1475/B/1995. AB határozat
tanácsrendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és polgári perben való alkalmazhatóságuk tilalmának megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság tanácsrendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és polgári perben való alkalmazhatóságuk tilalmának megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Leányfalu Nagyközség Tanácsának a köztisztaságról szóló 2/1988. (V. 19) rendelete 10. § (3) bekezdése és 15. § (2) bekezdése 1995. június 10-ét megelőzően alkotmányellenes volt.
Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló kérelmet, amely szerint e rendelkezések a Budapesti II-III. Kerületi Bíróság előtt 2. P. II. 22677/1995/2. sz. alatt folyamatban lévő perben nem alkalmazhatóak, elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A Budapesti II.-III. Kerületi Bíróság bírája - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte és annak megállapítását kérte, hogy Leányfalu Nagyközség tanácsának a köztisztaságról szóló 2/1988. (V. 19) rendelete (a továbbiakban: Tr.) 10. § (3) bekezdése és 15. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért a Budapesti II-III. Kerületi Bíróság előtt 2.P.22677/1995/2. sz. alatt folyamatban lévő perben nem alkalmazható.
Az indítványozó álláspontja szerint a Tr. említett rendelkezései a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.), továbbá az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) és más törvényi előírások sérelmével állapítják meg a települési szilárd hulladék elszállítása, mint közszolgáltatás igénybevételének és e szolgáltatás díja megfizetésének kötelezettségét.
Az indítványozó hivatkozott az Alkotmánybíróság korábbi határozataira, amelyek a Tr. sérelmezett előírásaival azonos tartalmú előírásokat alkotmányellenesnek minősítették és megsemmisítették. A kezdeményező megjegyezte, hogy az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) felhatalmazta a helyi önkormányzatokat a települési szilárd hulladék elszállítása mint közszolgáltatás ellátásának rendje és módja, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogai és kötelezettségei, valamint a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemei meghatározására. Az indítványozó azonban utalt arra is, hogy e törvénynek visszaható hatálya nincs.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta. 1. Az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban hatályban lévő jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja, méghozzá akként, hogy a sérelmezett rendelkezést az Alkotmánynak, illetve más magasabb szintű jogszabályoknak a döntése megalkotásakor hatályban lévő szövegével veti össze. Az ilyen - úgynevezett absztrakt normakontroll - eljárásban tehát annak van jelentősége, hogy a kifogásolt rendelkezés az alkotmánybírósági döntéshozatal időpontjában alkotmányellenes-e. Előfordulhat tehát, hogy valamely jogszabály a keletkezése időpontjában nem volt alkotmányellenes, ám a későbbiek során - pl. valamely magasabb szintű jogszabályi rendelkezés megváltozása, vagy megalkotása folytán - azzá vált. Megtörténhet azonban ennek az ellenkezője is, azaz valamely rendelkezés a keletkezése időpontjában alkotmányellenes volt ugyan, ám a későbbiek során alkotmányellenessége megszűnik. Az Alkotmánybíróság az absztrakt normakontroll eljárásban nem a sérelmezett rendelkezés eredeti - hatálybalépéskori - alkotmányellenességét, hanem minden esetben az elbírálása időpontjában fennálló alkotmányellenességét vizsgálja. Ezért a jogszabály "alkotmányjogi előéletének" nincs jelentősége. (Az egyetlen kivétel e szabály alól a közjogi semmisség esete, amikor a jogszabály olyan eredendő fogyatékosságban szenved, amely nem orvosolható. Pl. a szabályosan kihirdetett törvény a parlamenti szavazás során nem kapta meg a jelenlévő képviselők többségének támogatását.) Más a helyzet az alkotmányjogi panasz elbírálásánál, illetőleg abban az esetben, ha az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a alapján - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - bíró kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását. Ilyenkor ugyanis az Alkotmánybíróság esetenként kénytelen már hatályban nem lévő rendelkezéseket alkotmányossági felülvizsgálatát is elvégezni. Ez amiatt válik szükségessé, mert
a) a formálisan már hatályon kívül helyezett jogszabály gyakran huzamos ideig "tovább él", azt tehát a jogalkalmazó szervek kötelesek alkalmazni (ez főként adóügyekben gyakori, de nem ritka polgári, sőt büntető ügyekben sem);
b) a magyar jogrendszerben - eltérően pl. az amerikai rendszerű alkotmánybíráskodástól - a bíró nem jogosult arra, hogy valamely jogszabály alkalmazását a jogszabály alkotmányellenességére hivatkozással mellőzze; az alkotmányellenességet ugyanis kizárólag az Alkotmánybíróság állapíthatja meg.
A már formálisan hatályban nem lévő jogszabály alkotmányellenességének megállapítása esetén az Alkotmánybíróság nem gyakorolhatja megsemmisítési jogát - mivel hatályon kívül helyezett jogszabályt nem lehet megsemmisíteni - ehelyett arról dönt, hogy az alkotmányellenes szabályt valamely konkrét ügyben, vagy a továbbiakban általános érvénnyel nem lehet alkalmazni. [3/1993. (II. 4.) AB határozat, ABH 1993. 41.]
Alkotmányjogi panasz vagy bírói kezdeményezés nyomán az is szükségessé válhat, hogy az Alkotmánybíróság abban döntsön: valamely rendelkezés - függetlenül attól, vajon az alkotmánybírósági döntés meghozatalakor hatályban van-e - valamely meghatározott időszakban alkotmányellenes volt-e, vagy sem. Ilyenkor a viszonyítási alap, amelyre az alkotmányossági felülvizsgálat épül, nem a magasabb szintű jogszabályoknak az alkotmánybírósági döntéshozatalkor hatályos szövege, hanem a vizsgált időszakban hatályban volt rendelkezés tartalma. Elvileg tehát nem kizárt. hogy - amennyiben ez valamely jogvita elbírálása szempontjából szükséges - az Alkotmánybíróság múltbeli alkotmányellenességet állapítson meg.
A jelen ügyben mindez a következőképpen merül fel. Részben az egykori tanácsok, részben az önkormányzatok rendeletben szabályoztak a köztisztasággal összefüggő jogviszonyokat. Ezek a helyi rendeletek többnyire kötelezően írták elő a szervezett hulladékgyűjtési szolgáltatás igénybevételét, illetőleg e szolgáltatás díja megfizetésének kötelezettségét. Az Alkotmánybírósághoz több olyan indítvány érkezett, amelyek az említett rendelkezések alkotmányellenességének megalkotására irányultak.
A 39/1994. (VI. 30.) AB határozat (ABH 1994. 434, 441.), a 40/1994. (VI. 30.) AB határozat (ABH 1994. 442, 444.), a 41/1994. (VI. 30.) AB határozat (ABH 1994. 445, 447.), a 42/1994. (VI. 30.) AB határozat (ABH 1994. 448, 451.), valamint a 43/1994. (VI. 30.) AB határozat (ABH 1994. 452, 455.) a jelen ügyben vizsgált előírásokkal azonos tartalmú rendelkezéseket alkotmányellenesnek nyilvánította. A megsemmisítés időpontját azonban a jövőre nézve állapította meg, hogy a jogbiztonság követelményének megfelelően kellő időt biztosítson a települési szilárd hulladék elszállítása mint közszolgáltatás kötelező igénybevételére és e szolgáltatás díjának önkormányzati rendeleti meghatározására irányuló jogszabályi felhatalmazás megalkotására.
Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.), - amely 1995. június 10-én lépett hatályba - megadta a korábban hiányzó törvényi felhatalmazást az önkormányzatok számára a települési szilárd hulladék gyűjtése és elszállítása rendeletben való szabályozására, valamint e szolgáltatás díjának megállapítására. A törvénynek azonban nem volt visszamenőleges hatálya. Ebből az következik, hogy
a) 1995. június 10. napjától megszűnt a korábban alkotott és e napon még hatályban lévő helyi köztisztasági rendeletek szolgáltatási kötelezettség igénybevételét előíró és a szolgáltatás díját megállapító előírásainak alkotmányellenessége;
b) az Alkotmánybíróság által megsemmisített rendelkezések azonban nem éledtek fel és a hatályos rendeletek sem váltak megalkotásukig (hatályba lépésükig) visszamenőleges érvénnyel alkotmányossá.
Mindezek alapján tehát nem kizárt olyan tartalmú alkotmánybírósági határozat j megalkotása, amelyben az Alkotmánybíróság azt állapítja meg valamely tanácsi vagy önkormányzati rendelet bizonyos rendelkezéseiről, hogy azok 1995. június 10. napjáig alkotmányellenesek voltak.
2. A Tr. 10. § sérelmezett (3) bekezdése a következőket tartalmazza.
"A háztartási szemét elszállítását - térítés ellenében - a VGV végzi. A szemétszállításba bekapcsolt területeken keletkezett szemét elszállítása, illetve az elszállítás igénybevétele kötelező."
A települési szilárd hulladék elszállításának díjáról pedig a Tr. 15. § (2) bekezdése így rendelkezik: a "köztisztasági szolgáltatás díjának összegét Leányfalu Nagyközség Önkormányzati képviselőtestülete állapítja meg. Szemétszállítás esetén a díjfizetés alapját az ingatlanon lévő szobák száma képezi".
Az Alkotmánybíróság említett határozatai (39/1994. (VI. 30.)-43/1994. (VI. 30.) AB határozatok) a Kötv. hatálybalépése előtti időszakban keletkezett tanácsrendeletek, illetve önkormányzati rendeletek hasonló tartalmú elbírálásakor már megállapították, hogy sem a Ptk., sem az Áht., sem más törvényi rendelkezés nem adott felhatalmazást a települési szilárd hulladék elszállítása, mint közszolgáltatás kötelező igénybevételének és a szolgáltatás díjának helyi szabályozására.
E határozatok azonban - különösen a 39/1994. (VI. 30.) AB határozat - elvi jelleggel arra is rámutattak, hogy "a szilárd hulladék elszállítását, mint a településtisztaság biztosítása körébe tartozó, de törvény által nem szabályozott társadalmi viszony összetevőjét az önkormányzat - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése figyelembevételével - rendezheti".
Az Alkotmánybíróság e döntésében azt is hangsúlyozta, hogy az önkormányzatot a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény, továbbá az e határozat megalkotásakor hatályban volt, az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény előírásainak megfelelően az a kötelezettség is terheli, hogy "szervezett módon gondoskodjék a települési szilárd hulladék elszállításáról. Ebből a célból ... az általa alapított közüzem részére szolgáltatási kötelezettséget írhat elő, s a településtisztaság megóvása érdekében önkormányzati kötelezettségeket állapíthat meg a települési lakosság számára." (39/1994. (VI. 30.) ABH 1994. 437, 438.) A Tr. vizsgált előírásai a Kötv. hatálybalépése előtti időszakban megfeleltek ezeknek a törvényi követelményeknek és az általános társadalmi gyakorlatnak megfelelően szabályozták a települési szilárd hulladék elszállításának rendjét és feltételeit. Alkotmányellenességük az említett határozat indokolásában foglaltak szerint kizárólag formai okokból állt fenn. Az Alkotmánybíróság azonban fontosnak tartja felhívni a figyelmet arra, hogy az említett határozataiban az alkotmányellenesség megállapítása mellett ex nunc hatályú megsemmisítésre egyetlen esetben sem került sor.
Az Alkotmánybíróság ugyanis a településtisztaság megóvása, a környezet védelme érdekében a települési szilárd hulladék elszállítása, mint közszolgáltatás folyamatos ellátását a helyi jogi szabályozás kiiktatásával nem kívánta veszélyeztetni.
3. Az Abtv. 43. § (1) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályt az alkotmánybírósági határozatnak "a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni". Az e § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés azonban lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság ettől az időponttól eltérően határozza meg az alkotmányellenes jogszabály "konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja".
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság lényegi összetevőjének tekinti saját döntései összhangjának védelmét, annak az elvnek a következetes érvényesítését, hogy az Alkotmánybíróság saját korábbi döntéseit nem hagyhatja figyelmen kívül.
Az Alkotmánybíróság a települési szilárdhulladék elszállításának rendjét és feltételeit szabályozó önkormányzati rendeleti előírások alkotmányosságának felülvizsgálata során következetes gyakorlatot valósított meg, amikor a Kötv. hatályba lépése előtt e szabályozásokat alkotmányellenesnek nyilvánította ugyan, de a megsemmisítésről csak a jövőre nézve határozott. Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja felhívni a figyelmet a 940/B/1994. AB határozatra is, amely elutasította a bíró arra irányuló kérelmét, hogy az alkotmányellenesnek minősített és a jövőre nézve megsemmisített, a jelen eljárásban vizsgált szabályozással azonos tartalmú tanács- és önkormányzati rendeleti előírások bírósági ügyekben való alkalmazhatósága tilalmát kimondja. Az említett döntés kifejezetten hangsúlyozta, hogy a pro futuro megsemmisítés következtében az alkotmányellenesnek nyilvánított helyi rendeleti előírások "mint a bíró által felfüggesztett eljárások megindításának időpontjában hatályos jogszabályok ... alkalmazhatóak".
Mindezek figyelembevételével az Alkotmánybíróság egyrészt a jogbiztonság védelme, az általa követett gyakorlat egységének megóvása érdekében, másrészt pedig arra. tekintettel is mellőzte a Tr. kifogásolt előírásai alkalmazása tilalmának elrendelését, mert nem állapította meg azt, hogy az eljárást kezdeményezőnek, illetve az indítványban megjelölt perben szereplő felperes különösen fontos érdeke indokolná a Tr. kifogásolt él 1995. június 10-ét megelőzően alkotmányellenesnek nyilvánított rendelkezései alkalmazásának tilalmát. Ezért az indítványt ebben a vonatkozásában elutasította.
Budapest, 1996. november 7.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró