651/B/2006. AB határozat

jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet módosításáról szóló 131/2006. (VI. 15.) Korm. rendelet, valamint az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet módosításáról szóló 132/2006. (VI. 15.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet módosításáról szóló 131/2006. (VI. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr1.) és az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet módosításáról szóló 132/2006. (VI. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr2.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó szerint a rendeletek megalkotásánál nem tartották be a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (továbbiakban: MOKtv.) rendelkezéseit.

A MOKtv. 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Orvosi Kamara (a továbbiakban: MOK) véleményezési jogot gyakorol az orvosok szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, illetőleg valamennyi, az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabály megalkotásánál. A 2. § (2) bekezdése a véleményezési jog gyakorlásának biztosítékaként kötelezővé tette, hogy a jogszabály előkészítéséért felelős szerv a jogszabály tervezetét megküldje a Magyar Orvosi Kamarának. Az indítványozó állítása szerint a kormányrendelet-tervezetek a MOK részére megküldésre nem kerültek, ezért a MOK véleményezési jogát nem gyakorolhatta. Ezért az indítványozó kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság a véleményeztetési kötelezettség megszegésével alkotott rendeleteket semmisítse meg, mivel azok az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétesen születtek, közjogilag érvénytelenek.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

2. A MOKtv. vonatkozó rendelkezései:

"2. § (1) A MOK

f) véleményezési jogot gyakorol

fa) az orvosok szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, illetőleg valamennyi, az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabály megalkotásánál,

fb) az orvosi tevékenység szervezeti vagy működési rendjét, az egészségügyi ellátást érintő főbb fejlesztési terveket, irányokat meghatározó állami, egészségbiztosítási,

helyi önkormányzati - az fa) pont hatálya alá nem tartozó - döntések meghozatalánál,

(...)

(2) Az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörök érvényesülése érdekében a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek

a) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a MOK-nak véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére;

b) a MOK véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg

c) a MOK véleményének figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt, illetve szervet, valamint - a jogszabályok és a vezetői megbízással összefüggő munkáltatói döntések kivételével - a MOK-ot írásban tájékoztatni;

d) az (1) bekezdés fb)-fc) alpontjaiban foglalt, elfogadott döntésekről, határozatokról a MOK-ot tájékoztatni.

(3) A MOK az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörét a véleményt kérő által meghatározott határidőn belül gyakorolja, illetőleg - a (2) bekezdés a) pontjában foglalt követelményeknek meg nem felelő határidő tűzése esetén - a határidő lejártát megelőzően javaslatot tehet annak meghosszabbítására. Amennyiben a MOK a rendelkezésére álló határidőn belül véleményezési jogát nem gyakorolja, illetve nem kéri a határidő meghosszabbítását, a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek vagy személyek a MOK véleményének hiányában is kezdeményezhetik a döntés meghozatalát, illetve a jogszabály kiadását. Nem hosszabbítható meg a MOK véleményezési jogának gyakorlására rendelkezésre álló határidő oly módon, hogy a meghosszabbítás a döntés meghozatalára jogosult szerv tekintetében a döntéshozatal külön törvény szerinti eljárási határidejének elmulasztását eredményezze."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában foglalkozott a különböző társadalmi szervezetek véleményezési jogának a jogalkotási eljárásban történő érvényesülésével, valamint azzal, hogy milyen következménnyel jár a jogszabály közjogi érvényességére, ha a jogszabály-tervezet kidolgozása, illetve a jogalkotási eljárás során nem kérik ki az érintett szervek véleményét. Az Alkotmánybíróság legutóbb gyakorlatát a 87/2008. (VI. 18.) AB határozatában foglalta össze. [ABK 2008. június, 867., előtte ld. 29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 396, 404-406,.; 1098/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2088, 2104-2112.]

"A 496/B/1990. AB határozat megállapította, hogy a "jogszabályelőkészítő szervek [a Jat. 27. § c) pontja szerinti] vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése (...) önmagában nem érintheti az adott törvény érvényességét. A jogszabály előkészítésre vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg csupán" (ABH 1991, 493, 495-496.). Ezt a tételt az Alkotmánybíróság a későbbi határozatokban is érvényesítette [30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421.; 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338, 342.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.].

Fordulatot hozott az Alkotmánybíróság gyakorlatában a 30/2000. (X. 11.) AB határozat, amely a véleményezési jog elmulasztásával megalkotott kormányrendelet alkotmányosságát annak alapján ítélte meg, hogy a véleményező szerv "közhatalmi jellegű"-e. E határozatában az Alkotmánybíróság "arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek"

(ABH 2000, 202, 206.). Döntése indokolásaként az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy "[a] jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. (...) Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie" (ABH 2000, 202, 207.).

Ettől eltérő - és a korábbi döntéseihez hasonló - tartalmu döntést hozott az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III. 24.) AB határozattal elbírált ügyben. E határozatban az Alkotmánybíróság összegezte korábbi gyakorlatát, és megállapította, hogy "a vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegés nem érintheti az adott törvény érvényességét (...), a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének megállapításához, hanem csak akkor, ha az egyben az Alkotmány valamely szabályába ütközik (...), az előkészítésre vonatkozó szabályok megsértése az előterjesztő államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozza meg" (ABH 2004, 98, 101.). Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy "a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, és ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményezések" (ABH 2004, 98, 105.). A határozat külön kiemelte, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban rögzítettek követésére az adott esetben azért sem kerülhetett sor, mert abban nem törvény, hanem kormányrendelet alkotmányossága volt a kérdés (ABH 2004, 98, 105-106.). Az e határozatban foglaltakat az Alkotmánybíróság a 29/2006. (VI. 21.) AB határozattal eldöntött ügy kapcsán is megismételte.

Az Alkotmánybíróság az 1098/B/2006. AB határozatban elbírált ügyben rámutatott, hogy "az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie, hogy a jogalkotási eljárás szabályainak megsértése miatt megállapítható-e az egész [törvény] alkotmányellenessége" (ABH 2007, 2088, 2108.). A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság a törvény egészét támadó indítványokat elutasította.

A fent ismertetett határozatokban az Alkotmánybíróság elsődlegesen nem a törvénysértés megvalósulásának a tényét vizsgálta, hanem azt, hogy a törvénysértés a jogállamiság sérelmén keresztül alkotmányellenes helyzetet idézett-e elő. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének értelmében a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmánybíróság gyakorlata töretlen abban, hogy ez a rendelkezés önmagában nem teszi alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991,

493, 496.). Így az a kérdés, hogy a véleményezési jog elmulasztása alkotmánysértő-e, nem e rendelkezés, hanem az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján dönthető el." (ABK 2008. június, 867, 875-876.)

Az Alkotmánybíróság tehát a 30/2000. (X. 11.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) kivételével minden esetben elutasította azokat az indítványokat, amelyek a véleményeztetés elmulasztása miatt kérték valamely jogszabály közjogi érvénytelenségének megállapítását, s emiatt az egész jogszabály megsemmisítését. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság kormányrendeletet vizsgált, melynek megalkotása során a Kormány elmulasztotta a törvényben konkrétan megnevezett és törvény által létrehozott szerv, az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérését. Az Alkotmányíróság külön hangsúlyt helyezett arra a tényre, hogy az érintett törvény az Alkotmányban és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben (a továbbiakban: Jat.) szabályozott általános - minden jogalkotásra kiterjedő - egyeztetési kötelezettséghez képest a környezetvédelmi jogalkotásra vonatkozó speciális és erősebb érvényességi követelményt fogalmazott meg. Az Országos Környezetvédelmi Tanács ugyanis nem érdekvédelmi feladatokat ellátó, hanem a környezetvédelem széles körű társadalmi, tudományos és szakmai megalapozását biztosított szerv volt. Bár az Alkotmánybíróság a kormányrendeletet az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt semmisítette meg, kitért arra, hogy a Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű lett volna, mert az Alkotmány 18. §-ában megfogalmazott egészséges környezethez való jog érvényesülését biztosította volna. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutatott: "A környezetet és a természetet érintő, arra kihatással bíró döntések sajátossága, hogy azok következményei gyakran visszafordíthatatlanok, a jövendő generációk életfeltételeit pedig alapvetően determinálják. Ez a fokozott felelősség különleges megfontoltságot és körültekintést követel meg a jogalkotó részéről. Ez a körülmény a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát növeli, és az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztetheti." (ABH 2000, 202, 208.)

A 7/2004. (III. 24.) AB határozatában az Alkotmánybíróság visszatért korábbi gyakorlatához, s az Abh.-val összefüggésben kiemelte: "A 30/2000. (X. 11.) AB határozat az alkotmányellenességet formai okból, a jogállamiság sérelme miatt mondta ki, de a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát alkotmányossági szempontból növelte az a körülmény, hogy a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette. Az alkotmányellenesség megállapítása nem törvényre, hanem kormányrendeletre vonatkozott." (ABH 2004, 98, 104.)

Mind a 7/2004. (III. 24.) AB határozat, mind az azt követő határozatok a törvényalkotási eljárás kapcsán vizsgálták a véleményeztetés elmulasztásának következményeit. A törvényalkotási eljárás kapcsán jutottak arra a következtetésre, hogy a véleményeztetés elmaradása nem eredményezi a törvény közjogi érvénytelenségét, még akkor sem, ha valamely szerv véleményének kikérését és annak módját (eljárását) törvényben konkrétan meghatározták.

2. Jelen ügyben szintén kormányrendeletek közjogi érvénytelenségét kell vizsgálnia az Alkotmánybíróságnak arra figyelemmel, hogy a véleményeztetési kötelezettséget törvény írja elő. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az ügy elbírálásakor a MOKtv.-t az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény 34. § (1) bekezdés a) pontja 2007. április 1-jével hatályon kívül helyezte. E törvény, mely tömöríti a Magyar Orvosi Kamarára, a Magyar Gyógyszerészi Kamarára és a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamarára vonatkozó szabályokat, mindhárom kamara feladat- és hatáskörébe utalja a véleményezési jog gyakorlását az egészségügyi dolgozók szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, illetőleg valamennyi, az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabály megalkotásánál, az egészségügyi tevékenység szervezeti vagy működési rendjét érintő állami, egészségbiztosítási, helyi önkormányzati döntések meghozatalánál, valamint a képzés, a szakképzés, a szakmai továbbképzés követelményszintjének meghatározásánál. Nem határozza meg azonban a véleményeztetés menetét, mint tette azt a MOKtv. 2. § (2)-(3) bekezdése. Tekintettel arra, hogy a jogalkotónak a kormányrendelet megalkotásakor hatályos törvényi és egyéb előírások szerint kellett eljárnia, a közjogi érvénytelenség vizsgálata során is a MOKtv.-ben foglaltak megsértésének joghatásait kellett megítélni, annak hatályon kívül helyezése az alkotmányossági vizsgálatot nem érinti.

Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek. (ABH 2000, 202, 206.)

Jelen ügyben a MOKtv. kifejezetten és konkrétan megjelöli a MOK-ot mint véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetet. A MOK törvényen alapuló véleményezési jogköre ugyanakkor igen széles, kiterjed minden egészségügyet érintő jogszabály megalkotására. Ebből azkövet-kezik, hogy a MOKtv. alapján valamennyi egészségügyi tárgyú törvény, kormányrendelet és miniszteri rendelet megalkotását megelőzően le kell folytatni a törvényben foglalt eljárást. Bár a MOK alapvetően az orvosok és fogorvosok érdekképviseleti szerve, szakmai ismeretei is jelentőséggel bírnak az egészségügyi jogalkotás oldaláról. Ezáltal segítik elő az államnak az Alkotmány 70/D. §-ában megfogalmazott lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog megvalósítását célzó döntéseinek megszületését. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában ugyanakkor a jogalkotó az egészségügy szervezeti és intézményi rendszereinek kialakítása és azok finanszírozási elveinek megalkotása során nagyfokú szabadságot élvez, az Alkotmánybíróság általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 186, 188.]. A MOK szakmai véleménye elsődlegesen a kialakított rendszerhatékonyságát, eredményességét hivatott előmozdítani, mely azonban alapvetően nem alkotmányossági kérdés.

Ahhoz, hogy valamely jogalkotási eljárásra vonatkozó szabály megsértése miatt a jogszabály közjogi érvénytelensége megállapítható legyen, a jogsértésnek kellő súlyúnak kell lennie. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban már utalt rá, hogy azt a kérdést, vajon a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie. Az Alkotmánybíróság áttekintve a Kr1. és a Kr2. szabályait megállapította, hogy a MOK véleménye kikérésének elmulasztása jelen esetben nem éri el azt a fokot, amely a rendeletek közjogi érvénytelenségéhez vezetne: a MOK-nak mint érdekvédelmi és szakmai szervezetnek az egészségügyet érintő véleményeztetési jogköre meglehetősen tág, a Kr1. és a Kr2. csak távolról érintik az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt alapjogot, amellyel összefüggésben a jogalkotó szabályozási lehetősége egyébként is igen széleskörű. Emiatt az Alkotmánybíróság nem foglalkozott annak a ténykérdésnek a felkutatásával, hogy valóban elmaradt-e a MOK véleményének beszerzése a Kormány által vagy sem.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 2009. szeptember 22.

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

előadó alkotmánybíró