18/1995. (III. 28.) AB határozat
a tűzvédelem és a polgári védelem központi irányításáról szóló 85/1993. (VI. 1.) Korm. rendelet, a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendelet, az ennek végrehajtásáról rendelkező 7/1992. (V. 19.) BM rendelet, a honvédelemről szóló, már hatályon kívül helyezett 1976. évi I. tv. végrehajtása tárgyában megjelent 6/1976. (III. 31.) MT rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány ügyében meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a tűzvédelem és a polgári védelem központi irányításáról szóló 85/1993. (VI. 1.) Korm. rendelet, a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendelet, az ennek végrehajtásáról rendelkező 7/1992. (V. 19.) BM rendelet, a honvédelemről szóló, már hatályon kívül helyezett 1976. évi I. tv. végrehajtása tárgyában megjelent 6/1976. (III. 31.) MT rendelet alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság az említett rendeletek megsemmisítésére irányuló eljárást 1995. december 31-ig felfüggeszti.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók szerint a tűzvédelemről és a polgári védelem központi irányításáról szóló 85/1993. (VI. 1.) Korm. rendelet 1. §-a sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, mert ellentétes a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: Hvt.) 9. § (1) bekezdésével, és számos §-ával, de ellentétes a tűz elleni védekezésről és a tűzoltóságról szóló 1973. évi 13. tvr. 4. § (2) bekezdésével, valamint az 5. § (2) és (3) bekezdésével is.
Álláspontjuk szerint a polgári védelem a honvédelem körébe tartozik, annak szerves része. Így rendelkezik a honvédelemről szóló törvény. A törvény ugyan felhatalmazta a Kormányt, hogy annak végrehajtásáról gondoskodjék, de a Kormány e rendelet megalkotásával túllépett e felhatalmazásán, amikor a Polgári Védelem Országos Parancsnokságát megszüntetve azt beolvasztotta a BM Tűzoltóság Országos Parancsnokságába.
Ezzel a Kormány a Hvt.-vel ellentétesen a honvédelmi miniszteri felügyelet helyett a belügyminiszter felügyelete alá rendelte a polgári védelmet.
Álláspontjuk szerint a Kormány által kialakított szervezeti forma és felügyeleti rend ellentétes a tűz elleni védekezésről és a tűzoltóságról szóló 1973. évi 13. tvr.-rel is.
A tűzoltóságnak e tvr. szerint ugyanis teljesen más feladat és hatáskörei vannak. A törvény rendelkezéseivel szemben a Kormány rendelettel nem változtathatja meg a honvédelmi miniszter felügyeleti jogkörét. Ez is ellentétben áll az Alkotmány 35. §-ával.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat azok tartalma szerint bírálta el. Az indítványok lényege ugyanis az, hogy ma a belügyminiszter irányítja a polgári védelmet - ezen belül is a BM Tűzvédelmi és Polgári Védelmi Országos Parancsnokság -, holott a honvédelemről szóló törvény a belügyminiszternek csak a határőrség feletti felügyeleti és irányítási jogkört biztosította. A polgári védelem felügyeletét a honvédelmi miniszter látja el.
Az indítványokra figyelemmel és a szoros összefüggésekre tekintettel az Alkotmánybíróság a polgári védelemre vonatkozó hatályos rendelkezések és a honvédelemről szóló törvénynek a polgári védelemre vonatkozó rendelkezései alkotmányossági vizsgálatát végezte el.
Ennek során az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg:
A honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: Hvt.) a Kormánynak a honvédelemmel kapcsolatos irányítási feladataként jelöli meg a következőket [8. § (1) bek.]:
"A Kormány az ország védelmi felkészültségének biztosítása céljából
...
c) meghatározza a polgári védelmi felkészítés feladatait."
A 8. § (5) bekezdése felhatalmazza a Kormányt, hogy a 8. § (1) és (3) bekezdésében foglaltak végrehajtására kormányrendeletet, illetve határozatot adjon ki.
A 9. § (1) bekezdése szerint: "A honvédelmi miniszter a Kormánynak az ország honvédelmi feladatainak végrehajtásáért felelős szakminisztere. Ennek megfelelően gyakorolja mindazokat a honvédelmi irányítási jogokat, amelyeket az Alkotmány, e törvény, illetőleg külön törvény nem utal más szerv vagy személy hatáskörébe.
(2) A határőrséget a belügyminiszter irányítja. A belügyminiszter határőrséggel kapcsolatos irányítási jogkörét külön törvény szabályozza."
A 69. § (2) bekezdése az állampolgárok honvédelmi kötelezettségeként a következőket jelöli meg:
a) hadkötelezettség,
b) polgári védelmi kötelezettség,
c) honvédelmi munkakötelezettség"
A polgári védelmi kötelezettség a Hvt. 132. § (1) bekezdés szerint:
"Az állampolgárokat mind béke, mind rendkívüli állapot idején polgári védelmi kötelezettség terheli.
(2) A polgári védelmi kötelezettség célja rendkívüli állapot idejére a lakosság felkészítése a támadófegyverek és más rendkívüli esemény által okozott károk megelőzésére, felszámolására és hatásuk csökkentésére, továbbá az ezzel összefüggő mentési és mentesítési feladatok végrehajtására.
(3) A (2) bekezdésben meghatározottak érdekében a polgári védelmi kötelezettség férfiakra 16-60, nőkre 18-55 éves korukig terjed ki.
(4) A polgári védelmi kötelezettség részletes szabályait külön törvény állapítja meg."
A honvédelmi kötelezettség a honvédelmi tevékenység része, s ennek szakmai irányítása a Hvt. 10. §-a szerint a honvédelmi miniszter feladata.
A fenti rendelkezésekből egyértelmű, hogy a polgári védelmi kötelezettség az Alkotmány 70/H. §-ában foglalt állampolgári alapkötelezettség része.
Továbbá egyértelmű az is, hogy a Hvt. a polgári védelem felügyelete tekintetében a belügyminiszternek hatáskört nem adott.
A Kormány a 8. § (5) bekezdésében arra kapott felhatalmazást, hogy kormányrendeletben meghatározza többek között a polgári védelmi felkészítés végrehajtási szabályait.
A Hvt. 260. §-ában pedig arra, hogy "a törvény alapján rendeletben állapítsa meg
a) a honvédelmi kötelezettség teljesítésével, a honvédelmi kötelezettséget teljesítők és hozzátartozóik jogosultságaival kapcsolatos részletes szabályokat,
...
d) a miniszterek honvédelmi igazgatási feladatait (Hvt. 13. § végrehajtásaként)
e) a honvédelemben részt vevő centrális alárendeltségű, valamint a helyi közigazgatási szervek honvédelmi feladatait..."
Bár a Hvt. 69. §-ának (2) bekezdése szerint a polgári védelmi kötelezettség is a honvédelmi kötelezettség fogalmi körébe tartozik, a Kormány idézett általános felhatalmazása mégsem terjed ki a polgári védelmi kötelezettségre vonatkozó szabályok megalkotására, mivel az utóbbi - a Hvt. 260. §-ához képest speciális szabálynak számító 132. § (3) bekezdése, illetőleg az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése szerint az Országgyűlés hatáskörébe és törvényhozási útra tartozik.
A Hvt. 1994. január 1-jén lépett hatályba, és egyidejűleg hatályát vesztette a honvédelemről szóló korábbi, 1976. évi I. törvény.
A Hvt. 8. § (5) bekezdésében és a 260. §-ában kapott felhatalmazásra hivatkozással a Kormány kibocsátotta a honvédelemről szóló 1993. évi CX. tv. végrehajtásáról rendelkező 178/1993. (XII. 27.) Korm. rendeletét (a továbbiakban: Vhr.).
A Vhr. 5. §-a a Hvt. 13. §-a végrehajtásáról rendelkezik, az egyes miniszterek, országos hatáskörű szervek feladatába utalva a területüket érintő honvédelmi feladatokat, illetve az irányításuk alá tartozó, a honvédelmi feladatok ellátására kijelölt szerveket és feladataikat. A Vhr. ezen túl azonban nem rendelkezik a polgári védelemre való felkészítés és a polgári védelemre vonatkozó egyéb szabályokról. Az erre vonatkozó felhatalmazásnak úgy tesz eleget, hogy amikor e Vhr. hatályon kívül helyezi a honvédelemről szóló 1976. évi I. tv. végrehajtásáról szóló 6/1976. (III. 31.) MT rendeletet, nem helyezte hatályon kívül annak a polgári védelemről rendelkező 50-64. §-ait.
E §-ok rendelkeznek a polgári védelmi kiképzésről és gyakorlatról, de meghatározza a polgári védelem fogalmát, rendelkeznek a polgári védelmi szolgálatról, a polgári védelmi megjelenési és bejelentési kötelezettségről, a mentesség eseteiről, a polgári védelmi kötelezettséggel kapcsolatos eljárásokról.
Az 1993. évi CX. tv. végrehajtásaként a polgári védelem tekintetében tehát a korábbi honvédelmi törvényt végrehajtó 6/1976. (III. 31.) MT rendelet 50-64. §-ait kell irányadónak tekinteni (a továbbiakban Vhr. II.).
Hatályban maradt még a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendelet és ennek végrehajtásáról szóló 7/1992. (V. 19.) BM rendelet, valamint az indítvánnyal érintett, a tűzvédelemről és a polgári védelem központi irányításáról szóló 85/1993. (VI. 1.) Korm. rendelet.
E szabályokat figyelembe véve került a költségvetési törvény megalkotása során a BM fejezetébe a polgári védelem költségvetése is.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Hvt. végrehajtásával kapcsolatos kormányzati jogalkotás több ponton vet fel alkotmányossági problémát.
Egyrészt azáltal, hogy a polgári védelmi szabályozások, így a Vhr. II. is a Hvt. hatálybalépésének napján ellentétbe kerültek a törvény rendelkezéseivel.
Ennek elsődleges oka az, hogy a felsorolt jogszabályok kivétel nélkül a honvédelemről szóló korábbi, az 1976. évi I. tv. végrehajtási szabályai.
Az 1976. évi I. tv. 11. §-a határozottan kimondta, hogy a polgári védelemmel kapcsolatos felügyeleti, irányítási jogkör a honvédelmi minisztert illeti meg.
E szakaszt a törvény módosításáról szóló 1990. évi XXI. tv. megváltoztatta úgy, hogy a 11. § (7) bekezdés szerint:
"A határőrség és a polgári védelmi feladatok teljesítését a belügyminiszter irányítja."
Az 1976. évi I. tv. hatályon kívül helyezésével azonban ez a törvényi rendelkezés is hatályát vesztette. A Hvt. ugyanakkor - a polgári védelem felügyeletéről külön nem tesz említést. Csak két irányítási jogkör gyakorlót határoz meg, a honvédelemmel kapcsolatos feladatok tekintetében a honvédelmi minisztert, a határőrség tekintetében pedig a belügyminisztert.
A honvédelmi miniszter hatásköréből csak az Alkotmány, a Hvt. vagy külön törvény vonhat el feladatot [Hvt. 9. § (1) bek.].
A Hvt. végrehajtási rendelete, a 178/1993. (XII. 27.) Korm. rendelet ennek megfelelően nagy részében hatályon kívül helyezte a 6/1976. (III. 31.) MT rendeletet, illetve az annak módosításáról rendelkező, a belügyminiszteri hatáskört megállapító 25/1990. (VIII. 13.) Korm. rendeletet.
Ezzel tehát okszerűen ellentétbe került a Hvt.-vel az 1976. évi I. tv. felhatalmazása és rendelkezései alapján kiadott, a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendelet és annak végrehajtásaként a 7/1992. (V. 19.) BM rendelet (BMr.) is.
Így különösen a kormányrendelet III. fejezet 4. §-a, amely szerint - hivatkozással az 1976. évi I. tv. 11. § (7) bekezdésére - "A polgári védelmi feladatok teljesítését a belügyminiszter irányítja."
Belügyminiszteri rendeleti szinten [BM r. 1. § (1) bek.] történik rendelkezés a polgári védelmi kötelezettség teljesítésének rendjéről.
A belügyminiszter rendelete [BMr. 16. § (1) bekezdése] határozza meg a Polgári Védelem Országos Parancsnokság vezetőjének, az országos parancsnoknak feladat- és hatásköreit, az eljárási szabályokat.
Szintén az 1976. évi I. tv.-re hivatkozással történik rendelkezés háborús időszakban a honvédelmi miniszter hatásköreiről.
Ezt az 1992-es kormányrendeletet az önkormányzatok létrejöttére tekintettel 1994-ben módosították és kiegészítették [1994. évi LXIII. tv., a 161/1994. (XII. 2.) Korm. rendelet] anélkül azonban, hogy az időközben hatályba lépett 1993. évi CX. törvénnyel a kormányrendeletet a jogalkotók összhangba hozták volna.
A polgári védelemről szóló hatályos joganyag, így az indítvánnyal érintett, 1993. június 1-jén hatályba lépett 85/1993. (VI. 1.) Korm. rendelet is, lényegében az 1976. évi I. tv. rendelkezései alapján keletkezett, és úgy maradt hatályban az 1993. évi CX. tv. (Hvt.) végrehajtásaként, hogy a jogalkotó észlelte volna e szabályoknak a Hvt.-vel való ellentéteit.
Az Alkotmánybíróság megállapította a hatályos rendelkezésekkel, így a Hvt. végrehajtásával kapcsolatban azt is, hogy mind a Vhr. II., mind pedig a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendelet és a 7/1992. (V. 19.) BM rendelet ellentétben állnak a Hvt. 132. §-ával is, amely a polgári védelmi kötelezettségek szabályozására - egyébként az Alkotmány 70/H. §-ával összhangban - törvényi szintű szabályozást írt elő.
Megállapította továbbá az Alkotmánybíróság azt is, hogy a Kormány túllépte a törvényi felhatalmazásának körét, amikor a Hvt. 8. § (5) bekezdésének azzal kívánt eleget tenni, hogy a polgári védelem tekintetében a végrehajtási szabályozást (a korábbi tv. végrehajtási rendeletének §-ait) hatályban tartotta. Így e Vhr. II.-ben, illetve a korábbi kormányrendeletek hatályban tartásával olyan kérdések szabályozása maradt a Kormány szabályozási körében, amelyre a felhatalmazása a Hvt.-re figyelemmel már nem terjedt ki. Ezzel ellentétbe került a Hvt. 132. § (4) bekezdésével és az Alkotmány 70/H. §-ára figyelemmel az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével is.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a jogalkotó hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy a honvédelmi kötelezettség körébe eső polgári védelem irányítását és felügyeletét mi módon oldja meg. E döntésnek azonban a törvény rendelkezéseiből egyértelműen ki kell tűnnie.
Nem jelent hatáskörre, felügyeleti jogkörre vonatkozó szabályozást ugyanis a Hvt. 65. § (1) bekezdése, amely e törvény alkalmazása szempontjából a polgári védelmi szervet rendvédelmi szervnek tekinti.
Az állampolgárok alapvető jogaira, illetve kötelezettségeire, mint amilyen a polgári védelmi kötelezettség is, a szabályozásnak törvényi szinten kell megtörténnie. Ez felel meg az Alkotmány előírásainak, a jogállamiság követelményeinek.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a polgári védelemre vonatkozó hatályos szabályozás nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Hvt. végrehajtásaként hatályos, a honvédelemről szóló 1976. évi I. tv. végrehajtásáról rendelkező 6/1976. (III. 31.) MT rendelet, a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendelet, ennek végrehajtásáról rendelkező 7/1992. (V. 19.) BM rendelet, a tűzvédelem és a polgári védelem központi irányításáról rendelkező 85/1993. (VI. 1.) Korm. rendelet alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítésére vonatkozóan az eljárást a rendelkező részben írtak szerint felfüggesztette.
Ezzel módot kívánt adni a jogalkotónak arra, hogy a rendelkezésre álló idő alatt az alkotmányellenes helyzetet szüntesse meg. A polgári védelemre, mint alkotmányos alapkötelezettségre vonatkozó joganyagnak az Alkotmánnyal és a Hvt.-vel való összhangját teremtse meg.
Az Alkotmánybíróság a határidő eredménytelen eltelte után az eljárást folytatja, és a rendelkező részben megjelölt jogszabályok megsemmisítéséről rendelkezni fog.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró