5/2004. (III. 2.) AB határozat
a 116/2003. (IX. 18.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Magyarok Világszövetsége aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti "Magyar igazolvánnyal" vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?"
Az OVB 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az alá- -írásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette. A határozat indokolása megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel a törvényben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek. Az OVB határozatát az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-ára, 10. §-ára, 13. §-ára, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-ára és 118. §-ára alapította.
2. Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2003. szeptember 23-i számában jelent meg. A határozat ellen 2003. október 7-én, a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást megküldte az Alkotmánybíróságnak. Az OVB határozata ellen benyújtott kifogást az Alkotmánybíróság - a Ve. 130. §-ának (3) bekezdése szerint - soron kívül bírálja el.
3. A kifogást tevő (a továbbiakban: indítványozó) azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és utasítsa az OVB-t új eljárásra. A kérelmet a következőkkel indokolta:
- az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely az állampolgárság megszerzésénél előnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségűnek valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket. E miatt a szabály miatt nemzetiségükre tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek, akik az említett feltételnek nem felelnek meg. A 2002. évi III. törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek 5. cikke tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv. 10. §-ának b) pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás;
- a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921:XXXIII. tc. által kihirdetett, az Északamerikai Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával, Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával, Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh-Szlovákor-szággal 1920. évi június hó 4. napján Trianonban kötött békeszerződést (a továbbiakban: békeszerződés). A békeszerződés 61. cikke szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak, amely azelőtt az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar állampolgárság kizárásával annak az államnak az állampolgárságát szerezték meg, amely az adott területen az állami főhatalmat gyakorolja. Az OVB által hitelesített kérdés alapján az állampolgárságot kérelmezőnek magyar nemzetiségét a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény (a továbbiakban: Szátv.) 19. §-a szerinti "Magyar igazolvánnyal" vagy a törvényben meghatározott egyéb módon kellene igazolnia. A szomszédos államokban értelemszerűen azok a személyek vallják magukat magyar nemzetiségűnek, akik a békeszerződés előtt magyar állampolgárok voltak, vagy a békeszerződés előtt magyar állampolgársággal rendelkező személyek leszármazottai; ők kaphatnak "Magyar igazolvány"-t. Erre hivatkozva az indítványozó azt állítja, hogy: "a trianoni béke idézett cikke szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a trianoni béke mint nemzetközi szerződés által, kollektíven veszítették el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése ezért a trianoni békével ellentétes." Ezért az Nsztv. 10. §-ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást tartani;
- az állampolgárság megadását kérelmezők között különbséget tevő szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem vonatkoznék alapjogra, ésszerű indokot nélkülöz és így sérti az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében elismert emberi méltóságot. Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe;
- a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vevő választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
4. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjának megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság - jogorvoslati eljárása során - az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el, helyesen jutott-e az OVB arra a következtetésre, hogy az adott kérdésben népszavazás tartható vagy éppen nem tartható. Az Alkotmánybíróság ezt a feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [az állandó gyakorlatból legutóbb 48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október, 681.].
II.
A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok:
a) az Alkotmány rendelkezései:
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
...
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani
...
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,"
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
b) az Nsztv. szabályai:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
c) a Ve. szabályai:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
...
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
d) az Egyezmény rendelkezései: "5. cikk A diszkrimináció tilalma
1. A részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak megkülönböztetést vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti a nemen, valláson, fajon, bőrszínen vagy nemzeti vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt.
2. Minden részes államot a diszkrimináció tilalmának elve vezérel állampolgárai tekintetében, függetlenül attól, hogy ők születésüknél fogva állampolgárok-e, vagy az állam állampolgárságát később szerezték meg."
"6. cikk Az állampolgárság megszerzése
...
4. Minden részes állam köteles belső jogában elősegíteni állampolgárságának megszerzését az alábbi személyek számára:
a) állampolgárainak házastársai;
...
e) azon személyek, akik a területén születtek és ott jogszerűen és szokásosan tartózkodnak;
...
g) olyan hontalan személyek és menekültként elismert személyek, akik az állam területén jogszerűen és szokásosan tartózkodnak."
e) az Szátv. szabályai:
"1, § (1) A törvény hatálya a Horvát Köztársaságban, Romániában, Szerbia és Montenegróban, a Szlovák Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban vagy Ukrajnában (a továbbiakban: szomszédos állam) lakóhellyel rendelkező, nem magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiségűnek valló személyre terjed ki."
"19. § (1) Az e törvényben meghatározott egyes kedvezményekre való jogosultságot az 1. § (1) és (2) bekezdésének hatálya alá tartozó személyek esetében a "Magyar igazolvány", illetőleg a "Magyar hozzátartozói igazolvány" igazolja.
(2) A Magyar Köztársaság Kormánya által erre kijelölt magyar központi közigazgatási szervtől (a továbbiakban: elbíráló hatóság)
a) arcképes "Magyar igazolvány" kiadását kérheti az 1. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozó, magát magyar nemzetiségűnek valló személy, kiskorú esetén törvényes képviselője útján;
...
(3) Kérelmére "Magyar igazolvány"-ra jogosult a (2) bekezdés a) pontjában meghatározott személy, aki
a) tud magyar nyelven; vagy
b) a lakóhelye szerinti állam
ba) magát magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja nyilván, vagy
bb) területén működő, magyar nemzetiségű személyeket tömörítő szervezet nyilvántartott tagja, vagy
bc) területén működő egyház nyilvántartásában magyar nemzetiségűként tartják számon."
f) a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) szabályai:
"4. § (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár, ha
a) a kérelem előterjesztését megelőző nyolc éven át folyamatosan Magyarországon lakott;
b) a magyar jog szerint büntetlen előéletű és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt büntetőeljárás nincs folyamatban;
c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított;
d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és
e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar nyelven eredményes vizsgát tett, vagy ez alól a törvény alapján mentesül.
...
(3) Az (1) bekezdés b) -e) pontjában meghatározott feltételek fennállása esetén, kérelmére, kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár, aki a kérelem előterjesztésekor legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmenője magyar állampolgár volt.
(4) Kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár, akinek a kérelem benyújtását megelőzően legalább öt éven át folyamatosan Magyarországon volt a lakóhelye, és az (1) bekezdés b) -e) pontjaiban meghatározott feltételek fennállnak, ha
a) az ország területén született,
b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet;
c) hontalan.
(5) Az (1)-(4) bekezdésekben meghatározott időtartamú, folyamatos magyarországi lakóhelytől a kiskorú tekintetében el lehet térni, ha a honosítását a szülővel együtt kéri, vagy szülője a magyar állampolgárságot megszerezte.
(6) A magyar állampolgár által örökbefogadott kiskorú gyermek lakóhelyétől függetlenül honosítható."
III.
1. Az OVB kifogásolt határozata országos ügydöntő népszavazás kezdeményezését hitelesítette. Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés olyan törvény megalkotására vonatkozik, amely a kedvezményes honosítás körének bővítésére irányul. Az indítványozó szerint eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés olyan törvény megalkotására kényszerülne, amely ellentétes volna törvény által kihirdetett nemzetközi egyezményekkel és ennek következtében ellentétben állna az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával.
Az Alkotmány 28. §-a (5) bekezdésének b) pontját értelmezve a 62/1997. (XII. 5.) AB végzésben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány egyértelmű és világos szabálya kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításának köréből a népszavazás útján történő közvetlen hatalomgyakorlást. Ezekről a kötelezettségekről nem tartható tehát népszavazás és ez a tilalom független attól, hogy a népszavazás eredménye megerősítené-e a kötelezettséget vagy ellentmondana annak (ABH 1997, 542, 546.). A 25/2000. (VII. 6.) AB határozat pedig azt állapította meg, hogy nem lehet népszavazást tartani a nemzetközi kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról (ABH 2000, 159, 162.). Nem állhat elő olyan helyzet, hogy az államnak az eredményes népszavazás értelmében nemzetközi szerződést kelljen felmondania, illetve annak tartalmát meg kelljen változtatnia [72/2002. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 433, 438.].
2. Az indítványozó álláspontja szerint az eredményes népszavazás esetén hozandó törvény az Egyezmény 5. cikkében meghatározott megkülönböztetési tilalommal ellentétben állna.
Az Egyezmény 2. cikke szerint az állampolgárság kifejezés az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy állam között fennálló jogi köteléket jelent, és nem utal a személy etnikai származására. Az Egyezményhez az Európa Tanács keretében kidolgozott kommentár a 2. cikknél említi, hogy az állampolgárságnak ez a megfogalmazása a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm ügyben 1955. április 6-án hozott határozatát veszi alapul (Explanatory Report to the European Convention on Nationality, ETS no. 166; a továbbiakban: kommentár). A kérdéses ügyben Lich-tenstein kártérítést követelt Guatemalától az állampolgárának okozott kár miatt és a vita előkérdése az volt, hogy valóban fennáll-e a lichtensteini állampolgárság. Ebben a nemzetközi jogi vitában - ahol egyébként az érintett személy nemzeti hovatartozása sem Lichtenstein, sem Guatemala vonatkozásában nem játszhatott szerepet - a Nemzetközi Bíróság abból indult ki, hogy az államok általános gyakorlata szerint az állampolgárság valamely személynek egy állam lakosságához való szorosabb kötődését fejezi ki.
Mind a Nemzetközi Bíróság határozata, mind az Egyezmény 2. cikkének első bekezdése kimondja: "minden állam saját joga szerint határozza meg, hogy kik az ő állampolgárai". Az Egyezmény 5. cikkének első bekezdése tiltja, hogy az államok állampolgárságra vonatkozó szabályai - többek között etnikai származás alapján - diszkriminációt tartalmazzanak.
A kommentár kiemeli, hogy az Egyezmény összefüggésben áll az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménnyel (kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Európai Emberi Jogi Egyezmény). Így az Egyezmény 5. cikkének első bekezdése az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikke alapján fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát.
Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikke a megkülönböztetés tilalmát az ebben az egyezményben meghatározott jogok gyakorlásának lehetőségére vonatkoztatva állapítja meg. Ennek alapján az Emberi Jogok Európai Bíróságának állandó gyakorlata a diszkrimináció tilalmát nem önálló rendelkezésnek tekinti és csak az Európai Emberi Jogi Egyezményben meghatározott jog gyakorlásával összefüggésben alkalmazza (Abdulaziz, Cabales, Balkandali ügyben hozott 1985. május 28-i határozat; A sorozat 94. szám, 71. pont).
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata a diszkrimináció fennálltának megállapításánál a belga nyelvi vitában megfogalmazott álláspontot követi. Eszerint nincs szó az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikkében meghatározott diszkrimináció tilalmának megsértéséről, ha a különbségtétel eltérő tényállási elemek alapján történik, továbbá ha a megkülönböztetés közérdeken alapul, és a közösség érdekeinek védelme arányban áll az alkalmazott hátrányokkal (1968. július 23-i határozat, A sorozat 6. szám, 44. o. 7. pont; Abdulaziz ügy 72. pont). Az állampolgárság honosítással történő megadása nincs összefüggésben az Európai Emberi Jogi Egyezményben meghatározott jogokkal. Az eredményes népszavazás esetén meghozandó törvénynél tehát nem merülne fel az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikkének diszkriminációról szóló rendelkezésével való ellentét.
3. Az Egyezmény 5. cikke első bekezdésének szabályát értelmezve a kommentár rámutat arra, hogy nem tekinthető a szabály megsértésének minden olyan eset, amelyben az államok kedvezményeket biztosítanak az állampolgárság megadásánál. Megalapozottnak tekinti azt a kedvezményt, amelyet honosításnál a nemzeti nyelv ismerete, a leszármazás, a születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár arra is, hogy maga az Egyezmény ír elő kedvezményes elbírálást a 6. cikk negyedik bekezdésében (pl. házastársi kapcsolat, az állam területén való születés és tartózkodás, hontalan státus esetén). Elismeri a kommentár a meghatározott államok állampolgárainak nyújtott kedvezményeket is, és példaként említi, hogy az Európai Unió tagállamai az általános szabálynál rövidebb tartózkodási időt írhatnak elő másik tagállam állampolgárainak a honosítására.
Az európai államok gyakorlata azt mutatja, hogy a honosításnál az alapszabályhoz viszonyítva számos kedvezményt alkalmaznak. A kedvezmények néhány példája (a kommentárban említett, az Európai Unió egyes tagállamai által azon az alapon adott kedvezményen túlmenően, hogy a kérelmező egy másik tagállam állampolgára):
- egyes skandináv államokban kedvezményben részesül egy másik skandináv állam állampolgára [így rendelkezik a svéd 2001. július 1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 11. cikkének a) pontja, a finn 2003. június 1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 30. cikke],
- a francia 1993. július 22-i, 93-933. számú törvény franciaországi tartózkodás követelménye nélkül lehetővé tette a honosítást annak a külföldi állampolgárnak, aki francia nyelvi és kulturális közösséghez tartozik, ha olyan területen vagy államban él, amelyben a hivatalos nyelv francia (21-20. cikk),
- a portugál állampolgársági szabály kedvezményes honosítást tett lehetővé az olyan kérelmező számára, aki korábban portugál állampolgár volt, vagy portugálok le-származója, vagy olyan közösség tagja, amelynek portugál felmenői voltak, vagy a portugál államnak szolgálatokat tett vagy erre felkérik (1982. augusztus 12-i törvény 6. cikkének második bekezdése),
- az 1995. május 2-i görög állampolgársági törvény kivételesen lehetővé tette az állampolgárság megadását az olyan külföldön élő görög etnikai leszármazású nagykorú személyeknek, akiknek nincs állampolgársága vagy nem ismert az állampolgársága és ténylegesen görög módon cselekszenek (5. cikk),
- a 2003-ban módosított román állampolgársági törvény szerint az olyan kérelmezők, akik 1989. december 22-e előtt önhibájukon kívül vesztették el a román állampolgárságot, azzal a kedvezménnyel kaphatják vissza az állampolgárságot, hogy nem követelmény a romániai lakóhely; ugyanez a szabály vonatkozik az ilyen személyek leszárma-zóira is (a másodfokkal bezáróan) (Hivatalos Közlöny 2003.1. rész, 399. szám).
Az elmondottak azt mutatják, hogy - a magában az Egyezményben a fő szabályhoz viszonyítva megállapított kivételekre is tekintettel - az Egyezmény 5. cikkében megfogalmazott diszkrimináció tilalmát szűken értelmezik, számos esetben elismerik a kedvezményes elbírálás megengedhetőségét.
4. Eredményes népszavazás esetén az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésnek megfelelően olyan törvény megalkotására kerülne sor, amely kedvezményes honosítást tenne lehetővé a magyar nemzetiséget az Szátv. 19. §-a szerint vagy más módon igazoló személyek számára. A tervezett kedvezményes honosítás egyes feltételeit tehát nem maga az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés határozza meg, hanem utalás révén ezek a feltételek részben az Szátv.-ben találhatók, így az Szátv. szabályai egészítik ki a kérdést.
Az elmúlt években több vizsgálat folyt az Szátv.-nek az Egyezménnyel és más nemzetközi egyezményekkel való összhangja tárgyában. A szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény módosításáról szóló 2003. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Szátvm.) részletes felülvizsgálat után az Szátv. számos rendelkezését megváltoztatta. Az Szátvm. tervezetének általános indokolása rámutatott arra, hogy az Szátv. hatálybalépését követően a magyar kormány felkérésére a jogszabálynak az európai kisebbségvédelmi gyakorlattal és a nemzetközi joggal való összevetését az Európa Tanács Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága (a továbbiakban: Velencei Bizottság) elvégezte. A Velencei Bizottság az Szátv.-t a hátrányos megkülönböztetés szempontjából is vizsgálta. A vizsgálatnál a Bizottság azt tekintette irányadónak, hogy az etnikai alapú megkülönböztetés csak akkor engedhető meg, ha a különbségtétel ténylegesen és ésszerűen is indokolható. Az Szátvm. megalkotásának az volt a célja, hogy az Szátv.-t a Velencei Bizottság ajánlásaira figyelemmel módosítsa.
Az így módosított Szátv. 19. §-ának (3) bekezdése szerint a magyar nemzetiség "Magyar igazolvány" útján történő igazolásának meghatározott feltételei vannak. Ilyen feltétel a nyelvtudás, valamint a magyar nemzetiségűként való nyilvántartás, vagy olyan közösségekben való részvétel, amelyekben kifejezésre jut a magyar nemzetiségű érzés. Ezek az ismérvek a Magyarországhoz való szorosabb kötődést fejezik ki. Ez az ismérv megfelel a Nemzetközi Bíróság által a Nottebohm ügyben az állampolgárságra alkalmazott ismérvnek, valamint az Egyezmény alapján elfogadható ésszerű indoknak.
5. A magyar állampolgárság honosítással történő megszerzésének általános feltételeit az Ápt. 4. §-ának (1) bekezdése határozza meg. A 4. § többi bekezdése az általános feltételektől való egyes eltéréseket, bizonyos kedvezmények nyújtásának eseteit fogalmazza meg. A 4. § több szabályát a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Áptm.) állapította meg. Az Áptm. tervezetének általános indokolása hivatkozik arra, hogy a módosításra az Egyezmény alapján kerül sor. Az egyes szakaszokhoz fűzött indokolás a honosítás feltételeinél nyújtott kedvezmények eseteit részben a Magyarországhoz való erősebb kötődéssel, részben a könnyebb beilleszkedéssel magyarázza.
Az állampolgárság honosítással való megszerzésének a kérdésben szereplő, tervezett új esete az Szátv. és az Ápt. szabályaira épül. A honosítás egyéni kérelem alapján, a feltételeknek az Szátv.-ben a "Magyar igazolvány" megadására meghatározott, egyénenként történő vizsgálata eredményeként, vagy a megalkotandó törvényben megfogalmazott egyéb feltételek szerint történhetne meg.
Az elmondottak szerint nincs szó az állampolgárságnak az indítványozó által állított kollektív visszaszerzéséről, a békeszerződéssel ellentétes jogszabály megalkotásáról.
Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés a kedvezményes honosítás már meglévő esetei mellé határozna meg újakat vagy szabályozná újra a kedvezményes honosítást és illesztené be az új rendelkezések közé az aláírásgyűjtő íven szereplő esetet. Megállapítható tehát, hogy a kérdés nem szól nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről, illetve e kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról, az esetleges eredményes népszavazás pedig nem teremtene olyan helyzetet, amelyben nemzetközi szerződést kellene felmondani, illetve tartalmát megváltoztatni. Ezért a kérdés nem ellentétes az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával és az Nsztv. 10. §-ának b) pontjával.
IV.
1. Az indítványozó szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés alapján eredményes népszavazás olyan törvény megalkotásához vezetne, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Ezért a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, következésképpen az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését meg kell tagadni.
Az Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában kimondta, hogy nemcsak az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdésében felsorolt esetekben nem lehet népszavazást tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai is levezethetők (ABH 1999, 251, 263.). Az 50/2001. (XI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. §-ának (3) bekezdése alapján az eredményes népszavazás az Országgyűlést csak törvényhozó (nem alkotmányozó) hatalomként kötelezheti "értelemszerűen azonban az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló" jogalkotásra (ABH 2001, 359, 364.). Ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy valóban fennállna-e az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével való ellentét az eredményes népszavazás alapján megalkotandó törvénynél.
Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését értelmezve az Alkotmánybíróság már a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban kifejtette azt az állandó gyakorlat által követett álláspontot, amely szerint, a megkülönböztetés tilalma azt jelenti, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, de nem vonja maga után azt, hogy minden különbségtétel tilos (ABH 1990, 46, 48.). A 61/1992. (XI. 20.) AB határozat rámutatott arra, hogy az államnak joga és bizonyos körben kötelessége is az emberek között ténylegesen meglévő különbségek figyelembevétele, ez azonban nem vezethet az emberi méltósághoz való jogsérelméhez (ABH 1992, 280, 281-282.). Akialakult gyakorlat szerint ilyen sérelmet akkor lehet megállapítani, ha a megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 47.].
Az előzőekben kifejtettek szerint a tervezett kedvezményes honosítás alapvető oka a Magyarországhoz való erős -kötődés egyénenként vizsgált megléte. Ez az állampolgársági kérdések szabályozásánál a kedvezmény nyújtásának ésszerű indoka [ami megfelel az Alkotmány 6. §-a (3) bekezdésének]. Ez az álláspont összhangban van a Velencei Bizottságnak a nemzeti kisebbségek anyaország által történő kedvezményekben részesítéséről szóló, 2001. október 19-20-án elfogadott jelentésének egyik megállapításával. A Bizottság jelentése az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményre hivatkozva arra a következtetésre jut, hogy nem minősül diszkriminációnak, ha a lakosság egy része nem részesül olyan kedvezményben, mint amelyet egy etnikai alapon meghatározott csoport tagjai megkapnak. Ezzel kapcsolatban a jelentés megemlíti az államok állampolgárságra vonatkozó jogszabályaiban általános gyakorlatként, etnikai alapon nyújtott kedvezményeket [a Jelentés D. részének d) pontja].
Mindezek alapján megállapítható, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megtagadásának az Nsztv. 10. § a) pontja alapján nincs helye.
2. Az indítványozó álláspontja szerint a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vevő választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtette, hogy a népszavazáshoz való jog jellegére tekintettel és e politikai jog minél teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor az Alkotmánybíróságnak szűkítően kell értelmeznie hatáskörét. Így az egyértelműség követelményénél azt kell vizsgálni, hogy a kérdést egyféleképpen lehet-e értelmezni és az eldöntendő kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel lehet-e felelni (ABH 2001, 392, 396.). Az adott esetben a kérdés megfogalmazása eleget tesz az egyértelműség nyelvtani követelményének. Az Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást, hogy a kérdés megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglaltaknak akkor, ha a kérdés egészének érthetőségét nem zavarják a kérdésben szereplő szakkifejezések [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 345.]. Ez az álláspont érvényesül a jelen esetben is; a kérdés egésze a szakkifejezések ellenére közérthető.
A kérdés egyértelműségének megállapításához az is hozzátartozik, hogy az Országgyűlés el tudja-e dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Az adott esetben a kérdésből megállapítható, hogy kedvezmenyes honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és ezek a megalkotandó szabályok a Magyarországhoz való szorosabb kötődés ellenőrzésére, a "Magyar igazolvány" megadására meghatározott feltételekre építhetnek, vagy más módot is megállapíthatnak. Az Országgyűlés számára tehát a jogalkotás feladata érthető. A kérdés nem korlátozza az Országgyűlést abban sem, hogy a megalkotandó új szabályban a jelenlegi honosítási feltételekhez viszonyítva további kedvezményt határozzon meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást elutasította és az Országos Választási Bizottság 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi, figyelemmel arra, hogy a kifogásolt OVB határozat a Magyar Közlönyben megjelent.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
az aláírásban akadályozott
dr. Kiss László alkotmánybíró helyett
Dr. Strausz János s. k.
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 770/H/2003.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével és indokolásával egyetértek. A határozatnak a diszkrimináció tilalmával, illetve a kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához néhány elvi jelentőségű normatani gondolatot kívánok fűzni. A normatani indokolást azért tartom különösen fontosnak, mert a jelen indítványba foglaltakhoz hasonló érvelés más ügyek kapcsán is gyakran fordul elő.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy: "Az OVB határozatban hitelesített kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely az állampolgárság megszerzésénél a magukat magyar nemzetiségűeknek valló, s ezt meghatározott módon igazoló személyeket nemzetiségükre való tekintettel előnyben részesíti. Ez ugyanakkor azzal jár, hogy a kérdéses meghatározott feltételeknek meg nem felelő személyek az állampolgárság megszerzése során nemzetiségükre való tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednek el." Az indítványozó álláspontja szerint ez ellentétes a 2002. évi III. törvénnyel kihirdetett, az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 5. Cikkének 1. pontjában meghatározott diszkrimináció tilalmával.
Normatani szempontból el kell választani egymástól a főszabályt, valamint a hátrányos megkülönböztetést tartalmazó speciális szabályt, illetve a kedvezményt megállapító speciális szabályt. A főszabály (lex generale) alól kivételt adó szabály (lex speciale) kétféle lehet: vagy előnyben részesítő, vagy hátrányos megkülönbözetést tartalmazó speciális szabály. Álláspontom szerint az indokolatlan hátrányos megkülönböztetés tilos, azonban a nem eleve jogosultak számára megállapított kedvezmények és mentességek biztosítása csak önkényes különbségtétel esetén tiltott.
A főszabályhoz képest megállapított kedvezmény mindaddig speciális szabály marad, amíg a főszabály létezik. Kizárólag a főszabály megszűnésével válhatna a speciális szabály automatikusan főszabállyá. A speciális szabályként megállapított kedvezmény önmagában nem szünteti meg a főszabály létét és annak általános érvényét, tehát nem válik a speciális szabály általános érvényű mércévé.
A normatani összefüggéseket a konkrét esetre alkalmazva a konstans főszabály a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 4. § (1) bekezdésében, míg a kedvezményt megállapító speciális szabályok az Ápt. 4. § (3)-(6) bekezdéseiben találhatók. Az Egyezmény 5. Cikke az általános érvényű szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdés] képest tiltja az indokolatlan szigorítást, mégpedig mind a nemen, valláson, fajon, bőrszínen, mind a nemzeti vagy etnikai származáson alapuló hátrányos megkülönböztetést. A nem önkényes alapon megállapított kedvezményeket [ilyenek az Ápt. 4. § (3)-(6) bekezdésébe foglaltak] azonban nem tiltja az Egyezmény 5. Cikke.
A népszavazásra irányuló kezdeményezés - érvényes és eredményes szavazással történő - támogatása esetén a törvényhozó arra lenne köteles, hogy az Ápt.-ben már meglévő általános szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdéséhez] képest - nem önkényesen megállapított speciális szabály formájában - újabb kedvezményt biztosítson a magyar állampolgárság megszerzésére. A kedvezményt biztosító szabály speciális szabály marad, s nem válik főszabállyá. A speciális szabály a főszabályhoz képest csak meghatározott feltételek megléte esetén alkalmazható, alkalmazása esetén a főszabályba foglaltaknál gyorsabban, rövidebb idő alatt megszerezhető állampolgárságot, kedvezményt biztosít. Azonban a speciális feltételek hiánya esetén továbbra is a főszabályt kell alkalmazni, mégpedig mindenféle megkülönböztetés nélkül.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a határozat rendelkező részével, álláspontom szerint jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak az Országos Választási Bizottság (OVB) 116/2003. (IX. 18.) határozatát meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új eljárásra kellett volna utasítania. Az Alkotmánybíróság, állandó gyakorlata szerint, a kifogás keretei között alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban azt vizsgálja, hogy az OVB az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el a hitelesítési eljárásban.
Megítélésem szerint az országos népszavazásra bocsátandó kérdésnek az Alkotmánybíróság olyan értelmezést ad, amely a kérdésből nem feltétlenül következik. A határozat a jogalkotói egyértelműség irányából lényegében lefordítja a kérdést és arra törekszik, hogy elhelyezze azt az alkotmányos rendszerben. Felfogásom szerint a népszavazási eljárás során - bár a kérdést értelemszerűen minden közreműködő szerv értelmezi - annak lényeges tartalmához egyetlen döntéshozó szerv sem nyúlhat, a szavazólapon is ugyanannak a kérdésnek kell szerepelnie, amit kezdeményezői megfogalmaztak.
2. A Magyarországra kötelező nemzetközi jogi normák közül - jelen ügyben - az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt a kifogást tevő által hivatkozott, a 2002. évi III. törvény által kihirdetett, az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt állampolgárságról szóló Európai Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény) kellett vizsgálnia.
Az Egyezmény 3. cikk 1. pontja alapján minden állam saját joga szerint határozza meg, kik az állampolgárai, az állampolgársággal kapcsolatos szabályok megalkotása ugyanis az állami szuverenitás egyik fontos megnyilvánulása. Az egyén és az állam közötti legfőbb jogi kapcsolat az állampolgárság, amely az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy állam közötti olyan jogi kötelék, amely nem utal a személy etnikai származására. [2. cikk a) pont] E definíció az Európa Tanács által az Egyezményhez fűzött kommentár szerint a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben született ítéletét veszi alapul, amely szerint "az állampolgárság egy jogi kapcsolat, amelynek alapja egy tényleges társadalmi kötődés, egy valódi, az életmódhoz, az érdekekhez és az érzelmekhez kötődő kapcsolat, amelyhez kölcsönös jogok és kötelezettségek járulnak. Azt mondhatnánk, jogi kifejeződése annak a ténynek, hogy az egyén, amely ezt az állampolgárságot [...] megszerzi, valójában szorosabban kapcsolódik az állampolgársága szerinti állam népéhez, mint bármely más államéhoz". (ICJ Reports, 1955, 23.)
Az Egyezmény 5. cikk 1. pontja alapján a részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak megkülönböztetést, vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti - többek között - a nemzeti vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt. A kommentár az 1993. évi XXXI. törvény által kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény 14. cikkére utalva hangsúlyozza, hogy nem mindenfajta megkülönböztetés ellentétes az Egyezmény 5. cikk 1. pontjával. Nem sérül az Egyezmény 5. cikk 1. pontjában foglalt diszkrimináció-tilalom, ha a különbségtétel alapja valamely ésszerű és objektív ok, illetve nem egyezménysértő az indokolt, nem önkényes kedvezőbb bánásmód.
A kommentár is megengedi tehát, hogy a részes államok más államok polgárait kedvezőbb feltételek mellett honosítsák, vagyis kedvezőbb bánásmódban részesítsék az állampolgárság elnyerésekor, ha annak ésszerű indoka van. Ésszerűnek minősül a kommentár alapján az, ha a részes állam a kedvezményes honosításhoz a nemzeti nyelv ismeretét követeli meg, ha születési helyhez köti az állampolgárság könnyített megszerzését, illetve, ha kedvezményesen honosítja az állampolgárának leszármazottját. A részes államok kedvezményesen honosíthatják más állam polgárait, így például az Európai Unió tagállamai rövidebb tartózkodási időt követelhetnek meg az uniós tagállamok állampolgárainak honosításakor, ez - fogalmaz a kommentár - állampolgárság alapján történő kedvezőbb bánásmódot jelent. Látható, hogy a kommentárban említett példák objektív jogi tények - ez jellemzi a konkrét nemzeti megoldásokat is - amelyekhez képest az európai gyakorlatban eleddig alig ismert szubjektív alapú kedvezmény lenne a kérdésben szereplő nyilatkozattételhez kötött honosítási jogcím.
3. A határozat szerint "[a]z állampolgárság honosítással való megszerzésének a kérdésben szereplő, tervezett új esete az Szátv. és az Ápt. szabályaira épül". Álláspontom szerint azonban ez a konkrét kérdésből nem következik.
Ahogyan azt az 52/1997. (X. 14.) AB határozat is hangsúlyozta, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. Ez azt jelenti, hogy az eredményes ügydöntő népszavazás olyan eszköz a választópolgárok számára, amelynek segítségével elvonhatják a döntés jogát a törvényhozóktól, az Országgyűlés ugyanis az adott népszavazási kérdés tekintetében "végrehajtói szerepbe kerül". [Lásd: 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001., 359, 381.] A népszavazást kezdeményezők az Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. vonatkozó rendelkezéseinek a keretei között jogosultak olyan kérdés megfogalmazására, amelynek célja vagy eredménye valamely új törvény megalkotása, illetve hatályban lévő jogszabály módosítása, hatályon kívül helyezése.
Az Ápt. a nem magyar állampolgárok honosítását a következő feltételekhez köti: nyolc év folyamatos magyarországi helyben lakás, büntetlen előélet, a kérelmező ellen magyar bíróság előtt nincs büntetőeljárás folyamatban, a magyarországi megélhetés és lakóhely biztosított, a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti, valamint alkotmányos alapismereti vizsga letétele, illetve az az alóli mentesség igazolása. [4. § (1) bekezdés] Az Ápt. 4. § (3) bekezdése alapján kérelmére, kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár, aki a kérelem előterjesztésekor legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmenője magyar állampolgárvolt. A kedvezmény csupán a magyarországi helyben lakás idejére vonatkozik, minden egyéb tekintetben az általános feltételeknek kell megfelelnie a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár honosí-tandónak, aki - ez objektív jogi tény - magyar állampolgár leszármazottja.
Az Ápt. alapján tehát az állampolgárság ténylegességének (effektivitás elve) legfőbb kritériuma a lakóhely, a népszavazásra bocsátandó kérdés viszont a nem Magyarországon lakó, de a magát magyar nemzetiségűnek valló, és a magyar nemzetiségét a kérdésben megállapított módon igazoló nem magyar állampolgárságú személyek csak és kizárólag magyar nemzetiségükre tekintettel történő kedvezményes honosítását célozza. Következésképp nem állíthatjuk, hogy a konkrét kérdés az Ápt. szabályaira épül.
Véleményem szerint a jogalkotónak lehetősége van arra, hogy bizonyos esetekben tovább könnyítsen az állampolgárság megszerzésének feltételein, és a jelenlegi szabályokhoz képest egyszerűsítse az állampolgárság megszerzését úgy, hogy a fent felsorolt objektív feltételek némelyike alól mentességet biztosít. Ez azonban nem sértheti az Alkotmányt és a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket, továbbá nem eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet biztosít a személyek egy meghatározott köre számára az állampolgárság megszerzésének valamennyi objektív feltétele alól. [Az Ápt. alapján jelenleg két objektív honosítási feltétel megléte alól még a legkedvez-ményezettebb esetben sem adhat felmentést a köztársasági elnök: nevezetesen a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit ne sértse (egyénenkénti nemzetbiztonsági szempont), továbbá a magyar jog szerint a kérelmező büntetlen előéletű legyen és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt büntetőeljárás ne legyen folyamatban.]
A jelen ügyben vizsgált népszavazásra bocsátandó kérdés - értelmezésem szerint - bár utal a kérelemre történő kedvezményes honosításra, kizárólag egy feltételhez kötné azt: a magyar nemzetiség meghatározott módon történő igazolásához. A konkrét kérdés alapján ez az igazolás történhet az Szátv. 19. §-a szerinti "Magyar igazolvánnyal" vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon. Az Szátv. 19. §-a alapján "Magyar igazolványt" a Magyar Köztársasággal szomszédos államokban állandó lakóhellyel rendelkező, nem magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiségűnek valló személy kérhet (kivéve az Ausztriában élő személyt), ha tud magyar nyelven vagy a lakóhelye szerinti állam magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja nyilván, ha az ezen állam területén működő, magyar nemzetiségű személyeket tömörítő szervezet nyilvántartott tagja, vagy a lakóhely szerinti állam területén működő egyház nyilvántartásában magyar nemzetiségűként tartják számon. A "Magyar igazolvány" az Szátv.-ben meghatározott kedvezményekre jogosít. Egy eredményes népszavazás következtében ezen igazolvány - ha azt a tulajdonos kérelmezi - automatikusan a magyar állampolgárság megszerzésére jogosítana.
A kedvezményes honosítás kedvezményezettjei tehát lakóhelytől, születési helytől, nyelvtudástól, leszármazástól független jogcímen, pusztán azon az alapon volnának jogosultak a kedvezményes honosításra, hogy magyar nemzetiségűnek vallják magukat. A nemzetiségre (nemzeti hovatartozásra) mint egyetlen állampolgársági szerzési feltételre történő utalás az Egyezmény alapján nem minősül indokolt kedvezőbb bánásmódnak, a nemzeti hovatartozásról való nyilatkozat önmagában ugyanis nem alkalmas a Nottebohm-ügyben megkövetelt, a polgár és állama közötti szoros, valódi (effektív) kapcsolat létének bizonyítására.
Álláspontom szerint a feltett kérdésben az államot az Egyezmény szelleméből és konkrét rendelkezéseiből fakadó nemzetközi kötelezettség terheli, márpedig az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése alapján nem lehet országos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról.
4. Az Alkotmány 6. § (3) bekezdése szerint "[a] Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását". Meggyőződésem szerint az Alkotmány hivatkozott "felelősségi klauzulája" nem csupán külpolitikai államcél, nemzetpolitikai tétel, hanem jogilag is értelmezhető alapelv, amely a "nemzettag" jogállásáról szóló, általam is fontosnak tartott Szátv. és az esetleges további állampolgársági kedvezmények alapja. A felelősségi klauzulát azonban az állampolgársággal összefüggésben nem lehet az Alkotmány más rendelkezéseitől (például 69-70. §) függetlenül értelmezni. Az állampolgárság nemcsak alapjog, hanem a szuverenitás (terület, népesség, főhatalom) klasszikus alkotmányjogi intézménye, amely történetileg nem feltétlenül azonos az adott személy etnikai származásával. A népszavazás kezdeményezői szándékuk szerint nem az országhoz (az államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják kötni az állampolgárság intézményét. Szándékuk nemességét nem vitatva, ez az elképzelés komoly alkotmányjogi problémákat vet fel.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró