1017/B/1994. AB határozat

Siófok Város Önkormányzatának a táblák, feliratok, plakátok elhelyezésének szabályozásáról szóló, a 12/1995. (V. 25.) rendelettel módosított 4/1994. (II. 17.) rendelete 6. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság Siófok Város Önkormányzatának a táblák, feliratok, plakátok elhelyezésének szabályozásáról szóló, a 12/1995. (V. 25.) rendelettel módosított 4/1994. (II. 17.) rendelete 6. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, az e rendelet korábban hatályos 6. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó kérelmet pedig visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó beadványában Siófok Város Önkormányzatának a táblák, feliratok, plakátok elhelyezésének szabályozásáról szóló 4/1994. (II. 17.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és visszaható hatályú megsemmisítését kérte.

Az Ör. kifogásolt 6. § (1) bekezdése így rendelkezett: "Szállásférőhelyeket (fizetővendéglátást, panziót, stb.) önálló hirdető-berendezéssel közterületen reklámozni tilos. Ilyen hirdetőtáblával felszerelt járművel közterületen várakozni tilos".

Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. e rendelkezése sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, 9. § (1) bekezdését, 44/A. § (2) bekezdését és a 70/A. §-át, mert az a piaci verseny- és erőfölényben lévő nagyobb és az egyéb kisebb (pl. néhány szobát kiadó üdülőtulajdonosok) vállalkozások között hátrányos megkülönböztetést eredményez.

2. Az indítvány benyújtását követően Siófok Város Önkormányzata a 12/1995. (V. 25.) rendeletével (a továbbiakban: Örm.) az Ör.-t átfogóan módosította, amely érintette az Ör. kifogásolt előírásait is.

Az Örm. 2. §-a alapján az Ör. 6. §-a helyébe a következő rendelkezések léptek: "(1) A szállásférőhelyek közterületen való hirdetésére a 4. § előírásait kell alkalmazni.

(2) Szállásférőhelyet ideiglenesen gépjárműre szerelt, gépjárművön vagy járműben elhelyezett, illetve kézben tartott hirdető-berendezéssel reklámozni tilos". Az Ör. 4. §-a így rendelkezik:

"A városban telephellyel rendelkező szervezetek, vállalkozók reklám-, tájékoztató-, iránymutató és figyelemfelhívó (megállító) tábláit, berendezéseit közterületen csak a következők szerint szabad elhelyezni:

a) Egy közterületi szakaszon vagy egy csomópontban csak egységesen kialakított táblaegyüttes létesíthető.

b) A telephely előtt csak akkor szabad önálló táblát, figyelemfelhívó berendezést felállítani, ha ezt a közlekedés biztonsága, a közterület állapota lehetővé, illetve a telephely előtti fasor indokolttá teszi.

c) A város központi területén ilyen táblákat - a kulturális és közművelődési szervezetek és események, valamint önkormányzati intézmények tábla kivételével - elhelyezni nem szabad".

Az indítványozó az Ör. korábban hatályos 6. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára és visszaható hatályú megsemmisítésére irányuló indítványát - az Alkotmánybíróság külön végzésében foglaltak után is - fenntartotta és eredeti indítványát kiegészítve kérte az Ör. módosított új 6. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is. Arra hivatkozott, hogy az Ör. e hatályos rendelkezésének tartalma és joghatása a korábbi rendelkezéssel azonos, a gépjárművön történő hirdetés tekintetében pedig hasonló korlátozást tartalmaz, ezért ez is sérti az Alkotmánynak a korábbi indítványban megjelölt rendelkezéseit. Álláspontja szerint az Ör. 6. § (2) bekezdése ellentétes a Ptk. 98. és 99. §-ával, mert a gépjárművön történő hirdetési tilalom a tulajdonost a birtoklás és a használat jogában indokolatlanul korlátozza. Az indítványozó megállapítása szerint az Ör. e rendelkezése ellentétes továbbá a közúti járművekre és a közúti közlekedésre irányadó jogszabályokkal: a közúti járművek műszaki megvizsgálásáról szóló 5/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelettel (a továbbiakban: KöHÉM R1.), a közúti járművek forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről szóló 6/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelettel (a továbbiakban: KöHÉM R2.) és a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelettel (a továbbiakban: KRESZ) is, ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkkel indokolja.

1. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja".

Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése megállapítja: "Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül".

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja megállapítja, hogy a helyi képviselőtestület "önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag, törvényességi okból vizsgálható felül". E § (2) bekezdése szerint: "A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal".

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül". E § (3) bekezdése előírja, hogy: "A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti".

2.a) Az Ör. preambuluma szerint az önkormányzat a kifogásolt rendeletet az üdülőváros külső képének befolyásolása érdekében alkotta meg. Az 1. §-a alapján az "e rendelet hatálya Siófok város közigazgatási területén kiterjed azokra a hirdető-berendezésekre, táblákra, feliratokra, falragaszokra, plakátokra, amelyek közterületen vannak vagy közterületről láthatók, kivéve:

a) a KRESZ hatálya alá tartozó táblákat, feliratokat, jelzéseket,

b) a közlekedési állomások, megállóhelyek tábláit, feliratait,

c) a településrészek, közterületek névtábláit, a házszámokat és a lakások névtábláit,

d) a biztonsági (balesetmegelőző, veszélyt jelző, tűzvédelmi stb.) táblákat, feliratokat, jelzéseket".

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (1) bekezdése szerint az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. E § (3) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket.

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzat kiemelt feladataként jelöli meg az épített és természeti környezet védelmét, és a közterületek fenntartását. Ezek a feladatok pedig feltételezik a városkép, valamint közterülethasználat rendjének szabályozási kompetenciáját.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

A belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény 34. § (1) bekezdése meghatározza a reklámozás és a hirdetés feladatát, a 40. § szerint pedig a törvény végrehajtásáról a Kormány az ipari és kereskedelmi miniszter útján gondoskodik, "ennek keretében az ipari és kereskedelmi miniszter egyes belkereskedelmi tevékenységek folytatásának feltételeit meghatározhatja". A belföldi reklám- és hirdetési tevékenységről szóló 12/1972. (VI. 5.) BkM rendelet 3. § (2) bekezdése előírja, hogy "a közterület reklám- és hirdetés céljára történő igénybevételéhez engedély szükséges". A 3. § (3) bekezdése alapján "a közterület használati engedély iránti eljárásra és a terület igénybevételéért felszámítható díjra a 22/1970. (XI. 18.) ÉVM-KPM együttes rendelet rendelkezései az irányadók".

Az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Ét.) 2. §-ának i) pontja értelmében "az építésügyi igazgatás körébe tartozik. ... a közterületek használatára vonatkozó szabályok megállapítása, érvényesítése és alkalmazásuk ellenőrzése". Az Ét. 54. §-ának az 1991. évi XX. törvény 82. §-ával megállapított (3) bekezdése alapján "a települési önkormányzat képviselő-testülete az építésügyi igazgatás körébe tartozó helyi társadalmi viszonyok rendezésére rendeletet alkothat". Az Ét. végrehajtásáról rendelkező, a közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 22/1970. (XI. 18.) ÉVM-KPM együttes rendeletet az 1/1994. (I. 7.) KTM rendelet 1. §-a 1994. július 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte, így e tárgykörben az önkormányzati rendeletnél magasabb szintű jogi szabályozás jelenleg nincs hatályban.

A fentiek alapján a közterületen való hirdetések szabályozására az Ötv. idézett 16. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatok jogosultak. Az Alkotmánybíróság a 638/H/1992. AB határozatában már vizsgálta azonos tárgykörben alkotott önkormányzati rendelet alkotmányosságát, s azt szabályozási, illetve jogforrástani szempontból nem találta alkotmányellenesnek. (ABH 1994. 746, 750.) Az Ör. vizsgált rendelkezése az Alkotmánynak a vállalkozáshoz és tulajdonhoz való alapjogokkal áll közvetett összefüggésben. Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában rámutatott arra, hogy "valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is". (ABH 1991. 300, 301.) Mindezek alapján az Ör. szabályozása és kifogásolt rendelkezése nem ütközik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe.

b) Az Alkotmánybíróság a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 9. § (1) bekezdése nem tekinthető a tulajdoni formák felsorolásának. Az Alkotmány nem tulajdonformák között különböztet, hanem ellenkezőleg: a tulajdon bármely formájára nézve éppen diszkrimináció-tilalmat fogalmaz meg. A 9. § (1) bekezdése ennek megfelelően az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése jogegyen-lőségi tételének, valamint a 9. § (2) bekezdésbe foglalt vállalkozási jog és a verseny szabadsága általános tételének a tulajdonhoz való jogra vonatkoztatott kifejtése. (ABH 1990. 81.)

Az Ör. 6. § módosított (1) bekezdése a szállásférőhelyek hirdetése tekintetében a korábbi tiltó szabály helyett a 4. § idézett előírásait rendeli alkalmazni. Ez a rendelkezés valamennyi érintett jogalany tekintetében egységesen engedélyező a) és b) pont), valamint tiltó (c) pont) szabályt állapít meg. Ugyancsak egyforma tiltó rendelkezést határoz meg a gépjárműveken való hirdetéseket illetően a 6. § (2) bekezdése is. Erre tekintettel az Ör. kifogásolt rendelkezése nem sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdését és 70/A. §-át.

c) A Ptk. 98. §-a szerint a tulajdonost megilleti a birtoklás joga és a birtokvédelem. A 99. § értelmében a tulajdonos jogosult a dolgot használni és a dologból folyó hasznokat szedni, viselni a dologgal járó terheket és a dologban beállott azt a kárt, amelynek megtérítésére senkit sem lehet kötelezni.

Az indítványozó azt vélelmezi, hogy az Ör. 6. § (2) bekezdésében meghatározott gépjárműn való hirdetési tilalom a gépjármű tulajdonhoz fűződő birtoklási és használati jog alkotmányellenes korlátozásával, az indítvány tartalma szerint az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmével jár.

A rendelkezési, birtoklási és használati jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok, amelyek a dolog feletti hatalmat és a dolog élvezetét jelentik. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban rámutatott arra, hogy a tulajdonjoghoz kapcsolódó részjogosítványok korlátozása "csak akkor jár magának a tulajdonjognak, mint alkotmányos jognak a korlátozásával, így csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan". (ABH 1991. 25.)

Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben arra is felhívta a figyelmet, hogy a tulajdonjog (és részjogosítványai) korlátozásának alkotmányosan elfogadható indoka lehet a korlátozás közérdekűsége. A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál pedig az Alkotmánybíróság határozza meg azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás arányosságát eldöntik. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 382.]

Az Ör. 6. § (2) bekezdésében megállapított tilalmat a rendelet preambulumában megfogalmazott városképhez fűződő érdekek indokolják. Az Alkotmány 70/D. §-a az épített és természetes környezetet védeni rendeli. Az üdülőváros közterületét és városképet védő szempontja olyan alkotmányos védelmet igénylő közérdek, amely más, ugyancsak az Alkotmányban védeni rendelt értékek megóvását szolgálja és amelynek megvalósulása érdekében az önkormányzat számos korlátozás elrendelésére jogosult. A gépjármű rendeltetése elsődlegesen a közlekedés, a szabad mozgáshoz való jog azon való érvényesítésének lehetővé tétele, nem pedig a közlekedési eszközökön való hirdetés és reklámozás.

A fentiekre figyelemmel az Ör. 6. § (2) bekezdése a gépjárműhöz való tulajdonjogot, s az ahhoz fűződő birtoklás és használat jogát nem korlátozza szükségtelenül és aránytalan mértékben, ezért az nem ellentétes a Ptk. 98. és 99. §-ával és nem ütközik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe, 13. § (1) bekezdésébe és 44/A. § (2) bekezdésébe.

d) Az Ör. tárgykörét illetően a közterületen történő reklám- és hirdető tevékenységről rendelkezik, ezért e szabályozás tekintetében az e tárgykörökre a fentiekben már ismertetett magasabb szintű jogszabályok, valamint az Ötv. előírásai az irányadók. Az indítványozó a KöHÉM R1. és KöHÉM R2., valamint a KRESZ egyetlen rendelkezését sem jelölte meg, amellyel az Ör. vizsgált rendelkezése ellentétes lenne. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 6. §-ával összefüggésben az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmét ebben a tekintetben sem állapította meg.

3. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § b) pontjának megfelelően az Alkotmánybíróság hatáskörébe - egyebek között - a hatálybanlévő jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. A már hatályon kívül helyezett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság csak az Abtv. 38. §-ában meghatározott bírói kezdeményezés és az e törvény 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja. Az előbbiekre tekintettel az Ör. hatályát vesztett 6. § (1) bekezdésének utólagos absztrakt normakontroll keretében történő vizsgálatára az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, ezért az erre irányuló kérelmet visszautasította.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Budapest, 1997. június 24.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró