35/2008. (IV. 3.) AB határozat

a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról szóló 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról szóló 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 2. § (5) bekezdés második mondata alkotmányellenes, ezért azt 2008. június 30. napjával megsemmisíti.

A 2. § (5) bekezdése a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:

"(5) Az 1. § (1) bekezdés a)-b) pontjaiban megjelölt hatósági, továbbá az 1. § (2) bekezdésében meghatározott szakhatósági ügyekben első fokon a Hivatal az e rendelet 1. számú mellékletében megjelölt területi szervei útján, az ott meghatározott feladatkörben és illetékességgel jár el."

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról szóló 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 2. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, amely szerint a Korm.r. 1. § a)-b) pontjában meghatározott ügyekben első fokon a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) területi egységei járnak el, a másodfokú hatósági jogkört a Hivatal elnöke látja el. Ez a rendelkezés az indítványozó szerint ellentétes a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 106. § (1) bekezdésével, amely szerint az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében - az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény alapján nincs helye fellebbezésnek - az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv. Az indítványozó álláspontja szerint a kulturális örökség fogalomkörébe tartozó javakkal kapcsolatos hatósági eljárásokban nem érvényesül az ügyfél Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott jogorvoslati joga sem, mivel a Korm.r. 2. § (5) bekezdése szerint mind első-, mind másodfokon a Hivatal jár el. A Korm.r. 2. § (4) bekezdése szerint a Hivatal központi szervből és jogalanyisággal nem rendelkező területi szervezeti egységekből áll, azaz a Hivatal, mint egy egész, egységes szervezeti felépítésben azonos feladatkört lát el. A hatáskör telepítése a Hivatalhoz történt, amelynek vezetője az elnök, azaz - az indítványozó szerint - nem érvényesül a Ket. 106. § (1) bekezdésében meghatározott követelménye a jogorvoslati eljárásra vonatkozóan. Az indítvány tartalmából megállapítható, hogy bár az indítványozó a Korm.r. 2. § (5) bekezdését jelölte meg, a tényleges alkotmányossági vizsgálati kérelem az (5) bekezdés második mondata alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányul. Ezért az Alkotmánybíróság az eljárását e rendelkezés vizsgálatára folytatta le.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

2. A Ket. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"19. § (1) A hatóság hatáskörét- a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával -jogszabály állapít-ja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró, továbbá ha az nem a 107. §-ban és 108. §-ban megjelölt hatóság, a fellebbezést elbíráló hatóságot is."

"106. § (1) Az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében - az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény alapján nincs helye fellebbezésnek - az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv."

3. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Kásztv.) indítvánnyal érintett rendelkezése:

"5. § (1) A központi államigazgatási szervek - ha törvény eltérően nem rendelkezik - egyszemélyi vezetés alatt állnak.

(2) Ha jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja."

4. A Korm.r. indítvánnyal érintett és vizsgált rendelkezései:

"1. § (1) A Kormány

a) a Kötv.-ben meghatározott kulturális örökségvédelemmel kapcsolatos,

b) a műemléken végzett építési munka és telekalakítás esetén az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Érv.) meghatározott hatósági feladatok, az építésfelügyeleti hatósági feladatok [Étv. 46-46/A. §] kivételével, továbbá

c) a mozgóképről szóló 2004. évi II. törvény 18. § (1) bekezdésében és a 19. §-ában meghatározott tevékenységek, valamint

d) a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 12. § (2) bekezdésében meghatározott lapnyilvántartási

feladatok ellátására kulturális örökségvédelmi hatóságként és mozgóképszakmai hatóságként a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalt (a továbbiakban: Hivatal), mint országos illetékességű központi hivatalt jelöli ki. (2) A Kormány

a) a régészeti lelőhelyet vagy régészeti védőövezetet, illetve

b) műemléki területeket, valamint külön jogszabályban meghatározott esetekben műemléket érintő - más hatóságok előtt indult - eljárásokban szakhatóságként a Hivatalt jelöli ki."

"2. § (1) A Hivatal irányítását az oktatási és kulturális miniszter (a továbbiakban: miniszter) látja el a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 2. és 74. §-ában foglaltaknak megfelelően.

(2) A Hivatal önállóan gazdálkodó, az előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkező költségvetési szerv.

(...)

(4) A Hivatal központi szervből és az 1. számú mellékletében megjelölt, önálló jogi személyiséggel (jogalanyisággal) nem rendelkező területi szervekből áll.

(5) Az 1. § (1) bekezdés a)-b) pontjaiban megjelölt hatósági, továbbá az 1. § (2) bekezdésében meghatározott szakhatósági ügyekben első fokon a Hivatal az e rendelet 1. számú mellékletében megjelölt területi szervei útján, az ott meghatározott feladatkörben és illetékességgel jár el. Ezekben a hatósági ügyekben a Hivatal elnöke látja el a másodfokú hatósági jogkört."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az indítványozó állítása szerint a Korm.r. 2. § (5) bekezdésének rendelkezése - amely szerint a Korm.r. 1. § a)-b) pontjában meghatározott hatósági ügyekben első fokon a Hivatal területi egységei járnak el, a másodfokú hatósági jogkört a Hivatal elnöke látja el - alkotmányellenes, mivel az a Ket. által a fellebbezési fórumrendszer kialakítására megfogalmazott követelményeknek nem felel meg; ezáltal az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe ütközik.

Az Alkotmánybíróságnak az indítvány kapcsán először azt kellett vizsgálnia, hogy a Ket. tárgyi hatálya kiterjed-e a Hivatal által lefolytatott hatósági eljárásokra, vagyis a Ket. rendelkezései alkalmazandók-e a Hivatal hatáskörébe tartozó eljárásokra. A Ket. tárgyi hatálya a közigazgatási hatósági ügyekre terjed ki. A törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatósági ügynek minősül minden ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, hatósági ellenőrzést végez; ilyennek minősül továbbá a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés is, a fegyelmi és etikai ügyek kivételével, ha törvény valamely tevékenység végzését, vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti [Ket. 12. § (2) bekezdése]. A Ket. maga határozza meg azoknak az ügyfajtáknak a körét, amelyek esetében az eljárási törvényben foglalt általános szabályokat egyáltalán nem, vagy csak kisegítő jelleggel kell alkalmazni. A Korm.r. 1. §-ában meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó ügyfajták nem tartoznak ebbe a körbe, a Hivatal hatósági eljárása során a Ket. szabályait kell alkalmazni.

2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a Korm.r. 2. § (5) bekezdésének a Ket. 106. § (1) bekezdésével való összhangját vizsgálta.

A Korm.r. 2. § (5) bekezdése az 1. § (1) bekezdés a)-b) pontjaiban megjelölt hatósági, továbbá az 1. § (2) bekezdésében meghatározott szakhatósági ügyekben első fokon a Hivatal a Korm.r. 1. számú mellékletében megjelölt területi szervei útján, az ott meghatározott feladatkörben és illetékességgel jár el, s ezekben a hatósági ügyekben a Hivatal elnöke látja el a másodfokú hatósági jogkört. A Ket. 106. § (1) bekezdésében foglaltak szerint az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv. A Ket. a Hivatal hatáskörébe tartozó ügyekben nem biztosít lehetőséget arra, hogy a 106. § (1) bekezdésének rendelkezésétől a jogalkotó eltérjen.

A Hivatal a Korm.r. 1. § (1) bekezdése, valamint a 2. § (1) és (2) bekezdése értelmében az oktatási és kulturális miniszter irányítása alatt álló, önálló jogi személyiséggel rendelkező, országos illetékességű központi hivatal, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv, így rá is irányadónak kell tekinteni a Kásztv. rendelkezéseit. A Kásztv. 5. § (2) bekezdése szerint "[a] központi államigazgatási szerv feladatkörének gyakorlásához szükséges hatásköröket a szerv vezetőjének kell címezni. Ha jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja". Az Alkotmánybíróság a 19/2007. (III. 9.) AB határozatában megállapította, hogy önálló jogi személyiséggel rendelkező, országos hatáskörű központi hivatal vezetője nem tekinthető az általa vezetett szervtől szervezetileg, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szervnek (ABK 2007. március, 256, 258.) .

A Korm.r. 2. § (4) bekezdése alapján a Hivatal központi szervből és a Korm.r. 1. számú mellékletében megjelölt, önálló jogi személyiséggel (jogalanyisággal) nem rendelkező területi szervekből áll. A Korm.r. 1. §-ában meghatározott feladatok gyakorlásához szükséges elsőfokú hatáskörök címzettje - figyelemmel a Kásztv. 5. § (2) bekezdésére - a Hivatal vezetője, függetlenül attól, hogy e hatáskörét a Hivatal önálló jogi személyiséggel nem rendelkező területi szervei útján gyakorolja. A Korm.r. 2. § (5) bekezdésének második mondata alapján a Hivatal vezetője által - a Hivatal területi szervei útján gyakorolt elsőfokú hatósági és szakhatósági jogkörben - hozott elsőfokú döntései ellen másodfokú hatósági jogkört gyakorló szervként a Hivatal vezetője jár el. Az Alkotmánybíróság ennek alapján megállapította, hogy a Hivatal elnöke nem tekinthető az általa vezetett szervtől szervezetileg, illetve feladatkör szempontjából a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szervnek.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm.r. 2. § (5) bekezdésének második mondata alkotmányellenes, mivel az a Ket. 106. § (1) bekezdése rendelkezésével ellentétes, s ezért sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének azon rendelkezését, miszerint a Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.

3. Az Alkotmánybíróság a fentiekben a Korm.r. 2. § (5) bekezdése második mondatának alkotmányellenességét állapította meg. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (1) bekezdése alapján, ha az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti, akkor a határozata közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes szabály hatályon kívül helyezését. A Korm.r 2. § (5) bekezdése második mondatának az Alkotmánybíróság határozata közzétételének napjával történő megsemmisítése a jogorvoslati eljárásban a másodfokú hatóság megjelölésének hiánya jogbizonytalanságot eredményezhet, ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglaltak alapján a Korm.r. 2. § (5) bekezdése második mondatát pro futuro, 2008. június 30. napjával semmisítette meg. A pro futuro megsemmisítéssel egyben a Kormánynak is lehetősége nyílik arra, hogy a Korm.r. módosításával az ügyfél jogorvoslati jogának biztosítása érdekében a Ket. 19. § (1) bekezdése alapján a fellebbezést elbíráló másodfokú hatóságot megjelölje.

4. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben -érdemben nem vizsgálj a. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 38/2003. (VI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 829, 835.] Mivel az Alkotmánybíróság a Korm.r. 2. § (5) bekezdés második mondatát az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközőnek minősítette, ezért a Korm.r. 2. § (5) bekezdés második mondata vonatkozásában az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezés sérelmét nem vizsgálta.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 444/B/2007.