441/H/2001. AB határozat

a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/1999. (III. 23.) Főv. Kgy. rendelettel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !

Az Alkotmánybíróság alkotmányellenes mulasztás megállapítása iránt benyújtott indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely szerint Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/1999. (III. 23.) Főv. Kgy. rendeletében nem biztosított minden képviselőcsoportnak legalább egy-egy helyet valamennyi bizottságban, elutasítja.

Indokolás

I.

Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető), miután sikertelen törvényességi észrevételt tett Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűléséhez (a továbbiakban: Közgyűlés) az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában kezdeményezte annak megállapítását, hogy a Közgyűlés alkotmányellenes mulasztást követett el, mivel a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 23.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: Ör.) nem biztosít a képviselőcsoportoknak legalább egy-egy helyet a bizottságokban.

Egy korábbi beadvány az Ör. 47.; 48.; és 49. §-ai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint alkotmányellenes mulasztás megállapítását kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az Alkotmánybíróság azt az indítványt elutasította a 101/B/2001. AB határozatával. (ABH 2001, 425-430.)

Jelen beadványában a hivatalvezető az alkotmányellenes mulasztás megállapítását az Alkotmány 3. § (2) bekezdése alapján kéri, amely szerint "a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában". Álláspontja szerint a választói akarat csak úgy tud érvényesülni a Közgyűlés mellett a bizottsági munkában is, ha az Ör. garantálja, hogy "a képviselőcsoportok legalább egy-egy taggal minden bizottságban képviseltethessék magukat". E garancia hiánya - úgy véli - alkotmányellenes mulasztást eredményez, figyelemmel az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglaltakra. Álláspontját erősítendő hivatkozik az Országgyűlés Házszabályára, amely "úgy rendelkezik, hogy az állandó bizottság munkájában bizottsági tagként minden képviselőcsoportból annyi képviselő vehet részt, amennyi a képviselőcsoportok közötti létszámaránynak megfelel. A képviselőcsoportok vezetői ettől eltérően is megállapodhatnak, de az állandó bizottságokban bizottságonként a képviselőcsoportok legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia."

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

"3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.

(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában."

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

b) ...-d)

e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, ( ...)

(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:

"1. § (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:

a) önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét, önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;"

"18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg."

"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.

(2) A települési képviselő:

a) a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen - vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban - érdemi választ kell adni;

(...)

c) tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a települési képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi kisebbségi önkormányzat testületének - a képviselő-testület által átruházott - önkormányzati ügyben hozott döntését;"

"22. § (1) A képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait. A képviselőtestület a kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottságot választ. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti."

"24. § (1) A bizottság elnökét és tagjainak több mint a felét a települési képviselők közül kell választani. A polgármester, az alpolgármester, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke, tagja.

(2) A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt."

3. Az Ör. rendelkezései:

"47. § (1) A Közgyűlésben a fővárosi listáról mandátumot szerzett pártokhoz tartozó képviselők tevékenységük összehangolására mandátumot szerzett pártonként vagy listánként egy-egy képviselőcsoportot hozhatnak létre. A képviselő-csoport elnevezéséről a képviselőcsoport önállóan dönt. A képviselőcsoport létszáma legalább két fő."

"49. § (1) A Közgyűlés döntéseinek előkészítésére, a döntések végrehajtásának a szervezésére, valamint ellenőrzésére állandó bizottságokat, valamint ideiglenes bizottságokat hozhat létre.

(2)... (5)

(6) A bizottság elnökét, alelnökét, tagjait, valamint az albizottság elnökét a Közgyűlés választja meg; az albizottság további tagjait az adott bizottság választja meg....Az állandó bizottságokat, maximális létszámukat, valamint albizottságaikat e rendelet 4. számú melléklete tartalmazza

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság az Ör. mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elsőként abból a szempontból vizsgálta, hogy az nem minősül-e már "ítélt dolognak". Az Ör.-rel szembeni alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítványt már elutasította a 101/B/2001. AB határozat (ABK 2001, júniusjúlius 425-430.) Az indítványozó abban az indítványban arra hivatkozott, hogy - álláspontja szerint - "a Fővárosi Közgyűlésbe bejutott minden pártnak alanyi joga van arra, hogy legalább egy taggal valamennyi közgyűlési bizottságban képviseltesse magát, mert csak így tudja érvényesíteni a választók akaratát" . Az Alkotmánybíróság az indítványt elutasító határozatában "megállapította, hogy az önkormányzati képviselőcsoport létrehozására, működésére vonatkozó kötelez ő rendeleti szabályok megalkotására a Közgyűlés törvényi felhatalmazást nem kapott, ezért mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség - e rendeleti előírások hiánya miatt - nem állhat fenn. Ugyancsak megállapította, hogy a népszuverenitás és az önkormányzáshoz való jog érvényesüléséhez szükséges garanciák sem hiányoznak abból eredően, hogy az SzMSz nem tartalmazza a közgyűlési bizottsági helyek képviselőcsoportok közötti eloszlásának részletesen kimunkált rendjét." (ABK 2001, június-július 429.) Az új indítvány azért nem minősül ítélt dolognak, mivel a hivatalvezető jelen beadványában az Alkotmány 3. § (2) bekezdésére alapozva kéri a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.

2. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 3. § (2) bekezdéséből, amely szerint a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában, következik a Közgyűlés olyan szabályozási kötelezettsége, hogy a képviselőcsoportok legalább egy-egy taggal minden bizottságban képviseltessék magukat. Ez az álláspont a következők miatt megalapozatlan.

Az indítványozó - tévesen - azonosnak tekinti az Országgyűlés és a helyi önkormányzatok hatalomgyakorlását. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A 3. § (2) bekezdése szerint a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés, amely gyakorolja a népszuverenitásból eredő jogait. [19. § (1)-(2) bekezdés.] Az Alkotmány 42. §-a alapján a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog.

A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. A 44. § (1) bekezdése szerint a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.

A központi és a helyi hatalomgyakorlás különbözőségére az Alkotmánybíróság az 1/2002. (I. 11.) AB határozatában a választójoggal összefüggésben a következőként mutatott rá: "Az Országgyűlésnek és a helyi önkormányzatoknak eltérő rendeltetésük van. A helyi önkormányzatok az Alkotmány alapján a magyar államszervezeten belül elkülönült, önálló szervezeti rendszert alkotnak. Hatáskörük és feladataik szempontjából alapvetően különböznek az Országgyűléstől. Az Alkotmánynak a választásokra vonatkozó fejezete azonos követelményeket fogalmaz meg az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokkal szemben, a választójog általános és egyenlő, a szavazás közvetlen és titkos. Azonban maga az Alkotmány [70. § (1) és (2) bekezdés] különbséget tesz az országgyűlési és a helyi önkormányzati választás, továbbá a megyei közgyűlés elnökének választása között." (ABK 2002. január 5.)

A pártok szerepében mind a választásoknál - országgyűlési képviselők, illetőleg helyi önkormányzati képviselők választásánál - mind a hatalomgyakorlásban - az Országgyűlés által gyakorolt, illetőleg a helyi önkormányzatok képviselőtestületei által gyakorolt hatalomban - alapvető alkotmányjogi különbségek vannak. Az indítványozó által meghivatkozott alkotmányi rendelkezés szerint: "A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában". [Alkotmány 3. § (2) bekezdés] A népakarat a népszuverenitáshoz kötődik, amelyet az Országgyűlés gyakorol. Az Alkotmánybíróság a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatában ( ABH 1998. 201. ) kifejtette: "A pártoknak nem csupán általában van közvetítő szerepe az állam és a társadalom között [Alkotmány 3. § (2) bekezdés], hanem az Alkotmány kifejezetten olyan "többpártrendszert" és "parlamenti demokráciát" valósít meg (Alkotmány preambulum), amelyben a pártoknak az Országgyűlésben kifejezetten jelen kell lenniük, mert az Alkotmány a demokratikus intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen feladatokat ír elő a pártok parlamenti képviselőcsoportjai, illetve vezetőik számára [19/B. § (2) bekezdés, 28. § (5) bekezdés, 32/A. § (4) bekezdés]. A pártok országgyűlési szerepe az Alkotmányból következik; ez az egyetlen olyan fogalmi ismérv, amely a "pártot" más társadalmi szervezetektől megkülönbözteti. (Csak az a politikai szervezet "párt", amely képviselőjelöltek állításával bizonyítja ama törekvése komolyságát, hogy a "népakaratot" az Országgyűlésben képviselői által "nyilvánítsa ki". [53/1996. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 165, 169, 171.] Ebből egyenesen következnek az Országgyűlés Házszabályának a parlamenti pártok képviselőcsoportjáról szóló rendelkezései, a képviselőcsoportok képviselete az Országgyűlés bizottságaiban. Nincs azonban ilyen alkotmányos összefüggés a pártok és a helyi önkormányzatok képviselőtestületei kapcsolatában. A helyi önkormányzás joga a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése kimondja: "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére." Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH, 1998, 667., 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310., 317. 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABK 2001. március, 115., 120.]

Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az

Alkotmánybíróság már több határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132., 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176., 196., 201. ]

Sem az Alkotmány, sem az Ötv. nem rendelkezik az önkormányzati képviselő-testület képviselőcsoportjairól, nincs olyan törvényi szabály, amely szerint a képviselőtestületnek rendelkeznie kellene a képviselőcsoportokról, így arról sem, hogy milyen legyen a képviselőcsoportok képviselete a képviselő-testület bizottságaiban. A képviselőtestület az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét. Törvényi szabályozás hiányában a képviselőtestület a szervezetalakítás szabadsága alapján nagy önállóságot élvez a képviselőcsoportok megalakításában, az egyes bizottságokban való képviseletük szabályozásában. Nincs olyan szabályozási hiányosság sem, amely alkotmányellenes helyzetet idézne elő. Az Ötv. minden önkormányzati képvisel őnek biztosít fontos jogosítványokat képviseleti munkájához. Így különösen: Az önkormányzati képviselő az önkormányzat egészéért vállalt felel ősséggel képviseli választói érdekeit. [Ötv. 19. § (1) bekezdés] A képviselő tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának a képviselő-testület által átruházott önkormányzati ügyben hozott döntését. Mindezekből az következik, hogy a Közgyűlés nem követett el alkotmányellenes mulasztást azzal, hogy nem biztosított minden képviselőcsoportnak részvételt valamennyi bizottságban.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt.

Budapest, 2002. április 22.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró