2/2001. (I. 17.) AB határozat
a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2000. szeptember 5-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott köztársasági elnöki indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény elves rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján - dr. Bagi István, dr. Erdei Árpád, dr. Harmath Attila és dr. Kiss László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2000. szeptember 5-i ülésnapján elfogadott törvény 1. §-a alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
Az Országgyűlés 2000. szeptember 5-i ülésnapján fogadta el a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbt.) módosításáról szóló törvényt (a továbbiakban: Szbt.M.). E törvény 1. §-a új (5) és (6) bekezdéssel egészítette ki az Szbt. 62. §-át.
A köztársasági elnök (a továbbiakban: indítványozó) a jogbiztonság és a jogállamiság elvéből fakadóan - alkotmányos aggályának hangot adva - fontosnak tartotta azt, hogy az Alkotmánybíróság a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény általa idézett rendelkezéseinek az alkotmányellenességét előzetesen vizsgálja meg. Így a 2000. szeptember 20-án kelt indítványában - az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében írt jogkörénél fogva - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontja, 21. § (1) bekezdésének b) pontja és a 35. §-a alapján a törvény meghatározott rendelkezéseinek előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
Az Szbt. 62. § (3)-(4) bekezdései tartalmazzák a felhatalmazást a képviselő-testületek számára, hogy a prostitúció gyakorlásának további szabályairól, illetve a türelmi zóna kijelöléséről önkormányzati rendeletet alkossanak.
Az indítványozó ezzel összefüggésben utal az önkormányzati alapjogok Alkotmány általi védelmére, valamint arra, hogy e jogok korlátozásának alkotmányos gátja, hogy az ilyen tárgyú törvények elfogadásához a jelen léve országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, továbbá, hogy a törvény ezeket az önkormányzati jogokat nem vonhatja el és nem ellapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati jog tartalmának kiüresedéséhez vezetnek. Hangsúlyozza azonban, hogy az önkormányzati alapjogot korlátozó törvény elfogadásával kapcsolatos tormai követelményeket illetően nincs kifogása, tekintettel arra, hogy - álláspontja szerint - a törvénymódosítás során figyelembe vették a 4/1993. (II. 12.) AB határozatban foglaltakat.
Az indítványozó álláspontja szerint "az önkormányzat képviselő-testületének törvénysértéseire, mulasztásaira vonatkozóan léteznek szabályok a magyar cinkormányzati jogi szabályozásban; legjellemzőbben a közigazgatási hivatalok eljárását kell megemlíteni az Ötv. 98-99. §-ban". Ennek következtében az indítványozó nem lát indokot arra, hogy éppen a türelmi zóna kijelölésének az ügye kerüljön ki ezen általános szabályok hatálya alól.
Az indítványozó úgy ítéli meg, hogy komoly alkotmányos aggályokat vet fel az Szbt.M. 1. §-a az Alkotmány 42. §-a, 44/A. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróságnak az e rendelkezésekkel kapcsolatos gyakorlata tekintetében.
A továbbiakban az Szbt.M. 2. § (1) és (2) bekezdése közötti feszültségre hívja fel a figyelmet. Álláspontja szerint a 2. § (2) bekezdése mintegy visszamenőlegesen helyezi hatályba az Szbt.M.-t, mivel a folyamatban lévé ügyeket úgy tekinti, mintha azok folyása alatt az Szbt.M. hatályban lett volna.
A fentiek - az indítványozó véleménye szerint - komolyan felvetik a jogbiztonság sérelmének kérdését. Mindent egybevetve úgy ítélte meg, hogy "az Szbt.M. 2. §-ának rendelkezései komoly alkotmányos aggályokat vetnek fel az Alkotmánynak a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményét megállapító 2. § (1) bekezdésével, valamint az Alkotmánybíróságnak az e rendelkezéssel kapcsolatos gyakorlatával összevetve."
Az indítványozó végezetül - kifejtett indokai alapján - arra kérte az Alkotmánybíróságot, hogy "az Szbt.M.-et alkotmányosan véleményezze, és állapítsa meg, hogy
a) sérti-e az Szbt.M. 1. §-a az Alkotmánynak a helyi önkormányzás alapelveit megállapító 42. §-át, áz önkormányzatokat az önkormányzati ügyekben megillető szabályozási, rendeletalkotási alapjoguk szabad gyakorlását Alkotmány 44/A. 5 (1) bekezdés a) pont;.(2) bekezdés), illetve, hogy az Szbt.M. 1. §-a összhangban van-e az Alkotmánybíróságnak ezen alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatos gyakorlatával;
b) sérti-e az Szbt.M. 2. §-a az Alkotmánynak a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményét megállapító 2. § (1) bekezdését, illetve, hogy az Szbt.M. 2. §-a összhangban van-e az Alkotmánybíróságnak ezen alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatos gyakorlatával."
II.
Az Alkotmánybíróság által vizsgált jogszabályok:
Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"26. § (4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja."
"35. § (1) A Kormány...
d) a belügyminiszter közreműködésével biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;...
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz..."
"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével ész határozatával nem lehetnek ellentétesek."
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösséget érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg..."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) Önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,..."
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"448. § (3) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is."
"44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."
2. Az Abtv. hivatkozott rendelkezései:
"1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:
a) a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az Országgyűlés ügyrendje és a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata;"
"21. § (1) Az 1. § a) pontja szerinti eljárást - a 33-36. §-ban foglalt megkülönböztetés szerint indítványozhatják:
b) a köztársasági elnök,"
"35. § (1) A köztársasági elnök indítványára az Alkotmánybíróság az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény aggályosnak tartott rendelkezését megvizsgálja."
3. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) indítvánnyal érintett rendelkezései:
"1. § (5) Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat..."
"6. § (2) A helyi önkormányzat önként vállalt, illetőleg kötelezően eltűrt feladat- és hatáskörei a helyi közügyek széles körét fogják át. Törvény kivételesen utalhat helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe."
"7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is.
(2) Törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási ügyekben a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában."
"10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:
a) a rendeletalkotás;..."
"15. § (1) Minősített többség szükséges a 10. § a), b), e), f), g) pontban foglalt ügyek, továbbá a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez, ..."
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
"95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;"
"96. § A belügyminiszter:
a) előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket;
b) kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását;
c) közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal tevékenységét érintő jogszabályok, állami irányítás egyéb jogi eszközei és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében;
d) összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, valamint a megyei önkormányzatok működésével összefüggő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás kormányzati feladatait,"
"97. § A miniszter:
a) rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését;
b) rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését;
c) az a) és b) pontban említett ellenőrzés eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a törvényességi ellenőrzést ellátó szervet;
d) tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt;
e) a helyi önkormányzatoktól - ágazati feladatai köréhen - adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat köteles teljesíteni;
f) az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi önkormányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat."
4. Az Szbt.M. indítványozó által támadott rendelkezései:
"1. § A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény 62. §-a kiegészül az alábbi (5) és (6) bekezdésekkel, egyidejűleg a jelenlegi (5) bekezdés jelölése (7) bekezdésre változik:
(5) Ha az önkormányzat a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségének a közigazgatási hivatalnak a mulasztás megszüntetésére vonatkozó felhívását követő 30 napon belül nem tesz eleget, a türelmi zónát e belügyminiszter rendelettel öt évre kijelöli.
(6) Az (5) bekezdés szerinti kijelölés további öt évvel meghosszabbítható, ha az önkormányzat a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségének az (5) bekezdés szerinti öt év alatt sem tesz eleget."
"2. § (1) E törvény a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba.
(2) E törvényt a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell, akként, hogy az 1. §-ban szereplő 30 napos határidő e törvény hatálybalépésétől számítódik."
III.
Az indítvány - az Alkotmánybíróság által vizsgált részében - megalapozott.
1. Az indítványozó mindenekelőtt azt kéri az Alkotmánybíróságtól, hogy: "az Szbt.M.-t alkotmányosan véleményezze, és állapítsa meg, hogy
- sérti-e az Szbt.M. 1. §-a az Alkotmánynak a helyi önkormányzás alapelveit megállapító 42. §-át, az önkormányzatokat az önkormányzati ügyekben megilleti szabályozási, rendeletalkotási alapjoguk szabad gyakorlását [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont, (2) bekezdés], illetve, hogy az Szbt.M. 1. §-a összhangban van-e az Alkotmánybíróságnak ezen alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatos gyakorlatával."
Az indítvány szerint: "... a türelmi zóna kijelölése az illetékességi területen, továbbá a törvényi rendelkezések és a helyileg kialakított részletszabályok végrehajtása az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja értelmében önkormányzati ügy, helyi közügy. Ebből az következik - tekintettel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére is -, hogy ezekben az ügyekben a helyi rendeletalkotás önkormányzati alapjog, amelyet megillet az a védelem, amelyet az Alkotmány és az Ötv. megállapít, és amelyet az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezett."
Az indítványban foglaltak elbírálásához az Alkotmánybíróság áttekintette az önkormányzati alapjogokkal kapcsolatos fontosabb korábbi határozatainak a tartalmát:
"Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [pl. 1/1993. (l. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 68-73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörcsoportok, önkormányzati alapjogok egy, az állam közhatalmi szervezeti rendszerén belül elhelyezkedő, Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak garantálni. Így az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány nem részesíti a XII. fejezetben szabályozott - az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő - alapvető jogokat megillető, azokkal azonos alapjogi védelemben. Így az önkormányzati alapjogok korlátozásával szemben nem alkotmányossági követelmény az, hogy arra valamely alkotmányos jog érvényesítése, valamely alkotmányos cél érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor... Nem sérti az alapjogok egyenlőségének követelményét az, ha az alapjogok tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását a törvény korlátozza, egészen addig, amíg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet, lehetetlenné nem teszi azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az alapjog lényeges tartalmát jelentő hatáskörökben." [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207-208.].
Más oldalról kiindulva is ezt az álláspontot képviseli az Alkotmánybíróság: "Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az önkormányzati ügyek, a helyi közügyek körét az Ötv. 1. § (2) bekezdése úgy definiálja, hogy azok ..., a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. ... Ez azonban nem jelenti azt, hogy... minden társadalmi viszony szabályozása az önkormányzat hatáskörébe tartozik, magasabb szintű jogi szabályozásnak e körben nincs helye". (3248/1991. AB határozat, ABH 1992, 468.)
Kiemelten hangsúlyozza tehát az Alkotmánybíróság: az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia nem feltétlen és nem korlátozhatatlan. "Az önkormányzati alapjogok felsorolásánál az Alkotmány több alapjognál kifejezetten előírja, hogy azt ,,törvény keretei között" gyakorolja a helyi képviselő-testület [44/A. § (1) bekezdés d) és e) pont]. "Törvényben meghatározott feladatokhoz" van kötve a c) pont szerinti alapjog a saját bevételre és az állami támogatásra. Az a) pont szerinti önálló szabályozás és igazgatás keretében hozott döntés kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, azaz ez a jog is csak "a törvény keretei között" gyakorolható. Függetlenül attól, utal-e rá az Alkotmány, bármely önkormányzati alapjog gyakorlása elképzelhetetlen e megszorítás nélkül. Például a tulajdonősi jogokat vagy az önálló vállalkozást (44/A. § (1) bekezdés b) pont] nyilvánvalóan a Ptk., illetve a vállalkozásokra irányadó jogszabályok keretei között gyakorolhatja az önkormányzat is. Az Ötv. 1. §-a egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok csak "törvény keretei között" gyakorolhatók, amikor az Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia is arra, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja." [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 71.]
"A törvényi szabályozás elegendő mozgásteret kell, hogy biztosítson az önkormányzat számára ahhoz, hogy az önkormányzat az ilyen feladatok tekintetében is szabadon dönthessen a feladat ellátásának módjáról." [77/1995. (XII. 21.) AB határozat; ABH 1995, 390, 395.]
2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának megfelelően megállapítja: önmagában véve nem alkotmányellenes az, ha a törvényhozó az önkormányzatok alapjogait törvénnyel korlátozza. Az önkormányzati alapjogok ugyanis csak "törvény keretei között" gyakorolhatók, az Ötv. 1. §-a az Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Szbt.M. 1. §-a tehát (mint törvényi szabályozás) önmagában nem sérti az Alkotmánynak a helyi önkormányzás alapelveit megállapító 42. §-át, az önkormányzatokat az önkormányzati ügyekben megillető szabályozási, rendeletalkotási alapjoguk szabad gyakorlását [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont, (2) bekezdés].
A törvény által választott szabályozási mód azonban - a későbbiekben részletesen kifej tettek szerint - alkotmányellenes, az ugyanis nincs összhangban az Alkotmánnyal, s ebből kővetkezően az Alkotmánybíróságnak az idevonatkozó alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatos értelmezési gyakorlatával sem.
Az alkotmányozó 1990-ben nagy önállóságot biztosított az önkormányzatoknak az államszervezetben: ezt az erős autonómiát fejezi ki az Alkotmányban tételezett alapjogok gazdag katalógusa. Ezek az alapjogok pedig - mint a képviselő-testületeket megillető hatáskörcsoportok - a kormánnyal és a minisztériumokkal szemben is garantálják az önkormányzatok autonómiáját. [55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296, 302.]
Erre tekintettel az Szbt.M. 1. § (5) bekezdése szerinti, kijelölésre igénybe vehető miniszteri rendeleti forma alkalmazása alkotmányellenes.
3. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az önkormányzati képviselő-testületek helyi rendeleteket az Ötv. 1. §-ában általánosan körülírt helyi közügyek tekintetében alkothatnak. E helyi közügyek átfogó keretét az önkormányzati feladatok töltik ki konkrét tartalommal. A helyi önkormányzati feladatoknak pedig két csoportjuk van: egyrészt az Ötv. és más törvények által megállapított kötelező feladatók, másrészt az Ötv. keretei között önként vállalt önkormányzati feladatok. Mindezek figyelembevételével értelmezendő az Alkotmánynak az az előírása is, amely szerint: "A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." (44/A. § (2) bekezdés].
Komoly- önkormányzati autonómiát védő - garancia az, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó alkotmányi és átfogó törvényi szabályozás értelmében önkormányzati feladatot és hatáskört (azaz nem államigazgatási feladatot és hatáskört) csak törvény, valamint az Alkotmány és a törvényi keretek között maradó helyi önkormányzat képviselő-testületének rendelete állapíthat meg.
Nem vállalhat részt a helyi közügyek (önkormányzati feladatok) szabályozásából a miniszteri rendelet sem. "A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében" adhatnak ki rendeleteket (Alkotmány 37. § (3) bekezdése]. "Feladataikat" az önkormányzatokkal kapcsolatban az Ötv. 97. §-a konkretizálja, s az ott írt tárgykörökre szorítja, azaz: az önkormányzatokat érintő rendeletben csupán a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyzők, a főjegyző, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályai (ezek érvényesülésének ellenőrzése), valamint a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményei és az intézmények dolgozóinak képesítési elbírásai (és ezek érvényesülésének szabályai) állapíthatók meg (Ötv. 97. § a)-b) pont].
A belügyminiszternek az Ötv. X. fejezetében kapott feladatai előkészítési, kezdeményezési, közreműködési, összehangoló karakterűek [Ötv. 96. § a)-d) pontok]. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének megfelelően a belügyminiszter is csak ebben a feladatkörében maradva adhat ki rendeletet, tehát ez utóbbi nem vehető igénybe elmaradt önkormányzati rendeletalkotási jogkör helyettesítésére, így helyi önkormányzati rendeletek pótlására sem. Ilyen jogköre a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében való közreműködési jogából [Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pont; Ötv. 95. § a) pont] sem vezethető le. Nyilvánvaló, hogy a belügyminiszter rendelete e tekintetben érintené a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket, s ezáltal ütközne az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel is, amely szerint: "A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg ...
Nem kétséges ezek alapján, hogy az Ötv. 16. § (1) bekezdésének abban a rendelkezésében, amely szerint "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot", a "törvény" szó valóban törvényt és nem a végrehajtó hatalom (Kormány, miniszter) normáit is magában foglaló jogszabályt jelent. A miniszteri rendeleti forma (mint jogforrási forma) alkotásának az Szbt.M. 1. §-ában való lehetővé tétele tehát alkotmányellenes.
A kormányzati szervek és az önkormányzatok kapcsolatát az önkormányzatok Alkotmány által is védett önállósága (autonómiája) a jogalkotás területén is nagymértékben meghatározza. A törvényalkotó a felhatalmazás révén és keretében konkrét jogalkotói hatáskört is adhat az önkormányzatoknak és azt - az országos és a helyi közügyek súlyát mérlegelve -, a jogállami követelmények szem előtt tartásával vissza is vonhatja. A jelen ügyben alkalmazott szabályozási megoldás és módszer azonban - amely a jogalkotási hatáskört formailag meghagyja ugyan az önkormányzatoknál, de azt tartalmilag bizonyos esetekben mégis elvonja - alkalmas a helyi önkormányzati rendeletalkotásban testet öltő autonómia lényeges tartalmának korlátozására.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában az önkormányzati ügyekben biztosított önálló szabályozás és igazgatás joga önkormányzati alapjog, amely ilyenként az Alkotmány 44/C. §-ának védelme alatt is áll.
Az önkormányzati rendeletalkotás az Ötv.-ben is kiemelt jelentőségű: a rendeletalkotás a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át (Ötv. 10. § (1) bekezdés , a) pont], illetőleg e hatáskör gyakorlásához minősített többség szükséges (Ötv. 15. § (1) bekezdése]. Az Ötv. e rendelkezései egyértelműen kifejezésre juttatják azt, hogy az Ötv. 1. § (2) bekezdésében részletezett helyi közügyek önkormányzati rendelettel történő szabályozása egyidejűleg a közhatalom helyi gyakorlásának normatív formában való megtestesülését is jelenti. Ez a körülmény egyrészt megjeleníti kifelé az önkormányzatot, másrészt parancsolóan szükségessé teszi a fokozottabb alkotmányi védelmet. Ez az alkotmányi védelem töretlenül jelentkezik az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában: ennek jegyében semmisítette meg pl. miniszteri rendelet rendelkezését azon a címen, mert az "fővárosi közgyűlés" részére állapított meg hatásköröket [44/1992. (VII. 23.) AB határozat, ABH 1992, 378.]; de az önkormányzati rendeleti jogalkotás védelmében adott esetben törvény alkotmányellenességét is kimondta. (29/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 145.].
Ez az alkotmányi védelem - az önkormányzati autonómia védelme által - magát az egész önkormányzati rendszert óvja a Kormánnyal és az államigazgatási szervekkel szemben, "kiemeli a helyi önkormányzatot az államigazgatás hierarchikus szervezetrendszeréből, elválasztja az önkormányzatokat az államigazgatás szervezetétől." [55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 302.] Ezt az alkotmányos védelem alatt álló rendszert "rendszeridegenként" bontja meg az Szbt.M. 1. §-a által biztosított miniszteri rendeletalkotási jog.
"Az Alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igázgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába..." (77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 394.] Az Alkotmánybíróság az önkormányzatokat az egészségügyi ellátás területén terhelő, általuk kötelezően ellátandó feladatok köre szabályozásának vizsgálata kapcsán is határozottan leszögezte: "Nem tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás sem, amely a kötelezően ellátandó feladatok körének szabályozása helyett arra ad felhatalmazást, hogy központi közigazgatási szervek egyedi döntései határozzák meg az ellátási kötelezettség tartalmát, mert ezzel "visszacsempészi" a központi államigazgatási irányítás eszközeit az önkormányzati rendszerbe és alkotmányellenes beavatkozásra ad lehetőséget a közigazgatás központi szerveinek az önkormányzati feladatok ellátásába." (ABH 1995, 390, 396.)
Az önkormányzati alapjogok által kifejezésre juttatott autonómiát tehát "törvény", s nem pedig az annak felhatalmazása nyomán kiadott, központi államigazgatási szervek által kibocsátott normák korlátozhatják. Ezt a szigorú követelményt az Alkotmánybíróság annak a tételnek a felállításával is kifejezésre kívánta juttatni, amely szerint: "a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja." [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 71.] A védendő érdek, az önkormányzati alapjogok által megjelenített autonómia biztosításának igénye kizárja azt, hogy e tárgykörben további felhatalmazás(ok) kiadására sor kerülhessen. A szabályozás tárgykörébe tartozó alapjog itt olyan alapvető jognak minősül, amelynek a szabályozására nem is lehet felhatalmazást adni. [A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 15. § (2) bekezdése.]
4. Az önkormányzati alapjogokat érintő (megengedett) külön törvényi szabályozásnak kell tehát olyan szabályozási módot választania, amely az önkormányzati alapjog lényeges tartalmát nem korlátozza. A törvény ugyanis a helyi önkormányzat számára kötelező feladat- és hatáskört megállapíthat [Ötv. 1. § (5) bekezdése]; az kötelezheti a települési önkormányzatokat arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak; s e kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók [Ötv. 8. § (3) bekezdés]. A külön törvényi szabályozásnak egyetlen alkotmányos korlátja van: az nem vonhatja el, nem korlátozhatja az Alkotmányban biztosított önkormányzati (szabályozási) alapjog lényeges tartalmát. A vizsgált esetben - azzal, hogy a törvényhozó ilyen következménnyel járó miniszteri rendelet kibocsátására hatalmazta fel a belügyminisztert - ez történt, ezért az Alkotmánybíróság az Szbt.M. 1. §-át alkotmányellenesnek minősítette.
A jelen esetben az Szbt.M. által szándékolt törvénymódosítás alkotmányos alapjogot sért: a helyi önkormányzati rendeletalkotásban testet öltő önálló szabályozás alapjogát. [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont]
Az Szbt.M.-ben követett szabályozási mód nincs összhangban az Ötv. Preambulumában írt követelménnyel sem, nevezetesen: Az Országgyűlés ... "elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait." Ezzel az állt volna összhangban, ha utal az Ötv. 98. és 99. §-ában írt eszközök következetes alkalmazására.
A helyi önkormányzati rendeletalkotás elmulasztásával szembeni jogkövetkezményként alkalmazott, Szbt.M.-ben választott törvényi megoldás a helyi képviselő-testületek törvényben biztosított jogalkotói mérlegelési szabadságát vonja el. Mindez pedig különösen igaz lehet egy új összetételű képviselő-testület esetében.
5. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: Az Ötv. nem áll azon az elvi alapon, hogy helyi közügyeket csak és kizárólag a helyi (települési) önkormányzatok láthatnának el. A 6. § (2) bekezdés szerint: "A helyi önkormányzat önként vállalt, illetőleg kötelezően előírt feladat- és hatáskörei a helyi közügyek széles körét fogják át. Törvény kivételesen utalhat helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe."
A tanácsrendszerről a helyi önkormányzati rendszerre való áttérés szükségszerűen megnövelte a centrális alárendeltségű szervekhez átsorolt ügyek számát, amelyek közül a helyi közügyek sem hiányoznak. Minderre az Ötv. 6. § (2) bekezdésében kapott hatáskör(át)telepítés keretében került sor. Az ilyen ügyek ellátása azt példázza; hogy eredetileg önkormányzati feladatot megtestesítő helyi közügyből is válhat államigazgatási ügy. Ennek hátterében főképpen az a felismerés áll, hogy ezek az "átkerült" helyi közügyek egyúttal olyan közfeladatokat takarnak, amelyeknek a maradéktalan ellátásához nem csupán helyi, hanem kifejezetten országos, állami érdek is fűződik. A szervezett bűnözés elleni harc, s az ennek részét képező prostitúció elleni küzdelem egyértelműen ilyen feladat. Vele kapcsolatban is azt kell tehát mérlegelnie a törvényhozónak, hogy az ellene való fellépése mikor biztat inkább sikerrel: akkor, ha az egyúttal országos közfeladatnak is minősülő teendő ellátását - helyi közügyként kezelve - a helyi önkormányzatokra bízza, vagy akkor, ha azt - bízva a markánsabb eszközrendszerben - alapvetően államigazgatási feladatnak tekinti. Ebben az esetben ugyanis ehhez a jellegbeli változáshoz igazodik az adott közfeladatot ellátó államigazgatási szerv tekintetében gyakorolható irányítási eszközrendszer is, amely - lévén hierarchizált az államigazgatási szervezeti és működési rend - egészen direkt, közvetlen is lehet. Ha tehát az állam a közfeladat tartalmú helyi közügyek intézésének ezt a módját választja; egyúttal azt is nyilvánvalóvá teszi: az őt megillető közvetlen beavatkozásra is módot nyitó eszközrendszert is (amelybe a normaalkotás és a törvényben biztosított egyedi beavatkozási eszközök egyaránt beletartoznak) igénybe kívánja venni.
Ha azonban a törvényhozó az ilyen ügyek ellátását az önkormányzatra bízza, annak mikénti gyakorlása során a helyi autonómiát garantáló alkotmányossági előírásokat tiszteletben kell tartania. A vizsgált esetben e követelmény sérült.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: előfordulhat, hogy később válik bizonyossá a törvényhozó által eredetileg választott szabályozási mód (lehetőség) kívánt cél elérésére való alkalmatlansága. Ez - mint a jelen esetben is - kifejeződhet abban, hogy az önkormányzatokra telepített hatáskör "nem él", azt a címzettek nem gyakorolják. Ilyenkor nincs végzetszerűen kiszolgáltatva a törvényhozó a saját, általa eredetileg választott, eredményre nem vezető megoldásának. A feladat elmaradt megoldása okainak elemzését követően juthat arra a következtetésre is, hogy az általa eredetileg önkormányzatokra telepített közfeladat tartalmú helyi közügyet -élve az Ötv. 6. § (2) bekezdésében írt lehetőséggel - más állami szervhez telepítse át. Ezt azonban nem teheti meg anélkül, hogy a jogállami elvekre, értékekre (itt az önkormányzati autonómia védelmére) figyelmet ne fordítson. Azaz, ha az ilyen közfeladat részbeni ellátásé az önkormányzatnál marad, annak ellátása során is teljeskörűen megilleti a helyi önkormányzatot az Alkotmányban biztosított autonómia-védelem. Az a szabályozási módszer ugyanakkor, amely a helyi jogalkotási hatáskört látszólag érintetlenül hagyva, de időlegesen a Kormány valamely tagjára ruházza át annak tényleges gyakorlását, a kormányzat és az önkormányzati rendszer Alkotmányban rögzített kapcsolatának megváltozását, az önkormányzati autonómia meggyengülését idézheti elő, amely az Alkotmányból már nem vezethető le.
A helyi önkormányzati rendszer nem az állam meghosszabbított karja, hanem az egységes államszervezetnek (közigazgatásnak) olyan alkotórésze, amelynek az Alkotmányban és az Alkotmány alapján kiadott törvényekben garantált jogait az államnak nemcsak biztosítania, de védenie is kell (Ötv. Preambuluma).
6. Az indítványozó annak "alkotmányos véleményezését" is kérte az Alkotmánybíróságtól, vajon sérti-e az Szbt.M. 2. §-a az Alkotmánynak a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményét megállapító 2. § (1) bekezdését, illetve hogy az Szbt.M. 2. §-a összhangban van-e az Alkotmánybíróságnak ezen alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatos gyakorlatával.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Szbt.M. 7. §-ának alkotmányellenességét megállapította, az indítványnak ezt a részét már nem vizsgálta.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 748/A/2000.
Dr. Bagi István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, hogy az Alkotmánybíróság helyt pad a köztársasági elnök előzetes normakontrollra irányuló indítványának, az elfogadott, még ki nem hirdetett törvényt megsemmisíti, mert az aránytalanul korlátozta az önkormányzatok rendeletalkotási jogát.
Ezt az aránytalanságot azonban csak óbban látom, hogy a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbt.) módosításáról szóló törvény (a továbbiakban: Szbt.M.) által adott normaalkotási hatáskör öt évre illeti meg a belügyminisztert akkor is, ha az önkormányzat képviselő-testülete előbb élne a rendeletalkotási jogával. A belügyminiszteri rendelet időbeli hatálya minden egyes település tekintetében csak addig terjedhet, amíg az önkormányzat képviselő-testülete a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet meg nem szünteti és eleget nem tesz törvényben előírt rendeletalkotási kötelezettségének.
Az önkormányzat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, azonban - mint arra az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban rámutatott [62/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 457, 476; 9/1995. (II. 22.) AB határozat, ABH 1995, 456-457.] - szabályozási autonómiája nem terjed odáig, hogy megszegje rendeletalkotási kötelezettségét. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján az önkormányzat a törvényben meghatározott feladatkörében köteles eljárni, ez a rendelkezés vonatkozik a jogalkotási kötelezettségére is.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat képviselő-testülete a törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyok rendezésére (eredeti jogalkotói hatáskör) vagy törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására (származtatott jogalkotói hatáskör) alkothat önkormányzati rendeletet. A felhatalmazáson alapuló önkormányzati rendeletek részben kötelező feladatként, részben - a felhatalmazás lehetőségével élve - önként megalkotott rendeletek. Rendeletalkotási kötelezettség esetén az önkormányzat mulasztásban megnyilvánuló törvénysértést követ el és ezáltal alkotmányellenes helyzetet idéz elő, ha a törvényben előírt jogalkotási feladatának teljesítését elmulasztja.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a rendeletalkotási kötelezettségét elmulasztó önkormányzatot hivatalból vágy indítvány alapján feladatának teljesítésére határidő megjelölésével felhívja. Az Ötv. nem tartalmaz rendelkezést arra az esetre, ha az önkormányzat az alkotmányellenes helyzetet - akár alkotmánybírósági határozat hiányában, akár ilyen határozat ellenére - a mulasztás fenntartásával konzerválja. Álláspontom szerint a szabályozás ilyen módjának ismeretében is az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság lényeges tartalmi elemét képező jogbiztonság követelményét kell irányadónak tekinteni.
Nem értek egyet az indokolásnak azzal a részével, mely szerint egy vagy több önkormányzat mulasztása által előidézett törvénysértő állapot megszüntetésére az Ötv: 6. § (2) bekezdésének második mondatára figyelemmel a törvényhozó számára egyetlen út áll nyitva: a helyi közügyhöz kapcsolódó feladatellátást valamennyi önkormányzattól véglegesen visszavonja és a hatáskört államigazgatási szervhez telepíti át. Az önkormányzati alapjogok kiüresedése ugyanis a helyi hatalomnak a központi szervre történő végleges "visszaruházása" által inkább bekövetkezik, mint az elmulasztott önkormányzati aktus pótlását célzó törvényhozói döntés esetén. A hiányzó önkormányzati norma pótlását nem tekintem sem hatáskör elvonásnak, sem szankciónak. A norma átmeneti pótlása véleményem szerint megfelel a jogállamiság követelményének és annak az alapelvnek, hogy bármely feladat ellátását az állampolgárhoz legközelebb álló szervhez kell "telepíteni".
Az Ötv. 70. § (1) bekezdése alapján az önkormányzati rendeletalkotás a képviselő-testület kizárólagos és átruházhatatlan hatásköre. A feladatellátás elmulasztásából bekövetkező törvényellenes helyzet megszüntetése szükségszerűen a hatáskör visszavonásával és államigazgatási szervhez való áttelepítésével történhet. Alkotmányosnak tartom a törvényhozó intézkedését, ha az szükséges, azaz olyan jelentős társadalmi érdekről van szó, amely a normaalkotást halaszthatatlanná teszi, másfelől, ha az arányos, azaz a beavatkozás a legszükségesebb mértéket nem haladja meg.
Az Szbt. indokolása szerint a prostitúció tömegessé válása és a szervezett bűnözéshez való kapcsolódása tette szükségessé a tevékenység közrendvédelmi szabályainak megalkotását, az Országgyűlés a jogalkotásról szóló 2987. évi XI. törvény 17. §-ában írt szabályozási kötelezettségének tett eleget. A türelmi zónák kijelölésének a helyi közügyek körébe tartozása alapozta meg az önkormányzati képviselő-testületek rendeletalkotási kötelezettségét. Szabályozásra megérett társadalmi viszonyok esetén a jogalkotás nem mellőzhető, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség állapota nem tartható fenn. Ellenkező álláspont elfoglalása arra utalna, hogy a jogalkotás tárgyát illetően a szabályozás szükségtelen volt. A törvényhozó kompetenciájába tartozik a szabályozás szükségességét megítélni. Az Szbt.M. megalkotásával az Országgyűlés a helyi önkormányzatok részére származtatott jogalkotói hatáskört a szükségességre figyelemmel vonta vissza és adta a mulasztó önkormányzatok tekintetében a belügyminiszternek, amit nem tartok alkotmányellenesnek. Az arányosságra vonatkozóan elmondottakra tekintettel a belügyminisztert a hatáskör gyakorlásával csak addig indokolt felruházni, amíg a mulasztó önkormányzat képviselő-testülete a rendeletalkotási kötelezettségének eleget nem tesz.
A határozat indokolásával ellentétben nem tekintem a miniszteri rendeleti szintet alkotmányellenesnek. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése alapján a Kormány tagjai "feladatuk ellátása körében" rendeleteket adhatnak ki: Ha az Országgyűlés a belügyminisztert a norma pótlásának feladatával bízta meg, nem alkotmányellenes, hogy ezt rendeleti formában teljesíti. (Rendeletben állapíthatná meg a belügyminiszter a türelmi zónák területét akkor is, ha a származtatott jogalkotói hatáskört a törvényhozó véglegesen vonná vissza az önkormányzatoktól és utalná át a belügyminisztert hatáskörébe.) Az Ötv. 96-97. §-ai meghatározzák a belügyminiszternek, illetőleg a miniszternek az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatait. Az Ötv. hivatkozott szakaszai nem zárják ki azt, hogy miniszter más feladatot törvényi felhatalmazás alapján ellásson.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részében foglaltakkal egyetértek, a határozatot azonban az alábbiak szerint tartom indokolhatónak:
Kiindulási alapom az, hogy a szervezett bűnözés, s ezzel összefüggésben a prostitúció - mint a szervezett bűnözés egyik melegágya - elleni fellépés országos közügy. Ezzel összefüggésben a törvényhozónak egyebek közt abban kellett állást foglalnia, hogy a prostitúció ellen az államigazgatási eszközrendszer igénybevételét tartja célravezetőbbnek vagy ehelyett bizonyos teendők ellátását, mint helyi közügyet, a települési önkormányzatokra hízza. E kiindulási alap tehát hasonlít a határozat III/5. pontjában kifejtettekhez, ám hangsúlyában azzal ellentétes.
Egyetértek azzal, hogy a települési önkormányzatoknak. törvény által adott hatáskört törvénnyel vissza lehet vonni. Erre különösen akkor kerülhet sor, ha bebizonyosodik, hogy a törvényalkotó által eredetileg választott megoldás nem célravezető, azaz, mint a jelen ügyben, az országos közügyből adódó helyi részfeladat helyi szintű szabályozására vonatkozó hatáskörnek a települési önkormányzatokra ruházása nem hozza meg a kívánt eredményt. Abban az esetben ha a települési önkormányzatok nem gyakorolják a számukra biztosított hatáskört, a törvényi megoldás célszerűtlenségét meg lehet állapítani, s ilyenkor az országos közügyként megjelenő probléma megoldása érdekében a települési önkormányzatoknak biztosított hatáskört vissza kell vonni. Felfogásom szerint az Szbt.M. éppen a hatáskör e törvényi visszavonását, és a teendők ellátásának más útját teremtené meg, s ennyiben alkotmányos lehetne, ám a hatáskör visszavonásának és a belügyminiszterre ruházásának módja miatt az Szbt.M. 1. §-át magam is alkotmányellenesnek tartom.
1. Az Szbt.M. által választott megoldás szerint a hatáskör visszavonása attól függ, hogy a települési önkormányzat megalkotja-e az Szbt. 62. § (3) és (4) bekezdésében adott felhatalmazásnak megfelelően a türelmi zóna kijelöléséről szóló önkormányzati rendeletet, illetőleg ha ezt nem tette, a közigazgatási hivatalnak a mulasztás megszüntetésére vonatkozó felhívását követő 30 napon belül a rendeletet mégis megalkotja-e. Ennek következtében a hatáskör visszavonása nem egységes, és nem minden települési önkormányzatra érvényes. A türelmi zónának a belügyminiszter általi kijelölésére ugyanis csak az önkormányzati rendelet kibocsátásának elmaradása esetén kerülhet sor, s ennek folytán bizonyos településeken a képviselő-testület, míg másokon a belügyminiszter gyakorolhatja a türelmi zóna kijelölési hatáskört, s e rendszeridegen megoldás alkotmányellenes helyzetet teremt.
A szabályozás e módja sajátos versengést hoz létre. Ha az önkormányzati rendeletet a települési önkormányzat kibocsátja, a belügyminiszter rendeleti szabályozása szóba sem kerülhet, ha viszont az önkormányzati rendelet kibocsátása bármely okból (akár az önkormányzat törvényellenes mulasztása miatt vagy akár teljesen indokoltan is) elmarad, a belügyminiszter kijelölhet türelmi zónát az 50 000 lélekszám feletti településen (feltéve, hogy az Szbt. 62. § (4) bekezdésében és az Szbt.M. 1. § által beiktatandó új (5) bekezdésében írt határidők elteltek].,Mindez a jogbiztonság sérelmére vezet, így alkotmányellenes.
2. Az Szbt.M.-ben megtestesülő megoldás azért is alkotmányellenes, mert végső soron a közigazgatási hivatal vezetője számára lehetőséget teremt a települési önkormányzat képviselő-testülete mérlegelési jogkörének elvonására. A közigazgatási hivatal vezetője (az Szbt.M. a hatáskör címzettjeként magát a közigazgatási hivatalt jelöli meg, szemben azzal az általánosan bevett megoldással, mely szerint a hatáskörök címzettje mindig az adott közigazgatási szerv vezetője) az Szbt.M. által beiktatandó (5) bekezdés értelmében ugyanis felhívhatja az önkormányzatot arra, hogy a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségének tegyen eleget.
Minthogy türelmi zónát a Szbt. értelmében a prostitúció tömeges megjelenése esetén kell kijelölni, a mulasztás megszüntetésére vonatkozó felhívás lehetősége révén a közigazgatási hivatal vezetője az önkormányzati képviselőtestület mérlegelési körébe tartozó döntést hozhat meg: megállapíthatja, hogy az adott településen tömeges-e a prostitúció vagy sem. A hivatalvezető szabadon felülbírálhatja az önkormányzat azon döntését, hogy a településen a prostitúció nem tömeges, amiért is az önkormányzati rendelet kibocsátás szükségtelen - a rendeletalkotás elmaradása esetén a hivatalvezetőt a mulasztás pótlására irányuló felhívás kiadásában semmi sem korlátozza. A prostitúció torregessége felőli döntés az Szbt.-beli definíció (a prostituáltak folyamatos vagy idényjellegű nagyobb számú egyidejű megjelenése, olyan területi koncentrálódása, amely alkalmas a település nyugalmának megzavarására) következtében mindenképpen mérlegelést igényel. Az Szbt. nem határoz meg olyan objektív kritériumot, amely lehetővé tenné azt, hogy a hivatalvezető mérlegelés nélkül állapítsa meg a prostitúció tömegességét egy adott településen.
Az Szbt.M.-nek ez a rendelkezése a hatáskörelvonás folytán alkotmányellenes.
3. További alkotmányossági problémát jelent a belügyminiszternek a türelmi zónát kijelölő rendelete, és az önkormányzatnak a belügyminiszteri rendelet hatálybalépését követően esetlegesen kiadott, a türelmi zónát kijelölő rendelete közötti tisztázatlan viszony.
Az Szbt.M. 1. §-a nem teszi egyértelművé, mikor veszíti hatályát a belügyminiszter rendelete: csak a zóna kijelölését követő ötödik év végén (a rendelkezések szövege ezt fejezi ki), vagy pedig akkor, amikor az önkormányzat - a türelmi zóna kijelölését immár maga is szükségesnek tartva - saját rendeletét megalkotja (abból, hogy az Szbt.M. a települési önkormányzót mulasztása esetén bízza a belügyminiszterre a zóna kijelölését, erre lehetne következtetni).
A kérdés vizsgálatánál figyelembe kell venni az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének azon rendelkezését is, amely szerint az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal nem - így a belügyminiszter rendeletével sem - lehet ellentétes. Ezen jogszabályi hierarchiából következik, hogy az önkormányzat saját jogalkotása során - erre vonatkozó külön felhatalmazás hiányában - nem jelölhet ki más türelmi zónát, mint a belügyminiszter, a belügyminiszteri rendelet megismétlése önkormányzati rendeletben viszont felesleges.
Az is csak bonyolult értelmezési műveletekkel állapítható meg, hogy öt év eltelte után újból megnyílik a települési önkormányzat zóna kijelölési lehetősége. Ez következik legalábbis abból a szabályból, hogy amennyiben az önkormányzat a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségének azon öt év alatt sem tesz eleget, amely időszakra a türelmi zónát a belügyminiszter kijelölte, e belügyminiszteri kijelölés további öt évvel meghosszabbítható. Az viszont egyáltalán nem derül ki; hogy mikor, a kijelölés lejárta előtt mennyi idővel kell az önkormányzati rendeletet az újabb miniszteri kijelölés elkerülése érdekében meghozni. Ebben a tekintetben tehát a normavilágosság követelménye sérül.
Az Szbt.M. 1. §-ában foglalt rendelkezés többféle értelmezésre módot adó normatartalma jogbizonytalanságot teremt, és ezért sérti az Alkotmány 2. §-ában foglalt jogállamiság elvének részét képező jogbiztonság követelményét.
4. Az Alkotmánybíróságnak álláspontom szerint az előbbiekben kifejtettek (a jogbiztonság és a normavilágosság sérelme, a hatáskörmegvonás felemás megoldása és a közigazgatási hivatalvezetőnek törvényben biztosított hatáskörelvonási lehetősége) alapján kellett volna megállapítania az Szbt.M. 1. § alkotmányellenességét. A rendelkező rész akkor is kellő indokolást kapott volna.
Dr. Erdei Arpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az 1999. évi LXXV. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés által 2000. szeptember 5-én elfogadott törvény (a továbbiakban: Szbt.M.) 1. §-a olyan rendelkezést iktat he az 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbt.) 62. §-ába, amely szerint a belügyminiszter rendelettel kijelöli a türelmi zónát abban az esetben, ha az önkormányzat a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségének attól számított 30 napon belül nem tesz eleget, hogy a közigazgatási hivatal a mulasztás megszüntetésére felhívta. Véleményem szerint ez a rendelkezés alkotmányellenes, mégpedig a határozat indokolásának III. rész 1. és 2. pontjában kifejtettektől eltérően, a választott rendeleti szabályozási módtól függetlenül. Álláspontom indok i a következek:
1. A vitatott szabály alkotmányosságának megítélésénél az Alkotmány 43. §-ának (1) bekezdését és 44/A. §-a (1) bekezdésének a) pontját kell alapul venni. A 43. § (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzatok alapjogának minősülnek azok a jogosultságok, amelyeket a 44/A. § felsorol. Ezek között a jogosultságok között szerepel az önkormányzati ügyek önálló szabályozása és igazgatása (44/A. § (1) bekezdésének a) pontja]. Az Alkotmány 42. §-a második mondatának meghatározása szerint pedig a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése.
2. Az Alkotmánynak az önkormányzatok alapjogairól szóló szabályát az Alkotmánybíróság több határozatában is értelmezte. Az egyes határozatok az adott ügy tárgyának megfelelően más-más kérdésre helyezték a fő hangsúlyt, ami azért különösen is érthetd, mert az alapjogok szabályozása sok más bonyolult kérdéssel függ össze. A jelen ügy elbírálásánál az alkotmánybírósági határozatok következő fő tételei szolgáltatják az alapot:
a) Az alapjogok értelmezésénél a kiindulópontot az jelenti, hogy az önkormányzatok fő feladata, rendeltetése: a helyi közügyek önálló intézése, a helyi közszükségletek kielégítésének szervezése. Ennek alapján állapítható meg az, hogy. milyen kört fognak át az önkormányzatok alapjogai: ügyek önálló intézését, olyan kérdésekben, amelyekben az önkormányzatok autonómiájának alkotmányos garanciája ezt igényli [2/1997. (l. 22.) AB határozat, ABH 1997, 27, 29.]
b) Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az önkormányzatok alapjogai nem azonos jellegűek az embert megillető alapjogokkal, de azokhoz hasonló védelemben részesülnek [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 167. és 168.].
c) Az Alkotmány 44/C. §-ából egyértelműen kiderül, hogy az önkormányzatok alapjogai nem korlátlanok. Az önkormányzatok alapjogainak sajátosságaihoz tartozik, hogy ezek elsődlegesen az önkormányzatoknak a kormánytól, az államigazgatástól való önállóságát védik, és külön kérdés az önkormányzati alapjogoknak a törvényhozóval szemben való megjelenése. Az önkormányzatok alkotmányos alapjogai a törvényhozót annyiban korlátozzák, hogy nem lehet azokat teljesen elvonni [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.].
d) Az önkormányzati alapjogok tartalmának meghatározásánál az Alkotmánybíróság kiemelte a koncepciót érintő hatáskörök meglétét, amelyek az önállósághoz elengedhetetlenek és ennek érvényre juttatásához szükségesek [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 48, 71.]. Ezzel összefüggésben jutott az Alkotmánybíróság arra az álláspontra, hogy nem tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely önkormányzati alapjog lényeges tartalmát korlátozza (1/1993. (l. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.].
e) Az önkormányzatok alapjogai végeredményben az emberek alapjogaitól különböző, de az Alkotmány által védett olyan jogosultságok, amelyeknek korlátozása a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvénnyel történhet meg. Még az így meghozott törvény esetében is fennáll azonban az a korlát, hogy teljesen nem lehet elvonni önkormányzati alapjogot és nem lehet olyan mértékű korlátozást megállapítani, amely az önkormányzati jog teljes kiüresedéséhez vezet [3/1997. (l. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33, 40.].
3. A fentiek alapján az állapítható meg, hogy
- mivel a türelmi zóna kijelölése a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek szabályozási köréhe tartozik, ezért a helyi önkormányzat alapjognak minősülő hatásköri jogosultságáról van szó,
- a türelmi zóna kijelölésének ötéves időtartamra az önkormányzatoktól a belügyminiszter hatáskörébe való utalása azt jelenti, hogy önkormányzati alapjogot hosszú időre teljes egészében elvonnak.
Ezért az Szbt.M. 1. §-a alkotmányellenes.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az ügy elbírálása során indokolt lett volna kiterjesztenie a vizsgálatát az Szbt.-re is: az indítvány kiterjesztésének ugyanis törvényi akadálya nem volt (ezt fejtem ki a párhuzamos indokolás I. részében); ugyanakkor az Szbt. alkotmányossági vizsgálatba történő bevonásának alapos indokai lettek volna (ezt foglalja össze a II. rész).
I.
Az indítvány kiterjesztő értelmezésének lehetősége (Elvi alapok)
a) A jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 54.] Ezt a követelményt az Alkotmánybíróságnak értelemszerűen vonatkoztatnia kell a saját tevékenységére is. [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 347.]
A most tárgyalt ügyben a Magyar Köztársaság Elnöke által kezdeményezett előzetes normakontroll eljárás módot nyújtott volna az Alkotmánybíróságnak arra is, hogy - nem csorbítva a törvényhozó hatalom jogkörét és nem átvállalva annak felelősségét - a törvénymódosítás alapjául és okául szolgáló Szbt.-vel kapcsolatban is meghatározzon néhány, kifejezetten az Szbt. alkotmányosságával összefüggésbe hozható követelményt is.
Az Szbt. teljes figyelmen kívül maradása a törvényalkotóban okkal keltheti azt a meggyőződést, hogy alkotmányossági problémák egyedül és kizárólag csak az Szbt.M.-mel kapcsolatban merülnek fel; s ennek megfelelően elegendő az, hogy csak (és kizárólag) itt keressen és találjon - a jelenlegi helyett - olyan szabályozási formát és módot, amely az Alkotmánynak megfelel.
Álláspontom szerint tehát az Szbt. és az Szbt.M. az alkotmányossági vizsgálat szempontjából egy egységet képez annál is inkább, mivel a mindössze két bekezdésnyi Szbt.M. 1. §-ának tartalma az alapjául (okául) szolgáló Szbt. 62. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés nélkül nehezen értelmezhető: az Szbt.M. egyedül az "okozatot" jeleníti meg, ugyanakkor az ok teljes takarásban marad. Másképpen szólva: az egy egységet képező alap és kiegészítő jogszabályi rendelkezések közül csak a kiegészítő (módosító) törvény rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata történt meg. Nem került sor ugyanakkor az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezésekkel szoros (szerves) összefüggésben álló Szbt. rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatára.
h) Az indítvány maga is számos esetben összeköti az Szbt.-t az Szbt.M.-mel. ("A módokítás a türelmi zónára vonatkozó rendelkezésekre vonatkozik."; "Az Szbt.M. általi törvénymódosítás lényege az, hogy ha az önkormányzat az Szbt.-ben megállapított határidőn belül nem tesz eleget az Szbt. 62. § (4) bekezdésben meghatározott, a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó kötelezettségének, ..."; "Mind az Szbt.-nek a türelmi zónára vonatkozó jelenleg hatályos rendelkezései, mind az Szbt.M. közvetlenül érintik a helyi önkormányzatokat"; "Az Szbt. által meghatározott előírások keretén belül a rendeletalkotás joga a türelmi zóna ügyében tehát az önkormányzati képviselő-testület joga. A törvénymódosítás célja, hogy az önkormányzatok mulasztása ellenére megtörténjen a türelmi zóna kijelölése, ..." "Az Szbt. 8. § (1) bekezdése szerint az önkormányzat a prostitúció tömeges megjelenése esetén rendeletében türelmi zónát jelölhet ki. Az Szbt. 4. 1 i) pontja értelmében a türelmi zóna a közterületnek az önkormányzat rendeletében a prostitúció tömeges megjelenése esetén kijelölt azon körzete, ahol ... Az Szbt. 62. § (3)-(4) bekezdései tartalmazzák a felhatalmazást a képviselő-testlilétek számára, hogy a prostitúció (illetékességi területükön történő) gyakorlásának további szabályairól, illetve a türelmi zóna kijelöléséről helyi önkormányzati rendeletet alkossanak."; "Az Szbt.M. esetében tehát az a kérdés, hogy nem üresedik-e ki alkotmányellenes mértékben az önkormányzatok rendeletalkotási joga a türelmi zónával kapcsolatos önkormányzati ügyben akkor, amikor e jog a törvény erejénél fogva 5 évre a belügyminiszterre száll át. Kétségtelen, hogy ehhez az kell, hogy az önkormányzat képviselő-testülete megsértse az Szbt. 62. § (4) bekezdését ..."; "Kérdéses, , hogy az önkormányzatok képviselő-testületei, amelyek számára kötelező a türelmi zóna kijelölése, a rendelkezésükre álló 6 hónap alatt [Szbt. 62. § (4) bekezdés) nem alkották volna-e meg a rendeletet..."]
Az indítvány az önkormányzati alapjogok kiüresítése egyik szempontjának tekinti azt, hogy a belügyminisztert az Szbt.M.-ben biztosított rendelet kibocsátási jogkör "tekintet nélkül a mulasztás okaira"... illeti meg. A "mulasztás okai" pedig az Szbt. 62. § (3) és (4) bekezdésében írtak nélkül nem vizsgálhatók és nem is állapíthatók meg. Az Szbt. és az Szbt.M. közötti szoros tartalmi összefüggést tehát - álláspontom szerint - közvetve maga az indítványozó is állítja. Erre figyelemmel tehát az Alkotmánybíróság az indítványozó akaratától nem eltérően és nem is annak ellenére terjeszthette volna ki az alkotmányossági vizsgálatot az Szbt. - Szbt.M. közvetlen okául szolgáló - rendelkezéseire. Továbbmenve: kifejezetten a rá is vonatkozó "együttműködési kötelezettségnek" tehetett volna eleget azzal, ha rávilágított volna az Szbt. 62. § (3), illetve (4) bekezdésében foglalt rendelkezés esetleges alkotmányossági szempontból kifogásolható elemeire. A jelen esetben az segítené a törvényalkotó munkáját, ha az a tárgykör átfogó, ám ugyanakkor mégis minden lényeges elemére kiterjedő, komplex újrarendezéséhez megismerhetné a leendő szabályozás alkotmányos kereteit. [Ezzel nem hozná a törvényhozó hatalmat abba a helyzetbe, hogy a most kizárólag az Szbt.M.-re irányuló - alkotmányossági követelményeket kielégítő - törvénymódosítást követően állapítja majd meg az - egész Szbt.M. alapjául szolgáló - Szbt. 62. § (3), illetve (4) bekezdésének esetleges alkotmányellenességét.]
c) Előzetes normakontrollt kezdeményező indítvány esetében is módja van az Alkotmánybíróságnak arra, hogy eddigi gyakorlatát követve - szoros tartalmi és logikai összefüggés okán - bevonja a vizsgálatba az indítvány által közvetlenül vagy közvetve érintett összes törvényi rendelkezést.
Az iménti állítás alátámasztásául először azokból az AB határozatokból mutatok be néhányat, amelyek általában nyitottak lehetőséget - szoros összefüggés okán - az indítványok kiterjesztő értelmezésére, majd azokra térek át, amelyek kifejezetten előzetes normakontrollra irányuló indítványok kiterjesztő értelmezését példázzák.
ca) Az indítványhoz kötöttség kiterjesztő értelmezése kezdettől fogva jellemzi az Alkotmánybíróság gyakorlatát. Ennek leggyakoribb esetei pedig azt mutatják, amikor "szoros tartalmi és logikai összefüggés" okán az Alkotmánybíróság olyan jogszabályok alkotmányosságát is elbírálta, amelyeket az indítványok nem is támadtak. [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993, 227, 229.; 34/1992. (VI. 1.) AB határozat, ABH 1992, 192, 193.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 175, 180.; 4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1.998, 72.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1988, 153.] Ezen belül valóban színes képpel találkozik a vizsgálódó: előfordult pl. az, hogy az Alkotmánybíróság szoros tartalmi összefüggés okán önmagában nem alkotmányellenes törvényi rendelkezést is megsemmisített. (7978/1995. AB határozat, ABH 1995, 812, 813.) Volt példa arra is, hogy az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította, viszont más, az indítványban nem is támadott jogszabályi rendelkezést minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg. [14/1990. (VI. 27.) AB határozat; 29/1995. (V. 25.) AB határozat.] Előfordult továbbá, hogy az alkotmányónsági vizsgálat-szoros összefüggés okán az indítványozó által kifogásolt rendelkezés vitellett az annak végrehajtását szolgáló más rendelkezésre is kiterjedt. [31/1995. (V. 25.) AB határosat, ABH 1995, 159.]
A 27/1995. (V. 15.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta: "Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalma alapján - és szoros tartalmi összefüggés okán - az eljárást kiterjedtnek tekintette az R. 18. § (4) bekezdése és 59. § (2) bekezdése rendelkezéseire is. Ezek a jogszabályi rendelkezések teszik lehetővé, hogy az R.-ben megfogalmazott egyes korlátozások és tilalmak alól felmentést adjanak." (ABH 1995, 132.) A mostani eljárásban az Alkotmánybíróság-az indítvány tartalma alapján-az Szbt.M. szankcionáló rendelkezéseinek alapjául szolgáló Szbt. 62. § (4) bekezdését vonhatta volna be - szoros tartalmi összefüggés okán - a vizsgálatba.
Erre az esetre is irányadóak lehetnek dr. Holló András alkotmánybíró 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez kapcsolt párhuzamos indokolásának következő gondolatai: "Az Alkotmánybíróság az indítványkötöttséget - az indítványban megnevezett alkotmányossági problémát illetően - tágan értelmezte, illetőleg értelmezi. Ez azt jelenti, hogy az indítványban jelzett alkotmányossági probléma adott esetben csak kiindulási pont, ha az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítvány alapján több alkotmányjogi összefüggés tárható fel. Ez eredményezhette olyan jogszabályok alkotmányossági revízióját, amelyek konkrétan nem szerepeltek az indítványban ... az indítvány szabad kezelését az alkotmánybíráskodás természete és az Alkotmányban, valamint az Abtv.-ben meghatározott alkotmánybírósági hatáskörök alapozzák meg. Az alkotmányjogi panasz elbírálásának hatáskörétől eltekintve a többi hatáskör gyakorlására irányuló indítvány jellemzően közvetlenül nem érinti az indítványozó jogi helyzetét, ilyen értelemben a felvetett alkotmányossági kifogások az alkotmányvédelmet közérdekűvé transzformálják. Ebben az összefüggésben az indítvány szabad kezelésével az Alkotmánybíróság egy relatíve (nem közvetlenül hivatalból gyakorolt) objektív alkotmányvédelmet lát el. A testület indítvány alapján jár el, de a jelzett alkotmányjogi probléma teljes feltárása megkapja az alkotmányvédelem objektív (közérdekű) nézőpontját." (ABH 1998, 546, 547.)
cb) Álláspontom szerint is az adott "alkotmányjogi probléma teljes feltárására" törekvés, s az Alkotmánybíróság ilyen szerepvállalása (azaz az indítvány citált határok közötti kiterjesztő értelmezése) összhangban áll e szervnek a magyar alkotmányvédelemben kapott és betöltött közjogi funkciójával. Az "alkotmányvédelem legfőbb szerveként" [az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban. Abtv.) preambuluma], objektív alkotmányvédelmet lát el, s ilyenként illeti meg áz indítványok kiterjesztő értelmezésének a lehetősége. E tekintetben pedig - az Abtv.-ben írt kifejezett tiltó szabály híján -, arra is módja van, hogy - éppen a teljes értékű alkotmányvédelem jegyében és érdekében akár az Abtv. egyes, számára biztosított hatáskörök között is - figyelembe véve természetesen az ezekre vonatkozó Abtv. előírásokat - szoros összefüggésre hivatkozással "átjárhasson". Ezt tette a 48/1993. (VII. 2.) AB határozatában is, amelyben a köztársasági elnök előzetes normakontrollra irányuló indítványának elbírálása mellett - szoros összefüggésre hivatkozással - még mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is megállapított - hivatalból. [A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 14. § (2) bekezdése tekintetében. Lásd: ABH 1993, 314, 319.] Sőt: ugyanebben a határozatban az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény 24. §-ának mikénti alkalmazásához alkotmányossági követelményt is megfogalmazott. (ABH 1993, 314, 318.) Ilyen alkotmányossági követelmény bukkan fel még több előzetes normakontrollra irányuló eljárásban. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 339.; 22/1996. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1996, 89.] Megjegyzem azonban: magam e tekintetben inkább a 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban kifejtett álláspontot osztom, amely szerint az Alkotmánybíróság: "... törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló hatáskörében fogalmilag kizárt a norma alkalmazásánál az alkotmányos tartalom meghatározása." (ABH 1997, 387.)
Az Alkotmánybíróság tehát nem kezeli mereven az Abtv.-ben kapott hatásköreit, azok között - az Abtv. egyes hatásköröket érintő szabályozását alapul véve - szoros összefüggésre hivatkozással alkalmasint szabadon "átjár". (Nem idegenkedik azonban az előzetes és utólagos normakontrollra irányuló indítványok egyesítésétől sem. [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 398.]
Nem értelmezi mereven a hatásköreit más esetekben sem az Alkotmánybíróság. "Olyan jogszabály, törvényjavaslat vagy ki nem hirdetett törvény alkotmányossági vizsgálata során azonban - amely nemzetközi jogi kötelezettséget valósit meg, s még inkább, ha a vizsgálat - mint a jelen esetben is - kifejezetten arra irányul, hogy a belső jog a nemzetközi joggal az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint összhangban van-e, szükségszerűen be kell vonni a vizsgálatba azt is, hogy a kérdéses belső norma a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségbe ütközik-e, illetve; hogy a nemzetközi kötelezettségvállalás összhangban van-e az Alkotmánnyal ... E tekintetben közömbös, hogy a jogszabály előzetes vagy utólagos alkotmányossági kontrolljáról van-e szó; egyik sem végezhető el a belső jogszabály, a nemzetközi szerződés és az Alkotmány harmóniájának vizsgálata nélkül. A hatásköri korlátokból legfeljebb az következik, hogy az előzetes vizsgálatra irányuló eljárásban a rendelkező rész nem tartalmaz megállapítást a ki nem hirdetett törvény és a nemzetközi szerződés viszonyáról." [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 326, 327.]
A fentiekre tekintettel lett volna oka, de előzménye is annak, hogy a jelen ügy elbírálásakor az Alkotmánybíróság - szoros összefüggés okán - kiterjessze vizsgálatát az Szbt. 62. § (3), de különösen és főképpen a (4) bekezdésére is. Enélkül a témakör összefüggéseire is kellő figyelmet fordító, átfogó és teljes körű új törvényi szabályozás számára a figyelembeveendő alkotmányos keretek - álláspontom szerint - maradéktalanul nem, vagy csak nehezen jelölhetek ki. Másik oldalról: az Alkotmánybíróság saját hatáskörének erősen leszűkített értelmezésének következtében az alkotmányossági szempontból aggályos - egymással szoros összefüggésben álló - törvényi rendelkezéseknek csak egy - kisebb hányada kerülhetett górcső alá.
II.
Az Szbt. 62. § (4) bekezdésének alkotmányossági vizsgálata
A fentiekben írtakra figyelemmel magam lehetségesnek tartottam volna tehát az alkotmányossági vizsgálat kiterjesztését az - Szbt.M. 1. §-a alapjául szolgáló - Szb t. 62. § (4) bekezdésére is. Sőt: e rendelkezés értékelése nemcsak lehetségesnek, de kívánatosnak is tűnik, és pedig két okból is:
1. Kételyeket ébreszt az Szbt. 62. § (4) bekezdésének egyértelműsége, világossága, azaz jogbiztonsági követelményeket kielégítő volta.
2. Vizsgálatot érdemel, hogy a kötelező feladat (önkormányzati rendelet megalkotása) meghatározásával "egyidejűleg" biztosította-e a törvényalkotó a feladat ellátásával arányban álló, vagy ahhoz szükséges pénzügyi fedezetet.
Összegészében tehát az alkotmányossági vizsgálat az indítványozó által is hivatkozott "mulasztás okaira" vonatkozik.
ad 1. Mivel az Szbt.M. szerinti - minisztert megillető - kijelölési jog egyfajta szankcióként fogható fel, ez fokozottan elvárhatóvá teszi, hogy az alapjául szolgáló törvényi rendelkezések [Szbt. 62. § (4) bekezdés] egyértelműek, világosak és végrehajthatóak legyenek. Ennek hiányában ugyanis a kötelezetteknek nincs meg a tényleges lehetőségük arra, hogy jogkövető magatartásukkal a szankciót elkerüljék.
Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette és megállapította: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára." (ABH 1992, 65.) Ennek figyelembevételével a jogállamiság és jogbiztonság érvényesülésének követelményével érdemes összevetni az Szbt. 62.. § (4) bekezdésében és a vele tartalmi összefüggésben álló 4. j) pontjában, illetőleg 8. § (1) bekezdésében írt rendelkezésék normatartalmát.
A vizsgálat eredményeként megállapítható: nem egyértelmű, nehezen értelmezhető, nem világos az Szbt. 4. § j) pontjában "a prostitúció tömeges megjelenésé"-nek törvényi meghatározása, mivel annak egyes elemei: a prostituáltak "folyamatos vagy idényjellegű", "nagyobb számú egyidejű megjelenése", "olyan területi; koncentrálódása, amely alkalmas a település nyugalmának megzavarására" kifejezések túl általánosak, sokféleképpen értelmezhetőek. Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozata szerint: "Ha egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabálylehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot." (11608/1990. AB határozat, ABH 1993, 608.) Ugyanilyen okból értelmezhetetlen az Szbt. 8. §-ának (1) bekezdésében írt "a közterületi prostitúció folyamatos észlelése" kifejezés is, amelyre a törvényalkotó ugyancsak kötelező önkormányzati feladatot ("a türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető") alapított.
Ugyancsak nem világos, milyen viszonyban áll egymással az Szbt. 8. § (1) bekezdés harmadik mondata és a 62. § (4) bekezdése. Mindkettő jogalkotási kötelezettséget fogalmaz meg az önkormányzatok számára, de eltérő - nem egyértelműen értelmezhető - feltételek megvalósulása esetén.
A kötelezően előírt helyi önkormányzati rendeletalkotási feladatot is közvetlenül befolyásoló jelentőségű a "kijelölés" kifejezés tartalmi tisztázatlansága. Nem világos ugyanis az, hogy itt pusztán-a szó szoros értelmében vett - területkijelöléséről van-e szó, vagy ezen túlmenően bizonyos infrastrukturális feladatok (utak kiépítése, vízellátás, világítás) biztosítása is beleértendő-e a "kijelölés"-be.
A nem egyértelmű, nem világos, nehezen vagy egyáltalán nem értelmezhető kifejezések az Szbt. 4. § j) pontjában, 8. § (1) bekezdésében, 62. § (4) bekezdésében nagy számban fordulnak elő; összhatásukban azt eredményezik, hogy a helyi önkormányzati rendeletalkotásra kötelezett önkormányzatok egyáltalán nem vagy csak nagy nehézségek árán tudnának eleget tenni az őket kötelező felhatalmazásban foglaltaknak.
Mindezekre tekintettel - szerintem - megsemmisíthető lenne - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelme miatt - az Szbt. 4. § j) pontja, 8. § (1) bekezdésének harmadik mondata, illetve a 62. § (4) bekezdése.
ad 2. Tekintettel arra, hogy az Szbt. 62. § (4) bekezdéséhen irt önkormányzati rendeletalkotási kötelezettségének sem a megadott határidőn belül, sem pedig azon túl egyetlen önkormányzat sem tett eleget - kiemelt figyelmet érdemel a törvényi rendelkezés alkalmasságának, végrehajthatóságának a vizsgálata abból a. szempontból is, hogy biztosítottak-e a kötelező önkormányzati feladatellátás (önkormányzati rendeletalkotás) pénzügyi-anyagi feltételei.
Kevésbé fáradságos vizsgálat után is megállapítható: ezeknek a feltételeknek a megteremtése elmaradt.
Az Ötv. szerint: "Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról." [1. § (5) bekezdés). Továbbá: "Új önkormányzati feladat megállapítása esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítja az ellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet." [87. § (2) bekezdés).
Az Ötv. tehát világosan rendelkezik: a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával "egyidejűleg" biztosítani kell a "szükséges anyagi feltételeket", dönteni kell "a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról", biztosítani kell "az ellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet".
A törvényhozó ugyanakkor a jelen esetben - a kötelező feladat elrendelésével "egyidejűleg" - sem a célhoz rendelt állami költségvetési hozzájárulásról nem gondoskodott (s ez utóbbi nevesített forrást nem is kellett volna biztosítania), sem pedig a "saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak" a "rendszeréről" [a 2/1997. (l. 22.) AB határozat szóhasználata (ABH 1997, 31.)) nem intézkedett. Az "egyidejűleg" biztosítandó források elhagyásával mulasztást követett el, amely - kötelező önkormányzati rendeletalkotásban kifejeződő - önkormányzati alapjog gyakorlását lehetetleníthette el. (Ezt mutatja az a körülmény, hogy egyetlen - erre kötelezett - önkormányzat sem jelölt ki türelmi zónát). A törvényalkotó tehát nem gondoskodott saját - kötelező feladatot előíró - rendelkezése végrehajtásának a feltételeiről. Márpedig: "A jogállamiság megköveteli, hogy az állampolgárnak a törvényekben és a bíróságok által meghozott ítéletek végrehajthatóságában a bizalma megszilárduljon." [16/1992. (III. 30.) AB határozat; ABH 1992, 102.]
Hivatalból eljárva tehát megállapítható lett volna: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő az Országgyűlés azzal, hogy - az Szbt.M.-mel szoros. összefüggésben álló - Szbt.-ben elmulasztotta a türelmi zónák kijelöléséhez szükséges pénzügyi forrásoknak a kötelező önkormányzati feladat meghatározásával egyidejűleg történő biztosítását.
Az előzetes normakontrollra irányuló eljárás és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség hivatalbók megállapítása tehát a jelen esetben sem zárja ki feltétlenül egymást. [Ahogy nem zárta ki egymást e kettő a 48/1993. (VII. 2.) AB határozatban sem.)
Nyomatékosan hangsúlyozom: az Szbt.-t és Szbt.M.-et megalkotó törvényhozói szándék dicséretes, hiszen az (a német példából átvett) "zóna modellt" megteremtő szabályozás filozófiája szerint nem lehetetlenre (az utcai prostitúció felszámolására) vállalkozott, hanem - alakosság érdekeit, a védendő közterületek csendjét, békéjét garantálni képes - a jelenség korlátok közé szorítását, egy olyan, működésképesnek tűnő konstrukció kidolgozását kísérelte meg, amely a "szexuális szolgáltatást" nyújtó legális vállalkozók (SZJ 93.05.10.4) törekvéseivel is találkozik. A cél és a szándék eléréséhez azonban a törvényhozónak alkotmányossági követelményeket kielégítő szabályozási módot kell találnia: ennek az elvárásnak - álláspontom szerint - ez idő szerint sem az Szbt., sem pedig az Szbt.M. idevonatkozó rendelkezései nem felelnek meg.
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró