577/E/1999. AB határozat

mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Pest Megyei Közgyűlésnek a közgyűlés és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 6/1992. (VII. 31.) Pm. sz. rendeletére vonatkozó, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelmet terjesztett az Alkotmánybírósághoz. Eredeti beadványában a Pest Megyei Önkormányzat Közgyűlése azon határozatának [29/1999. (III. 26.) számú] megsemmisítését kérte, amelyben a közgyűlés a bizottságainak tagjait választotta meg. Miután a kifogásolt határozat normatív tartalommal nem bírt, csupán a közgyűlési bizottságok tagjainak felsorolásáról rendelkezett, az Alkotmánybíróság főtitkára tájékoztatta az indítványozót, hogy az önkormányzati határozat alkotmánybírósági kontrolljára nincs törvényes mód, felhívta azonban a figyelmét a beadvány kiegészítésének lehetőségére.

A hiánypótlásra történő felhívást követően az indítványozó beadványát módosította és kifejtette: a jogállamiság elvével ellentétes, hogy a Pest Megyei Közgyűlésnek a közgyűlés és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról (a módosításokkal egységes szerkezetben) szóló 6/1992. (VII. 31.) Pm. sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) nem szabályozza a közgyűlési bizottságok nem önkormányzati képviselő (ún. külsős) tagjai megválasztásának szabályait. Az indítványozó szerint e szabályozási hiány következtében fordult elő, hogy a közgyűlés egyedi határozata a "külsős" bizottsági helyek elosztását az önkormányzati választási eredményektől eltérően állapította meg. Az indítványozó első beadványában arra is utal, hogy ahogyan az országgyűlési bizottságok összetételének az Országgyűlés összetételét kell tükröznie, úgy ezzel analóg megoldást szükséges az önkormányzati bizottság és az önkormányzati képviselő-testület összetételét illetően is alkalmazni. Az indítványozó azt is aggályosnak tartja, hogy az Ör.-ben nincs szabályozva a bizottsági tagok választójogának vizsgálata, így tagként akár választójoggal nem rendelkező személyek is a bizottságokba kerülhetnek.

Az indítványozó álláspontja szerint a szabályozás hiánya sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének előírását, amely szerint a helyi képviselő-testület feladatkörében alkotott rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Márpedig az Ör. - az önkormányzati bizottságok létrehozásának módját és összetételét illetően - sérti a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 2. § (2) bekezdését, 5. §-át, 9. § (2) bekezdését, 11. § (2) bekezdését és a 74. § (2) bekezdését; a bizottságok létrehozatalának módját és összetételét tekintve pedig az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övtv.) 2. § (2) bekezdését azáltal, hogy nem tartalmaz előírásokat az egyes önkormányzati bizottsági tagsági helyeknek a választási eredményeket tükröző elosztására.

II.

Az indítványban érintett jogszabályok a következők:

1. Alkotmány:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"44/B. § (1) bekezdés A helyi képviselő-testület elnöke a polgármester. A képviselő-testület bizottságot választhat és hivatalt hoz létre."

2. Ötv.:

2. § (2) bekezdés első mondat: "Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester - illetőleg a helyi népszavazás hozhat."

"5. § "A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (a továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselők útján és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat."

"9. § (2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.

(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."

"11. § (2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani."

"74. § (1) A megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök, a saját tagjai közül választott alelnök (alelnökök), akiket a közgyűlés titkos szavazással választ.

(2) A megyei közgyűlés köteles megalakítani a pénzügyi bizottságát. Emellett a megyei közgyűlés meghatározott feladatainak eredményesebb ellátása érdekében - a tanácsnoknak választott megyei képviselők és más megyei képviselők tagsági többségét biztosítva - szabadon alakíthat bizottságokat. A megyei közgyűlés a bizottság további tagjait a szolgáltatást nyújtók és igénybe vevők, valamint a szolgáltatásban más módon érdekeltek képviselőiből választja meg. A bizottság elnöke megyei tanácsnok."

"76. § A megyei önkormányzat szervezetére és működésére a 69-75. §-ban nem szabályozott kérdésekben a települési önkormányzatra előírtakat megfelelően alkalmazni kell."

3. Övtv.:

"2. § (1) Minden nagykorú magyar állampolgár, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye Magyarországon van, az önkormányzati választásokon választó és választható. A választójog megilleti a Magyarországra bevándorolt - a magyar jog szerint nagykorú - nem magyar állampolgárt is (a továbbiakban együtt: választópolgár).

(2) Nincs választójoga annak:

a) aki cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll;

b) aki közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll;

c) aki szabadságvesztés büntetését tölti;

d) aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelés alatt áll."

4. Az Ör.-nek a közgyűlési bizottságokra vonatkozó főbb rendelkezései:

"43. § (1) A Megyei Közgyűlés bizottságai előkészítő, véleményező, javaslattevő, szervező és ellenőrzési feladatokat ellátó - a közgyűlés által döntési jogkörrel felruházható - egymással mellérendeltségi viszonyban álló önkormányzati szervek. A közgyűlés állandó, ideiglenes vagy albizottságokat hozhat létre."

"44. § (2) A bizottságok személyi összetételét és feladatait, valamint a tanácsnokok feladatait a 4. sz. melléklet tartalmazza."

"45. § (1) A közgyűlés a bizottságok létszámáról, összetételéről, feladatköréről megalakulásukkor dönt. E döntés módosítását szükség esetén bármelyik képviselő indítványozhatja.

(3) Az állandó, az ideiglenes és az albizottság elnökét, elnökhelyettesét, valamint tagjait a közgyűlés választja meg.

(4) A bizottságok képviselő és nem képviselő tagjainak jogai és kötelezettségei a bizottsági működéssel összefüggésben azonosak.

(5) A bizottságok nem képviselő tagjai a közgyűlés előtt esküt tesznek."

"48. § (1) A bizottság a feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésekben döntést hoz. A bizottság elé kerülő előterjesztésekre és a döntéshozatal módjára a közgyűlésre irányadó szabályokat kell alkalmazni."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése azokat az önkormányzati alapjogokat fogalmazza meg, amelyek a helyi képviselő-testületek jogaiként a helyi önkormányzati autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja szerint a helyi képviselő-testület törvény keretei között, önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. Ez a rendelkezés alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, kifejezésre juttatja és érvényesíti autonómiáját a saját szervezete kialakításában.

Az Alkotmánybíróság az önkormányzati szervezetalakítási alapjog tartalmát az 1285/H/1993. AB határozatában elvi jelentősséggel mondta ki: "...a megyei közgyűlés széles autonómiával rendelkezik szervezeti, működési rendjének meghatározása során. Szervezetalakítási autonómiájának egyetlen korlátja van, hogy a Szervezeti és Működési Szabályzatban megállapított szervezeti szabályok nem lehetnek ellentétesek a törvény rendelkezéseivel." (ABH 1994. 800., 801.)

Garanciális jelentősége van annak, hogy törvény szabályozza az önkormányzat szervezetében létrehozható szervtípusoknak azt a körét, amelyek az önkormányzat nevében hatáskörrel rendelkeznek. A helyi önkormányzatok szervezeti kereteit az ötv. határozza meg. Az Ötv. alkotmányos felhatalmazás alapján nagyfokú döntési szabadságot biztosított a helyi önkormányzatoknak a saját szervezeti kereteik meghatározásában. Ezek sorában kiemelkedik az a rendelkezés, amely szerint a helyi önkormányzat a törvény keretei között, önállóan alakíthatja a szervezetét és működési rendjét [1. § (6) bekezdés], továbbá az a törvényi előírás, mely szerint a képviselő-testület a működésének részletes szabályait a Szervezeti és Működési Szabályzatról szóló rendeletében határozza meg [18. § (1) bekezdés]. Az Ötv. kimondja azt is, hogy a képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait [22. § (1) bekezdés]. Az is az önkormányzatiságot érvényesítő garanciális szabály, hogy a bizottság elnökét és tagjainak több mint felét a képviselők közül kell választani [24. § (1) bekezdés].

Az Ötv. fenti rendelkezései alapján megállapítható, hogy a törvény keretei között a közgyűlés dönt arról, hogy hoz-e létre és ha igen, milyen feladatok ellátására alakít bizottságot. A törvény ugyancsak széles döntési szabadságot biztosít a közgyűlésnek abban, hogy - a közgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyek kivételével - az önkormányzati feladatokat és hatásköröket miként osztja meg az Önkormányzat tisztségviselői és szervei között. [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993. 27., 29., 30.]

2. A bizottságok összetételére vonatkozóan az Ötv. 24. §-a tartalmaz rendelkezéseket, mégpedig az (1) bekezdés kötelező előírásokat, a (2) bekezdés pedig ajánlást a bizottságot választó képviselő-testületnek. Ez utóbbiak szerint a szakszerű bizottsági munkavégzés érdekében indokolt, ha a bizottsági tagok között jelen van a feladatkör szerint érintett, a szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezetek képviselője, társadalmi szervezet kiküldöttje, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgár. A fenti előírásokat az Ötv. 76. §-ára tekintettel a megyei önkormányzat szervezetére és működésére is alkalmazni kell azzal, az Ötv. 74. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, hogy a megyei közgyűlés a nem megyei képviselő bizottsági tagokat a szolgáltatást nyújtók és igénybe vevők, valamint a szolgáltatásban más módon érdekeltek képviselőiből választja meg.

Amikor a képviselő-testület (közgyűlés) a bizottságok szervezetéről, feladatköréről, személyi összetételekről dönt, egyben arról is szabadon határoz, hogy az egyes bizottságokban mely szervezeteknek legyen képviselete. Az Ötv. azonban egyetlen szervezet vagy párt kötelező bizottsági részvételére, a bizottsági összetétel választásokat tükröző belső arányaira sem tartalmaz közvetlenül előírást, ezért a törvény felhatalmazása alapján az Ötv. végrehajtására ilyen rendelkezéseket az Ör. sem tartalmaz.

Az Ör. önálló fejezetben (VI. A közgyűlés bizottságai) foglalkozik a bizottságokkal. Az Ör. 43. §-a a bizottságok funkcióit rögzíti, a 44. § az állandó bizottságokat sorolja fel megnevezésük szerint, külön mellékletben (4. számú) pedig a bizottságok (tanácsnokok) személyi összetételét és feladatait, a 45-46. §-ok közgyűlési bizottságok megválasztásának főbb szabályait állapítják meg, a 47. § a bizottságok működésének rendjét részletezi, a 48-49. §-ok a bizottsági döntési mechanizmus szabályait tartalmazzák, míg az 50. § a bizottságok körüli adminisztratív teendők főbb szabályait foglalja össze.

Mind az Ötv., mind az Ör. idézett rendelkezéseiből kitűnik, hogy a közgyűlés a bizottságok megválasztása tekintetében autonóm döntési joggal bír. Nem kétséges az sem, hogy a közgyűlés bizottsága önkormányzati döntést hozhat, önkormányzati feladatot, hatáskört láthat el, továbbá gyakorolhatja a közgyűlés - számára átruházott - hatásköreit.

Sem az Ötv. előírása, sem az Ör. rendelkezése nem tesz különbséget a képviselő és nem képviselő bizottsági tagok megválasztásának módjában, a bizottsági tagok jogaiban.

A vázoltak szerint a közgyűlést a bizottságok létrehozását, összetételét és működését illetően olyan garanciális jelentőségű jogosítványok illetik meg, amelyek azt biztosítják, hogy a helyi önkormányzáshoz való jogból eredő feladatokat és hatásköröket érdemben ugyan a közgyűlés gyakorolja, de emellett az Ör. rendelkezik arról is, hogy a bizottsági funkcióknak megfelelően a közgyűlési bizottságok - az önkormányzati munkamegosztás rendjében - megfelelő feladatokat és hatásköröket kapjanak. (216/B/1995. AB határozat, ABH 1995. 935., 938., 939.)

3. Nem megalapozott az indítványozó hivatkozása az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatára (ABH 1997. 263-281.), valamint a 16/1998. (V. 8. ) AB határozatára (ABH 1998. 140-154.). Az előbbi határozat tárgya egy szakmai kamaraként létrehozott köztestület, a Magyar Orvosi Kamara, illetve az arról szóló 1994. évi XXVII. törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata volt. Az utóbbi határozat pedig a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi XXXIV. törvény egyes rendelkezései tárgyában benyújtott indítvány elbírálása eredményeként született. Mindkét határozat elemzi a közhatalmat gyakorló, és ezért demokratikusan legitimációt igénylő köztestület által ellátott közfeladat fogalmát, és leszögezi, hogy a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy erre demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ebben a két határozatban összefoglaltak azonban nem vonatkoztathatók - az indítványok eltérő tárgya és tartalma miatt - a jelen eljárásban elbírálandó alkotmányossági kérdés megítélésére.

Az indítványozó tévesen hivatkozott az Alkotmánybíróság 27/1998. (VI. 16.) AB határozata indokolásában kifejtett azon megállapítására is, amely szerint: "A helyek arányos elosztása - többek között a bizottsági helyek és a frakción kívüli képviselők számától is függően - a mindenkori országgyűlés dolga" (ABH 1998. 197., 207.)

Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az országgyűlési képviselők és bizottságok, valamint a helyi önkormányzati képviselők és bizottságok jogállására, összetételére vonatkozó, eltérő törvényi rendelkezések miatt az országgyűlési házszabály rendelkezései az indítvány tárgyával kapcsolatban analógiaként nem alkalmazhatók.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. szabályozása nem sérti az Alkotmány 44/A. (1) bekezdés e) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog gyakorlását. A közgyűlés megfelelő mozgástérrel rendelkezik ahhoz, hogy önálló, saját felelősségű döntéseket hozzon a feladatköre ellátásához és hatásköre gyakorlásához szükséges szervezet (közte a bizottságok) kialakításában. A kifogásolt szabályozás nem vezet az önkormányzati alapjog alkotmányellenes korlátozásához, rendelkezései az Ötv. felhatalmazásán alapulnak, nem okoznak az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköző alkotmányos sérelmet.

4. Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy a nem képviselő bizottsági tag választójoggal nem rendelkező állampolgár is lehet, mert a nem képviselő-testületi tagsággal bíró "külsős" bizottsági tagok jelöltállítási eljárása során nem vizsgálják azt, hogy a jelöltek rendelkeznek-e választójoggal.

Az önkormányzati képviselőket érintő alapvető választójogi rendelkezéseket az Övtv. 2. § (1) és (2) bekezdése tartalmazza. Az Ötv. 5. § első mondata pedig kimondja, hogy a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok közösségét illetik meg. Kétségtelen, hogy a közgyűlés erre felhatalmazó döntése alapján a bizottság is gyakorolhat önkormányzati jogot. Az Ötv. és az Ör. korábban idézett rendelkezéseiből azonban az következik, hogy a közgyűlési bizottság tagjává is csak választójoggal rendelkező lakos választható, mint ahogy az önkormányzati jogok is csak a választójoggal bíró lakosok közösségét illetik meg. Választójog hiányában - az Ötv. és az Övtv. értelmében - az önkormányzati jogok nem gyakorolhatók. Hasonló tartalmú indítvány tárgyában a fenti álláspontot alakította ki korábban az Alkotmánybíróság a 216/B/1995. AB határozatában (ABH 1995. 935., 939.). Mindezek miatt nem megalapozott az indítványozónak az az állítása, amely szerint előfordulhat, hogy a "külsős" közgyűlési bizottsági tag választói jogosultsággal nem rendelkezik.

IV.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint hivatalból vagy indítvány alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatáskörébe és a feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227., 232.]

Az Alkotmánybíróság az előzőekben kifejtettek alapján - megegyezően a hasonló tárgyú indítvány elbírálása során hozott 101/B/2001. AB határozatában foglaltakkal (ABK. 2001. 6-7. szám, 422-425.) - megállapította, hogy az Ör. rendelkezései az Alkotmány, az Ötv. és az Övtv. keretei között szabályozzák a közgyűlés bizottsági szervezetének és működésének szabályait, nem állítanak olyan korlátokat, amelyek akadályoznák a helyi közhatalom önkormányzás útján történő gyakorlását. A jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási kötelezettségét nem mulasztotta el, jogszabályi rendezést igénylő kérdés - az indítványban megjelölt tárgykör kapcsán - nem merült fel, az önkormányzáshoz való jog érvényesítéséhez szükséges alkotmányossági garanciák biztosítottak.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2001. november 14.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró