1030/B/2004. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 40. § (7) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 40. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 40. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott szabályozás, mely szerint a rendkívüli munkavégzésért járó szabadidőre, illetve szabadidő-átalányra a vezetői kinevezéssel, megbízással rendelkező köztisztviselő nem jogosult, "negatív diszkriminációt tartalmaz a vezetők kárára a vezetői beosztással nem rendelkező köztisztviselőkkel szemben", és ez sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az indítványozó a Ktv. 40. § (7) bekezdését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvével, az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében rögzített pihenéshez való joggal és az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében megfogalmazott egészséghez való joggal is ellentétesnek vélte.
II.
1. Az Alkotmány indítványban említett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/B. § (...)
(4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz."
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."
2. A Ktv. támadott rendelkezése:
"40. § (7) A rendkívüli munkavégzésért járó szabadidőre, illetve szabadidőátalányra a vezetői kinevezéssel, megbízással rendelkező köztisztviselő nem jogosult."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1.1. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését, s kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó követelményként értelmezte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmányban meghatározott tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, s abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.]
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint "alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak és kötelezettek között vethető fel". [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65.] "A diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (...) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya." [1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479-480.]
Ezért az Alkotmánybíróság először arra kereste a választ, hogy az indítványozó által megjelölt, a Ktv. 40. § (1) bekezdése alapján rendkívüli munkát végző köztisztviselők csoportja a rendkívüli munkavégzés ellentételezése szempontjából összehasonlítható-e a vezetői kinevezéssel, megbízással rendelkező köztisztviselők csoportjával.
1.2. A Ktv. 1992. július 1-jei hatálybalépésének egyik jelentősége, hogy törvényi szinten vált el a modern, karrier-típusú közszolgálati rendszer a piaci viszonyokhoz igazodó munkajogi szabályozástól. Az egységesítés ellenére azonban a közszolgálati szabályozás sok szempontból, így többek között a közigazgatási szervnél alkalmazott munkavállalók jogállása szempontjából is differenciált.
A Ktv. 1. § (7) bekezdésének a) pontja akként határozza meg a köztisztviselő fogalmát, hogy azt két közszolgálati munkavállalói kör megjelöléseként nevesíti ("köztisztviselő: a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve - felhatalmazás esetén - a döntést kiadmányozza, szakértelemmel foglalkozik a rábízott feladatokkal összefüggő valamennyi kérdéssel, felelős saját tevékenységéért és munkaterületén a közigazgatási szerv állandó és időszakos célkitűzéseinek érvényesítéséért, a munkaköri leírásában részére megállapított, illetve a vezető által kiadott feladatokat a kapott utasítások és határidők figyelembevételével, jogszabályok és ügyviteli szabályok ismeretében és betartásával végzi").
Bár a Ktv. (szemben az Mt.-vel) nem önálló fejezetben tartalmazza a vezetői megbízással rendelkező köztisztviselőkre vonatkozó speciális rendelkezéseket, a Ktv.-ben szabályozott közszolgálati munkavállalói körön belüli tagoltság így is megjelenik. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény 33. §-ával 2001. július 1-jei hatállyal bevezetett főtisztviselői kar intézménye folytán a köztisztviselői kar személyi köre immár hármas tagozódást mutat.
A jelen ügyben megjelölt ún. "ügyintéző köztisztviselők" és a vezető megbízású köztisztviselőkre vonatkozó egyik alapvető szabályozásbeli különbség - többek között - a köztisztviselővé, illetve vezetővé válás, azaz a "bekerülés" feltételeire vonatkozó lényeges eltérések (pl.: vezetővé válás többletfeltétele a felsőfokú iskolai végzettség, jogi vagy közigazgatási szakvizsga léte, vagy az alól, az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság általi teljes körű mentesítés), valamint a köztisztviselői jogviszony és a vezetői megbízás, mint jogviszony tartalma és megszüntetése közötti különbségek is (az utóbbi megbízással jön létre, határozatlan időre szól, a megbízás esetén a vezető részére a vezetői beosztással kapcsolatos munkaköri leírását át kell adni, és a vezetői megbízást a munkáltató indokolás nélkül bármikor visszavonhatja [Ktv. 31. § (1), (5) bekezdés]). További szabályozásbeli különbség, hogy a vezetők esetében a közszolgálati jogviszony és a vezetői megbízás egymástól elkülönül (önmagában a vezetői megbízás megszüntetése (lemondás, visszavonás) nem jelenti automatikusan a közszolgálati jogviszony megszüntetését, hanem a vezető köztisztviselő végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában köztisztviselői munkakört kell részére felajánlani [Ktv. 31. § (6), illetve (8) bekezdés]).
Az eltérő vezetői megbízású jogviszonyhoz a Ktv. 45-46. §-ai alapján eltérő javadalmazási rendszer is társul. A vezetők alapilletményét a közszolgálati jogviszonyban eltöltött időtartam nem befolyásolja, kizárólag a vezető beosztás szintje határozza meg az alapilletmény mértékét [Ktv. 45. § (1) bekezdés] szemben a Ktv. 23. és 32. §-ában foglaltakkal, amely a köztisztviselő besorolását, s így díjazását iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének alapul vételével határozza meg. A vezetők esetében az illetmény az alapilletményen túl speciális illetménypótlékkal, a vezetői illetménypótlékkal egészül ki, mely - a többi köztisztviselői pótléktól eltérően - nem az illetményalaphoz, hanem az alapilletményhez igazodik.
A Ktv. pihenőidőre vonatkozó rendelkezései is lényeges szabályozásbeli különbséget mutatnak a pótszabadság mértékét tekintve: amíg ugyanis a köztisztviselőt a besorolásától függő mértékű pótszabadság illeti meg [Ktv. 41. § (3) bekezdés], addig a vezető beosztású köztisztviselőt "a (3) bekezdésben szereplő pótszabadság helyett" [Ktv. 41. § (5) bekezdés] - attól eltérő mértékű - vezetői pótszabadság illeti meg.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az "ügyintéző köztisztviselők" és a vezető megbízású köztisztviselők jogállásának azonos törvényben, nevezetesen a Ktv.-ben történő rendezése önmagában nem jelenti a két jogalanyi kör homogenitását. A közszolgálati jogviszonyuk eltérő tartalma, az abból adódó eltérő jogok és kötelességek, továbbá az eltérő jogviszonyból eredő eltérő feladataik, felelősségük alapján heterogén jogalanyi körbe tartoznak, melyek nem összehasonlíthatóak. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a vezető megbízású-ak eltérő tartalmú feladata és felelőssége, kiemelt díjazással, illetve nagyobb pihenőidővel is jár, amely a feladatok elvégzésével járó esetleges rendkívüli munkavégzés kompenzálására is alkalmas.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ktv. 40. § (1) bekezdése alapján rendkívüli munkát végző köztisztviselők köre nem alkot homogén csoportot a rendkívüli munkát vezető megbízású köztisztviselőként végzőkkel, azaz az indítványozó által megjelölt jogalanyi kör nem homogén.
Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint az a személyi kör, amelyben a diszkrimináció esetleges alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén csoport lehet, így a diszkrimináció csak az azonos helyzetben lévők által alkotott körön belül, e csoport tagjai egymáshoz viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás tekintetében vizsgálható. "Nem jelent tiltott diszkriminációt a különböző státusú csoportok (...) jogállásának eltérő szabályozása, mivel ez az eltérés a különböző státus következménye." [1181/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 551, 552-553.; 269/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 747, 749-750.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.]
Megjegyzi ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy a Ktv. 40. § (7) bekezdése alkotmányellenességét-indítványi kérelemhiányában-a vezetői megbízású köztisztviselők csoportján belül (a munkáltatói jogkört gyakorló vezetők és a "kö-zép"vezető köztisztviselők között) nem vizsgálta.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 40. § (7) bekezdése - az indítványozó által vizsgálni kértjogalanyi körszempontjából - nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, így az indítványt ebben a részében elutasította.
2. Az indítványozó a Ktv. 40. § (7) bekezdése folytán az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében megfogalmazott pihenéshez való jog sérelmét is állította.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésével összefüggésében már az 1403/B/1991. AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány alapvető jogként fogalmazza meg a pihenéshez, a szabadidőhöz, a fizetett szabadsághoz való jogokat (ABH 1992, 493, 494.). Számos határozatában azonban utalt arra is, hogy az Alkotmánynak nincs olyan rendelkezése, amely a pihenéshez való jog konkrét módjait, illetve feltételeit ugyanilyen módon írná elő (1029/D/1998. AB határozat, ABH 2001, 1294.).
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 70/B. §-ának (4) bekezdésében foglalt pihenéshez való jogból, mint a munkához való jog lényeges összetevőjéből, önmagában nem vezethető le az, hogy a vezető rendkívüli munkavégzése esetén a vezető megbízású köztisztviselő pihenéshez való jogát szabadidő-átalány formájában kell biztosítani.
Mindezek alapján az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabályozás - az indítványozó érvelése alapján - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvével, továbbá az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében foglaltakkal nem hozható érdemi összefüggésbe. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggések hiánya az indítvány elutasítását eredményezi (698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994. 523-524.), ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
Budapest, 2005. április 11.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró