53/2002. (XI. 28.) AB határozat
a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 23. §-a, valamint 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezések tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezések tárgyában - dr. Bagi István és dr. Holló András alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 23. §-a, valamint 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá perben való alkalmazhatósága tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy a törvény erejénél fogva védett természeti területek egyedi meghatározása során nem biztosított önálló jogorvoslatot.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2003. március 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Zala Megyei Bíróság mint másodfokú bíróság a 3.Kp.20.739/2000. és a 3.Kp.21.338/2000. szám alatt folyamatban lévő perekben - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján - kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását. Az indítványozó megyei bíróság mindkét ügyben azonos törvényi rendelkezések alkotmányellenességét állította, ezért az Alkotmánybíróság a két indítványt egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozó megyei bíróság alkotmányellenesnek ítélte az előtte folyamatban lévő perekben alkalmazandó, a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 23. §-át és 26. § (2) bekezdését. Kérte a kifogásolt rendelkezések visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését, valamint alkalmazhatóságuk kizárását az említett perekben.
A Ttv. 23. § (2) bekezdése felsorolja a törvény erejénél fogva védelem alatt álló természeti képződményeket (forrás, láp, barlang, víznyelő, szikes tó, kunhalom, földvár). A Ttv. 23. § (4) bekezdése meghatározza, hogy a természetvédelmi feladatok ellátásáért felelős miniszter közzéteszi a természeti védelem alatt álló természeti képződmények jegyzékét, amely tájékoztató jellegű és nem érinti a természeti képződményeknek a törvény hatálybalépésével bekövetkező védelmét. A Ttv. 26. § (2) bekezdése pedig előírja, hogy a terület védetté, fokozottan védetté nyilvánításának tényét az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni. A bejegyzést a természetvédelmi hatóság hivatalból kezdeményezi.
Az indítványozó álláspontja szerint sérti a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményét, hogy a törvény nem definiálja az ex lege védelem alatt álló természeti képződmények közül a láp fogalmát. Fogalommeghatározás hiányában pedig nem egyértelmű, hogy mire terjed ki a kötelező törvényi védelem.
Az indítványozó szerint a kifogásolt szabályozás más szempontból is "jogbizonytalanságot eredményez", továbbá ellentétes az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésével. Meglátása szerint a védett természeti képződmények megjelölésére vonatkozó eljárási szabályok hiányában a természetvédelmi hatóság önkényesen kezdeményezheti a "láp" minősítés bejegyzését az ingatlan-nyilvántartásba. A természeti védettség tényének az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzésére irányuló kezdeményezés ellen ugyanis nincs helye jogorvoslatnak. Az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzés elleni jogorvoslat során pedig nem lehetett felülvizsgálni a természeti védettség tényét. Az ingatlannyilvántartási eljárásban "a földhivatal a lápi minősítést és a védettség bejegyzését a határozat meghozatalakor irányadó, az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Inytvr.) 7. § (1) bekezdés g) pontjában, (3) bekezdésében, a 14. § (1) és (2) bekezdésében, a 20. § (2) bekezdésében, valamint a 27/1972. (XII. 31.) MÉM. rendelet 6. § (1) bekezdés e) pontjában foglaltak miatt nem tagadhatta meg."
Az indítványozó aggályosnak tartotta továbbá, hogy bár a védett természeti képződmények jegyzékét a természetvédelmi feladatok ellátásáért felelős miniszternek már a Ttv. hatálybalépésétől számított 3 éven belül közzé kellett volna tennie, arra az indítvány benyújtásáig nem került sor. Az indítványozó utalt arra, hogy a jegyzékben kellett volna meghatározni az egyes területek természeti védettségét. Mindazonáltal a jegyzék közzététele sem pótolhatja" a védett természeti képződmények, s azon belül a lápok megjelölését, hiszen a jegyzék csak tájékoztató jellegű. Mivel a jegyzék nem rendelkezik kötelező erővel, ezért a jegyzékben foglaltaktól is eltérhet a természetvédelmi hatóság az egyes területek természeti védettségének meghatározása során.
Az indítványozó álláspontja szerint a természeti védettség megállapítását megfelelő eljárási szabályok alapján kellene elvégezni. Ennek hiányában valamely földterület - adott esetben láppá történő - minősítése ellen az érintett ingatlan tulajdonosa jogorvoslattal nem élhet, és számára az ügyféli jogok sem biztosítottak.
Az Alkotmánybíróság a korábban beérkezett bírói kezdeményezést - álláspontjuk kifejtése érdekében - megküldte az igazságügy-miniszternek és a környezetvédelmi miniszternek.
II.
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2. A Ttv.-nek az indítványokkal érintett rendelkezései:
"23. § (1) Természeti érték és terület kiemelt oltalma a védetté nyilvánítással jön létre.
(2) E törvény erejénél fogva védelem alatt áll valamennyi forrás, láp, barlang, víznyelő, szikes tó, kunhalom, földvár. Az e bekezdés alapján védett természeti területek országos jelentőségűnek [24. § (1) bekezdés] minősülnek.
(3) A (2) bekezdés alkalmazásában:
a) a barlang a földkérget alkotó kőzetben kialakult olyan természetes üreg, melynek hossztengelye meghaladja a két métert, és - jelenlegi vagy természetes kitöltésének eltávolítása utáni - mérete egy ember számára lehetővé teszi a behatolást;
b) a forrás a felszín alatti víz természetes felszínre bukkanása, ha a vízhozama tartósan meghaladja az 5 liter/percet, akkor is, ha időszakosan elapad;
c) a víznyelő az állandó vagy időszakos felszíni vízfolyás karsztba történő elnyelődési helye.
(4) A (2) bekezdés hatálya alá tartozó lápok, szikes tavak, kunhalmok és földvárak jegyzékét a miniszter a törvény hatálybalépésétől számított 3 éven belül közzéteszi és a jegyzéket évente felülvizsgálja. A jegyzék tájékoztató jellegű és nem érinti a (2) bekezdés alapján e törvény hatálybalépésével bekövetkező védelmét.
(5) Ha védett természeti érték, terület védelme csak különleges intézkedésekkel biztosítható, a természeti értéket, területet vagy annak egy részét fokozottan védetté kell nyilvánítani."
"26. § (1) A védett természeti területet a természetvédelmi hatóságnak meg kell jelölnie és fel kell hívnia a figyelmet annak védettségére, valamint a főbb korlátozó rendelkezésekre.
(2) Terület védetté, fokozottan védetté nyilvánításának tényét az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni, védettség feloldását követően a védettség tényét pedig törölni kell. A bejegyzést, illetve annak törlését a természetvédelmi hatóság hivatalból kezdeményezi."
"75. § Az e törvény szerinti hatósági eljárásokra az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni."
3. Az Inytvr.-nek az indítványokkal érintett - a földhivatal határozatának meghozatalakor hatályos - rendelkezései:
"7. § (1) Az ingatlan-nyilvántartásba csak az ingatlanhoz kapcsolódó következő tények jegyezhetők be:
(...)
g) az ingatlan jogi jellege,
(...)
(3) Az e törvényerejű rendeletben felsoroltakon kívül az ingatlan-nyilvántartásba csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet által meghatározott jog vagy tény jegyezhető be."
"14. § (1) Az ingatlanhoz kapcsolódó jog vagy tény keletkezését, módosulását, illetve megszűnését kérelemre kell bejegyezni.
(2) A bejegyzést a jogszabályban meghatározott határidőn belül - ha jogszabály másként nem rendelkezik, vagy a felek megállapodásából más nem következik - az köteles kérni, aki ezáltal jogosulttá válik. Kérheti a bejegyzést az is, akinek ez a bejegyzett jogát érinti."
"20. § (2) Az ingatlanra vonatkozó jogok és tények bejegyzésére irányuló kérelemhez a földhivatal - ha jogszabály másként nem rendelkezik - kötve van."
4. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. törvényerejű rendelet végrehajtására kiadott 27/1972. (XII. 31.) MÉM rendeletnek (a továbbiakban: MÉMr.) az indítványokkal érintett - a földhivatal határozatának meghozatalakor hatályos - rendelkezései:
"6. § (1) A tulajdoni lap I. része tartalmazza:
(...)
e) az ingatlan jogi jellegét (társasház, szövetkezeti ház, műemlék, bányatelek, természetvédelmi terület, régészeti vagy történeti jelentőségű védett terület stb.), (...)"
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
Az indítványozó a Ttv. 23. §-a, valamint 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, illetve azok perbeli alkalmazhatósága tilalmának megállapítását kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár az indítvány a Ttv. 26. § (2) bekezdése mellett a 23. § teljes vizsgálatára irányult, a bírói kezdeményezés alapján egyértelmű, hogy az indítványozó a Ttv. utóbbi rendelkezésének csak a lápokat érintő (2) és (4) bekezdését kifogásolta, illetve csak ezek érintik a megyei bíróság előtt folyamatban lévő perek tárgyát. Így az alkotmánybírósági vizsgálat is csak a Ttv. 23. § (2) és (4) bekezdésére, illetve 26. § (2) bekezdésére terjedt ki.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezések megfelelnek-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével garantált jogbiztonság követelményének.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többször értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményét. Ennek során megállapította, hogy: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992.59,65.] Kifejtette továbbá az Alkotmánybíróság, hogy "a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények." [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995. 376, 383.]
2. A Ttv. 23. § (2) bekezdése szerint a láp a törvény erejénél fogva védett.
A Ttv. 23. § (4) bekezdésének megfelelően a természetvédelmi feladatok ellátásáért felelős miniszter kiadja a lápok jegyzékét (Tájékoztató). A miniszteri jegyzék tartalmazza a lápnak minősülő területek felsorolását, amely eligazítást ad arra vonatkozóan, hogy az ország területén hol találhatók jelenleg nyilvántartott lápok. A Ttv. 23. § (4) bekezdése értelmében a jegyzék csak tájékoztató jellegű és nem érinti a lápoknak a törvény által elrendelt védelmét. Adott esetben tehát a jegyzékben nem szereplő lápokra is kiterjed a Ttv. 23. § (2) bekezdése szerinti törvényi védelem, illetve a jegyzékben szereplő nem láp területekre a lápként való megnevezés ellenére a törvényi védelem nem vonatkozik.
A Ttv. 23. §-ának a lápok ex lege védelmét, illetőleg a lápok jegyzékének kiadását szabályozó rendelkezései egyértelműek, s ezért azok nem sértik a jogbiztonság követelményét.
3. Az indítványozó hivatkozott továbbá arra, hogy a Ttv. 23. §-a és 26. § (2) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén túlmenően sérti az Alkotmány 57. §-a által biztosított általános jogvédelmi garanciákat (tisztességes eljárás elve, jogorvoslathoz való jog). A földhivatal határozatával szemben előterjesztett jogorvoslati eljárásban ugyanis a tulajdonosok nem kifogásolhatták a természeti védettség tényének a bejegyzését, mert a természetvédelmi hatóság kezdeményezésének a földhivatal - az Inytvr. 7. § (1) bekezdés g) pontjában, (3) bekezdésében, a 14. § (1) bekezdésében, valamint a 20. § (2) bekezdésében, illetve a MÉMr. 6. § (1) bekezdés e) pontja szerint - köteles volt eleget tenni. A földhivatal határozatával szembeni jogorvoslat pedig csak a földhivatal határozatának formális felülvizsgálatára terjedhetett ki.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. §-át értelmezve korábban már kifejtette, hogy "nincs szükség minden fokon az Alkotmány 57. §-át kielégítő 'bíróság'-szerű szervekre és eljárásra. Másrészt az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutat rá, hogy az eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő; az Alkotmány által megkövetelt hatékony jogvédelem megléte attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül.
(•••)
Az Alkotmány 50. §-a szerint a bíróság 'a közigazgatási határozatok törvényességét ellenőrzi'. Ezt a rendelkezést az 57. §-ra tekintettel úgy kell értelmezni, hogy az eljárásnak ahhoz kell vezetnie, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelességeket az ott írt módon valóban 'elbírálja': az összes, az Alkotmányban részletezett követelmény - a bíróság törvény által felállított volta, függetlensége és pártatlansága, az, hogy a tárgyalás igazságosan (a nemzetközi egyezmények szóhasználatával: fair, équitablement, in billiger Weise) és nyilvánosan folyjék - ezt a célt szolgálja, csak e követelmények teljesítésével lehet alkotmányosan véglegesnek számító, érdemi, a jogot megállapító döntést hozni. A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. Az így felfogott érdemi elbírálással nem áll ellentétben, hogy a bíróság a határozatot hozó hatóságot új eljárásra utasítja. Azok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi 'elbírálásáról' nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem." [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997. 263, 272.]
4. A fentiekben kifejtettekkel nem ellentétesek a Ttv. kifogásolt rendelkezései. A természeti védettség tényének a bejegyzése ugyanis a jogbiztonság követelményének megfelelő, formalizált eljárási szabályok szerint történik. A természeti védettség tényének - a Ttv. 26. § (2) bekezdése szerinti - ingatlan-nyilvántartási bejegyzésével szemben a jogorvoslati jog is biztosított. A természeti védettség tényének bejegyzése ellen közigazgatási úton jogorvoslattal lehet élni, s a másodfokú közigazgatási határozat a bíróság előtt megtámadható.
A megyei bíróság indítványa alapján megállapítható, hogy csak a Ttv. 26. § (2) bekezdésével kapcsolatban állította a jogbiztonság sérelmét és a jogorvoslati jog hiányát. A Ttv. 26. § (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezést, mely szerint a védett természeti területet a természetvédelmi hatóságnak meg kell jelölnie, nem kifogásolta.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Ttv. 23. §-a, illetve 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá perben való alkalmazhatóságuk tilalmának megállapítására irányuló bírói "kezdeményezéseket elutasította.
IV.
1. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében: az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, s ennek megfelelően a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az "alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak". [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 132, 138.] Továbbá a 4/1999. (III. 31.) AB határozat szerint: "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." (ABH 1999. 52, 57.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő.
A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítőén megköveteli [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83, 86.]. Az állam jogalkotói kötelezettsége - ahogy erre az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992. 227, 231.) rámutatott - következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998. 669.)
2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ttv. 23. § (2) bekezdése általános értelemben (in abstracto) rendelte el a védett természeti területek törvényi védettségét. A törvény tehát kijelöli a természeti területeket, s azok védettségét normatív módon rendeli el. A törvény erejénél fogva minden természeti terület olyan módon védett, hogy a konkrét területek nincsenek a törvényben meghatározva. Ezért a törvény alapján nem lehet megállapítani, hogy a normatív védelem egyedileg mely területekre terjed ki.
A Ttv. 26. § (1) bekezdése szerint a törvény erejénél fogva védett természeti területeket konkrétan (in concreto) a természetvédelmi hatóság jelöli meg. A védett természeti területek megjelölése a természetvédelmi hatóság mérlegelésén alapul. A Ttv. 23. § (3) bekezdése szerinti fogalommeghatározások, illetve a (4) bekezdése szerinti jegyzék kiadása is döntési szabadságot biztosít a természetvédelmi hatóságnak a védett természeti területek megjelölésére vonatkozóan. A jegyzék tájékoztató jellege miatt nem is kötelezi a természetvédelmi hatóságot, s ezért nem alkalmas a természeti képződmények megjelölése jogszerűségének megítélésére. Az ingatlantulajdonosok számára is kiszámíthatatlan, hogy a természetvédelmi hatóság a tájékoztató jegyzékben felsorolt, avagy a jegyzékben nem szereplő területeket jelöli-e meg védett természeti területekként. Bizonytalan továbbá, hogy a természetvédelmi hatóság a Ttv. 23. § (3) bekezdése szerinti fogalommeghatározások, illetve a (4) bekezdés szerinti jegyzék alapján a természeti területeket mikor jelöli meg.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában úgy érvelt, hogy a jogalkotó "az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntések rendeleti formában való megjelentetésével gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét, és ezáltal sérti a (...) jogorvoslat érvényesülési lehetőségét." [6/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994. 65, 67.] A konkrét ingatlantulajdont érintő egyedi korlátozások normatív formában történő általános érvényű elrendelése tehát az érdemi jogorvoslat lehetőségét zárja ki. A védett természeti területeknek a törvény erejénél fogva elrendelt védelme ellen nincs jogorvoslati lehetőség, mert a korlátozásra általános jelleggel, vagyis nem a konkrét területeket érintően került sor. A természetvédelmi hatóságnak a védett természeti területek megjelöléséről hozott egyedi döntésével szemben viszont a jogorvoslat hiányzik.
A jogorvoslati jog hiánya a Ttv. 26. §-ából következik. A Ttv. 26. §-a alapján két döntés születik. Az egyik, amelyben a természetvédelmi hatóság a Ttv. 26. § (1) bekezdése szerint megjelöli a védelem alá eső konkrét természeti területeket. A másik, amelyben a védett természeti területek megjelölését követően a természetvédelmi hatóság - a Ttv. 26. § (2) bekezdése szerint - kezdeményezi a természeti védettség tényének az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzését. A jogalkotó az (1) bekezdés alapján hozott, a védett természeti területek megjelöléséről szóló döntéssel szemben nem, csak a (2) bekezdés szerinti kezdeményezés eredményéként bekövetkező ingatlan-nyilvántartási bejegyzés ellen biztosított jogorvoslatot. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jog követelménye alapján azonban nem elegendő csak a bejegyzés, illetve annak kezdeményezése tekintetében lehetővé tenni a jogorvoslati jog gyakorlását. A természeti védettség ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére vonatkozó kezdeményezés ugyanis kötelező érvényű, s annak alapján a természeti védettség tényét kötelező bejegyezni. Az ingatlannyilvántartási bejegyzés során a védett természeti területek egyedi meghatározásával kapcsolatos jogsérelem nem orvosolható. A védett természeti területek egyedi megjelölésére vonatkozó döntésről alakisági követelményeknek megfelelő, önálló határozatba foglalt és elkülönített döntés nem létezik. A védett természeti területek egyedi megjelölése jogszerűségének vitathatósága, anyagi jogi értelemben való felülbírálhatósága érdekében szükséges a területek egyedi meghatározásával szembeni jogorvoslat megteremtése is. A természetvédelmi hatóságnak a védett természeti területek egyedi meghatározására vonatkozó jogalkalmazási döntése csak megfelelő jogorvoslat útján válik érdemben ellenőrizhetővé és felülvizsgálhatóvá.
A Ttv. 75. §-a értelmében a Ttv. szerinti hatósági eljárásokra az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit a Ttv.-ben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A Ttv. 26. §-ának megfelelő jogalkalmazási eljárás és döntéshozatal során az Áe. szabályozása az irányadó. Az Áe.-ben foglaltaknak ugyanakkor a Ttv. 26. § (1) bekezdése szerinti eljárás nem felel meg azért, mert a természetvédelmi hatóság a konkrét területekre vonatkozóan a törvényi védelem fennállását úgy állapítja meg, hogy erről - az Áe. szerinti - határozatot nem hoz. Az Áe. szerinti határozat hiányában a természetvédelmi hatóságnak a törvényi védelem fennállását megállapító döntése nem vitatható, illetve nem vizsgálható felül. Hatósági határozat hiányában tehát a törvényi védettség tényének fennállását megállapító döntéssel szemben a jogorvoslati jog gyakorlására nem kerülhet sor. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog érvényesülése csak úgy biztosítható, ha a természetvédelmi hatóság a törvényi védettség tényének fennállását az Áe. rendelkezéseinek megfelelően, - jogorvoslattal megtámadható - határozatban állapítja meg. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a törvény erejénél fogva védett természeti területek egyedi meghatározásával kapcsolatban, hivatalból eljárva állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Az Országgyűlés alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy a Ttv. 26. § (1) bekezdésének alkalmazásánál nem tette kötelezővé azt, hogy a természetvédelmi hatóság a konkrét területekre vonatkozóan a törvényi védettség tényének fennállását az Áe. alapján, megállapító határozatban jelölje meg. Ennek hiányában a védett természeti területek egyedi meghatározására nem formalizált, kiszámíthatatlan eljárásban kerül sor, s a természetvédelmi hatóság döntésével szemben nincs lehetőség a jogorvoslati jog gyakorlására. Az Országgyűlés jogalkotói mulasztásának megszüntetésére az Alkotmánybíróság megfelelő határidőt szabott.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróság a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
Dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 921/B/2000.
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
1.Egyetértek a határozat rendelkező részének 1. pontjában foglalt rendelkezéssel, melyben a természetvédelemről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 23. §-a, valamint a 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá perben való alkalmazhatósága tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.
2. A határozat 2. pontja azt állapítja meg hivatalból, hogy a törvényhozó jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy a védett területek egyedi meghatározása során nem biztosított önálló jogorvoslatot.
Álláspontom szerint a törvényhozó mulasztása nem állapítható meg.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 42. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. A határozattal szemben pedig az Áe. VII. fejezetében meghatározott jogorvoslatnak van helye.
Azzal tehát, hogy a Ttv. 26. § (1), valamint (2) bekezdésében foglalt, a természetvédelmi hatóság feladataként előírt intézkedéssel szemben a jogi szabályozás külön jogorvoslatról nem rendelkezik, törvényhozói mulasztás még nem következett be, mivel a közigazgatási szervnek az eljárással érintett ügyekben is határozatot kell hoznia, mely jogorvoslattal megtámadható.
A jogorvoslati rendszert ugyanis nem egy adott jogszabályon belül kell vizsgálni, hanem figyelembe kell venni az általános, rendszerint az eljárási törvényekben meghatározott jogorvoslati lehetőségeket. Így - az adott ügyben - a törvényhozó mulasztása sem vizsgálható egy általános jogelv alapján eldönthető kérdésben, pusztán egy törvény vagy annak egy részének vizsgálata során.
3. Mindezek alapján nem mulasztás megállapítását látom indokoltnak, hanem - a jogrendszerből is következő - alkotmányos követelmény megfogalmazását. Az Alkotmánybíróságnak ki kellett volna mondania, hogy a Ttv. 26. § (1) bekezdésének alkalmazásánál - az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére tekintettel - alkotmányos követelmény, hogy a természetvédelmi hatóság a törvényi védettség tényének konkrét területen való fennállását az Áe. alapján, megállapító határozatban jelölje meg.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró