31/2004. (IX. 11.) AB határozat
a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló, az Országgyűlés 2004. május 10-i ülésnapján elfogadott - de még ki nem hirdetett - törvény 1. § (1), (3) és (4) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló, az Országgyűlés 2004. május 10-i ülésnapján elfogadott törvény 1. § (1), (3) és (4) bekezdése alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 2004. május 10-i ülésnapján törvényt fogadott el a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról (a továbbiakban: Ktt.) . Az Országgyűlés elnöke a törvényt 2004. május 17-én küldte meg a köztársasági elnöknek kihirdetésre. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva - a részére előírt határidőn belül - 2004. június 1-jén az Alkotmánybírósághoz fordult azzal, hogy megítélése szerint a törvény egyes rendelkezései alkotmányellenesek. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § a) pontja alapján indítványozta a ki nem hirdetett törvény 1. § (1), (3) és (4) bekezdései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
2. A köztársasági elnök indítványát az alábbiakkal támasztotta alá:
2.1. A Ktt. indítvánnyal érintett 1. § (1), (3) és (4) bekezdései számos, a többcélú kistérségi társulással kapcsolatos kérdésben utalnak kormányrendeleti szintű szabályozásra. A köztársasági elnök álláspontja szerint a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései ellentétesek az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével és a 44/A. § h) pontjával: olyan esetekben utalnak ugyanis kormányrendeleti szabályozásra, amelyekben törvényi szintű szabályozásra lenne szükség. Véleménye szerint e rendelkezések - mindenekelőtt - nem tesznek eleget a felhatalmazó rendelkezésekkel szembeni formai követelményeknek. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 15. § (1) bekezdése alapján ugyanis a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazáshoz meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A jogbiztonság igénye is megköveteli, hogy a Kormány egyértelmű útmutatást kapjon a törvényben a rendeletalkotás tartalmára. A köztársasági elnök utal a 17/2004. (V. 25.) AB határozatra, amely abból indul ki, hogy a törvényben a (végrehajtási) rendeletre utalás a jogalkotási gyakorlatban törvénynél alacsonyabb szintű szabályzást jelent, és adott esetben a törvénynek a rendeleti szabályozást lehetővé tévő szabálya is alkotmányellenes lehet. A köztársasági elnök véleménye szerint a Ktt. tárgyalt rendelkezései ilyen értelemben utalnak a kormányrendeleti szintű szabályozásra, azok alkotmányellenessége megállapítható azon az alapon, hogy a kérdéskör kizárólagosan a törvényhozó hatáskörébe tartozik.
2.2. A köztársasági elnök utal arra, hogy az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Kormányrendeleti szabályozást az Alkotmány a 44/B. § (2) és (3) bekezdésében csak a polgármester, a jegyző és a képviselőtestület hivatala ügyintézője államigazgatási feladatainak körében tesz lehetővé. Ezért utal az indítvány arra, hogy az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja. [Először 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993,48,71.]
Említi még az indítvány, hogy az Alkotmánybíróság 1/2001. (I. 17.) AB határozata világossá tette: az Alkotmány 43. § (2) bekezdésére épülő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. §-ában a "törvény" szó valóban törvényt és nem a végrehajtó hatalom normáit is magában foglaló jogszabálytjelent.
Rámutat a köztársasági elnök arra, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 44/A. §-ában foglalt önkormányzati alapjogokat is olyan garanciális szabályoknak tekinti, amelyek kizárják az alapjogok törvénynél alacsonyabb szintű szabályozását. Hivatkozik arra is, hogy a 2/2001. (I. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság már megállapította: komoly önkormányzati autonómiát védő garancia az, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó alkotmányi és átfogó törvényi szabályozás értelmében önkormányzati feladatot és hatáskört csak törvény, valamint az Alkotmány és a törvényi keretek között maradó helyi önkormányzatok képviselő-testületének rendelete állapíthat meg.
A köztársasági elnök szerint az önkormányzati alapjogokat érintő végrehajtási rendeleti jogalkotás kizártsága nem pusztán a kötelezettségeket, hanem a jogokat megállapító Kormány- és miniszteri rendeletre is irányadó. Ebben a szellemben semmisítette meg - mondja - az 1/2001. (I. 17.) AB határozat a Jat. 10. § a) pontjának a kormányrendeletre utaló fordulatát.
2.3.A köztársasági elnök álláspontja szerint a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései kormányrendeleti szintű szabályozásra utalnak lényeges, az önkormányzatok hatásköreit érintő kérdéseket. A jelzett rendelkezések kifejezetten tartalmazzák a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendelet címét (a rendelet számának megjelölése nélkül) . Kormányrendelet határozza meg tehát, hogy az egyes települési önkormányzatok mely többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozhatnak, a társulási megállapodás milyen esetben módosítandó, s milyen esetben lehetséges a társulásból való kiválás. A jelzett rendelkezések által felhívott rendeleti szintű szabályozás egyúttal jogkorlátozó jellegű is: a Ktt. önmagában nem alkalmazható, a Ktt. értelmében az egyes helyi önkormányzatok csak a kormányrendeletben számukra meghatározott többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozhatnak. Ugyanígy korlátozó jellegű szabálynak véli a kiválás kormányrendeletben meghatározott esetre való utalását is.
A köztársasági elnök álláspontja szerint a Ktt. 1. § (3) bekezdése egyértelműen és messzemenő módon helyi önkormányzati hatáskört korlátozó szabály, amely kimondja, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást a társulás tagjai módosíthatják, továbbá törvényben vagy a kistérségek megállapításáról, és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározattak szerint módosítják. A kijelentő mód egyértelművé teszi, hogy a végrehajtási rendeletben meghatározottak szerint a társulási megállapodás kötelező. A köztársasági elnök úgy véli, hogy ez tartalmilag nem jelent mást, mint felhatalmazást a Kormány számára a társulási megállapodások tartalmánakjogszabállyal történő módosítására. Ez pedig ellentétes az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével.
2.4. A köztársasági elnök kiemeli: az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja értelmében a helyi képviselőtestület szabadon társulhat más helyi képviselőtestületekkel. A törvény kifogásolt rendelkezései önkormányzati alapjogokat érintő, illetve korlátozó kormányrendeletre utalnak. Ezért állítja, hogy a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjával is ellentétesek.
3. A köztársasági elnök indítványának ismeretében eljuttatta véleményét az Alkotmánybírósághoz a belügyminiszter.
II.
A köztársasági elnök indítványa több, de tartalmában szorosan összefüggő megközelítésben annak alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte, hogy a Kormánynak van-e, lehet-e hatásköre a helyi önkormányzatok társulási kérdéseinek normatív szabályozására.
1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése h) pontja alapján a helyi képviselő-testület szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel. Az Alkotmány 43. §-a értelmében a társulási jog a helyi önkormányzatok alapjoga. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott alapjogok természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 68-73; 57/1994. (IX. 17. AB határozat, ABH 1994, 316, 331; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga - noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza - tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. Így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint e jogokra vonatkozó alapvető szabályokat is csak törvény állapíthatja meg. [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161-172.]
Hangsúlyozta az Alkotmánybíróság azt is, hogy függetlenül attól, utal-e az Alkotmány erre, az alapjogok is törvény keretei között gyakorolhatók. Az Ötv. 1. §-a egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok törvény keretei között gyakorolhatók, amikor az Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia arra is, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 70-72.] A helyi önkormányzatok társulásaira vonatkozó alapvető rendelkezéseket, azok egyes formáit az Ötv. III. fejezete tartalmazza, s a társulási jogot, a társulási megállapodások egyes típusait külön részletezi a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló 1997. évi CXXXV. törvény.
Az Alkotmány rendelkezéseiből következik tehát, hogy a képviselő-testületek társuláshoz való joga törvény keretei között gyakorolható alapvető jog, az alapjogi védelemben részesül.
Az Ötv. 41. § (3) bekezdése kiemeli és ezzel egyértelművé teszi, hogy törvény a társulás egyes feltételeit megállapíthatja. Következésképpen alacsonyabb szintű jogszabály, így például kormányrendelet nem.
Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában az Alkotmánybíróság külön is hangsúlyozta: "Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára." (ABH 1996, 204, 207.) Ennek megfelelően a helyi képviselő-testületeket az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja alapján megillető alapjog, a más képviselő-testülettel való szabad társulási jog a törvény keretei között gyakorolható, vagyis kizárólag törvényben szabályozható.
2. A következőkben az Alkotmánybíróság a Kormány szabályozási hatáskörét vizsgálta.
2.1. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése alapján a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. A helyi önkormányzatok tekintetében az Alkotmány a Kormány kötelezettségeként írja elő a helyi önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését, felhatalmazza továbbá arra, hogy az alkotmányellenesen működő képviselő-testület feloszlatására előterjesztést tegyen az Országgyűlésnek, továbbá a Kormány törvényjavaslatokat nyújthat be az Országgyűlésnek. Az Alkotmány ugyanakkor nem ad felhatalmazást a Kormánynak az önkormányzati képviselő-testületek alapjogait érintő kérdések normatív szabályozására.
2.2.Az Alkotmány 35. § (1) bekezdése alapján törvény feladatokat állapíthat meg a Kormánynak, ami felhatalmazást is tartalmazhat a törvény végrehajtásaként szabályozásra. A Jat. 7. §-a alapján a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján adhat ki rendeletet.
A Kormány és a helyi önkormányzatok viszonyát - az Alkotmányon túl - az Ötv. részletezi. Az Ötv. "A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek, az önkormányzati jogok védelme című X. fejezete sem említ -összhangban az Alkotmánnyal - egyetlen olyan Kormányhoz rendelt hatáskört sem, amely azt kifejezetten a helyi önkormányzati ügyekkel összefüggésben illetné meg. (Ötv. 95. §) Nem tartoznak ide (de nem is tartozhatnak) tehát a "maga" feladatkörébe az önkormányzati ügyek; ugyancsak összhangban az Alkotmány 44/B. § (2) és (3) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel, feladat- és hatásköre az "önkormányzati közigazgatást" érintően kifejezetten csak az államigazgatási és hatósági jellegű feladatokat érintheti." [1/2001. (I. 17.) AB határozat, ABH 2001, 31,37.]
3. A továbbiakban az indítvány alapján azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései milyen felhatalmazást adnak a Kormánynak, a felhívott rendeleti szintű szabályozás sérti-e a települési önkormányzatok szabad társulási alapjogát.
A Ktt. fenti rendelkezései a következők:
"1. § (1) A kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározott kistérségben - kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget - működő települési önkormányzatok képviselő-testületei (a továbbiakban: képviselő-testület) a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással (a továbbiakban: többcélú kistérségi társulási megállapodás) a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen: fejlesztési tervek, programok, pályázatok készítésében, megvalósításában) és a településfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosítását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények fenntartását."
"(3) A többcélú kistérségi társulási megállapodást a társulás tagjai módosíthatják, továbbá törvényben vagy a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározottak szerint módosítják, illetve a helyi önkormányzati általános választásokat követő hat hónapon belül felülvizsgálják.
(4) A többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozni bármikor, abból kiválni törvényben, továbbá a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározott esetben, illetve naptári év utolsó napjával lehet."
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalt állást az önkormányzati jogok szabályozásáról. Az Alkotmánybíróság már a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy "a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja", illetőleg nyomatékosan utalt arra, hogy "...az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények kereti között értendők." (ABH 1993, 48, 71.)
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdésében foglalt egyes tárgykörök kormányrendeleti szabályozásra utalásának alkotmányosságát kellett vizsgálnia. Az előzetes normakontrollnál az Alkotmány következő rendelkezései az irányadók.
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
(...)
h) szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek."
A szabad társulás alkotmányos elve alapján a társulási megállapodást a képviselő-testületek a törvény keretei között kötik meg.
A többcélú kistérségi társulás a települési önkormányzatok egyik társulási típusa. A Ktt. 1. § (1) bekezdése nem teszi kötelezővé a többcélú kistérségi társulás megalakítását. Az érintett képviselő-testületek az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja alapján szabadon dönthetnek a többcélú kistérségi társulás megalakításáról. Ez a társulási jog is törvény keretei között gyakorolható.
A Ktt. 1. § (1) bekezdése szerint kormányrendeletben meghatározott kistérségben működő települési önkormányzatok képviselő-testületei alakíthatnak a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja szerint a képviselő-testületek társulhatnak, az Ötv. 10. § (1) bekezdés e) pontja alapján az önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz való csatlakozás a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzati jogokat, kötelezettségeket törvény határozza meg, az Ötv. 9. § (1) bekezdés szerint az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. Következésképpen a kistérség lehatárolása, annak kijelölése, hogy melyik képviselő-testület melyik képviselő-testületekkel köthet társulási megállapodást törvényhozási tárgykör, kormányrendeletben nem szabályozható.
A Ktt. 1. § (3) bekezdése - többek között - kötelezővé teszi a társulási megállapodás módosítását kormányrendeletben meghatározott esetben. Kormányrendelet azonban - az előzőekben kifejtettek szerint - nem tartalmazhat kötelező rendelkezést a képviselő-testületekre, a társulási megállapodás módosítására való kötelezés is törvényhozási tárgykör, ezért a Ktt. 1. § (3) bekezdése ezen részében alkotmányellenes.
A Ktt. 1. § (4) bekezdése a többcélú kistérségi társulásból való kiválást - többek között - kormányrendeletben meghatározott esetben teszi lehetővé. Miként a társuló önkormányzatok térségi kijelölése, úgy a kistérségi társulásból való kiválás - az alapjog egyik fontos eleme - szabályozása is a képviselő-testületek jogát érinti, emiatt a többcélú kistérségi társulásból való kiválás esetei sem szabályozhatók kormányrendeletben, hanem kizárólag csak törvényben.
Az Alkotmánybíróság külön hangsúlyozza, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai, jogai és kötelezettségei a törvényhozás szabályozására tartoznak, ezekben a Kormány - sem előzetesen, sem utólag - nem kaphat felhatalmazást szabályozásra. A kizárólagos törvényhozási tárgykörök szabályozása ilyen módon sem kerülhet ki a törvényhozás hatásköréből. A Ktt. tárgyalt rendelkezései egyébként sem felelnek meg a Jat. 15. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, amelyek megkövetelik a felhatalmazás tárgyának és kereteinek a meghatározását.
A fentiekből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdéseinek a kormányrendeleti szabályozás körébe utalt tárgyai a törvényhozás hatáskörébe tartozóak, a kormányrendeleti szabályozásra való utalásai - a szabályozás szintje miatt -ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a 8. § (2) bekezdésével, a 43. § (2) bekezdésével, a 44/A. § (1) bekezdés h) pontjával.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát az ügy jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 617/A/2004.