EH 2019.01.K1 I. Intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására közvetlenül alkalmazandó uniós jogi normában előírt elévülési határidőben van jogszerű lehetőség. Ennek hiányában alkalmazandó a 2007. évi XVII. tv. 64. § (1) bekezdése és a 69. § (8) bekezdés szerinti ötéves elévülési, illetve jogvesztő határidő.[1]

II. Az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból többéves program keretében nyújtandó vidékfejlesztési támogatás visszafizetésének megállapításához való jog mindaddig nem évül el, amíg a program véglegesen le nem zárult. Az uniós pénzügyi érdekek védelmében a 2988/95/EK Euratom tanácsi rendelet csak a jogvesztő határidő kiterjesztésére ad lehetőséget [2988/1995/EK Euratom Rendelet 3. cikk, 22. cikk, 2007. évi XVII. tv. (Eljárási tv.) 59. § (3) bek., 64. § (1) bek., 69. § (8) bek.].

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes 2009. október 22-én az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a fiatal mezőgazdasági termelők indulásához a 2009. évtől nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 113/2009. (VIII. 29.) FVM rendelet (a továbbiakban: Jogcímrendelet) alapján támogatás iránti kérelmet nyújtott be a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Közvetlen Támogatások Igazgatóságához mint első fokon eljáró hatóságához. Az elsőfokú hatóság a 2010. május 11-én kiadott határozatában a felperes támogatási kérelmének helyt adott akként, hogy a felperesnek 12,81 EUME üzemméretet állapított meg, melynek következtében a jövedelempótló támogatás összege 40 000 eurónak megfelelő forintösszeg lett. A megítélt támogatási összeg 90%-os mértékének kifizetéséről az elsőfokú hatóság 2010. november 19. napján kelt határozatával rendelkezett.

[2] A felperes 2016. március 31. napján a támogatási összeg fennmaradó 10%-os mértékére vonatkozóan kérelmet nyújtott be, amelyet az elsőfokú hatóság a 2016. augusztus 16. napján kelt határozatával elutasított, egyúttal megszüntette a felperes támogatási jogosultságát, valamint 9 735 120 forint jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszafizetésére kötelezte. Határozatának indokolása szerint, a kérelem elutasítására részben azért került sor, mert a felperes nem érte el a jóváhagyott támogatási kérelemben a 4. évre vállalt EUME-értéket, így nem felelt meg a Jogcímrendelet 4. § (4) bekezdés f)-g) pontjának és 8. § (3) bekezdésének, továbbá, hogy a felperes nem tudta igazolni a folyamatos elismert termelői csoport és termelői szervezet tagságot, mely a Jogcímrendelet 4. § (6) bekezdésében foglaltak be nem tartását jelenti. Harmadrészt arra hivatkozott a hatóság, hogy miután a felperes kifizetési kérelme kapcsán a vizsgált év a működtetési időszak 5. éve volt, így nem teljesült a Jogcímrendelet 9. § (11) és (12) bekezdése sem.

[3] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2016. április 18-án kelt határozatával az elsőfokú határozatot helyes indokai alapján helybenhagyta.

A kereseti kérelem és az alperes védekezése

[4] A felperes 2016. december 19. napján kérte az alperesi határozat felülvizsgálatát és annak hatályon kívül helyezését az elsőfokú határozatra is kiterjedően, a hatóság új eljárásra kötelezése nélkül.

[5] Az alperes ellenkérelme a felperes keresetének elutasítására irányult.

A jogerős ítélet

[6] Az elsőfokú bíróság a 2017. június 8. napján kelt ítéletében a felperes keresetét alaposnak találta, ezért az alperes határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedően hatályon kívül helyezte és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte. Az ügy tárgyának hiányos feltüntetését az ügy érdemére ki nem ható jogsértésként értékelte. Tényként állapította meg, hogy a támogatási döntés visszavonására nem került sor, ezért nem tartotta megalapozottnak a felperesnek az Eljárási tv. 57. § (3) bekezdésének sérelmére történő hivatkozását.

[7] A bíróság az elévüléssel kapcsolatban ítéletében rögzítette, hogy az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése alapján az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására a hatóságnak 2015. május 12. napjáig volt jogszabályi lehetősége. Álláspontja szerint nem elfogadható alperesnek az a hivatkozása, mely szerint nem a fenti rendelkezésre, hanem a Jogcímrendelet 9. § (9) bekezdésében foglaltakra alapította határozatát. A bíróság a Jogcímrendelet és az Eljárási tv. összevetése alapján kifejtette, hogy mivel az általános szabály (az Eljárási tv.) szerint az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására a jogosultságot megállapító határozat közlésétől számított 5 éven belül van lehetőség, a speciális szabályozás (azaz a Jogcímrendelet) erre vonatkozó rendelkezést pedig nem tartalmaz, így az alperesnek az Eljárási tv. hivatkozott 69. § (8) bekezdésére kellett volna tekintettel lennie a határozat meghozatala során. A bíróság rámutatott, hogy az alperes által hivatkozott Eljárási tv. 64. §-ában foglaltak az ügyben nem alkalmazhatók, tekintve, hogy azok általános elévülés szabályokat határoznak meg, mellyel szemben az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdésében foglalt határidő "speciális, nem elévülési jellegű, hanem jogvesztő határidőnek minősül." Ezzel összefüggésben utalt a bíróság arra, hogy a két egyenrangú, de egymással ellentétes jogszabályhely összevetése esetén is a 69. § (8) bekezdése alkalmazandó, mint az ügyfélre előnyösebb jogszabályi rendelkezés.

[8] A bíróság jogi álláspontja szerint alaptalan az alperes által hivatkozott a 2988/95/EK EURATOM Tanácsi Rendelet 3. cikkében foglalt rendelkezés, mert az elévülési jellegű határidőt szabályoz, míg az Eljárási tv. hivatkozott rendelkezései jogvesztő határidőt határoznak meg. Rámutatott továbbá arra is, hogy a Rendelet a szándékosan vagy gondatlanság­ból okozott szabálytalanságok esetén alkalmazandó szankciók és eljárási szabályok meghatározására szolgál, míg az alperes a tudati elem vizsgálata nélkül alkalmazott objektív szankciót a felperessel szemben.

A felülvizsgálati kérelem

[9] A jogerős ítélet ellen az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben a Pp. 275. § (4) bekezdése alapján a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését, a felperes keresetének elutasítását, valamint a felperes a felülvizsgálati eljárással összefüggő perköltségben való marasztalását kérte.

[10] Az alperes arra hivatkozott, hogy a bíróság ítélete jogszabálysértő, mert az elévülés vonatkozásában a bíróságnak az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése helyett ugyanezen törvény 64. §-ában foglaltakat, továbbá a 2988/95/EK rendelet 3. cikkében foglaltakat kellett volna alkalmaznia.

[11] Az alperes felülvizsgálati kérelmében az elévülés kapcsán kifejtette, hogy jelen ügyben a működtetési időszak a támogatási határozat jogerőre emelkedését követő év január 1. napjától számított 5 éves időtartam. Az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése szerint a támogatási határozat jogerőre emelkedését követő 5 éven belül lehet csak szankciót alkalmazni, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a működtetési időszak 5. évében a hatóságnak már nincs lehetősége az ügyféllel szemben a korábbi évek kapcsán jogkövetkezmény alkalmazására akkor sem, ha az ügyfél ténylegesen nem teljesíti kötelezettségét vagy vállalást. E jogszabályhely alapján kizárólag azt állapíthatja meg a hatóság, hogy az ügyfél nem teljesített, a nem teljesítés miatt szankciót nem alkalmazhat, ez pedig nyilvánvalóan megakadályozza a Rendelet közvetlen alkalmazhatóságát. Mindezekre tekintettel az alperes fenntartotta a határozatában foglalt álláspontját, mely szerint az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdésében foglaltakat azért nem kellett a jelen ügyben alkalmazni, mert az alperesi határozat a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszakövetelését a Jogcímrendelet 9. § (9) bekezdésére, illetve a (11) és (12) bekezdésben foglalt szabályok alkalmazhatóságának hiányára alapította.

[12] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmet az ügyben nem terjesztett elő.

Kúria döntése és jogi indokai

[13] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint megalapozott.

[14] A Kúria a Pp. 275. § (2) bekezdése alapján a jogerős határozatot csak a felülvizsgálati kérelem és a csatlakozó felülvizsgálati kérelem keretei között, az abban megjelölt jogszabályok alapján vizsgálhatja felül. (KGD 2011.62.) Az alperes alapvetően a hazai és uniós elévülési szabályok megsértésre alapította a felülvizsgálati kérelmét, ezért a jogerős ítéletnek egyéb rendelkezése nem képezte a felülvizsgálati eljárás tárgyát.

[15] Az alperes a támogatási összeg fennmaradó 10%-ára vonatkozóan 2016. március 31-én benyújtott kifizetési kérelem elbírálása során állapította meg, hogy a felperes nem vitatottan az utolsó kifizetést követő 4. és 5. évben sem teljesítette a támogatási kérelemben a 4. évre vállalt üzemméretet, így a Jogcímrendelet 9. § (9) bekezdésében meghatározott jogkövetkezmények alkalmazandók: az ügyfél támogatási jogosultsága megszűnik és az addig igénybe vett támogatás jogosulatlanul igénybe vett támogatásnak minősül.

[16] Jelen ügyben a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Jogcímrendelet alapján indult eljárásban alkalmazott szankcionálás kapcsán - az elévülési idő, illetve a jogvesztő határidő számítása szempontjából - miként értelmezhető az MVH Eljárási tv. 57. § (3) bekezdése, a 64. § (1) bekezdése és a 69. § (8) bekezdése. Ezzel összefüggően további értelmezési kérdést vet fel, hogy a vitatott alperesi határozat jogszerűségének megítélése érdekében az Eljárási tv. rendelkezéseit vagy a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi norma rendelkezéseit szükséges-e figyelembe venni.

[17] Az MVH Eljárási tv. e szempontból releváns, akkor hatályos rendelkezései a következők.

[18] Az 57. § (3) bekezdése szerint "[a] döntés ügyfél terhére történő módosítására vagy visszavonására - közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus, valamint annak hiányában - öt éven belül van lehetőség, amennyiben az ügyfél az intézkedésben jogosulatlanul vett részt".

[19] A 64. § (1) bekezdése szerint "[k]özvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus eltérő rendelkezése hiányában az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapításához való jog annak a naptári évnek az utolsó napjától számított öt év elteltével évül el, amelyben az intézkedésben jogosulatlanul részt vettek".

[20] A 69. § (1) bekezdése alapján "Az intézkedésben való részvétellel összefüggésben megállapított jogosultság vagy az igénybe vett támogatás egésze vagy egy része jogosulatlannak minősül, amennyiben az ügyfél:

[a)-d)]

e) a jogszabályban vagy a pályázati felhívásban meghatározott intézkedésben való részvételre vonatkozó feltételeket - ideértve a támogatás kifizetését megelőző vagy azt követő időszakra vállalt kötelezettségeket is - megszegi,

f) olyan intézkedésben vesz részt, amelynek alkalmazását az Európai Közösség nem engedélyezte vagy nem vette tudomásul [az a)-f) pontokban foglaltak a továbbiakban együtt: intézkedésben való jogosulatlan részvétel]."

[21] A 69. § (8) bekezdése értelmében "[a]z intézkedésben való jogosulatlan részvételt megállapító határozat jogerőre emelkedésével - amennyiben a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szerv csak a támogatás egy része tekintetében állapítja meg a jogosulatlan részvételt, úgy az érintett rész vonatkozásában - az ügyfél intézkedésben való részvételhez fűződő jogosultsága megszűnik. Intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására a jogosultságot megállapító határozat közlésétől számított öt éven belül van lehetőség."

[22] A Kúria annyiban osztja az elsőfokú bíróság jogértelmezését, hogy intézkedésben való jogosulatlan részvételt állapított meg az alperes, ezért helytállóan hívta fel határozatában az Eljárási tv. 69. § (1) bekezdés e) pontját, mely a Jogcímrendelet 4. § (4) bekezdés f)-g) pontjához kapcsolódó szabály megszegésével valósult meg. Ebből következően az Eljárási tv. jogkövetkezményekhez kapcsolódó fent idézett rendelkezései sem hagyhatók figyelmen kívül az eljárásban.

[23] Az alperesi felülvizsgálati kérelem szerint az elsőfokú ítélet jogszabálysértő, mert az elévülés vonatkozásában a bíróságnak - az MVH Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése helyett - e törvény 64. § (1) bekezdése alapján a közvetlenül alkalmazandó uniós normát, azaz a 2988/95/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdését kellett volna alkalmaznia.

[24] A 2988/95/EK rendelet a 3. cikk (1) bekezdésében az uniós joggal kapcsolatos szabálytalanságok két típusáról rendelkezik: az itt felvázolt rendszerben - az elévülési idő számítása szempontjából - az általános értelemben vett szabálytalanságtól megkülönböz­tetendő a "többéves programokkal" összefüggő szabálytalanságok köre a következők szerint:

[A] A 3. cikk (1) bekezdésének első és második albekezdése akként rendelkezik, hogy az eljárások elévülési ideje a szabálytalanság elkövetésétől, illetve folyamatos vagy ismételt szabálytalanság esetén a szabálytalanság megszűnésének napjától számított négy év.

[B] A többéves programokat illetően az említett 3. cikk (1) bekezdése második albekezdésének második mondata kifejti, hogy "az elévülési idő minden esetben addig tart, amíg a program véglegesen le nem zárult".

[25] A Kúriának azt kell megvizsgálnia, hogy a jelen ügyben vitatott alperesi határozat "többéves program" keretében nyújtott támogatásra vonatkozik-e.

[26] Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) már több döntésében értelmezte a 2988/95/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdése szerinti "többéves program" kifejezés jelentését, megállapítva, hogy e fogalom hatályát mind az egyes alkotóelemeinek jelentésére, mind az alkalmazásának összefüggéseire, mind az arra hivatkozó rendelet céljaira tekintettel kell meghatározni (C-436/15 sz. UAB Alytaus regiono atlieku tvarkymo centra ügyben hozott ítélet 45. pont). Az EUB ítélkezési gyakorlata értelmében a "többéves program" átfogó fogalomnak minősül, mely az uniós politikák által érintett valamennyi területen megjelenhet, amennyiben uniós költségvetési források kerülnek felhasználásra. Maga a "program" kifejezés tág jelentéssel bír, és a "program" és "projekt" kifejezések felcserélhetően használhatóak e rendelet 3. cikkk (1) bekezdése értelmében (UAB Alytaus regiono ítélet 51. pont; C-491/16. sz. Maxiflor ügyben hozott végzés 35. pont; C-243/17. sz. da Silva Rodrigues ügyben hozott végzés 37. pont). E meghatározás alapján az EUB "többéves programként" definiálta például azt az uniós forrásokból finanszírozott projektet, amely egy meghatározott régió hulladékgazdálkodási rendszerének létrehozásában állt, és amelynek a végrehajtását több évre tervezték (UAB Alytaus regiono ítélet 51. pont).

[27] A jelen ügyben vitatott támogatás megítélésének jogalapjaként szolgáló Jogcímrendelet az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (a továbbiakban: EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet 22. cikkének végrehajtásához szükséges rendelkezéseket állapítja meg (Jogcímrendelet, 11. §). E 22. cikk a fiatal mezőgazdasági termelők elindítására vonatkozó támogatásokról rendelkezik, a Jogcímrendelet 2. § 6. pontja értelmében pedig e prioritási cél megvalósítása érdekében támogatási kérelmet jóváhagyó határozat véglegessé válását követő évtől számított ötödik naptári év végéig terjedő működtetési időszakra vehető igénybe a támogatás (a Jogcímrendeletben egyéb rendelkezéseiben meghatározott feltételek teljesülése esetén). Ezen ötéves időszak megfelel az 1698/2005/EK rendelet e) pontja szerinti "művelet" fogalmának: "az érintett [EMVA prioritással bíró céljainak elérése érdekében indított] vidékfejlesztési program számára meghatározott szempontok szerint kiválasztott és egy vagy több kedvezményezett által végrehajtott projekt, szerződés, megállapodás vagy egyéb cselekvés", amely lehetővé teszi az 1698/2005/EK rendelet célkitűzéseinek elérését (így többek között a mezőgazdaság versenyképességének javítását).

[28] A Kúria már több ügyben rámutatott arra, hogy "az Eljárási tv. 64. § (1) bekezdésében írt ötéves elévülési időtartam az esetben irányadó, amennyiben közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus nem rendelkezik eltérően." (Kfv. IV. 35.548/2013/5., Kfv.IV. 35.279/2017/4.). Megállapítható tehát, hogy a jelen esetben vitatott alperesi határozat olyan, uniós költségvetési forrásból finanszírozott támogatási időszakra vonatkozik, amely megfelel a 2988/95/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdése szerinti és az EUB ítélkezési gyakorlata által pontosított "többéves program" fogalomnak, ezért a felperes ügyében a rendelet mint közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus szabályai érvényesülnek.

[29] A 2988/95/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdése szerint többéves programok esetén az elévülési idő minden esetben addig tart, amíg a program véglegesen le nem zárult. Az EUB értelmezésében azonban a 2988/95/EK rendelet 3. cikke (1) bekezdésében írt, "a program véglegesen le [nem] zárult" kifejezés nem jelenti szükségszerűen az elévülés bekövetkeztét az említett program végrehajtása során elkövetett valamennyi esetleges szabálytalanság tekintetében. Ez csak azon szabálytalanságok esetében van így, amelyeket több mint négy évvel - azaz a 3. cikk (1) bekezdésében általánosan megállapított elévülési időtartammal - "a program végleges [lezárulását]" megelőzően követtek el, melyek - az elévülési időnek a 2988/95/EK rendelet 3. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében meghatározott okok valamelyike miatti megszakadása hiányában - a lezárulást követően azonnal elévülnek. Azaz a "többéves programokra" a 2988/95/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdés második albekezdésének második mondata értelmében alkalmazandó elévülési idő kizárólag az elévülési idő kiterjesztését teszi lehetővé, nem annak lerövidítését (UAB Alytaus regiono ítélet 68-69. pontok).

[30] Megállapítható, hogy jelen ügyben a szabálytalanság elkövetése időpontjaként az ötéves támogatási időszak (2011. január 1. - 2015. december 31.) negyedik éve (2014) tekinthető, amikor is a felperes nem érte el a jóváhagyott támogatási kérelemben a 4. évre vállalt EUME-értéket és így nem felelt meg a Jogcímrendelet rendelkezéseinek. A folyamatosnak tekinthető szabálytalanság tehát ezen év utolsó napján, azaz 2014. december 31-én fejeződött be. Az EUB fenti értelmezése alapján tehát jelen esetben az elévülési időt - tekintve, hogy a szabálytalanság elkövetésének időpontja és a program lezárása közötti időszak így kevesebb, mint a 2988/95/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdés első és második albekezdései szerinti általános elévülési idő, azaz 4 év - a 2988/95/EK rendelet általános elévülési szabályai szerint kell számolni, azaz oly módon, hogy az elévülési időszak 2014. december 31-ét követően kezdődik és 4 évig tart.

[31] Az elsőfokú hatóság 2016. augusztus 16-án, az alperes 2016. november 4-én, azaz az uniós rendelkezések szerinti 4 éves elévülési időn belül hozott határozatot a felperessel szemben, ezért a jogerős ítélet tévesen állapította meg, hogy az intézkedésben való jogosulatlan részvétel miatti szankció alkalmazására 2015. május 12-ig volt jogszerű lehetőség az Eljárási tv. 68. § (9) bekezdése szerinti jogvesztő határidőben.

[32] A Kúria itt jegyzi meg, hogy a 2988/95/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdése (4) albekezdése jogvesztő határidőként az elévülési idő kétszeresének megfelelő időszak utolsó napját írja elő. Az elsőfokú bíróság tévesen állapítja meg, hogy a 2988/95/EK rendelet "ugyanakkor nem tiltja, hogy ezen jogvesztő határidő vonatkozásában a tagállamok az elévülési idő kétszeresén belüli időszakon belül eltérjenek", tekintve, hogy a 2988/95/EK rendelet 3. cikk (3) bekezdése - épp az elsőfokú bíróság ítéletében is kiemelt uniós pénzügyi érdekek védelmében - csupán arra ad felhatalmazást a tagállamoknak, hogy az (1) bekezdés (4) albekezdése szerinti jogvesztő határidőként előírtnál hosszabb időszakot alkalmazzanak.

[33] A Kúria azzal egyetért, hogy az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése szerinti ötéves határidőn túl nincs jogszerű lehetőség. Jelen ügyben a felperes a többéves programban nem úgy vett részt, hogy annak jogszabályi feltételei már a kérelem benyújtásakor sem álltak fenn, hanem jogosultságát azáltal veszítette el, hogy a támogatási kérelemben vállalt üzemméretet a 4. évben nem teljesítette. E jogsértés Jogcímrendelet szerinti szankciója az uniós rendelkezés szerinti eltérő elévülési határidőben a már kifizetett támogatási összeg visszafizetése.

[34] E jogszabályhely felperesi jogértelmezés szerinti alkalmazása a Jogcímrendelet alapján indult eljárásokban oda vezetne, hogy a hatóság a támogatási összeg fennmaradó 10%-ára vonatkozó elszámolási kötelezettség nemteljesítése esetén a Jogcímrendelet 9. § (9), (11), (12) bekezdése szerinti jogkövetkezményeket nem alkalmazhatná, melynek következtében a szabályozás teljes mértékben kiüresedne. Mindez azt jelentené, hogy a vállalt kötelezettségeket a program 5. évében nem teljesítő ügyfelek minden további jogkövetkezmény alól mentesülnének, ha - élve a törvény adta lehetőséggel - a 10%-os kifizetési kérelmet csak az utolsó benyújtási időszakban, a működtetés 5. évét követően nyújtanak be. E jogértelmezés egyrészt ellentétes lenne a jogalkotói szándékkal, másrészt a jogrendszer egysége megköveteli a jogszabály egyes rendelkezéseinek a jogszabály céljával, funkciójával, valamint az egymással és a közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktussal összhangban álló értelmezését, feltételezve az Alaptörvény 28. cikke alapján, hogy azok a józan észnek és közjónak megfelelő erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak (Kfv. IV. 35.437/2017/4.).

[35] Az elsőfokú bíróság - annak indokolásaként, hogy miért nem a 2988/95/EK rendeletet elévülési szabályai alkalmazandóak jelen esetben - hangsúlyozta, hogy a rendeletet a Tanács a csalásokkal szembeni küzdelem eredményessé tétele érdekében hozta, a rendelet a szándékosan vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok esetén alkalmazandó szankciók és eljárási szabályok meghatározására szolgál, míg az alperes a felperessel szemben objektív szankciót alkalmazott a szándékosság vagy gondatlanság vizsgálatát mellőzve.

[36] A Kúria nem osztja ezen érvelést. Egyrészt pontosítani szükséges a rendelet célmeghatározását, ami az Unió pénzügyi érdekeinek védelme és e célból a közösségi joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozás kialakítására az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében (2988/95/EK rendeletet, 1. cikk). A cél tehát jóval általánosabb, mint a csalás elleni küzdelem. Ez utóbbi csupán egy (bár igen meghatározó) dimenziója ezen általános célnak. Ezenkívül a rendelet szabálytalanságmeghatározása sem szól a szándékosság vagy gondatlanság kérdéséről: "Szabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt" (2988/95 rendeletet, 1. cikk).

[37] A fentieket összegezve, a felülvizsgálati kérelemben helytállóan hivatkozott az alperes a 2988/95/EK rendelet, mint közvetlenül alkalmazandó uniós jogi norma szerinti elévülési szabályokra, melyeknek a támadott határozata mindenben megfelel, ezért a Kúria az elsőfokú bíróság keresetnek helyt adó ítéletét a Pp. 275. § (4) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte és a felperes keresetét elutasította.

(Kúria, Kfv.IV.35.662/2017.)

* * *

Teljes határozat

Az ügy száma: Kfv.IV.35.662/2017/7. szám

A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró,

Dr. Horváth Tamás bíró

A felperes:

A felperes képviselője: Dr. Törőcsik Attila ügyvéd

Az alperes: Agrárminiszter

Az alperes képviselője: Dr. Olasz József ügyvéd

A per tárgya: fiatal mezőgazdasági termelők indulásához nyújtott támogatás

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: alperes

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4.K.27.108/2017/7. számú ítélete

Rendelkező rész

A Kúria

- a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4.K.27.108/2017/7. számú ítéletét hatályon kívül helyezi és a keresetet elutasítja;

- kötelezi a felperest, hogy 15 napon belül fizessen meg az alperesnek 20 000 (húszezer) forint elsőfokú és 30 000 (harmincezer) forint felülvizsgálati eljárásban felmerült perköltséget;

- kötelezi a felperest, hogy fizessen meg az államnak - külön felhívásra - 30 000 (harmincezer) forint elsőfokú és 70 000 (hetvenezer) forint felülvizsgálati eljárásban feljegyzett illetéket.

Az ítélet ellen további felülvizsgálatnak helye nincs.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes 2009. október 22-én az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a fiatal mezőgazdasági termelők indulásához a 2009. évtől nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 113/2009. (VIII. 29.) FVM rendelet (a továbbiakban: Jogcímrendelet) alapján támogatás iránti kérelmet nyújtott be a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Közvetlen Támogatások Igazgatóságához, mint első fokon eljáró hatóságához. Az elsőfokú hatóság a 2010. május 11-én kiadott határozatában a felperes támogatási kérelmének helyt adott akként, hogy a felperesnek 12,81 EUME üzemméretet állapított meg, melynek következtében a jövedelempótló támogatás összege 40.000 eurónak megfelelő forintösszeg lett. A megítélt támogatási összeg 90%-os mértékének kifizetéséről az elsőfokú hatóság 2010. november 19. napján kelt határozatával rendelkezett.

[2] A felperes 2016. március 31. napján a támogatási összeg fennmaradó 10%-os mértékére vonatkozóan kérelmet nyújtott be, amelyet az elsőfokú hatóság a 2016. augusztus 16. napján kelt határozatával elutasított, egyúttal megszüntette a felperes támogatási jogosultságát, valamint 9 735 120 forint jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszafizetésére kötelezte. Határozatának indokolása szerint, a kérelem elutasítására részben azért került sor, mert a felperes nem érte el a jóváhagyott támogatási kérelemben a 4. évre vállalt EUME értéket, így nem felelt meg a Jogcímrendelet 4. § (4) bekezdés f)-g) pontjának és 8. § (3) bekezdésének, továbbá, hogy a felperes nem tudta igazolni a folyamatos elismert termelői csoport és termelői szervezet tagságot, mely a Jogcímrendelet 4. § (6) bekezdésében foglaltak be nem tartását jelenti. Harmadrészt arra hivatkozott a hatóság, hogy miután a felperes kifizetési kérelme kapcsán a vizsgált év a működtetési időszak 5. éve volt, így nem teljesült a Jogcímrendelet 9. § (11) és (12) bekezdése sem.

[3] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2016. április 18-án kelt határozatával az elsőfokú határozatot helyes indokai alapján helybenhagyta. Az indokolás II. részében felhívta a Jogcímrendelet 9. § (9), (11) és (12) bekezdéseit, a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Eljárási tv.) 59. § (3), 69.§ (1) és (5) bekezdéseit, a 809/2014/EU Bizottsági rendelet 7. cikk (1)-(3) bekezdéseit, valamint az Európai Unióról szóló Szerződés 288. cikkét. Megállapította, hogy az 5. naptári évben a felperes 11,08 EUME üzemméretet valósított meg, így nem teljesült a 4. évre vállalt 12,81 EUME üzemméret, ezért a Jogcímrendelet 9. § (11) és (12) bekezdése szerinti kivétel nem alkalmazható.

A kereseti kérelem és az alperes védekezése

[4] A felperes 2016. december 19. napján kérte az alperesi határozat felülvizsgálatát és annak hatályon kívül helyezését az elsőfokú határozatra is kiterjedően, a hatóság új eljárásra kötelezése nélkül.

[5] Keresetében sérelmezte, hogy az elsőfokú határozat tárgyaként csak a kifizetési kérelem elutasítása volt feltüntetve, de a határozat nem csak erről, hanem a felperes támogatásra való jogosulatlanná válásáról, illetve a támogatási összeg visszafizetésének kötelezéséről is rendelkezett.

[6] Kifogásolta továbbá, hogy a hatóság utóbbiakról a 10%-os kifizetési kérelmet elutasító döntés jogerőre emelkedése és a támogatási határozat visszavonása nélkül határozott.

[7] A felperes kifejtette, hogy a jogosultságot megállapító határozat közlésétől számítottan, az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására nyitva álló határidő 2015. május 12-én lejárt, ezzel az elévülés bekövetkezett. Álláspontja szerint az Eljárási tv. 57. § (3) bekezdése, valamint 69. § (8) bekezdése jogvesztő határidőt határoznak meg, így kimentésre nincs lehetőség. Ezzel összefüggésben a felperes hivatkozott a Kúria Kfv. IV.35.145/2014/4. és a Kfv. IV.35.616/2015/4. számú ítéletére.

[8] Keresetében az alperes azon védekezésével kapcsolatban, hogy nem az Eljárási tv., hanem a Jogcímrendelet alapján járt el, utalt arra, hogy a Jogcímrendelet alacsonyabb szintű jogszabály, amely az Eljárási tv. felhatalmazása alapján született.

[9] Az alperes ellenkérelme a felperes keresetének elutasítására irányult. Az alperes kiemelte, hogy a perbeli ügy tárgya a kifizetési kérelem elbírálása volt. Álláspontja szerint az ügy tárgyaként nem kell mindazt feltüntetni, amiről a határozatban a hatóság döntött.

[10] Alperes az elévülési határidővel kapcsolatban előadta egyrészt, hogy nem az Eljárási tv. alapján állapította meg, hogy a már igénybe vett támogatás jogosulatlanul igénybe vett támogatásnak minősül, valamint hogy a felperestől vissza kell követelni az igénybe vett támogatás visszafizetését, hanem a Jogcímrendet alapján, így az elévülési kifogás súlytalan. Ezzel összefüggésben hivatkozott az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 2988/95/EK, Euratom Tanácsi Rendelet (a továbbiakban: 2988/95 rendelet) 3. cikkében foglaltakra, amely szerint a közösségi joggal kapcsolatos szabálytalanság megállapítására vonatkozó jog addig nem évülhet el, amíg az adott program le nem zárul.

A jogerős ítélet

[11] Az elsőfokú bíróság a 2017. június 8. napján kelt ítéletében a felperes keresetét alaposnak találta, ezért az alperes határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedően hatályon kívül helyezte és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte. Az ügy tárgyának hiányos feltüntetését az ügy érdemére ki nem ható jogsértésként értékelte. Tényként állapította meg, hogy a támogatási döntés visszavonására nem került sor, ezért nem tartotta megalapozottnak a felperesnek az Eljárási tv. 57. § (3) bekezdésének sérelmére történő hivatkozását.

[12] A bíróság az elévüléssel kapcsolatban ítéletében rögzítette, hogy az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése alapján az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására a hatóságnak 2015. május 12. napjáig volt jogszabályi lehetősége. Álláspontja szerint nem elfogadható alperesnek az a hivatkozása, mely szerint nem a fenti rendelkezésre, hanem a Jogcímrendelet 9. § (9) bekezdésében foglaltakra alapította határozatát. A bíróság a Jogcímrendelet és az Eljárási tv. összevetése alapján kifejtette, hogy mivel az általános szabály (az Eljárási tv.) szerint az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására a jogosultságot megállapító határozat közlésétől számított 5 éven belül van lehetőség, a speciális szabályozás (azaz a Jogcímrendelet) erre vonatkozó rendelkezést pedig nem tartalmaz, így az alperesnek az Eljárási tv. hivatkozott 69. § (8) bekezdésére kellett volna tekintettel lennie a határozat meghozatala során. A bíróság rámutatott, hogy az alperes által hivatkozott Eljárási tv. 64. §-ában foglaltak az ügyben nem alkalmazhatók tekintve, hogy azok általános elévülés szabályokat határoznak meg, mellyel szemben az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdésében foglalt határidő "speciális, nem elévülési jellegű, hanem jogvesztő határidőnek minősül." Ezzel összefüggésben utalt a bíróság arra, hogy a két egyenrangú, de egymással ellentétes jogszabályhely összevetése esetén is a 69. § (8) bekezdés alkalmazandó, mint az ügyfélre előnyösebb jogszabályi rendelkezés.

[13] A bíróság jogi álláspontja szerint alaptalan az alperes által hivatkozott a 2988/95/EK EURATOM Tanácsi Rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 3. cikkében foglalt rendelkezés, mert az elévülési jellegű határidőt szabályoz, míg az Eljárási tv. hivatkozott rendelkezései jogvesztő határidőt határoznak meg. Rámutatott továbbá arra is, hogy a Rendelet a szándékosan vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok esetén alkalmazandó szankciók és eljárási szabályok meghatározására szolgál, míg az alperes a tudati elem vizsgálata nélkül alkalmazott objektív szankciót a felperessel szemben.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[14] A jogerős ítélet ellen az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben a Pp. 275. § (4) bekezdése alapján a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését, a felperes keresetének elutasítását, valamint a felperes a felülvizsgálati eljárással összefüggő perköltségben való marasztalását kérte.

[15] Az alperes arra hivatkozott, hogy a bíróság ítélete jogszabálysértő, mert az elévülés vonatkozásában a bíróságnak az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése helyett ugyanezen törvény 64. §-ában foglaltakat, továbbá a Rendelet 3. cikkében foglaltakat kellett volna alkalmaznia.

[16] Az alperes felülvizsgálati kérelmében az elévülés kapcsán kifejtette, hogy jelen ügyben a működtetési időszak a támogatási határozat jogerőre emelkedését követő év január 1. napjától számított 5 éves időtartam. Az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése szerint a támogatási határozat jogerőre emelkedését követő 5 éven belül lehet csak szankciót alkalmazni, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a működtetési időszak 5. évében a hatóságnak már nincs lehetősége az ügyféllel szemben a korábbi évek kapcsán jogkövetkezmény alkalmazására akkor sem, ha az ügyfél ténylegesen nem teljesíti kötelezettségét vagy vállalást. E jogszabályhely alapján kizárólag azt állapíthatja meg a hatóság, hogy az ügyfél nem teljesített, a nem teljesítés miatt szankciót nem alkalmazhat, ez pedig nyilvánvalóan megakadályozza a Rendelet közvetlen alkalmazhatóságát. Mindezekre tekintettel az alperes fenntartotta a határozatában foglalt álláspontját, mely szerint az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdésében foglaltakat azért nem kellett a jelen ügyben alkalmazni, mert az alperesi határozat a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszakövetelését a Jogcímrendelet 9. § (9) bekezdésére, illetve a (11) és (12) bekezdésben foglalt szabályok alkalmazhatóságának hiányára alapította.

[17] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmet az ügyben nem terjesztett elő.

Kúria döntése és jogi indokai

[18] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint megalapozott.

[19] A Kúria a Pp. 275. § (2) bekezdése alapján a jogerős határozatot csak a felülvizsgálati kérelem és a csatlakozó felülvizsgálati kérelem keretei között, az abban megjelölt jogszabályok alapján vizsgálhatja felül. (KGD 2011.62.) Az alperes alapvetően a hazai és uniós elévülési szabályok megsértésre alapította a felülvizsgálati kérelmét, ezért a jogerős ítéletnek egyéb rendelkezése nem képezte a felülvizsgálati eljárás tárgyát.

[20] Az alperes a támogatási összeg fennmaradó 10%-ára vonatkozóan 2016. március 31-én benyújtott kifizetési kérelem elbírálása során állapította meg, hogy a felperes nem vitatottan az utolsó kifizetést követő 4. és 5. évben sem teljesítette a támogatási kérelemben a 4. évre vállalt üzemméretet, így a Jogcímrendelet 9. § (9) bekezdésében meghatározott jogkövetkezmények alkalmazandók: az ügyfél támogatási jogosultsága megszűnik és az addig igénybe vett támogatás jogosulatlanul igénybe vett támogatásnak minősül.

[21] Jelen ügyben a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Jogcímrendelet alapján indult eljárásban alkalmazott szankcionálás kapcsán - az elévülési idő, illetve a jogvesztő határidő számítása szempontjából - miként értelmezhető az MVH Eljárási tv. 57. § (3) bekezdése, a 64. § (1) bekezdése és a 69. § (8) bekezdése. Ezzel összefüggően további értelmezési kérdést vet fel, hogy a vitatott alperesi határozat jogszerűségének megítélése érdekében az Eljárási tv. rendelkezéseit vagy a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi norma rendelkezéseit szükséges-e figyelembe venni.

[22] Az MVH Eljárási tv. e szempontból releváns, akkor hatályos rendelkezései a következők.

[23] Az 57. § (3) bekezdése szerint "[a] döntés ügyfél terhére történő módosítására vagy visszavonására - közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus, valamint annak hiányában - öt éven belül van lehetőség, amennyiben az ügyfél az intézkedésben jogosulatlanul vett részt."

[24] A 64. § (1) bekezdése szerint "[k]özvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus eltérő rendelkezése hiányában az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapításához való jog annak a naptári évnek az utolsó napjától számított öt év elteltével évül el, amelyben az intézkedésben jogosulatlanul részt vettek."

[25] A 69. § (1) bekezdése alapján " Az intézkedésben való részvétellel összefüggésben megállapított jogosultság vagy az igénybe vett támogatás egésze vagy egy része jogosulatlannak minősül, amennyiben az ügyfél:

{a)-d)}

e) a jogszabályban vagy a pályázati felhívásban meghatározott intézkedésben való részvételre vonatkozó feltételeket - ideértve a támogatás kifizetését megelőző vagy azt követő időszakra vállalt kötelezettségeket is - megszegi,

f) olyan intézkedésben vesz részt, amelynek alkalmazását az Európai Közösség nem engedélyezte vagy nem vette tudomásul [az a)-f) pontokban foglaltak a továbbiakban együtt: intézkedésben való jogosulatlan részvétel]."

[26] A 69. § (8) bekezdése értelmében "[a]z intézkedésben való jogosulatlan részvételt megállapító határozat jogerőre emelkedésével - amennyiben a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szerv csak a támogatás egy része tekintetében állapítja meg a jogosulatlan részvételt, úgy az érintett rész vonatkozásában - az ügyfél intézkedésben való részvételhez fűződő jogosultsága megszűnik. Intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására a jogosultságot megállapító határozat közlésétől számított öt éven belül van lehetőség."

[27] A Kúria annyiban osztja az elsőfokú bíróság jogértelmezését, hogy intézkedésben való jogosulatlan részvételt állapított meg az alperes, ezért helytállóan hívta fel határozatában az Eljárási tv. 69. § (1) bekezdés e) pontját, mely a Jogcímrendelet 4. § (4) bekezdés f-g) pontjához kapcsolódó szabály megszegésével valósult meg. Ebből következően az Eljárási tv. jogkövetkezményekhez kapcsolódó fent idézett rendelkezései sem hagyhatók figyelmen kívül az eljárásban.

[28] Az alperesi felülvizsgálati kérelem szerint az elsőfokú ítélet jogszabálysértő, mert az elévülés vonatkozásában a bíróságnak - az MVH Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése helyett - e törvény 64. § (1) bekezdése alapján a közvetlenül alkalmazandó uniós normát, azaz a 2988/95 rendelet 3. cikk (1) bekezdését kellett volna alkalmaznia.

[29] A 2988/95 rendelet a 3. cikk (1) bekezdésében az uniós joggal kapcsolatos szabálytalanságok két típusáról rendelkezik: az itt felvázolt rendszerben az elévülési idő számítása szempontjából az általános értelemben vett szabálytalanságtól megkülönböztetendő a "többéves programokkal" összefüggő szabálytalanságok köre a következők szerint:

[A] A 3. cikk (1) bekezdésének első és második albekezdése akként rendelkezik, hogy az eljárások elévülési ideje a szabálytalanság elkövetésétől, illetve folyamatos vagy ismételt szabálytalanság esetén a szabálytalanság megszűnésének napjától számított négy év.

[B] A többéves programokat illetően az említett 3. cikk (1) bekezdése második albekezdésének második mondata kifejti, hogy "az elévülési idő minden esetben addig tart, amíg a program véglegesen le nem zárult".

[30] A Kúriának tehát mindezek alapján először azt a kérdést kell megvizsgálnia az alkalmazandó jog meghatározása körében, hogy a jelen ügyben vitatott alperesi határozat "többéves program" keretében nyújtott támogatásra vonatkozik-e.

[31] Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) már több döntésében értelmezte a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdése szerinti "többéves program" kifejezés jelentését, megállapítva, hogy e fogalom hatályát mind az egyes alkotóelemeinek jelentésére, mind az alkalmazásának összefüggéseire, mind az arra hivatkozó rendelet céljaira tekintettel kell meghatározni (C-436/15 sz. UAB Alytaus regiono atlieku tvarkymo centra ügyben hozott ítélet 45. pont). Az EUB ítélkezési gyakorlata értelmében a "többéves program" átfogó fogalomnak minősül, mely az uniós politikák által érintett valamennyi területen megjelenhet, amennyiben uniós költségvetési források kerülnek felhasználásra. Maga a "program" kifejezés tág jelentéssel bír, és a "program" és "projekt" kifejezések felcserélhetően használhatóak e rendelet 3. cikkének (1) bekezdése értelmében (UAB Alytaus regiono ítélet 51. pont; C-491/16. sz. Maxiflor ügyben hozott végzés 35. pont; C-243/17. sz. da Silva Rodrigues ügyben hozott végzés 37. pont). E meghatározás alapján az EUB "többéves programként" definiálta például azt az uniós forrásokból finanszírozott projektet, amely egy meghatározott régió hulladékgazdálkodási rendszerének létrehozásában állt, és amelynek a végrehajtását több évre tervezték (UAB Alytaus regiono ítélet 51. pont).

[32] A jelen ügyben vitatott támogatás megítélésének jogalapjaként szolgáló Jogcímrendelet az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (a továbbiakban: EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet 22. cikkének végrehajtásához szükséges rendelkezéseket állapítja meg (Jogcímrendelet, 11. §). E 22. cikk a fiatal mezőgazdasági termelők elindítására vonatkozó támogatásokról rendelkezik, a Jogcímrendelet 2. § 6. pontja értelmében pedig e prioritási cél megvalósítása érdekében támogatási kérelmet jóváhagyó határozat véglegessé válását követő évtől számított ötödik naptári év végéig terjedő működtetési időszakra vehető igénybe a támogatás (a Jogcímrendeletben egyéb rendelkezéseiben meghatározott feltételek teljesülése esetén). Ezen ötéves időszak megfelel az 1698/2005/EK rendelet e) pontja szerinti "művelet" fogalmának: "az érintett [EMVA prioritással bíró céljainak elérése érdekében indított] vidékfejlesztési program számára meghatározott szempontok szerint kiválasztott és egy vagy több kedvezményezett által végrehajtott projekt, szerződés, megállapodás vagy egyéb cselekvés", amely lehetővé teszi az 1698/2005/EK rendelet célkitűzéseinek elérését (így többek között a mezőgazdaság versenyképességének javítását).

[33] A Kúria már több ügyben rámutatott arra, hogy "az Eljárási tv. 64. § (1) bekezdésében írt öt éves elévülési időtartam az esetben irányadó, amennyiben közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus nem rendelkezik eltérően." (Kfv. IV. 35.548/2013/5., Kfv.IV. 35.279/2017/4.) Megállapítható tehát, hogy a jelen esetben vitatott alperesi határozat olyan, uniós költségvetési forrásból finanszírozott támogatási időszakra vonatkozik, amely megfelel a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdése szerinti és az EUB ítélkezési gyakorlata által pontosított "többéves program" fogalomnak, ezért a felperes ügyében a rendelet, mint közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus szabályai érvényesülnek.

[34] A 2988/95 rendelet 3. cikk (1) bekezdése szerint többéves programok esetén az elévülési idő minden esetben addig tart, amíg a program véglegesen le nem zárult. Az EUB értelmezésében azonban a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésében írt, "a program véglegesen le [nem] zárult" kifejezés nem jelenti szükségszerűen az elévülés bekövetkeztét az említett program végrehajtása során elkövetett valamennyi esetleges szabálytalanság tekintetében. Ez csak azon szabálytalanságok esetében van így, amelyeket több mint négy évvel - azaz a 3. cikk (1) bekezdésében általánosan megállapított elévülési időtartammal - "a program végleges [lezárulását]" megelőzően követtek el, melyek - az elévülési időnek a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében meghatározott okok valamelyike miatti megszakadása hiányában - a lezárulást követően azonnal elévülnek. Azaz a "többéves programokra" a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdése második albekezdésének második mondata értelmében alkalmazandó elévülési idő kizárólag az elévülési idő kiterjesztését teszi lehetővé, nem annak lerövidítését (UAB Alytaus regiono ítélet 68-69. pontok).

[35] Megállapítható, hogy jelen ügyben a szabálytalanság elkövetése időpontjaként az ötéves támogatási időszak (2011. január 1. - 2015. december 31.) negyedik éve (2014) tekinthető, amikor is a felperes nem érte el a jóváhagyott támogatási kérelemben a 4. évre vállalt EUME értéket és így nem felelt meg a Jogcímrendelet rendelkezéseinek. A folyamatosnak tekinthető szabálytalanság tehát ezen év utolsó napján, azaz 2014. december 31-én fejeződött be. Az EUB fenti értelmezése alapján tehát jelen esetben az elévülési időt - tekintve, hogy a szabálytalanság elkövetésének időpontja és a program lezárása közötti időszak így kevesebb, mint a 2988/95 rendelet 3. cikk (1) bekezdés első és második albekezdései szerinti általános elévülési idő, azaz 4 év - a 2988/95 rendelet általános elévülési szabályai szerint kell számolni, azaz oly módon, hogy az elévülési időszak 2014. december 31-ét követően kezdődik és 4 évig tart.

[36] Az elsőfokú hatóság 2016. augusztus 16-án, az alperes 2016. november 4-én, azaz az uniós rendelkezések szerinti 4 éves elévülési időn belül hozott határozatot a felperessel szemben, ezért a jogerős ítélet tévesen állapította meg, hogy az intézkedésben való jogosulatlan részvétel miatti szankció alkalmazására 2015. május 12-ig volt jogszerű lehetőség az Eljárási tv. 68. § (9) bekezdése szerinti jogvesztő határidőben.

[37] A Kúria itt jegyzi meg, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdése (4) albekezdése jogvesztő határidőként az elévülési idő kétszeresének megfelelő időszak utolsó napját írja elő. Az elsőfokú bíróság tévesen állapítja meg, hogy a 2988/95 rendelet "ugyanakkor nem tiltja, hogy ezen jogvesztő határidő vonatkozásában a tagállamok az elévülési idő kétszeresén belüli időszakon belül eltérjenek", tekintve, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikk (3) bekezdése - épp az elsőfokú bíróság ítéletében is kiemelt uniós pénzügyi érdekek védelmében - csupán arra ad felhatalmazást a tagállamoknak, hogy az (1) bekezdés (4) albekezdése szerinti jogvesztő határidőként előírtnál hosszabb időszakot alkalmazzanak.

[38] A Kúria azzal egyetért, hogy az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése szerinti ötéves határidőn túl nincs jogszerű lehetőség. Jelen ügyben felperes a több éves programban nem úgy vett részt, hogy annak jogszabályi feltételei már a kérelem benyújtásakor sem álltak fenn, hanem jogosultságát azáltal veszítette el, hogy a támogatási kérelemben vállalt üzemméretet a 4. évben nem teljesítette. E jogsértés Jogcímrendelet szerinti szankciója az uniós rendelkezés szerinti eltérő elévülési határidőben a már kifizetett támogatási összeg visszafizetése.

[39] E jogszabályhely felperesi jogértelmezés szerinti alkalmazása a Jogcímrendelet alapján indult eljárásokban oda vezetne, hogy a hatóság a támogatási összeg fennmaradó 10%-ára vonatkozó elszámolási kötelezettség nemteljesítése esetén a Jogcímrendelet 9. § (9), (11), (12) bekezdés szerinti jogkövetkezményeket nem alkalmazhatná, melynek következtében a szabályozás teljes mértékben kiüresedne. Mindez azt jelentené, hogy a vállalt kötelezettségeket a program 5. évében nem teljesítő ügyfelek minden további jogkövetkezmény alól mentesülnének, ha - élve a törvény adta lehetőséggel - a 10%-os kifizetési kérelmet csak az utolsó benyújtási időszakban, a működtetés 5. évét követően nyújtanak be. E jogértelmezés egyrészt ellentétes lenne a jogalkotói szándékkal, másrészt a jogrendszer egysége megköveteli a jogszabály egyes rendelkezéseinek a jogszabály céljával, funkciójával, valamint az egymással és a közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktussal összhangban álló értelmezését, feltételezve az Alaptörvény 28. cikke alapján, hogy azok a józan észnek és közjónak megfelelő erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. (Kfv. IV. 35.437/2017/4.)

[40] Az elsőfokú bíróság - annak indokolásaként, hogy miért nem a 2988/95 rendeletet elévülési szabályai alkalmazandóak jelen esetben - hangsúlyozta, hogy a rendeletet a Tanács a csalásokkal szembeni küzdelem eredményessé tétele érdekében hozta, a rendelet a szándékosan vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok esetén alkalmazandó szankciók és eljárási szabályok meghatározására szolgál, míg az alperes a felperessel szemben objektív szankciót alkalmazott a szándékosság vagy gondatlanság vizsgálatát mellőzve.

[41] A Kúria nem osztja ezen érvelést. Egyrészt pontosítani szükséges a rendelet célmeghatározását, ami az Unió pénzügyi érdekeinek védelme és e célból a közösségi joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozás kialakítására az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében (2988/95 rendeletet, 1. cikk). A cél tehát jóval általánosabb, mint a csalás elleni küzdelem. Ez utóbbi csupán egy (bár igen meghatározó) dimenziója ezen általános célnak. Ezen kívül a rendelet szabálytalanság-meghatározása sem szól a szándékosság vagy gondatlanság kérdéséről: " Szabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt." (2988/95 rendeletet, 1. cikk)

[42] A fentieket összegezve, a felülvizsgálati kérelemben helytállóan hivatkozott az alperes a 2988/95 rendelet, mint közvetlenül alkalmazandó uniós jogi norma szerinti elévülési szabályokra, melyeknek a támadott határozata mindenben megfelel, ezért a Kúria az elsőfokú bíróság keresetnek helyt adó ítéletét a Pp. 275. § (4) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte és a felperes keresetét elutasította.

A döntés elvi tartalma

[43] Az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból több éves program keretében nyújtandó vidékfejlesztési támogatás visszafizetésének megállapításához való jog mindaddig nem évül el, amíg a program véglegesen le nem zárult. Az uniós pénzügyi érdekek védelmében a 2988/95/EK Euratom tanácsi rendelet csak a jogvesztő határidő kiterjesztésére ad lehetőséget.

[44] Intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására az Eljárási tv.64. § (1) bekezdése és a 69. § (8) szerinti öt éves elévülési, illetve jogvesztő határidőben csak akkor kerülhet sor, ha a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi norma eltérő rendelkezést nem tartalmaz.

Záró rész

[45] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Pp. 274. § (1) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.

[46] Az alperesnél az elsőfokú és a felülvizsgálati eljárásban felmerült perköltség viselésére a pervesztesnek minősülő felperes köteles a Pp. 270. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 75. § (2) és 78. § (1) bekezdése alapján.

[47] A felperes az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 62. § (1) bekezdés h) pontja alapján feljegyzett 43. § (3) bekezdése szerinti tételes elsőfokú és az 50. § (1) bekezdése szerinti mértékű, a 39. § (3) bekezdés d) pontja alapján számított felülvizsgálati illetéket viselni köteles a költségmentesség alkalmazásáról a bírósági eljárásban tárgyú 6/1986. (VI. 26.) IM rendelet 13. § (2) bekezdése alapján.

[48] Az ítélet ellen a felülvizsgálat lehetőségét a Pp. 271.§ (1) bekezdés e) pontja zárja ki.

Budapest, 2018. június 26.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró, Dr. Horváth Tamás s. k. bíró (Kúria, Kfv.IV.35.662/2017.)