214/B/2003. AB határozat
a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 1. melléklete Második részének "A normatív hozzájárulás meghatározásakor figyelembe vehető gyermek-, tanulói létszám megállapítása" alcím 1. b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 1. melléklete Második részének "A normatív hozzájárulás meghatározásakor figyelembe vehető gyermek-, tanulói létszám megállapítása" alcím 1. b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 23. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) 1. melléklete Második részének "A normatív hozzájárulás meghatározásakor figyelembe vehető gyermek-, tanulói létszám megállapítása" alcím 1. b) pontja, továbbá a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet (a továbbiakban: R.) 23. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Kifejtette, hogy bár a Kt. 3. § (3) bekezdése az állam kötelezettségévé teszi az ingyenes általános iskolai oktatást, ha a tanuló tankötelezettségét a Kt. 7. § (1) bekezdése értelmében - a szülő választása alapján - magántanulóként teljesíti, felkészítését az R. 23. § (2) bekezdése a tanulóra vagy annak szüleire hárítja, míg a normatív állami hozzájárulás meghatározásakor a Kt. kifogásolt szabálya e tanulót nem engedi figyelembe venni. Az indítványozó nézete szerint a rendelkezések azáltal, hogy korlátozzák a tankötelezettség teljesítésével kapcsolatos szülői és tanulói jogokat, és nem teszik lehetővé a magántanuló részéről a tankötelezettség teljesítéséhez az ingyenes közoktatási szolgáltatások igénybevételét, az Alkotmány 70/F. §-ába és 70/J. §-ába ütköznek. Egyben sérül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése is, mert a szabályok hátrányosan megkülönböztetik az "átlagos" magántanulót a "fogyatékos" (sajátos nevelési igényű) tanulótól, aki magántanulóként is ingyenesen folytathatja tanulmányait.
A Kt. támadott rendelkezését a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról szóló 2006. évi LXXI. törvény 19. §-a módosította. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló vizsgálatát a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. [1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.; 4/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.] A jelen esetben azt lehet megállapítani, hogy az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma a módosított rendelkezés tekintetében lényegében változatlanul fennáll, ezért az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot a hatályos szabályozás tekintetében lefolytatta.
Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte az oktatási miniszter véleményét.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."
"70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg."
"70/J. § A Magyar Köztársaságban a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni."
2. A Kt. rendelkezése:
a) az indítvány beadásakor hatályos szöveg:
"1. A normatív hozzájárulás meghatározásakor
(...)
b) a nappali rendszerű iskolai oktatásban azt a tanulót lehet egy tanulóként figyelembe venni, aki az iskolával tanulói jogviszonyban áll; azoknak a tanulóknak a létszámát, akik saját döntésük alapján magántanulók, akik vendégtanulók, illetőleg akik térítési díjat fizetnek, a normatív állami hozzájárulás meghatározásakor nem lehet figyelembe venni."
b) Az indítvány elbíráláskor hatályos szöveg:
"1. A normatív hozzájárulás meghatározásakor
(...)
b) a nappali rendszerű iskolai oktatásban azt a tanulót lehet egy tanulóként figyelembe venni, aki az iskolával tanulói jogviszonyban áll; azoknak a tanulóknak a létszámát, akik saját döntésük alapján magántanulók, vagy saját döntésük alapján "vendégtanulók - kivéve, ha e törvény alapján közösen szervezik meg több iskola részére a nyelvi előkészítő osztályt - a normatív állami hozzájárulás meghatározásakor nem lehet figyelembe venni."
3. AzR. szabálya:
"23. § (2) Ha a tanuló tanulmányi kötelezettségének a szülő döntése alapján magántanulóként tesz eleget, felkészítéséről a szülő gondoskodik, illetőleg a tanuló egyénileg készül fel. Az az iskola pedig, amellyel a tanuló tanulói jogviszonyban áll - kivéve, ha a tanuló független vizsgabizottság előtt ad számot tudásáról - állapítja meg a tanuló érdemjegyeit és osztályzatait, továbbá dönt - minden esetben - a tanuló magasabb évfolyamra lépésével kapcsolatos kérdésekben. Az iskola igazgatója köteles tájékoztatni a tanulót, illetve a szülőt a magántanulói jogairól és kötelességeiről. A magántanuló kérelemre felvehető a napközibe és a tanulószobai foglalkozásra."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként a tankötelezettséggel és a magántanulókkal összefüggő rendelkezéseket tekintette át.
A Kt. a tanulók jogait és kötelességeit az alábbiakban nevesíti:
A Kt. 6. § (1) bekezdése mondja,ki a tankötelezettséget, amely - a 7. § (1) bekezdése szerint a szülő választása alapján - magántanulóként is teljesíthető, de a 7. § (2) bekezdésben írt korláttal. Ha ugyanis az erre jogosult megítélése szerint a tanulónak hátrányos, hogy tankötelezettségének magántanulóként tegyen eleget, vagy az így elkezdett tanulmányok befejezésére nem lehet számítani, köteles értesíteni az önkormányzat jegyzőjét, aki dönt a tankötelezettség teljesítésének módjáról.
A Kt. 10. § (1) bekezdése szerint a gyermeknek, a tanulónak a joga, hogy nevelési-oktatási intézményben biztonságban és egészséges környezetben neveljék, oktassák, míg kötelessége, hogy részt vegyen a kötelező és a választott foglalkozásokon és szakmai gyakorlatokon. [12. § (1) bekezdés a) pontja]
A szülő kötelezettsége - többek között - a Kt. 14. § (2) bekezdésének b) pontjából következően a gyermek tankötelezettsége teljesítésének biztosítása, ennek keretében pedig a Kt. 13. § (1) bekezdése lehetőséget ad számára a nevelési-oktatási intézmény megválasztására, illetőleg a 7. § (1) bekezdése szerint dönthet, hogy a gyermek tankötelezettségét iskolába járással vagy magántanulóként teljesíti. A magántanuló a Kt. 66. § (1) bekezdése értelmében az iskolával tanulói jogviszonyban áll, felkészítése azonban a szülőt illetőleg a tanulót terheli, kivéve a sajátos nevelési igényű, illetőleg beilleszkedési, tanulási nehézséggel, magatartási rendellenességgel küzdő tanulót. [R. 23. § (3) és (4) bekezdése]
2. Az általános iskola finanszírozásával kapcsolatosan - amely a Kt. 20. § (1) bekezdés b) pontja, illetőleg a 37. § (1) bekezdése értelmében a közoktatási feladatok ellátására létesített nevelő és oktató intézmény - a Kt. 3. § (3) bekezdése rögzíti, hogy az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik. A Kt. 38. § (1) bekezdése szerint a feladatok ellátásához szükséges pénzeszközöket az alapító, illetőleg a fenntartó biztosítja.
"Az ingyenesen igénybe vehető szolgáltatások" alcím alatt a Kt. 114. § (1) bekezdése tartalmazza a helyi önkormányzatok és az állami szervek által fenntartott nevelési-oktatási intézményekben, továbbá a helyi önkormányzati feladatellátás keretében ingyenesen igénybe vehető szolgáltatások körét, közöttük a b) pontban az általános iskolában a tanórai foglalkozásokat, a nem kötelező, tanórán kívüli foglalkozásokat és felügyeletet, vizsgákat.
A Kt. 118. § (1) bekezdése szerint a közoktatás rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja a (3) bekezdésben meghatározottak szerint úgy, hogy a központi költségvetés az intézményfenntartók részére az intézmények működéséhez - a tanulói létszámot, valamint az ellátott feladatokat figyelembe véve - normatív költségvetési hozzájárulást biztosít. Ennek összegét az (5) bekezdés szerint az éves költségvetési törvény tartalmazza.
3. A Kt. 1. számú mellékletének Második része "A költségvetési hozzájárulás megállapításának elvei" címet viseli, amelynek keretén belül szabályozza, hogyan kell a normatív hozzájárulás meghatározásakor a tanulói létszámot megállapítani. Ez az iskola működéséhez, az alaptevékenysége körébe tartozó feladatai ellátásához szükséges költséget hivatott fedezni, amely tevékenységet a Kt. 121. § 1. pontja úgy fogalmaz meg, hogy az az iskola, a kollégium által - e törvény alapján - ingyenesen biztosított tanórai és tanórán kívüli foglalkozás, a logopédiai és dyslexia-megelőző foglalkozás, a mindennapos testedzés, a rendszeres egészségügyi felügyelet, a tanítás kezdete előtti és az étkezés alatti felügyelet, továbbá az iskolában, kollégiumban térítési díj fizetési kötelezettség mellett biztosított tanórai és kollégiumi foglalkozás.
A hozzájárulás összegét a mindenkori költségvetési törvény tartalmazza, az valamennyi intézmény fenntartóját megilleti. A Kt. rendelkezéseivel összhangban a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény 3. számú melléklete "Kiegészítő szabályok" alcímének 10. a) pontjában a normatív hozzájárulásokhoz kapcsolódó kiegészítő és értelmező rendelkezések között kimondja, hogy e jogcímek tartalmazzák a közoktatási törvényben és végrehajtási rendeleteiben meghatározott közoktatási, kötelezően ellátandó szakmai feladatokhoz, ezen belül a diáksporthoz, a szabadidős programok szervezéséhez, a kulturális neveléshez, továbbá egyes pedagógus-juttatásokhoz, ezen belül a szakkönyvvásárláshoz, a kiemelt munkavégzésért járó keresetkiegészítéshez, a pedagógiai szakmai szolgáltatások igénybevételéhez és a minőségfejlesztéshez kapcsolódó hozzájárulást. A 10. j) pont adja meg a normatív hozzájárulás számítási módszerét, amelynek alapja az önkormányzatok által közölt, az előző év október 1-jei közoktatási statisztikai adatok szerinti, illetve a költségvetési évben induló tanévre becsült, tanévi nyitó létszám. A 10. d) pont értelmében a közoktatási célú normatív hozzájárulások a tanulói jogviszony szünetelése esetén sem igényelhetők.
4. Az Alkotmány 70/F. § (1) bekezdésében szabályozza a művelődéshez való jogot, amelynek lényeges eleme a 70/F. § (2) bekezdésében rögzített oktatáshoz való jog. Ennek érvényesülését az Alkotmány a jogok és a kötelességek oldaláról is biztosítja.
Az oktatáshoz való jog kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította: "Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése állami kötelezettségként az «oktatásban részesülők anyagi tá-mogatásának» követelményét fogalmazza meg, [...]." [79/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 399, 406.] A 22/1997. (IV. 25.) AB határozat pedig tartalmazza, hogy e rendelkezés a kötelező általános iskolai oktatásban az ingyenes oktatás állami biztosításának kötelezettségét írja elő, tehát ebben az oktatási formában az államnak alkotmányos kötelezettsége, a szülőknek és a tanulóknak pedig alapvető alanyi jogosultsága áll fenn az ingyenes oktatásra. (ABH 1997, 107, 113.)
Az oktatásban való részvétel azonban nem csupán jogosultság, hanem az Alkotmány 70/J. §-ában foglaltak szerint - a gyermeknek az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében rögzített jogaival összefüggésben - a szülőknek a gyermek taníttatására vonatkozó kötelezettségeként is megfogalmazódik. Ezen alkotmányos alapjog sérelme akkor állapítható meg, ha valamely szabályozás korlátozza, megakadályozza a tanulót, hogy ebben az oktatási formában részt vegyen.
A Kt. kifogásolt rendelkezése alapján az állam e kötelező feladatának eleget tesz az intézmények támogatásával, amely az iskolába beiratkozott és ott ténylegesen jelen lévő tanulók tanulásának, valamint egyéb kapcsolódó tevékenysége megszervezésének finanszírozásához szükséges. A normatív hozzájárulás a Kt. 118. § (3) bekezdésében írtak szerint az intézmény működéséhez szükséges fedezetet biztosítja, vagyis a normatíva nem a tanulók számára járó "juttatás"; a létszám a költségek tervezéséhez szolgál alapul. Mivel a magántanuló - szülei döntése alapján - nem tart igényt a rendszeres iskolai "szolgáltatásokra", nem vesz részt a tanórákon, vele a pedagógusnak nem kell foglalkoznia, az intézménynek sem a tanulási, sem a szabadidős tevékenység feltételeit nem kell számára biztosítania, a Kt. az iskola tevékenységének ellátásához szükséges költségeknél nem veszi számításba.
Az oktatáshoz való jogból nem következik, hogy az állam bármilyen alternatív formában, az iskolarendszeren kívüli képzéshez anyagi támogatást adjon. Az Alkotmánybíróság a 18/1994. (III. 31.) AB határozatában (ABH 1994, 88, 89.) rámutatott: "Az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára - hátrányos megkülönböztetés nélkül - biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket.
A tanuláshoz való jog azonban nem jelenti azt, hogy az állam a tanulásban való részvételt köteles volna mindenki számára az oktatás minden szintjén és valamennyi világnézet keretében állami, illetve önkormányzati iskolákban, egyéb oktatói intézményekben garantálni".
Az R. kifogásolt szabálya így egy kivételes és önkéntesen követett tanulási módhoz kapcsolódóan a szülők kötelezettségét tartalmazza. Ha a szülő nem kívánja, hogy a gyermek az intézményes oktatásban részt vegyen, nem tart igényt az iskola által nyújtott ingyenes képzésre és egyéb szolgáltatásra, magának kell a taníttatás anyagi terheit vállalni.
Mivel az ingyenesség csak az állam és a Kt.-ben megjelölt egyéb fenntartók által működtetett általános iskolai rendszerben történő oktatásra vonatkozik, a Kt. és az R. szabálya azáltal, hogy a normatíva számításánál nem veszi.. figyelembe a magántanulót, illetőleg a tanulmányok folytatásának e speciális módját nem finanszírozza, nem ütközik az Alkotmánynak az ingyenes és kötelező oktatást biztosító 70/F. §-ába.
Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványi részt elutasította.
Az Alkotmány 70/J. §-a a gyermeknek az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében rögzített alapvető alkotmányos jogai védelmét szolgálja, amely az Alkotmánynak a család védelmét kimondó 15: §-ával is összhangban tartalmazza a szülőknek a gyermek szellemi fejlődése biztosítására vonatkozó kötelezettségét. Ezért ezen alkotmányos rendelkezés és az indítványozó által támadott, a képzés finanszírozásának módjára vonatkozó rendelkezések között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi, ezért az Alkotmánybíróság a Kt. és a R. kifogásolt szabálya alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt e vonatkozásban is elutasította.
5. Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését értelmezve az Alkotmánybíróság a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban már kimondta, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés kizárását. Az Alkotmány ezen rendelkezése alapján azonban a jogszabályoknak mindenkit egyenlő méltóságú személyként, azonos tisztelettel és körültekintéssel kell kezelnie (ABH 1990, 46, 48.) . A 21/1990. (X. 4.) AB határozat ezt az értelmezést alapul véve azt is kifejtette, hogy a 70/A. § az emberi, illetve az állampolgári jogok tekintetében tiltja a megkülönböztetést. Az egyes jogszabályok alkotmányosságának vizsgálatánál a megkülönböztetés kérdését az adott jogi szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében kell figyelembe venni. Alkotmányellenes az a jogszabály, amely a tényállás lényeges eleme tekintetében valamilyen csoportra a szabályozási koncepción belül eltérő rendelkezést határoz meg, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van. (ABH 1990, 73, 77-78.) Alkotmányellenesnek minősül a megkülönböztetés, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget." (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 192, 193.)
A Kt. 120. § (1) bekezdése alternatívákat tartalmaz a sajátos nevelési igényű tanuló, illetve a beilleszkedési, tanulási nehézséggel, magatartási rendellenességgel küzdő tanuló kötelező oktatására, köztük lehetőséget ad, hogy - szakértői vélemény alapján - tanulmányait magántanulóként folytassa. Ebben az esetben azonban a gyermekkel foglalkozó iskolának, intézményeknek a szakértői véleményben megjelölt szakembert kell biztosítania. A Kt. 119. § (2) bekezdése arról is rendelkezik, hogy az ilyen tanuló nevelésével összefüggő közoktatási feladatok segítésére, a feladatellátásban közreműködő intézményrendszer működtetésére és egyéb feladatokra a Kormány közalapítványt hoz létre, amelyből - többek között - az intézmény a tanuló szülője részére szervezett gondozói tanfolyam költségét fizeti ki. [Kt. 120. § (5) bekezdése]
E gyermekek mentális vagy fizikai állapotuknál fogva az általánostól eltérő bánásmódot, fokozott gondosságot igényelnek a tanulás, a közösségi életben való részvétel során. Nem a szülők választása alapján folytatják magántanulóként a tanulmányaikat, hanem mert a normál közösségben erre nem képesek. A Kt. szerint az iskolának akkor is kötelezettségei vannak a sajátos nevelési igényű tanulók oktatásával összefüggően, ha azok magántanulóként folytatják tanulmányaikat.
Így a sajátos nevelési igényű magántanulók nem tekinthetők azonos csoportba tartozónak az egyéb magántanulókkal, sem egészségi állapotuk, sem a magántanulóvá válásuk szükségességének indoka miatt, ezért a kifogásolt rendelkezések nem sértik az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt e részében is elutasította.
Budapest, 2007. március 19.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró