844/B/2002. AB határozat
a Heves Megyei Önkormányzat alapokmányáról szóló 6/1992. (VI. 12.) HMÖ sz. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség és önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Heves Megyei Önkormányzat alapokmányáról szóló 6/1992. (VI. 12.) HMÖ sz. rendelet 23-26. §-ai, 30. §-a, továbbá 1. és 2. számú melléklete tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Heves Megyei Önkormányzat alapokmányáról szóló 6/1992. (VI. 12.) HMÖ sz. rendelet 24. § (1) bekezdése, 26. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a Heves Megyei Önkormányzat alapokmányáról szóló 6/1992. (VI. 12.) HMÖ sz. rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) több rendelkezése tekintetében egyrészt alkotmányellenességnek a megállapítását, másrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását azzal az indokkal kéri, hogy az önkormányzat szerveinek a megalakításánál nem biztosítja a Közgyűlés létszámában megjelenített választási eredmények és a szabad képviselői mandátum érvényesülésének a garanciáit. Az indítványozó szerint a szabad képviselői mandátum alkotmányos elvével ellentétes az SZMSZ 24. § (1) bekezdése, mivel a képviselőcsoportok alakítását a párt és társadalmi szervezetekre bízza. Alkotmányellenesnek véli az SZMSZ 26. § (1) be kezdését is, amelyben a Közgyűlés a frakciók tagjainak alsó létszámát indirekt módon 2 főben határozta meg.
Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-ára hivatkozva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állítva kéri annak megállapítását, hogy az állandó bizottságok megalakításánál az SZMSZ 30. §-a szerinti szabályozása, valamint - az SZMSZ módosításáról szóló 11/2002. (X. 31.) HMÖ. sz. rendelet 6. § (1) bekezdésével megállapított - 1. és 2. számú melléklete nem biztosítja "a választási eredményt tükröző, a Közgyűlés létszámában megjelenített arányok érvényesülésének garanciáit," a frakciók alakításának a 23-26. §-okban történő szabályozása - figyelemmel a támadott 24. § (1) bekezdésére is - ugyancsak "nem biztosítja a szabad képviselői mandátum érvényesíthetőségének alkotmányos garanciáit."
Az indítványozó álláspontja szerint: "A tisztán listás választási rendszerben az arányosság igénye erősebb, mint a többségi elvet is érvényre juttató, parlamenti vegyes rendszerben. Álláspontom szerint ezért a megyei önkormányzat közgyűlésének megalakulásakor, szervezetének és működési szabályzatának megalkotása során, a pártok (jelölő szerveztek), frakciók, képviselők és bizottságok vonatkozásában - különösképpen az arányosság tekintetében - értelemszerűen ugyanazon alkotmányos jogelvek érvényesítése kötelező, mint amit az Alkotmánybíróság a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatának indokolási részében az Országgyűlés számára a Házszabállyal kapcsolatban kifejtett."
Külön felhívásra az indítványozó kiegészítő beadványában a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatra hivatkozva, illetőleg az SZMSZ egyes rendelkezései alkotmányellenességének a megállapítását az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, 42. §-ára, 44. § (1) bekezdésére, a 24. § (1) bekezdés alkotmányellenességét az Alkotmány 3. § (3) bekezdésére hivatkozva kérte megállapítani.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában.
(3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be."
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(...)
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
"1. § (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
a) önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét, önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;"
"18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg."
"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.
(2) A települési képviselő:
a) a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen - vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban - érdemi választ kell adni;
b) kérésére az írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni; illetőleg kérésére a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben;
c) tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a települési képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi kisebbségi önkormányzat testületének - a képviselő-testület által átruházott -önkormányzati ügyben hozott döntését;
d) megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet;
e) a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni;
f) köteles részt venni a képviselő-testület munkájában."
"22. § (1) A képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait. A képviselő-testület a kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottságot választ. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti."
"24. § (1) A bizottság elnökét és tagjainak több mint a felét a települési képviselők közül kell választani. A polgármester, az alpolgármester, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke, tagja.
(2) A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt".
3. Az SZMSZ rendelkezései:
"23. § (1) A képviselőcsoportok megalakulásának bejelentésére az alakuló ülésen, az eskütételt követően kerül sor.
(2) A képviselőcsoport megalakulására vonatkozó bejelentésnek tartalmaznia kell a képviselőcsoport elnevezését, a csoport vezetőjének és az esetleges tisztségviselőjének nevét, valamint a képviselőcsoport névsorát.
(3) Az (1)-(2) bekezdésben foglaltakat a korelnökhöz, a változásokat a Közgyűlés elnökéhez kell írásban bejelenteni.
(4) Az alakuló ülést követően megalakult képviselőcsoportok esetén a (2)-(3) bekezdésben, valamint a 24-27. §-ban foglaltakat kell megfelelően alkalmazni.
24. § (1) Képviselőcsoportot minden párt, társadalmi szervezet alakíthat.
(2) Ugyanazon párthoz, társadalmi szervezethez tartozó közgyűlési tagok egy képviselőcsoportot hozhatnak létre.
(3) A képviselőcsoport a tagjai sorából vezetőt választ, illetve más közös ügyeket intéző megbízottat választhat, aki a vezető akadályoztatása esetén gyakorolja a vezetőt megillető jogokat.
25. § (1) A közgyűlési tag csak egy képviselőcsoportnak lehet tagja.
(2) A kilépett vagy kizárt közgyűlési tag 6 hónap elteltével bármely képviselőcsoporthoz csatlakozhat, amely őt befogadja.
26. § (1) Megszűnik a képviselőcsoport, ha tagjainak száma 2 fő alá csökken, vagy ha a képviselőcsoport ezt határozatában kimondja.
(2) A képviselőcsoport volt vezetője (megbízottja) a megszűnés tényét köteles 3 napon belül bejelenteni a Közgyűlés elnökének. E határidő elmulasztása esetén a Közgyűlés elnöke a képviselőcsoport megszűnését hivatalból állapítja meg."
"30. § (1) A bizottságok létszámát, összetételét, feladatkörét és a rájuk átruházott hatáskört a Közgyűlés állapítja meg.
(2) A Közgyűlés által bizottságaira átruházott hatásköröket, és a bizottságok összetételét a 2. számú melléklet tartalmazza.
(3) A bizottságok a működésükre vonatkozó egyéb szabályokat maguk határozzák meg."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, hogy az SZMSZ a bizottságok megalakítására nézve nem tartalmaz garanciákat arra, hogy a bizottságok összetételénél érvényesüljenek a választás eredményeit a Közgyűlésben tükröző arányok, továbbá érvényesítendők-e a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatban foglaltak a helyi önkormányzatoknál.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése tartalmazza az Alkotmánybíróság hatáskörét az alkotmányellenes mulasztás esetére: "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére." Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása s az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.]
A helyi önkormányzatok önállóságának alkotmányos garanciáit tartalmazza az Alkotmány 44/A. §-a, melynek (1) bekezdés e) pontja értelmében a képviselő-testület alkotmányos alapjogai közé tartozik az, hogy a képviselő-testület törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. A szervezetalakítás szabadsága tehát a törvény keretei között érvényesül. Az Alkotmánybíróság az 1285/H/1993. AB határozatában elvi jelleggel mondta ki, hogy a "megyei közgyűlés széles autonómiával rendelkezik szervezeti, működési rendjének meghatározása során. Szervezetalakítási autonómiájának egyetlen korlátja van, hogy a szervezeti és működési szabályzatban megállapított szervezeti szabályok nem lehetnek ellentétesek a törvény rendelkezéseivel." (ABH 1994, 800, 801.)
A bizottságok összetételére az Ötv. megállapít kötelező rendelkezéseket: a bizottság elnökét és tagjainak több mint a felét a képviselők közül kell választani, a polgármester, az alpolgármester, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke, tagja [Ötv. 24. § (1) bekezdése]; a bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt [Ötv.24. § (2) bekezdés]. Azonban sem az Alkotmány, sem az Ötv. vagy más törvény nem tartalmaz rendelkezést a tekintetben, hogy a bizottságok összetételének valamely szempontból tükröznie kellene a képviselő-testület, a közgyűlés összetételét.
Az indítványozó álláspontjának alátámasztásaként hivatkozik a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatra: véleménye szerint az abban kifejtett jogelvek "érvényesítése kötelező" a közgyűlés esetében is. Ez a hivatkozása azonban téves. Lényegében azonos tartalmú indítvány alapján, egy önkormányzat szervezeti és működési szabályzatával összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá: "Az indítványozó - tévesen - azonosnak tekinti az Országgyűlés és a helyi önkormányzatok hatalomgyakorlását. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A 3. § (2) bekezdése szerint a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés, amely gyakorolja a népszuverenitásból eredő jogait. [19. § (1)-(2) bekezdés.] Az Alkotmány 42. §-a alapján a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog ... A pártok szerepében mind a választásoknál - az országgyűlési képviselők, illetőleg helyi önkormányzati képviselők választásánál -, mind a hatalomgyakorlásban - az Országgyűlés által gyakorolt, illetőleg a helyi önkormányzatok képviselő-testületei által gyakorolt hatalomban - alapvető alkotmányjogi különbségek vannak ... A pártoknak nem csupán általában van közvetítő szerepe az állam és a társadalom között, hanem az Alkotmány kifejezetten olyan »többpártrendszert« és »parlamenti demokráciát« valósít meg, amelyben a pártoknak az Országgyűlésben kifejezetten jelen kell lenniök, mert az Alkotmány a demokratikus intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen feladatokat ír elő a pártok parlamenti képviselőcsoportjai, illetve azok vezetői számára ... Ebből egyenesen következnek az Országgyűlés Házszabályának a parlamenti pártok képviselőcsoportjáról szóló rendelkezései, a képviselőcsoportok képviselete az Országgyűlés bizottságaiban. Nincs azonban ilyen alkotmányos összefüggés a pártok és a helyi önkormányzatok képviselő-testületei kapcsolatában. A helyi önkormányzás joga a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják." (441/H/2001. AB határozat, ABH 2002, 1534, 1538-1539.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nincs olyan törvényi rendelkezés, amely kötelezné a közgyűlést arra, hogy az összetételében megállapítható választási eredmény érvényesülésének a garanciáit teremtse meg a bizottságok összetételénél is. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának feltételei tehát hiányoznak, ezért az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt az SZMSZ 30. §-a, valamint 1. és 2. számú melléklete tekintetében.
2. Az indítványozó az SZMSZ 24. § (1) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését arra hivatkozással kéri, hogy az a szabad mandátum alkotmányos elvével ellentétes, mivel a képviselőcsoportok alakítását a párt és a társadalmi szervekre bízza. Ugyancsak a szabad képviselői mandátum érvényesülése garanciáinak hiánya miatt állít az indítványozó az SZMSZ 23-26. §-ai tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
Az Alkotmánybíróság már egyik korai határozatában rámutatott arra, hogy: "[az] Ötv. 19. §-ában megfogalmazott szabad mandátum elve - az 1625/B/1991. AB határozat szerint azt jelenti, hogy a képviselő nincs kötve választói megbízáshoz, tevékenysége során a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli választói érdekeit". (ABH 1992, 692-693.) Következésképpen nincs alkotmányos összefüggés és így alkotmányellenesség sem abban, hogy az SZMSZ a képviselőcsoportok alakítását a párt és társadalmi szervezetekre bízza. Az Alkotmány, az Ötv. és más törvény sem rendelkezik az önkormányzati képviselőcsoportokról, erről tehát a szervezetalakítás jogával élve szabadon dönthet a közgyűlés, megtartva a törvényi előírást, hogy önkormányzati rendeletben, az SZMSZ-ben hozza meg ezt a döntését. (Ötv. 18. §) Törvényi rendelkezés hiányában pedig - a fentiekből következően - nem állapítható meg sem alkotmányellenesség, sem mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség a 24. § (1) bekezdése, illetve 23-26. §-ai tekintetében. Az indítványozó az SZMSZ 24. § (1) bekezdés szabályát az Alkotmány 3. § (3) bekezdésének azon rendelkezésébe véli ütközőnek, amely szerint a pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem jelenti azonban a közhatalom közvetlen gyakorlását az, hogy a Közgyűlésben adott párthoz tartozó képviselőkből alakítják meg a képviselőcsoportot. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ezekben a részeiben is elutasította.
3. Az indítványozó kiegészítő beadványában az SZMSZ támadott rendelkezései alkotmányellenességének a megállapítását az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, 42. §-ára, 44. § (1) bekezdésére is hivatkozva kérte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által megjelölt alkotmányi rendelkezések nem állnak alkotmányjogilag értékelhető, az indítványozó által feltételezett összefüggésben az SZMSZ támadott rendelkezéseivel. Az SZMSZ 26. § (1) bekezdésének a megsemmisítését az indítványozó azért is kérte, mivel az a frakciók létszámának alsó határát "indirekt módon 2 főben határozza meg." Az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott arra, hogy nincs törvényi előírás az önkormányzati képviselőcsoportokra, azok tagjai létszámára sem. A Közgyűlés erről is - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján - önállóan dönthet, így a támadott rendelkezés alkotmányellenessége nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
Budapest, 2005. február 22.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró