834/B/2003. AB határozat
helyi önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság helyi önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 17/2000. (V. 1.) Kr. rendelet 28. § (1) bekezdés 3. része, a 4. rész a) és b) pontja, az 5. rész második mondata és a (4) bekezdés második mondata alkotmányellenességére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló - többször módosított - 17/2000. (V. 1.) Kr. rendeletének (a továbbiakban: Ör.) a képviselő-testület vitavezetési szabályaira vonatkozó több rendelkezésének alkotmányellenességét állította.
Álláspontja szerint a helyi önkormányzatokról szóló - többször módosított - 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) helyi önkormányzati képviselők jogai és kötelezettségei azonosságát rögzítő előírásával ellentétesek az Ör. egyes szabályai. Az Ör. ugyanis a képviselő-testületi ülések napirendi pontjainak tárgyalását öt részre osztja és külön-külön határozza meg az egyes részek vitavezetési szabályait. A vita 4. részét úgy szabályozza, hogy abban a képviselőcsoportok vezetői legfeljebb öt-öt percben ismertetik álláspontjukat, míg a képviselők és a tanácskozási joggal rendelkezők egy-egy alkalommal 3-3 percben ismertethetik véleményüket. Az indítványozó szerint az Ör. e szabályával indokolatlanul tesz különbséget a helyi képviselők között, márpedig ezt a különbségtételt szerinte az Ötv. tiltja. Mivel az Ötv. nem ismeri a képviselőcsoportok (frakciók) és a frakcióvezető intézményét, így annak szabályozása a képviselő-testületek szabályozási autonómiájába tartozó kérdés. E szabályozási önállóság gyakorlása során az indítványozó álláspontja szerint a képviselő-testület nem tehet a törvény által meg nem engedett különbséget a képviselők között. A frakcióvezetőknek a vita során biztosított többlet hozzászólási jogok azonban jelentős előnyt jelentenek számukra, hiszen a vitában érveiket alaposabban kifejthetik, válaszolhatnak az észrevételekre.
Az Ör. egy másik szabálya azt teszi lehetővé, hogy a polgármester és az alpolgármesterek a vita bármely részében kifejthetik véleményüket. Az indítványozó álláspontja az, hogy e szabály az ülés bármely napirendjénél tulajdonképpen korlátlan véleménynyilvánítást biztosít a polgármesternek és az alpolgármestereknek, ami nem az ülés levezetésével összefüggő hatásköreikhez kapcsolódik, hanem véleményük ismertetését teszi lehetővé. Úgy gondolja, hogy az Ötv. azon szabálya, mely szerint a polgármester a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő, kiterjesztette a képviselői jogok és kötelezettségek egyenlőségét a polgármesterre is. Emiatt az Ör. ismertetett rendelkezése ellentétes az Ötv. idézett szabályával, mert különbség alakult ki a képviselőnek minősülő polgármester és a többi helyi képviselő között. Ugyanezt az indokolatlan különbségtételt sérelmezi az alpolgármesterek és a helyi képviselők között.
További érvei szerint az Ör. egyes előírásai nem teszik lehetővé, hogy a képviselők eleget tegyenek az Ötv. azon előírásának, mely szerint a képviselők önálló felelősséggel képviselik választóik érdekeit és kötelesek részt venni a képviselő-testület ülésein. Az Ör.-nek az a szabálya, amelyik a kérdések feltevését a vita 3. részében 1-1 percre korlátozza, valamint az a szabály, mely szerint a 4. részben 3-3 percben fejthetik ki véleményüket, ellentétes ezzel az Ötv.-beli rendelkezéssel, mert e szabályok nem biztosítják a képviselői munka hatékony és felelős ellátását és ezért ellentétesek az Ötv. szabályozási elveivel. Ugyanezen törvényi rendelkezésbe ütközőnek és a képviselői megbízatás céljával szemben állónak tartja azt a szabályt is, mely szerint a képviselők a vita során csak egyszer kaphatnak szót.
Az indítványozó konkrét alkotmányos rendelkezést nem jelöl meg, az Ör. rendelkezéseinek alkotmányellenességét azok törvénybe ütközése miatt állítja.
II.
Az Alkotmány figyelembe vett rendelkezései:
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
Az Ötv.-nek a vizsgálatba bevont rendelkezései:
"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz."
"19. § (2) A települési képviselő: [...]
f) köteles részt venni a képviselő-testület munkájában."
"32. § A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester a megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt."
"34. § (1) A képviselő-testület - a saját tagjai közül, a polgármester javaslatára, titkos szavazással - a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat. Az alpolgármester megbízatása a megválasztásával kezdődik és amennyiben az önkormányzati választáson települési képviselőnek megválasztották, akkor az új képviselő-testület alakuló üléséig tart. Ha az alpolgármestert az önkormányzati választáson települési képviselőnek nem választották meg, akkor az alpolgármesteri megbízatása a választás napjával megszűnik.
(2) Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait."
Az Ör. vizsgálattal érintett rendelkezései:
"28. § (1) Az elnök minden napirendi pontról külön vitát nyit. A vita 5 részből áll.
1. részben: Az előterjesztő szóbeli kiegészítést tehet az írásbeli előterjesztéshez legfeljebb 5 percben, vagy ismerteti a szóbeli előterjesztést.
2. részben:
a) Az előterjesztést előzetesen megtárgyaló bizottságok véleményének ismertetése legfeljebb 5-5 percben.
b) A bizottsági vitában kisebbségben maradt vélemények ismertetése az érintett bizottsági tagok által, bizottságonként legfeljebb 2-2 percben.
A többségi és kisebbségi véleményt ugyanaz a bizottsági tag nem ismertetheti.
3. részben: A képviselők és a tanácskozási joggal rendelkezők mindegyike legfeljebb 1-1 percben kérdéseket tehet fel, amire az érintett válaszol legfeljebb 2 percben.
4. részben:
a) A képviselőcsoportok vezetői ismertetik álláspontjukat legfeljebb 5-5 percben.
b) A képviselők és a tanácskozási joggal rendelkezők ismertetik véleményüket egy-egy alkalommal legfeljebb 3-3 percben.
5. részben: A vita lezárása előtt az előterjesztő reagál a hozzászólásokra és véleményt nyilvánít a módosító javaslatokról.
A polgármester s az alpolgármesterek a vita bármelyik részében kifejthetik véleményüket.
(2) Új változatot vagy módosító indítványt csak a vita lezárásáig lehet előterjeszteni. Nagyobb terjedelmű módosító indítványt előzetesen, a vita során elhangzottakat az elnök kérésére írásban kell benyújtani. Ez utóbbi elkészítése érdekében a napirend tárgyalását az elnök felfüggesztheti.
(3) Az elnök az elhangzottakat összefoglalja és a vitát lezárja. A vita mindaddig nem zárható le, amíg a hozzászólásra jelentkező képviselők és tanácskozási joggal résztvevők között van olyan, aki a napirendi ponttal kapcsolatban még nem nyilvánított véleményt.
(4) A tárgyalt napirendi pontot érintő ügyrendi kérdésben a Közgyűlés tagjai egy alkalommal kérhetnek szót. Az ügyrendi javaslatról a képviselőcsoportok vezetői alkalmanként 2-2 perc időtartamban véleményt nyilváníthatnak, melyek után a javaslatról a testület vita nélkül egyszerű többséggel határoz."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásával összefüggésben először megvizsgálta, hogy az indítványozó rendelkezik-e a helyi önkormányzati rendelet törvénybe ütközése tekintetében indítványozási joggal. E kérdés eldöntése során az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek (a továbbiakban: Abtv.) és az Ötv.-nek az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos indítványozási jogra vonatkozó rendelkezései viszonyáról és értelmezéséről a 30/1999. (X. 13.) AB határozatában lefektetett álláspontját vette alapul.
"Az Abtv. és az Ötv. vonatkozó rendelkezéseinek összevetése alapján megállapítható, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az alkotmányellenesség [Abtv. 1. § b) pont] és az önkormányzati rendelet törvényellenességének [Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja] vizsgálatát. Az előbbi esetben az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. 21. § (2) bekezdése szerint bárki indítványozhatja, az utóbbi esetben az eljárás kezdeményezője a közigazgatási hivatal vezetője. Arra tekintettel, hogy az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a törvénysértő önkormányzati rendelet egyben alkotmánysértő, az Alkotmánybíróság bárki indítványára lefolytatja az érdemi vizsgálatot akkor is, ha az indítványozó valamely önkormányzati rendelet normatív tartalma tekintetében törvénysértést állít (annak ellenére, hogy a közigazgatási hivatal vezetője szerint a törvénysértés nem áll fenn).
Az indítványozási jog vonatkozásában más a megítélése annak, ha az indítványozó azt állítja, hogy az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés] és más, ha azt, hogy az önkormányzat a rendeletalkotás eljárási szabályaitól eltért. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önkormányzati rendeletalkotás szabályainak betartásával kapcsolatos indítványozási jog a közigazgatási hivatal vezetőjének - az Ötv.-ben biztosított tájékozódási, intézkedési lehetőségeit is figyelembe véve - kizárólag az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul." (ABH 1999. 411, 414.)
Mivel jelen ügyben az indítványozó nem a rendeletalkotási eljárás megsértése miatt, hanem az Ör. rendelkezéseinek törvénybe ütközésére hivatkozással állította azok alkotmányellenességét, megállapítható, hogy az indítvány benyújtására jogosultsággal rendelkezett.
Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatban lefektetett álláspontját követve az indítványt tartalma szerint úgy tekintette, hogy azt az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére alapították és az eljárását is ennek alapján folytatta le, melynek során a támadott helyi rendelet (az Ör.) és az Ötv. hivatkozott rendelkezéseinek ellentétét vizsgálta.
2. Mivel az indítványozó egyaránt kifogásolja a képviselő-testületi ülés során a képviselői véleménye, álláspont ismertetésére rendelkezésre álló időkeret nagyságát, valamint azt, hogy a frakcióvezetők, az alpolgármesterek és a polgármester a többi képviselőhöz képest előnyösebb helyzetben van (többet vagy többször szólhat hozzá), az Alkotmánybíróság határozata meghozatalakor figyelemmel volt az e tárgykörökben korábban hozott határozataira, hiszen az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott helyi önkormányzati rendeletek felülvizsgálata során a jelen indítványban támadott rendelkezésekhez hasonló szabályokkal. E határozataiban az alábbi alapvető jelentőségű megállapítást tette. Megállapította, hogy - mivel az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg - kiemelt jelentősége van a polgármester ülésvezetési jogosítványainak, hiszen a testületi ülések zavartalan, nyugodt légkörben történő lebonyolítása közvetlenül érinti az önkormányzati feladatellátást. [33/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 256, 258.] Ebben a határozatában a képviselő-testületi ülések rendjének fenntartásával összefüggő szabályok alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság, míg a jelen ügyben arra kell választ adni, hogy a települési képviselők törvényben megfogalmazott egyenlősége mennyiben korlátozza a testületi vita lebonyolításának differenciált szabályozását.
3. A képviselői hozzászólásoknak meghatározott időkeretben való meghatározását egy másik önkormányzat esetében vizsgálva olyan megállapításokat tett az Alkotmánybíróság, melyek a jelen ügy eldöntését is segítik. A helyi önkormányzatok működésének törvényi szabályozásáról az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azt az Ötv. keretjelleggel szabályozza, mindössze néhány garanciális rendelkezést tartalmaz. "Az Ötv. a képviselő-testület működése tekintetében az alapvető, garanciális szabályokat határozza meg (határozatképesség, a döntéshozatal, az érvényes döntés feltételei, a képviselő-testület aktusai, a jegyzőkönyv hitelessége, a rendeletek kihirdetése)." [308/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1380, 1383.] Az Alkotmány a helyi önkormányzati alapjogok (melyek valójában a képviselő-testület kiemelten védett hatáskör-csoportjai) körében, a szervezet kialakításának joga mellett rögzíti a működési rend önálló kialakításának jogát a 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában. "Ennek alapján az önkormányzati szabályozás, a szervezeti és működési szabályzat rendezési körébe tartozik az ülés menetének, a tanácskozás rendjének, a kérdések, a hozzászólások, a vita lezárása stb. részletes szabályainak meghatározása. Az Ötv. 18. §-a szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatát rendeletben határozza meg. A rendelet elfogadásához az Ötv. 15. § (1) bekezdése alapján minősített többség, a testület tagjai több mint a felének igen szavazata szükséges. Minősített többséggel a képviselő-testület a saját működése körében önkorlátozó szabályokat hozhat." - állapította meg az Alkotmánybíróság (ABH 2001, 1380, 1383.).
A képviselői hozzászólás időkeretben való meghatározását az Alkotmánybíróság a testület önkorlátozó rendelkezésének fogta fel. A képviselői hozzászólás a véleménynyilvánítás egy módjaként (formájaként) fogható fel, de mint ilyen nem áll fokozott védelem alatt. "Az Alkotmánybíróság megállapítja: a vizsgált esetben határozott különbséget kell tenni a véleménynyilvánítás szabadsága és a véleménynyilvánítás megjelenítésének formája, módja között. A véleménynyilvánítás szabadsága - alkotmányos alapjogként - fokozott védelmet élvez, azt csak az emberi méltósághoz, a becsülethez és a jó hírnévhez való jogok védelme - mint külső korlátok - korlátozhatják.
Más a helyzet azonban a vélemény külső megjelenítésének formájával, módjával kapcsolatban. Erre nézve ugyanis a testületnek, mint autonóm közösségnek jogában áll olyan (ön)korlátozó rendelkezéseket alkotni, amelyek garantálhatják a testület zavartalan működését. Ezek a helyi szabályok gyakorlatilag olyan 'tűrési határt' vonnak meg, amelyen belül maradva még biztosítható az érdemi testületi működés." [33/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 256, 260-261.]
Mivel az önkormányzati működés legfontosabb formája a képviselő-testület munkája, hiszen egyrészt a választópolgárok közössége az őt megillető helyi önkormányzáshoz való jogot elsősorban közvetett módon, vagyis a választott testület útján gyakorolja, másrészt, mert az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő testületet illetik meg [Ötv. 9. § (1) bekezdés], a képviselő-testület ülésén a képviselői hozzászólásokra nézve kialakított önkorlátozó szabályok a testületi munka, az önkormányzati döntéshozatal hatékonyságát, végeredményben az önkormányzati feladatok ellátását és hatáskörök eredményes gyakorlását szolgálják. A tanácskozás kereteinek a szervezeti és működési szabályzatban történő megvonása elsősorban a tanácskozások elhúzódásának a megakadályozását szolgálják és mint az önkormányzati szabályozási autonómia körében, minősített többséggel megalkotott előírások, nem alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság ismételten utal a már említett 308/B/2000. AB határozatára, melyben rögzítette, hogy a helyi képviselőnek az önkormányzati működés körében több lehetősége is van véleménye szabad kinyilvánítására, ezeknek csak egyike a képviselő-testületi hozzászólás. (ABH 2001, 1380, 1384.) Az a képviselői feladat, mely szerint a képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit, a képviselő-testület munkájához kapcsolódó számos más formában is ellátható: helyi nyilvánosság fórumaihoz fordulás, részvétel bármely bizottság ülésén, részvétel a döntések előkészítésében, a testületi előterjesztéshez szánt hozzászólását írásban is benyújthatja (ezt kérésére a jegyzőkönyvhöz kell csatolni), a döntést követően is rendelkezésére állnak a nyilvánosság helyi fórumai.
Mindezek figyelembevétele mellett az indítványnak a képviselői hozzászólási időkeret hosszára és a képviselői hozzászólás egyszeres lehetőségére vonatkozó részét az Alkotmánybíróság elutasította.
4. A képviselő-testületek tagjai, a helyi képviselők az adott önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon alakíthatnak képviselő-csoportokat (frakciókat). "Az Alkotmány, az Ötv. és más törvény sem rendelkezik az önkormányzati képviselőcsoportokról, erről tehát a szervezetalakítás jogával élve szabadon dönthet a közgyűlés, megtartva a törvényi előírást, hogy önkormányzati rendeletben, az SzMSz-ben hozza meg ezt a döntését." [844/B/2002. AB határozat, ABH 2005, 1426, 1432.] Mivel nincsen törvényi előírás a képviselőcsoportokra (megalakulásukra, összetételükre, minimális létszámukra) nézve, arról az önkormányzati testület a szervezetalakítás általános szabálya alapján dönt: "Szervezetalakítási autonómiájának egyetlen korlátja van, hogy a szervezeti és működési szabályzatban megállapított szervezeti szabályok nem lehetnek ellentétesek a törvény rendelkezéseivel." [1285/H/1993. AB határozat, ABH 1994, 800, 801.] "Nem ellentétes törvénnyel, ha a képviselő-testületben frakció működik." [39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691, 695.]
Ezen autonómia jegyében szabályozzák az Ör. jelen indítványban nem érintett 55-56. §-ai a képviselőcsoportok megalakításának, az ahhoz való csatlakozásnak, kiválásnak stb. a szabályait, a képviselőcsoportok tisztségviselőit. E szabályok szerint minden képviselő csak egy képviselőcsoporthoz tartozhat, melyek minimális létszáma 7 fő. [Ör. 55. § (1) bekezdés] Minden frakció köteles vezetőt és legalább egy vezetőhelyettest választani. [Ör. 56. (4) bekezdés. A helyettesek számát is szabályozza az Ör.] A képviselőcsoportokat nemcsak az indítvánnyal érintett önkormányzatnál, hanem más önkormányzatoknál is munkájuk segítése, képviselői tevékenységük összehangolása érdekében hozzák létre a képviselők. A képviselők elsődleges feladata a testületi döntéshozatalban való részvétel, vagyis az előterjesztésekben szereplő döntési javaslatok megismerése és értékelése után az azokról való szavazás, hiszen a képviselő-testület egy döntéshozó szerv, mely döntéseit tagjainak szavazatai alapján tudja meghozni. A frakció intézményének SzMSz-en belüli megteremtése szükségszerűen magával hozza, hogy a frakció (a működésszabályozási autonómia keretében megalkotott) testületi működési, vitavezetési szabályokban is megjelenik. Így történt ez a debreceni önkormányzat szabályzatában is. A szabályzat, vagyis az Ör. egy igen részletes, több szakaszból álló vitamenetet ír elő az egyes képviselő-testületi ülések napirendjén szereplő előterjesztések megtárgyalására. A szabályok figyelemmel vannak arra, hogy az előterjesztést esetenként előzetesen megtárgyaló bizottság véleménye ismertetésre kerüljön a bizottságban kisebbségben maradt véleményekkel együtt. Ez utóbbit maguk a bizottsági véleményezés során kisebbségben maradt képviselők ismertethetik. Az Ör. emellett külön lehetőséget biztosít a frakciók vezetőinek, hogy véleményüket (ami értelemszerűen a frakció véleménye) kifejthessék. Ez az egyik szabály, mely az indítványozó szerint sérti a képviselői egyenlőség törvényi szabályozását és indokolatlan különbséget tesz a képviselők között a frakcióvezetők javára.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a szabály nem ütközik az Ötv. 19. § (1) bekezdés harmadik mondatába: "A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak." A frakcióvezető ugyanis egy olyan képviselő, akit más képviselők a képviselői tevékenységük (vagyis elsődlegesen a döntéshozatalban való részvételük) összehangolása céljából bíznak meg e feladattal és aki őket képviseli a vita során. A frakció és a frakcióvezető léte természetesen nem vonja el a képviselők jogát véleményük önálló megjelenítésére. A frakcióvezető azonban szükségképpen több képviselőt (az Ör. esetén legalább hetet) képvisel. A számára biztosított, a képviselői időkeretnél nagyobb hozzászólási keret annak elismerésén nyugszik, hogy a frakcióban a képviselők egymás között megvitatják a testületi előterjesztéseket. Mivel a testület valamennyi tagja nem lehet egyben frakcióvezető is és mivel a frakcióvezető egyben több képviselő véleményét is megjelenítheti, nem kell szükségszerűen egyenlőségjelet tenni a képviselők és frakcióvezetők hozzászólási lehetősége közé, hiszen nem teljesen azonos jogállású személyekről van szó. Az Ör. ezen szabálya nem elveszi vagy csökkenti a frakcióhoz nem tartozó vagy éppen frakciótag képviselők hozzászólási jogát, hanem a képviselő-testületi döntéshozatalnak egy, a törvényben nem szabályozott, de alkotmányosan megteremthető szereplőjét, a frakcióvezető képviselőt részesíti e megbízatásához igazodó hozzászólási lehetőségben.
5. Az indítványozó az Ör. azon szabályát is törvénysértőnek tartja, melynek értelmében a polgármester és az alpolgármesterek a vita bármely részében kifejthetik véleményüket. Mivel álláspontja szerint e hozzászólási jog nem az ülés levezetésével összefüggő hatásköreikhez kapcsolódik, olyan többletjogokat kaptak ezáltal, ami sérti a képviselői jogok és kötelezettségek egyenlőségének törvényi szabályát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv.-nek azt a szabályát, mely szerint a polgármester tagja a képviselő-testületnek, és a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő (Ötv. 32. §), nem lehet mechanikusan értelmezni, vagyis ebből nem vonható le az a következtetés, hogy a polgármesternek csak és kizárólag annyi joga lehet egy képviselő-testületi ülés során, mint egy helyi képviselőnek. A képviselői jogok egyenlőségével kapcsolatban egy korábbi alkotmánybírósági határozat nem találta a képviselők egyenlőségébe ütközőnek, vagyis alkotmányellenesnek, hogy az adott önkormányzat SzMSz-e az állandó bizottságokra vonatkozó rendelkezései között nem határozta meg az összes képviselőre kiterjedő bizottsági részvétel jogát és a bizottsági helyek arányos elosztásának módját, annak ellenére, hogy így a képviselő-testület két tagja egyetlen állandó bizottságnak sem lett tagja. [126/E/2001. AB határozat, ABH 2001, 1482.]
Mind az előbb idézett, mind egy korábbi határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, "hogy az országgyűlési képviselők és bizottságok, valamint a helyi önkormányzati képviselők és bizottságok jogállására, összetételére vonatkozó eltérő törvényi rendelkezések miatt az országgyűlési házszabály rendelkezései az indítvány tárgyával kapcsolatban analógiaként nem alkalmazhatók." [577/E/1999. AB határozat, 2001, 1350, 1355.; valamint 126/E/2001. AB határozat, ABH 2001, 1487.] Az idézett ügyekben az indítványok tárgyát szintén helyi önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatai képezték, azon belül a bizottsági helyek képviselők és külsős tagok közötti megosztása, vagyis a képviselői hozzászólási kerethez hasonlóan egy, az Ötv.-ben szintén nem szabályozott szervezeti és működési kérdés. Az országgyűlési házszabály analógiakénti alkalmazását kimondó korábbi határozatokhoz hasonlóan, jelen határozat sem kapcsolta össze a képviselői időkeret helyi önkormányzati SzMSz-ben történő szabályozását az országgyűlési házszabályban hasonló tárgykörben rögzítettekkel. Mivel e mostani vizsgálatot az Alkotmánybíróság kizárólag az Ör. és az Ötv. hivatkozott rendelkezéseinek esetleges alkotmánysértő ellentéte (az indítványban megjelölt) körében folytatta le, nem alkalmazta az országgyűlési képviselői időkeret szabályozásának alkotmányossági vizsgálatát elvégző 12/2006. (IV. 24.) AB határozatban rögzített tesztjét.
A polgármester (és az őt helyettesítő vagy az általa meghatározott feladatokat ellátó alpolgármesterek) önkormányzati szervezeten és működésen belüli jogállását nemcsak az a mozzanat jellemzi, hogy a polgármestert meghatározott szabályok alkalmazása szempontjából képviselőnek kell tekinteni, valamint, hogy az alpolgármesterek egyben megválasztott képviselők is. Az egyenlőség merev alkalmazása abszurd eredményre vezetne például az Ötv. 24. § (1) bekezdése értelmezésében, hiszen e rendelkezés szerint a polgármester és az alpolgármester (a települési kisebbségi önkormányzat elnöke, a képviselő-testület hivatalának dolgozója mellett) nem lehet bizottság elnöke vagy tagja. A polgármester és a képviselők jogait (vagy azok egyenlőségét) a törvény más rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni és alkalmazni. Amint az Alkotmánybíróság 961/B/1993. AB határozatában rámutatott, hogy "a polgármester jogállását az Alkotmány 44/B. §-ának (1) bekezdése alapozza meg, amikor kinyilvánítja, hogy 'a helyi képviselőtestület elnöke a polgármester'. A polgármester ezáltal olyan önkormányzati vezető, akinek az Alkotmányban meghatározott közjogi pozícióját és funkcióját a törvényalkotó is köteles figyelembe venni." [ABH 1994, 623, 625.] A polgármester emellett egyszemélyes önkormányzati szerve a testületnek és egyben a képviselő-testület elnöke is: "A fentieken kívül az Alkotmánybíróság az indítvány e helyütt vizsgált kifogásának elbírálásához azt is szükségesnek tartotta figyelembe venni, hogy a polgármester mint az Alkotmányban megjelölt közjogi funkció gyakorlója, az önkormányzati szervezet egyik összetevője. E minőségében a polgármester önkormányzati feladatokat lát el saját jogán, bizonyos képviselő-testületi hatásköröket pedig átruházott hatáskörben gyakorolhat. Az Ötv. 9. § (2) bekezdése ugyanis kinyilvánítja, hogy 'az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a képviselő-testület hivatala látják el'. E § (3) bekezdése pedig előírja, hogy 'a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja'. Megjegyzendő, hogy a polgármesternek az Ötv.-ben vagy más törvényekben meghatározott, a vizsgált képviseleti feladaton kívüli önkormányzati saját feladatainak ellátása, valamint a képviselő-testület által számára átruházott hatáskörben hozott döntései nem minősülnek a polgármester 9. § (1) bekezdésében előírt képviseleti megnyilvánulásainak." [ABH 1994, 627.]
Az idézett határozatban ismertetett szabályokból is egyértelmű, hogy a polgármester az önkormányzati feladatok ellátása és hatáskörök gyakorlása során a képviselőktől eltérő, más és több jogot biztosító helyzetben van. Az egyes előterjesztések, kérdések, hozzászólások megítélése és önkormányzati feladatokkal való összefüggése szempontjából többletinformációkkal rendelkezhet. E helyzet elismerésén nyugszik az olyan működési szabályozás, mely megengedi, hogy a polgármester (vagy az őt a feladatellátásban segítő alpolgármesterek) a vita során többször szólhassanak hozzá. Azt is ismételten hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a testületi működés szabályozásának önkorlátozó jellege van és elsődleges célja a testületi eljárások felesleges időbeli elhúzódásának megakadályozása. Nem sért törvényt ezért az Ör. azzal a megoldással, hogy a korlátozó szabályok megalkotása során az önkormányzati szervezeten belül kiemelt helyet elfoglaló polgármesternek (és az őt a feladatellátásban segítő vagy helyettesítő alpolgármestereknek) többlet-hozzászólási lehetőséget biztosít.
A fentiekben felsorolt érvek és a korábban hozott alkotmánybírósági határozatok alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2006. október 31.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró