147/2008. (XII. 3.) AB határozat
az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 18/C. § (6) bekezdés f) pontja, továbbá 18/C. § (7) bekezdése első mondatának "azzal, hogy a (6) bekezdés f) pontjában említett társaságoknak indokolt esetben az államháztartásért felelős miniszter engedélyezheti pénzforgalmi számla nyitását más pénzintézetnél is" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azokat a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
A 18/C. § (7) bekezdésének első mondata a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:
"(7) A (6) bekezdésben felsorolt pénzforgalmi számlatulajdonosok más pénzintézetnél vezetett pénzforgalmi számlával - lakásépítés munkáltatói támogatása számla és a devizaszámla kivételével - nem rendelkezhetnek."
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 18/C. § (6) bekezdés f) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint azáltal, hogy a támadott rendelkezés kötelező kincstári számlavezetést ír elő azon közhasznú társaságok számára, amelyekben a központi költségvetési szervek többségi irányítást biztosító befolyással rendelkeznek, sérül ezen közhasznú társaságoknak az Alkotmány 13. §-a által védett tulajdonhoz való joga. Hivatkozik arra, hogy az alapító minisztériummal kötött támogatási szerződés alapján a juttatott támogatás az éves árbevétel 15%-át sem éri el, a fennmaradó rész a társaság gazdálkodó tevékenységének eredménye. Érvelése szerint a közhasznú tevékenység rendszeres végzése, valamint az állami pénzeszközök felhasználása nem jelenti azt, hogy a társaság a költségvetési szerv jogállásába kerülne, és a közhasznú társaság vagyona azonos lenne az állami vagyonnal. Az alkotmányellenességet illetően utal az indítvány az Alkotmánybíróság 4/2004. (II. 20.) AB határozatában foglaltakra.
Hivatkozik továbbá az indítványozó arra, hogy a sérelmezett jogszabályhely ellentétes az Alkotmány 70/G. §-ának a tudományos kutatás szabadságát biztosító (1) bekezdésével is, mivel a kutatási tevékenységet is végző társaság "a kutatás szabadságának jogát csak akkor tudja gyakorolni, ha anyagi eszközei felett szabadon rendelkezik".
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Áht. indítvánnyal támadott rendelkezését a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2007. évi CXLVI. törvény 3. § (7) bekezdése 2008. január 1. napjával módosította. A módosítás azonban a támadott rendelkezés érdemét az indítvány vonatkozásában nem érintette, ezért az Alkotmánybíróság az eljárást az Áht. hatályos rendelkezése tekintetében folytatta le.
3. Megjegyzi még az Alkotmánybíróság, hogy a gazdasági társaságoktól szóló 2006. évi IV. törvény 365. §-a szerint 2007. július 1. után közhasznú társaság nem alapítható. A 2007. július 1-jén a cégnyilvántartásba bejegyzett vagy bejegyzés alatt álló közhasznú társaság 2009. június 30-ig működhet tovább a közhasznú társaságokra irányadó szabályok szerint. A közhasznú társaság 2009. június 30-ig köteles a cégbíróságnál nonprofit gazdasági társaságként történő nyilvántartásba vételét kérni, vagy jogutód nélküli megszűnését a cégbíróságnak bejelenteni. E határidő eredménytelen eltelte után a cégbíróság a társasággal szemben a megszűntnek nyilvánítás törvényességi felügyeleti intézkedést alkalmazza. A közhasznú társaság, mint jogintézmény belátható időn belüli megszűnése azonban az indítvány elbírálását nem befolyásolja.
II.
Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát."
Az Áht.-nak az indítvány elbírálása során figyelembe vett rendelkezései:
"18/C. § (6) A kincstárban pénzforgalmi számlát kötelesek vezetni
f) azon közhasznú társaságok, nonprofit gazdasági társaságok, amelyekben az állam legalább többségi befolyással rendelkezik."
"(7) A (6) bekezdésben felsorolt pénzforgalmi számlatulajdonosok más pénzintézetnél vezetett pénzforgalmi számlával - lakásépítés munkáltatói támogatása számla és a devizaszámla kivételével - nem rendelkezhetnek azzal, hogy a (6) bekezdés f) pontjában említett társaságoknak indokolt esetben az államháztartásért felelős miniszter engedélyezheti pénzforgalmi számla nyitását más pénzintézetnél is. A (6) bekezdésben felsorolt pénzforgalmi számlatulajdonosok átmenetileg szabad pénzeszközeiket a kincstár hálózatában értékesített - az értékpapírszámlán, illetve értékpapírletéti-számlán nyilvántartott - állampapírok vásárlásával hasznosíthatják. A kincstár a kincstári körbe tartozók 12/A. § (4) bekezdésében foglalt letéti pénzeszközei kezelését térítésmentes szolgáltatásként végzi. A kincstár a 18/B. § (1) bekezdés n), r), s) pontjában foglalt szolgáltatásait - a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai részére nyújtott szolgáltatás kivételével - kormányrendeletben meghatározottak szerint, térítés ellenében végzi."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az indítványozó az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jog sérelmét abban látja, hogy az Áht. 18/C. § (6) bekezdés f) pontja nem tesz különbséget a közhasznú társaságok állami és nem állami forrásokból (saját vállalkozás eredményéből) származó pénzeszközei között, hanem a pénzeszközöket illetően egységesen a kincstári számlán való elhelyezést írja elő. Az indítványozó által sérelmezett kötelező kincstári számlavezetés többféle következménnyel jár együtt. A rendelkezés hatálya alá tartozó szervezetek - főszabályként - nem rendelkezhetnek más pénzintézetnél pénzforgalmi számlával, átmenetileg szabad pénzeszközeiket a Kincstár hálózatában értékesített állampapírok vásárlásával hasznosíthatják [Áht. 18/C. § (7) bekezdés], továbbá a számla egyenlege utáni kamatot a központi költségvetés javára kell elszámolni [Áht. 18/D. § (1) bekezdés]. Az Áht. 18/C. § (6) bekezdés hatálya alá tartozó szervezetek közül a közhasznú társaságok számára indokolt esetben az államháztartásért felelős miniszter engedélyezheti azt, hogy más intézetnél pénzforgalmi számlát nyithassanak [Áht. 18/C. § (7) bekezdés].
2. A közhasznú társaság a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 57-59. §-ai szerint közhasznú - a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló - tevékenységet rendszeresen végző jogi személy, amelyre a Ptk.-ban meghatározott eltérésekkel a gazdasági társaságokról szóló törvénynek a gazdasági társaságokra irányadó közös szabályait, valamint a korlátolt felelősségű társaságra vonatkozó szabályait kell megfelelően alkalmazni. A közhasznú társaságnak nem fogalmi eleme az, hogy abban áll ami, közhat almi szerv részt vegyen, az állami szervek esetleges részvétele lényegét tekintve nem különbözik más gazdasági társaságban (korlátolt felelősségű társaságban) való állami részvételtől. A társaság a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében üzletszerű tevékenységet is folytathat, a társaság tevékenységéből származó nyereség azonban nem osztható fel a tagok között. A közhasznú tevékenység folytatásának feltételeiről a társaság a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel szerződést köt, tagjait pedig nyilvános felhívás útján is lehet gyűjteni.
A közhasznú társaság létrehozásának indoka a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény javaslatának miniszteri indokolás a szerint az volt, hogy a köz hasznát szolgáló, ámde üzletszerű gazdasági tevékenységet is végző szervezetek iránti igényt a jogalkotó kielégítse. Szükség volt egy olyan szervezettípusra, amely tevékenységét részben non-profit jelleggel, részben nyereségre orientáltan végzi, a rá vonatkozó szabályok pedig - a gazdasági társaságokhoz hasonlóan - megteremtik a működéséhez, a vagyoni forgalomban való részvételéhez, a hitelezők védelméhez elengedhetetlen biztonságot és kiszámíthatóságot.
A közhasznú társaságot tehát bármely természetes és jogi személy (nem pusztán állami vagy önkormányzati költségvetési szerv) egyaránt alapíthat, illetőleg abban rész vehet. A társaság önálló jogi személyiséggel és saját vagyonnal rendelkezik, tevékenysége egyrészt a társadalmi közös szükségletek kielégítéséért felelős szervvel kötött szerződés alapján végzett közhasznú tevékenység, másrészt a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében is folytatott üzletszerű vállalkozási tevékenység. A közhasznú társaság vagyonát és pénzeszközeit tehát - akár döntő hányadban - nem az állami pénzeszközök jelentik. Állami pénzeszköz természetesen az állami alapító szerv (tag) törzsbetétje, és a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel kötött szerződés alapján teljesített pénzbeli szolgáltatás. De nem tartozik ebbe a körbe a társaság - állami vagy önkormányzati körön kívüli - más tagjainak törzsbetétje, és kiváltképp a társaság üzletszerű gazdasági tevékenységéből származó saját árbevétele sem.
A társaság közhasznú tevékenységének folytatása nem azonos egy állami vagy önkormányzati feladat ellátásával. A törvény "a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szerv"-ről beszél, amely szervvel a társaság szerződést köt, és amely szerződés alapján ez a szerv akár vagyoni szolgáltatást (pénzbeli hozzájárulást) is teljesíthet a társaság részére. A társaság tevékenységének közhasznúságát tehát egy külön szerződés biztosítja, amely szerződés garanciákat kell hogy tartalmazzon a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szerv által teljesített vagyoni szolgáltatás megfelelő felhasználására és védelmére vonatkozóan is.
3. Az Áht. támadott rendelkezése azon közhasznú társaságok esetében írja elő a kötelező kincstári számlavezetést, amelyekben az állam többségi irányítást biztosító befolyással rendelkezik. A Ptk. 685/B. §-a szerint többségi befolyás az olyan kapcsolat, amelynek révén természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiség nélküli gazdasági társaság egy jogi személyben a szavazatok több mint ötven százalékával vagy meghatározó befolyással rendelkezik. A befolyás egy jogi személyben akkor meghatározó, ha annak tagja, illetve részvényese a) jogosult e jogi személy vezető tisztségviselői vagy felügyelőbizottsága tagai többségének megválasztására, illetve visszahívására, vagy b) a jogi személy más tagjaival, illetve részvényeseivel kötött megállapodás alapján egyedül rendelkezik a szavazatok több mint ötven százalékával. A többségi befolyás tehát kifejezetten a többségi szavazati joghoz kapcsolódó kategória, ami a társasági jogban nem szükségképp egyezik meg a vagyoni hozzájárulás arányával. Az állam többségi befolyása a közhasznú társaságok vonatkozásában ezek szerint korántsem jelenti szükségképpen azt, hogy az adott társaság vagyonának többsége is állami "eredetű" vagyon lenne.
Az Áht. indítványozó által támadott szabálya tehát egy olyan szervezet számára írja elő a kötelező kincstári számlavezetést, vagyis a tulajdonjogviszony legfontosabb részjogosítványának, a rendelkezési jognak a korlátozását, amely önálló jogi személyiséggel és saját vagyonnal rendelkezik, és ez a vagyon nem szükségképpen többségi állami vagyon. Tevékenysége egyrészt a társadalmi közös szükségletek kielégítéséért felelős szervvel kötött szerződés alapján végzett közhasznú, de ezen vállalkozási formában nem feltétlenül állami feladatot jelentő tevékenység, másrészt a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében folytatott üzletszerű vállalkozási tevékenység.
4. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot, (2) bekezdése pedig a kisajátítás feltételeinek meghatározása mellett lehetőséget teremt annak elvonására is. Az Alkotmány maga nem szól a tulajdonhoz való jog korlátozhatóságáról, ennek dogmatikáját az Alkotmánybíróság dolgozta ki. Az Alkotmánybíróság irányadó határozata szerint a tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal nem a tulajdon "korlátozása" és polgári jog értelemben vett "elvonása" között húzódik, hanem az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogainak korlátozása fejében. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz - vagyis a tulajdon elvonásához - a "közérdeket" kívánja meg, ezért a tulajdonjogot érintő korlátozás szükségességét is a közérdek fennállta alapozza meg. A törvénnyel érvényesített "közérdek" alkotmánybírósági vizsgálata nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem arra, hogy indokolt-e a közérdekre való hivatkozás [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380-382.]
Az állami pénzeszközök védelme, és a velük való hatékony gazdálkodás vitathatatlanul közérdek, azonban a nem állami pénzeszközök alkotmányossági megítélése nem azonos az állami pénzeszközökével. Azok a szempontok, amelyek az állami pénzeszközökkel való hatékony gazdálkodás érdekében közérdeknek tekintendők, nem vonatkozhatnak a más tulajdoni körbe tartozó pénzeszközökre.
A társadalom közös szükségleteinek kielégítésére irányuló tevékenység, valamint az állami pénzeszközök felhasználása nem jelenti azt, hogy a közhasznú társaság a költségvetési szerv jogállásába kerülne, és a közhasznú társaság vagyona azonossá válna az állami vagyonnal. Az állami vagyonhoz kapcsolódó költségvetési érdek a társaságban való részvétel folytán mintegy arányosan "elhalványul", nem direkt formában jelenik meg. A társadalom közös szükségleteinek kielégítésére irányuló tevékenységből nem következik olyan közérdek, hogy a társaság pénzeszközeit kizárólag kincstári pénzforgalmi számlán tarthassa és szabad pénzeszközeit csak meghatározott állampapírok vásárlására fordíthassa. Ugyanezt a védelmet a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel kötött szerződésben meghatározott garanciák megfelelő módon és mértékben biztosítják. A jelen határozat III. 3. pontjában írottak szerint az állam többségi befolyása a közhasznú társaságok vonatkozásában nem jelenti szükségképpen azt, hogy az adott társaság vagyonának többsége is állami eredetű lenne, így önmagában a többségi állami befolyás ténye nem elégséges annak a közérdeknek a megalapozásához, amely az Alkotmánybíróság által meghatározott kritériumok szerint a tulajdonhoz való jog korlátozását alkotmányossá tenné.
A jogi személyiséggel és ezáltal saját elkülönült vagyonnal rendelkező közhasznú társaság vagyoni eszközeire az Áht. támadott rendelkezése szerinti, a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel kötött szerződésben meghatározható garanciákat meghaladó, további tulajdoni korlátozáshoz a közérdekre való "ismételt" hivatkozás nem indokolt. Fentiekre tekintettel az Áht. támadott rendelkezése ellentétes az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonvédelemmel. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Áht. 18/C. § (6) bekezdés f) pontját megsemmisítette.
5. Az Áht. 18/C. § (7) bekezdésében foglalt - de az indítvány által nem támadott - rendelkezés szerint az államháztartásért felelős miniszter indokolt esetben engedélyezheti a közhasznú társaságok számára pénzforgalmi számla nyitását más pénzintézetnél is. A miniszter diszkrecionális döntési lehetősége (engedélye) a más pénzintézetnél nyitható további pénzforgalmi számlát illetően nem változtat azon, hogy a kincstári számlavezetés kötelezettsége a nem állami pénzeszközök tekintetében is főszabályként (differenciálatlanul) érvényesül, így ez a körülmény az Áht. 18/C. § (6) bekezdés f) pontjának alkotmányossági megítélését nem befolyásolja.
6. Az Alkotmánybíróság vizsgálata során észlelte, hogy az Áht. 18/C. § (7) bekezdésének a fenti 5. pontban hivatkozott rendelkezése ["azzal, hogy a (6) bekezdés f) pontjában említett társaságoknak indokolt esetben az államháztartásért felelős miniszter engedélyezheti pénzforgalmi számla nyitását más pénzintézetnél is" szövegrész] az Áht. 18/C. § (6) bekezdés f) pontjának megsemmisítése folytán értelmezhetetlenné vált. Az Alkotmánybíróság -korábbi gyakorlatával megegyezően [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.] - szoros összefüggés okán az alkotmányossági vizsgálatot kiterjesztette az Áht. 18/C. (7) bekezdésére is, és annak hivatkozott szövegrészét az alkotmányellenesnek talált rendelkezésre való utalása folytán megsemmisítette.
7. Mivel az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány 13. §-ának sérelme miatt megállapította, állandó gyakorlatának megfelelően [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.] az Alkotmány 70/G. §-ával fennálló ellentétet nem vizsgálta.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s.k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s.k.,
alkotmánybíró
Az Alkotmánybírósági ügyszám: 392/B/2004.