23/2004. (VI. 29.) AB határozat
Fertőszéplak Község Önkormányzata Képviselő-testületének az iparűzési adóról szóló 18/2002. (XII. 20.) számú rendelete 4. § (3)-(4) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Fertőszéplak Község Önkormányzata Képviselő-testületének az iparűzési adóról szóló 18/2002. (XII. 20.) számú rendelete 4. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság Fertőszéplak Község Önkormányzata Képviselő-testületének az iparűzési adóról szóló 18/2002. (XII. 20.) számú rendelete 4. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi észrevételt tett Fertőszéplak Község Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: Képviselő-testület) az iparűzési adóról szóló 18/2002. (XII. 20.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 4. § (3) és (4) bekezdéseire. Álláspontja szerint ezek a rendelkezések törvénysértők. A törvényességi észrevételt az adókról, járulékokról és egyéb befizetésekről szóló 2002. évi XLII. törvény 158. §-a által módosított pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény (a továbbiakban: Ptt.), valamint a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) és az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Art.) rendelkezéseire alapozta. Arra hívta fel a figyelmet, hogy a Htv. módosított
rendelkezései 2003. január 1. napján léptek hatályba, az önkormányzat 2003. március 31 -ig volt jogosult határozott időtartamú adókedvezményeket, adómentességeket biztosító rendelkezéseket hozni. Az Ör. 4. § (3) bekezdése azonban nem felel meg a Ptt. 79. § (2) bekezdésének, mert az adóalany 2003. december 31-ig a kedvezményeket megszerezheti és a rendelet a kedvezményre olyan időpontra vonatkoztatva ír elő feltételeket, mikor a rendelet még nem volt hatályban. A hivatalvezető rámutatott arra is, hogy az Ör. 4. § (4) bekezdése mentesíti a vállalkozót az adóbevallási kötelezettsége alól, ami azért törvénysértő, mert erre nincs felhatalmazása, ebben nem térhet el az Art.-től. A képviselő-testület nem fogadta el a törvényességi észrevételt, arra a következtetésre jutott a törvényi rendelkezések összevetésével, hogy törvényi felhatalmazása kiterjed a kedvezmények és mentességek megállapítására, amibe beletartozik az adókedvezményekre jogosulttá válás feltételének biztosítása, határidejének meghatározása is. "A képviselő-testület bár tudomásul vette, hogy a helyi adórendeletben nem biztosíthat mentességet az adóbevallási kötelezettség alól, viszont azt sem tartotta jó megoldásnak, hogy több száz - egyébként adómentes -adóalanyt évente adóbevallásra kötelezzen." A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. 4. § (3) és (4) bekezdései ellentétesek törvénnyel, így sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat, ezért indítványozta a támadott rendelkezések megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
" 44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(...)
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,
(...)
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. A Ptt. rendelkezései:
"79. § (1) Az e törvény 21-22. §-ával megállapított - a Htv.-t módosító-rendelkezések 2003. január 1. napján lépnek hatályba azzal, hogy az önkormányzat 2003. március 31-ig jogosult határozott időtartamú adókedvezményeket, adómentességeket biztosító rendelkezéseket hozni.
(2) Az önkormányzat 2002. december 31. napjáig köteles hatályon kívül helyezni a Htv. e törvény 21. §-ával megállapított 7. §-a e) pontjának első mondatával ellentétes adókedvezményeket, adómentességeket határozatlan időre biztosító önkormányzati rendelkezéseket. Az önkormányzat legkésőbb 2007. december 31. napjáig köteles hatályon kívül helyezni minden olyan - határozott időtartamra adókedvezményeket, adómentességeket biztosító -rendelkezését, amely ellentétes a Htv. e törvény 21. §-ával megállapított 7. §-a e) pontjának első mondatával. Az a vállalkozó jogosult 2003. március 31. napját követően a
2003. március 31. napján hatályban lévő önkormányzati rendelet által határozott időtartamra biztosított adókedvezményt, adómentességet igénybe venni, aki (amely) ennek igénybevételére 2003. március 31-ig már jogosultságot szerzett, vagy az igénybevételre jogosító feltételek teljesítését legkésőbb 2003. december 31-ig megkezdte. A vállalkozónak az adókedvezmény, adómentesség igénybevételére jogosító feltételek teljesítésének megkezdését
2004.január 31. napjáig be kell jelentenie az illetékes önkormányzati adóhatósághoz."
4. A Htv. rendelkezései:
"6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza."
"7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy:
(...)
e) a vállalkozó (52. § 26. pont) üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó, továbbá a vállalkozók kommunális adója és a helyi iparűzési adó megállapítása során - ha törvény eltérően nem rendelkezik - a 6. § d) pontja nem alkalmazható. A vállalkozók kommunális adója, a helyi iparűzési adó, továbbá a vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó alapjának korrigált forgalmi érték szerinti megállapítása esetén adónemenként csak egyféle adómérték állapítható meg. A vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó alapjának alapterület szerinti megállapítása esetén kizárólag az adótárgy fajtája, illetőleg a településen belüli földrajzi elhelyezkedése alapján állapítható meg differenciált adómérték."
"39/C. § (1) Az önkormányzat rendeletében a (2)-(3) bekezdésben foglaltak alapján jogosult adómentességet, adókedvezményt megállapítani a vállalkozó számára.
(2) Az adómentesség, adókedvezmény csak azt a vállalkozót illetheti meg, akinek/amelynek a 39. § (1) bekezdés, illetőleg a 39/A. § vagy 39/B. § alapján számított (vállalkozási szintű) adóalapja nem haladja meg a 2,5 millió Ft-ot. Az önkormányzat az adómentességre, adókedvezményre való jogosultság szempontjából 2,5 millió Ft-nál alacsonyabb adóalapösszeget is meghatározhat.
(3) Az adómentesség, adókedvezmény terjedelmének, mértékének valamennyi - a (2) bekezdésben foglaltaknak megfelelő - vállalkozó számára azonosnak kell lennie."
"43. § (1) A helyi adóval és az önkormányzat költségvetése javára más jogszabályban megállapított minden adóval kapcsolatos eljárásban az e törvényben és az adózás rendjéről szóló törvényben foglaltakat - a (2)-(4) bekezdésben meghatározott eltérésekkel - kell alkalmazni.
(2) Az önkormányzat az adóelőleg- és az adófizetés esedékességére vonatkozóan - ideértve a 42. § (3) bekezdésében meghatározott esetet is - az adózás rendjéről szóló törvényben foglaltaktól, továbbá a 41. §-ában szabályozottaktól eltérően rendelkezhet, ha ezzel az adóalany számára válik kedvezőbbé kötelezettségének teljesítése.
(3) Az önkormányzat a helyi adóval kapcsolatban rendeletet alkothat az adózás rendjéről szóló törvényben nem szabályozott eljárási kérdésben."
5. Az Art. Ör. megalkotásakor hatályos rendelkezései: "9. § (1) Az adózó az adó és a költségvetési támogatás
megállapítása, megfizetése (kiutalása) érdekében köteles
törvényben vagy e törvényben előírt:
a) bejelentésre, nyilatkozattételre,
b) adómegállapításra (önadózás, a munkáltató, a kifizető adómegállapítása),
c) bevallásra,
d) adófizetésre és adóelőleg fizetésére,
e) bizonylat kiállítására és megőrzésére,
f) nyilvántartás vezetésére (könyvvezetésre),
g) adatszolgáltatásra,
h) adólevonásra, adóbeszedésre [az a)-h) pontban foglaltak együtt: adókötelezettség].
(2) Az (1) bekezdés g) és h) pontjában megjelölt kötelezettség nem terjed ki a magánszemély adózóra akkor, ha nem vállalkozó, munkáltató, kifizető vagy adóbeszedésre kötelezett. A törvény az adózót más kötelezettség alól is mentesítheti."
"11/C. § (1) Az önkormányzati adóhatóság hatáskörébe tartozó adó esetében - az önadózás és az adóbeszedés kivételével - az adózó bevallásának benyújtásával jelenti be adókötelezettségét."
"20. § (1) Az adóbevallás az adózó azonosításához, az adóalap, a mentességek, a kedvezmények, az adó, a költségvetési támogatás alapja és összege megállapításához szükséges adatokat tartalmazza. Az adózó az önadózással megállapított adóról - az eljárási illeték kivételével -, továbbá költségvetési támogatásról adónként, költségvetési támogatásonként az erre a célra rendszeresített nyomtatványon adóbevallást tesz. A költségvetési támogatás előlegének, illetve gyakoribb igénybevételének igénylése nem minősül adóbevallásnak. Az adóhatóság olyan nyomtatványt is rendszeresíthet, amely alkalmas több jogcímen fennálló adókötelezettség, költségvetési támogatásigénylés bevallására, illetve az adókötelezettség bevallása mellett költségvetési támogatás igénylésére."
"22. § (1) A vállalkozók kommunális adójáról és az iparűzési adóról az adóévet követő év május 3 1-ig kell bevallást tenni. A naptári évtől eltérő üzleti évet választó adózó adóbevallását az adóév utolsó napját követő 150. napig nyújtja be.
(2) Ha a helyi adót nem az adózó állapítja meg, az adókötelezettség keletkezését (változását) követő 15 napon belül kell adóbevallást tennie.
(3) Nem kell újabb adóbevallást tenni a (2) bekezdésben foglalt esetben mindaddig, ameddig a helyi adót (adókötelezettséget) érintő változás nem következett be."
6. Fertőszéplak Község Önkormányzata Képviselőtestületének az iparűzési adóról szóló 11/2002. (VI. 28.) rendeletének rendelkezése:
"3. § A jogelőd nélkül tevékenységét újonnan megkezdő vállalkozó, a tevékenység megkezdését követő két évben százszázalékos adókedvezményre jogosult."
7. Az Ör. rendelkezései:
"4. §(1) A rendelet 2003. január 1. napján lép hatályba.
(2) A rendelet hatálybalépésével egyidejűleg a 11/2002. (VI. 28.) számú önkormányzati rendelet - a (3) bekezdésben leírtakra figyelemmel - hatályát veszti.
(3) A 11/2002. (VI. 28.) számú önkormányzati rendelet 3. §-ában biztosított adókedvezményt legkésőbb 2004. december 31. napjáig továbbra is igénybe vehetik azok a vállalkozók, akik tevékenységüket legkésőbb 2002. december 31. napjáig megkezdik.
(4) A 2. §-ban leírt adómentesség esetén a vállalkozó mentesül az adóbevallási kötelezettség alól."
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok adó-megállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. A helyi adóztatás törvényi kereteit a Htv. állapítja meg. A Htv. 6. §-a határozza meg a helyi önkormányzat adó-megállapítási jogának és e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét. A helyi önkormányzat dönthet a Htv. keretei között egyes adótípusok és adófajták bevezetéséről, az adók mértékéről, valamint az adómentességek és adókedvezmények meghatározásáról.
A helyi adópolitika kialakítása az önkormányzat döntési jogkörébe tartozik, ennek részeként - a törvény keretei
között - az önkormányzat önállóan dönthet adómentességekről, adókedvezményekről. A képviselő-testület törvényesen dönthetett az iparűzési adóról szóló 11/2002. (VI. 28.) számú rendeletében (3. §) úgy, hogy a jogelőd nélkül tevékenységét újonnan megkezdő vállalkozó a tevékenység megkezdését követő első két évben százszázalékos adókedvezményre jogosult.
A Ptt. a helyi adóztatás tekintetében több új korlátozó szabályt állapított meg. A Ptt. 79. § (2) bekezdése elrendelte, hogy az önkormányzat 2002. december 31. napjáig köteles hatályon kívül helyezni - többek között - az adómentességeket határozatlan időre biztosító önkormányzati rendelkezéseket. A határozott időtartamra biztosított adókedvezmények, adómentességek tekintetében pedig azt írta elő, hogy a Htv. 7. § e) pontjával ellentéteseket az önkormányzat legkésőbb 2007. december 31. napjáig köteles hatályon kívül helyezni. Továbbá arról is rendelkezett a Ptt. 79. § (2) bekezdése, hogy: "Az a vállalkozó jogosult 2003. március 31. napját követően a 2003. március 31. napján hatályban lévő önkormányzati rendelet által határozott időtartamra biztosított adókedvezményt, adómentességet igénybe venni, aki (amely) ennek igénybevételére 2003. március 31-ig már jogosultságot szerzett, vagy az igénybevételre jogosító feltételek teljesítését legkésőbb
2003. december 31-ig megkezdte." A hivatalvezető erre alapozva állítja az Ör. törvényellenességét. A Ptt. idézett rendelkezése azonban végső határidőket tartalmaz, nem változtat azon, hogy az adókedvezményeket, adómentességeket, azok határozott időtartamát - a törvény keretei között - az önkormányzat határozza meg. Ebből következik, hogy nem ellentétes a törvénnyel az, ha az önkormányzat a törvényben írtnál rövidebb határidőt állapít meg. Helyi adó esetén az adókedvezmény, az adómentesség az önkormányzat rendeletén alapul. A képviselő-testület 11/2002. (VI. 28.) számú rendelete a vállalkozónak a tevékenység megkezdését követő első két évben biztosított százszázalékos adókedvezményt. Az Ör. 4. § (3) bekezdése ezt úgy alakította át határozott időtartamúvá, hogy az adókedvezményt azok a vállalkozók vehetik igénybe
2004.december 31. napjáig, akik a tevékenységüket legkésőbb 2002. december 31. napjáig megkezdik. Az Ör. az adókedvezmény feltételeként előírhatta a tevékenység megkezdésének végső határidejeként 2002. december 31. napját, az adókedvezmény igénybevételének az Ör.-ben megállapított végső határideje (2004. december 31.) sem ellentétes a Ptt.-vel. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ezen részében elutasította.
2. A hivatalvezető az Ör. 4. § (4) bekezdésének a megsemmisítését is indítványozta. Rámutatott arra, hogy az önkormányzat a vállalkozót nem mentesítheti az adóbevallási kötelezettség alól, mivel erre nincs törvényi felhatalmazása. Az indítvány ebben a részében megalapozott.
Az adózás rendjéről szól törvény az Ör. megalkotásakor és az indítvány elbírálásakor is előírta az adóbevallási kötelezettséget. Az Ör. megalkotása idején az Art. 11/C. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati adóhatóság hatáskörébe tartozó adó - az iparűzési adó ilyen adó - esetén az adózó bevallásának benyújtásával jelenti be adókötelezettségét. A 20. § (1) bekezdése alapján az adóbevallás - egyebek között - éppen az adókedvezmények, adómentességek megállapításához szükséges adatokat tartalmazza. Törvényesen ezért sem mentesítheti az önkormányzat a vállalkozót az adóbevallási kötelezettsége alól.
Törvényi felhatalmazás alapján alkotott önkormányzati rendelet nem lépheti túl a törvényi felhatalmazás kereteit. A Htv. 43. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy a helyi adóval kapcsolatos eljárásban a Htv.-ben és az adózás rendjéről szóló törvényben foglaltakat kell alkalmazni. A Htv. 43. § (2) bekezdése kizárólag az adóelőleg- és az adófizetés esedékességét illetően teszi lehetővé az önkormányzat számára, hogy az adózás rendjéről szóló törvényben foglaltaktól eltérő esedékességet írjon elő rendeletében, feltéve, hogy az az adózó számára kedvezőbb fizetési kötelezettséget eredményez. A Htv. 43. § (3) bekezdése azt teszi lehetővé, hogy az önkormányzat az adózás rendjéről szóló törvényben nem szabályozott kérdésben szabályozhat. Az adóbevallási kötelezettséget az adózás rendjéről szóló törvény az Ör. megalkotásának az időpontjában [Art. 9. § (1) c) pont] és az indítvány elbírálásának időpontjában [az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 14. § (1) bekezdés c) pont] egyaránt szabályozta, ezért nem volt és nincs felhatalmazása az önkormányzatnak arra, hogy az adóbevallási kötelezettség alól mentesítse a vállalkozót.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint törvény felhatalmazása alapján kizárólag a felhatalmazás keretei között szabályozhat a képviselő-testület, a felhatalmazás kereteit túllépő, azt meghaladó önkormányzati szabályozás ellentétes a törvénnyel, sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. [3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999, 375, 377-378.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691-697.; 18/2002. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2002, 496, 499.; 23/2002. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2002, 515, 517.; 28/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 540, 541, 56/2003. AB határozat, ABH 2003, 867, 870.]
Az Ör. 4. § (4) bekezdése az adóbevallási kötelezettség alóli mentesítéssel túllépte a törvényi felhatalmazás kereteit, emiatt törvénysértő és az Alkotmány 44. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 47/H/2004.