766/B/2004. AB határozat
törvényi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvényi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány alapján - dr. Balogh Elemér, dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Erdei Árpád, dr. Harmathy Attila alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő:
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: ÁSzt.) az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény módosításáról rendelkező 2004. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: ÁSztm.) 2. § (1) bekezdésével módosított 2. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát kérte. Álláspontja szerint az ÁSzt. 2. § (1) bekezdésének hatályos szövege sérti az Alkotmány 32/C. §-ának (1) bekezdését.
Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése az Állami Számvevőszék feladatává teszi, hogy "előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának törvényességét", e feladatának - az indítványozó álláspontja szerint - az ÁSzt. 2. § (1) bekezdésének eredeti szövege szerint annak ellenőrzésével tett eleget, "hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne ke rüljön sor át csoportosításra". Az zal, hogy az ÁSztm. által történt módosítás következtében ez a szövegrész kimaradt az ÁSzt. 2. § (1) bekezdéséből, az ellentétessé vált az Alkotmánnyal. Az indítványozó véleménye szerint -tekintettel arra, hogy az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szervének Alkotmányban szabályozott feladatát érinti a módosítás - sérti a jogállamiságot is.
Egyúttal az indítványozó "domináns szakmai álláspont"-ként rámutat arra is, hogy az előzetes ellenőrzés nélkülözhetetlen, de az nem a számvevőszék, hanem a pénzügyi kormányzat feladata. Hangot ad annak a véleményének is, hogy szakmai szempontból nem tartaná jó megoldásnak a számvevőszéket rákényszeríteni az "ex ante" ellenőrzésre, ezért az Alkotmány és az ÁSzt. összhangjának megteremtése érdekében "az Alkotmányból is célszerű lett volna törölni az ominózus kötelezettséget".
Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste az igazságügy-minisztert és az Állami Számvevőszék elnökét.
II.
Az indítványban hivatkozott jogszabályi rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezése:
"32/C. § (1) Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét; ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat."
2. Az ÁSzt.-nek az indítványozó által vitatott szabálya:
Az ÁSzt. 2. § (1) bekezdésének szövege az ÁSztm. hatálybalépése előtt: "2. § (1) Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat (pótköltségvetési javaslat) megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a felhasználások törvényességét, szükségességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra. Ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást."
Az ÁSzt. 2. § (1) bekezdésének az indítványozó által vitatott szövege: "2. § (1) Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében a központi költségvetési javaslat (pótköltségvetési javaslat) megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, az állami kötelezettségvállalással járó beruházási előirányzatok felhasználásának törvényességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást."
3. Az ÁSzt.-nek az indítvány elbírálása során figyelembe vett további rendelkezései:
"16. § (1) Az Állami Számvevőszék az ellenőrzéseit célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerint végzi.
(2) Az Állami Számvevőszék a pártok gazdálkodását, a pártok parlamenti frakciói számára az Országgyűlés által - külön törvény alapján - folyósított hozzájárulás felhasználását és a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális működési költségkeret felhasználására vonatkozó adatait törvényességi szempontok szerint ellenőrzi."
"17. § (1) Az Állami Számvevőszék évente ellenőrzi az állami költségvetési javaslatot, a zárszámadást és a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatait.
(2) Az Állami Számvevőszék a pártok gazdálkodását rendszeresen ellenőrzi.
(3) Az Állami Számvevőszék a központi költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülönített állami pénzalapok, valamint a helyi önkormányzatok, illetve a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodását rendszeresen ellenőrzi.
(4) Az Állami Számvevőszék esetenként ellenőrzést végez az Országgyűlés utasítására.
(5) Ha törvény másként nem rendelkezik, az Állami Számvevőszék feladatkörébe tartozó ellenőrzések gyakoriságát az Állami Számvevőszék elnöke határozza meg.
(6) Az Állami Számvevőszék ellenőrzést végezhet a Kormány kérésére."
"22. § (1) Az Állami Számvevőszék a vizsgálat tartama alatt kármegelőzés céljából - a munkabérek kivételével - anyagi és pénzeszközöket zárolhat, ha:
a) rendeltetésellenes vagy pazarló felhasználást állapít meg, illetve
b) a vizsgált szerv a pénzeszközök kezelésére vonatkozó szabályok súlyos megsértésével kárt okoz.
(2) Az Állami Számvevőszék a költségvetésből finanszírozott beruházás tekintetében - az (1) bekezdés a) és b) pontjában foglaltak megállapítása esetén - a pénzeszközök felhasználását további intézkedésig felfüggesztheti a munkabérek kifizetéséhez szükséges összegek kivételével.
(3) A zárolás végrehajtásáról az Állami Számvevőszék elnökének megkeresése alapján a pénzügyminiszter vagy a vizsgált szerv vezetője gondoskodik."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ÁSzt. 2. § (1) bekezdése az indítványozó által kifogásolt módosítás eredményeként nem vált alkotmányellenessé.
1. Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése az Állami Számvevőszéknek az államszervezetben betöltött helyét, alkotmányos rendeltetését, alapvető funkcióit határozza meg. A számvevőszék ezen alapvető funkciói közé sorolja az Alkotmány azt, hogy előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét. Az állami költségvetés felhasználásának előzetes törvényességi felülvizsgálatára irányuló alkotmányi rendelkezés - tekintettel arra, hogy az állami költségvetés felhasználása egy folyamat, számos állami szerv konkrét gazdasági döntésén keresztül valósul meg - nem tekinthető hatásköri szabálynak, nem következik belőle sem az "ex ante" számvevőszéki ellenőrzési rendszer kialakításának kötelezettsége, sem az, hogy a számvevőszék hatáskörét szabályozó törvény neve-sítetten, az állami költségvetés felhasználására irányuló döntések előzetes törvényességi ellenőrzésére irányuló hatáskört állapítson meg.
Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésének ezt a rendelkezését az Alkotmány rendszerében, az Alkotmány más rendelkezéseivel együtt kell értelmezni. A hatalommegosztásnak az Alkotmány által kialakított konstrukciójában a költségvetés elfogadása, jóváhagyása a parlament hatáskörébe tartozik [Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pont], a költségvetés előkészítése és végrehajtása a Kormány feladata [Alkotmány 35. § (1) bekezdés e) pont]. A költségvetés végrehajtásáért a Kormány felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek [Alkotmány 39. § (1) bekezdés]. A számvevőszék a parlament gazdasági-pénzügyi ellenőrző szerve. Alapvető feladata hagyományosan az, hogy a törvényhozó hatalom megbízásából ellenőrizze a végrehajtó hatalom gazdálkodását. A hatalommegosztásnak ez a rendje a számvevőszéki ellenőrzési rendszer olyan kialakítását kívánja meg, hogy az a Kormány parlament előtti felelősségét ne csökkentse, a Kormány felelőssége ne legyen áthárítható a számvevőszékre. Ha a számvevőszéknek a költségvetés felhasználása feletti előzetes törvényességi ellenőrzési jogkörét úgy értelmeznénk, amint azt az indítványozó teszi, az a Kormány által a költségvetés végrehajtásáért a parlament előtt viselt felelősség elmosásához vezetne, lehetőséget adna arra, hogy a Kormány a költségvetés végrehajtásáért való felelősséget a számvevőszékre hárítsa. A költségvetés felhasználása előzetes törvényességi ellenőrzésének széles értelmezése és kiterjesztése magában hordozza egy számvevőszéki pénzügyi kormányzás kialakulásának veszélyét is. A hatalommegosztás rendjével összefüggésben értelmezve az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott szabályát, a költségvetés felhasználásának előzetes törvényességi felülvizsgálata a számvevőszéknek csak kivételes feladata lehet.
A számvevőszék funkciójának Alkotmányban történt rögzítését követően a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos pénzügyi intézményrendszer jelentősen átalakult. Az átalakulás keretében az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és az ahhoz kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 1995. évi CV. törvény alapján létrejött a Magyar Államkincstár. A kincstár létrehozása és funkcióinak folyamatos továbbfejlesztése során a költségvetés felhasználásának előzetes ellenőrzése beépült a tevékenységébe. Így a hatalommegosztás Alkotmányban szabályozott rendjével összhangban, alapvetően a Kormánynak alárendelt szerv funkciójává vált a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos előzetes ellenőrzési feladatok ellátása. Az alkotmányozó hatalom felelősségi körébe tartozik annak eldöntése, hogy a pénzügyi intézményrendszerben bekövetkezett változásoknak megfelelően módosítja-e a számvevőszék alkotmányos rendeltetését meghatározó alkotmányi rendelkezéseket, vagy kivételes lehetőségként változatlanul fenntartja a számvevőszék előzetes ellenőrző szerepét a költségvetés felhasználása törvényességének biztosításában.
Az Alkotmány hatályos rendelkezései alapján a törvényhozó feladata annak eldöntése, hogy milyen teret enged a számvevőszék hatáskörében az előzetes vizsgálat eszközeinek. Az Alkotmány az Országgyűlés jogalkotó hatáskörébe utalja annak szabályozását, hogy a számvevőszék mely hatáskörök gyakorlásával tesz eleget alkotmányos funkciójának. Az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdése alapján az Országgyűlés a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben szabályozza a számvevőszék szervezetét és működési rendjét. A számvevőszék alkotmányos jogállására tekintettel az Országgyűlés nagy döntési szabadsággal rendelkezik annak szabályozása során, hogy milyen konkrét feladat- és hatáskörrel ruházza fel a számvevőszéket gazdasági-pénzügyi ellenőrzési feladatainak teljesítéséhez. Az Országgyűlést az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében foglalt, az állami költségvetés felhasználásának előzetes vizsgálatával kapcsolatos előírása annyiban köti, hogy a számvevőszék hatáskörét úgy köteles szabályozni, hogy a számvevőszék hatásköre keretei között ezen alkotmányos feladatának is eleget tudjon tenni. A számvevőszék pedig köteles az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében szabályozott rendeltetésének az ÁSzt.-ben és más törvényekben meghatározott hatásköreinek gyakorlása során eleget tenni. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság követelményéből nem vezethető le az a követelmény, hogy egy alkotmányos szerv Alkotmányban szabályozott valamennyi feladatát a szerv jogállását, feladat- és hatáskörét szabályozó törvényben meg kell ismételni. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely a számvevőszék számára az Alkotmányban meghatározott feladat ellátásához nem rendel külön, nevesítetten az alkotmányi feladathoz rendelt hatásköröket, de úgy határozza meg a számvevőszék hatáskörét, hogy annak gyakorlása során az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében szabályozott rendeltetésének közvetlenül az Alkotmány alapján eleget tudjon tenni.
2. Az indítványozó álláspontja szerint az ÁSzt. 2. § (1) bekezdése azáltal vált alkotmányellenessé, mert a törvényhozó az ÁSztm. megalkotása során hatályon kívül helyezte azt a rendelkezést, amely az állami költségvetés felhasználásának Alkotmányban előírt előzetes törvényességi ellenőrzésére hatáskört biztosított a számvevőszéknek.
Az ÁSzt. 2. § (1) bekezdés hatályon kívül helyezett második mondatából - "Az Állami Számvevőszék ellenőrzi, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl és ne kerüljön sor átcsoportosításra." -mivel az tételesen nem tartalmazott előírást az ellenőrzés előzetességére, nem következett az ÁSz előzetes ellenőrzési jogköre. Az ÁSzt. további szabályai sem fűztek e rendelkezéshez olyan ellenőrzési jogosítványokat, amelyek célja nevesítetten és kizárólagosan a költségvetés felhasználásának előzetes törvényességi vizsgálata lett volna. A számvevőszék az ÁSztm. hatálybalépését meg előzően is az ÁSzt. III. fejezetében szabályozott ellenőrzési jogosítványainak gyakorlásával, az ÁSzt. 17. §-a alapján a költségvetési javaslat, illetőleg zárszámadás, valamint az állami költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek és az elkülönített állami pénzalapok ellenőrzése során tett eleget az ÁSzt. 2. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezett mondatában előírt feladatának. Az ÁSzt. hatályos 16. és 17. §-ai alapján változatlanul a számvevőszék hatáskörébe tartozik a költségvetési javaslat, a zárszámadás, valamint az állami költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülönített pénzügyi alapok gazdálkodásának törvényességi ellenőrzése. Ezen ellenőrzések során a törvényességi ellenőrzés magában foglalja annak ellenőrzését is, hogy az ellenőrzött szervek a gazdálkodásuk során betartották-e, illetőleg betartják-e az állami költségvetésben meghatározott kiadási előirányzatokat, azt, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül ne kerüljön sor költségvetési kiadási előirányzatok túllépésére, átcsoportosítására.
A számvevőszék - annak következtében, hogy az ÁSzt.-nek az indítványozó által hivatkozott rendelkezése hatályát vesztette - nem vált eszköztelenné az Országgyűlés által a költségvetési törvényben meghatározott kiadási előirányzatok felhasználása törvényességének ellenőrzésében és az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében foglalt feladatai teljesítésében.
3. A számvevőszék az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében szabályozott alkotmányos rendeltetésének az ÁSzt.-ben és más törvényekben foglalt hatásköreinek, ellenőrzési jogosítványainak gyakorlása során tesz eleget. Bár az ÁSzt. a költségvetési előirányzatok felhasználásának ellenőrzésében "ex ante" ellenőrzési jogosítványok gyakorlását expressis verbis nem írja elő a számvevőszék számára, az ÁSzt. és más törvények széles körben állapítanak meg a 2. § (1) bekezdésében foglaltakon túl további hatásköröket a számvevőszék számára, amelyek gyakorlása során a számvevőszék az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében meghatározott funkcióit - így az indítványozó által hivatkozott funkcióját is - teljesíti. Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése és az ÁSzt. 2. § (1) bekezdése a számvevőszék feladatává teszi a költségvetés megalapozottságának vizsgálatát. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 29. § (1) bekezdése szerint "a költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés az Állami Számvevőszék véleményével tárgyalja meg". A számvevőszék e véleménye kialakítása során az előirányzatok gazdasági, szakmai megalapozottsága mellett - többek között - előzetesen vizsgálja a kimunkált kiadási előirányzatok törvényességét is. A központi költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülönített pénzalapok gazdálkodásának rendszeres ellenőrzése során vizsgálja a költségvetési kiadási előirányzatok felhasználásának törvényességét. Az ÁSzt. szabályai alapján a számvevőszék az ellenőrzés időszakában az ellenőrzött szervek gazdálkodásának egészét ellenőrizheti, a törvény lehetőséget ad rá - a számvevőszéknek pedig az Alkotmányból fakadó kötelezettsége hatásköreinek oly módon történő gyakorlása - hogy az ellenőrzés a folyamatban lévő, illetőleg tervezett felhasználási döntések (pl.: a költségvetés) törvényességére is kiterjedjen. A rendeltetésellenes felhasználás, a kármegelőzés érdekében az ÁSzt. 22. §-a speciális jogosítvánnyal is felruházza a számvevőszéket, amikor pénzeszközök zárolására jogosítja fel akkor, ha rendeltetésellenes, pazarló felhasználást tapasztal, vagy a pénzeszközök kezelésére vonatkozó szabályok megsértését állapítja meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az ÁSzt. 2. § (1) bekezdése második mondatának hatályon kívül helyezése miatt a vitatott rendelkezés alkotmányellenessége - az indítványozó által kifejtett indokok alapján -nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2006. március 21.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
A többségi határozattal nem értek egyet. Álláspontom szerint az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a alapján hivatalból eljárva kellett volna megállapítania, hogy az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésével ellentétes alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy az Országgyűlés nem szabályozta az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvényben (a továbbiakban: ÁSzt.) az Állami Számvevőszék feladatkörében az állami költségvetés felhasználása törvényességének előzetes felülvizsgálatát.
Indokaim a következők.
1. Az alkotmányos mulasztás feltételei
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése kimondja: "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével -felhívja feladatának teljesítésére." Az Abtv. 21. § (7) bekezdése - a 49. § idézett (1) bekezdésével megegyezően - úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból is indíthat mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló eljárást.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH, 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2002, 351,355.] Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság számos határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196, 201.; 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 351, 355.]
Az Abtv. szerint az alkotmányos mulasztás két feltétel teljesítése esetén állapítható meg. Ezek véleményem szerint a jelen ügyben mindenben fennálltak.
1.1. Jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási kötelezettség
Az ÁSZ előzetes felülvizsgálati feladatköre az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésén alapul. Eszerint: "Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét; ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat."
Az Alkotmány ilyen, az egyes alkotmányos szervek feladatait meghatározó rendelkezései csak akkor érvényesülhetnek, ha a jogrendszer többi - rangsorban az alkotmány alatti - jogszabályai a feladatok megvalósítását lehetővé tévő hatásköri és eljárási szabályokat tartalmaznak. Az Alkotmány államszervezeti - hatás- és feladatköröket - meghatározó szabályai általában csak más jogszabályok révén érvényesülhetnek. Az alkotmányos rendelkezések konstitutív és taxatív jellegűek: a törvényhozó bővítheti és részletezheti, de nem szűkítheti őket, az Alkotmányban foglaltaknál kevesebb feladatot és hatáskört nem állapíthat meg az ÁSZ számára. Ezért az Alkotmány végrehajtásához feltétlenül szükséges törvények megalkotása a jogalkotó, elsősorban a törvényhozó alkotmányos kötelezettsége. Az Alkotmány 78. § (2) bekezdése szerint "a Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni." Ennek a szabálynak csak akkor van értelme, ha az Országgyűlés alkotmányosan köteles "az alkotmány végrehajtásához szükséges" törvényeket megalkotni.
Ezen kívül az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, az Alkotmányban megnevezett törvények - különösen a kétharmados törvények - megalkotása alkotmányon alapuló kötelezettség. [Először: 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 234.; Médiatörvény-határozat.] Az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdése szerint: "Az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges." Ebből következik, hogy a "Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény" csakis olyan törvény lehet, amely az Alkotmánynak az ÁSZ feladatait és hatásköreit megállapító rendelkezéseivel nem ellentétes. Ezért az alkotmányos kötelezettség nyilván csak az Alkotmánynak mindenben megfelelő tartalmú törvény megalkotásának kötelezettségét jelentheti. Az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdése alapján tehát a törvényhozó köteles az ÁSZ-ról szóló törvényben - vagy más költségvetési jogszabályokban, különösen az Államháztartási törvényben - megalkotni az Alkotmányban meghatározott feladatok és hatáskörök gyakorlásához szükséges törvényeket, és meghatározni ezekben a hatáskörök, feladatok ellátásának módját, eljárási szabályait.
A többségi határozat álláspontjával ellentétben nem tartom lehetségesnek, hogy az ÁSZ vagy más Alkotmányban létesített (alkotmányos) szerv más, nem az Alkotmányban létrehozott szervekkel szemben hatáskörét közvetlenül az Alkotmányra alapítsa. Ez csak akkor lehetséges, ha az Alkotmányban létesített szervek egymás közötti kapcsolatát átfogóan rendezi és a rendezést nem utalja más törvényre. Ilyen esetekben az Alkotmány valóban közvetlenül alkalmazható. Minden más esetben - így az ÁSZ és a közigazgatás szervei közötti pénzügyi-ellenőrzési kapcsolatokban is - az Alkotmány csak más normák tartalmát kötelezően meghatározó norma, de az alkalmazáshoz szükséges a további részletes törvénybeli szabályozás. Ennek oka, hogy az állam szervei jogállamban - Alkotmány 2. § (1) bekezdés - csak jogszabály, az állami pénzügyekben elsősorban törvény felhatalmazása alapján járhatnak el. A jogállam egyik alapja, hogy az állam szervei csak azt és akkor tehetik, amire törvény (vagy törvény alapján más jogszabály) felhatalmazta őket, míg az egyén minden cselekvésre és nem-cselekvésre jogosult, amit a törvény nem tilt, vagy nem tesz kötelezővé. Ugyanez áll az állami szervek kötelezettségeire is. Jelenleg nincs olyan törvény, amely felhatalmazná az ÁSZ-t az "állami költségvetés felhasználása törvényességének" előzetes felülvizsgálatára és ugyanígy nincs olyan törvény, amely ezt az államháztartás körében lehetővé tenné.
Ennek következtében az ÁSZ nem lehet jogilag képes gyakorolni előzetes ellenőrzési jogát, mert nincsenek jogi normák, amelynek alapján megtehetné, ezek hiányában pedig állami szerv nem cselekedhet.
1.2. Az alkotmányellenesség kérdése
Az Abtv. megkívánja, hogy a jogalkotói mulasztás alkotmányellenességet idézzen elő. Ez nem lehet kérdéses, mivel a jogalkotási kötelezettség - az előző pontban kifejtettek szerint - közvetlenül az Alkotmányon alapul; ezért meg nem tartása önmagában alkotmányellenes mulasztás.
2. Az előzetes számvevőszéki felülvizsgálat fogalma
Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése az ÁSZ hatáskörcsoportjainak és feladatainak meghatározásakor szól az előzetes felülvizsgálatról. Az állami költségvetés felhasználása törvényességének előzetes felülvizsgálata fogalmát az Alkotmány értelmezőjének kell pontosan meghatároznia. Ebben a jogtudományt, az állampénzügyek tudományát és a jog összehasonlítást hívhatja - az alkotmányértelmezés általános módszerei mellett - segítségül.
Az INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions), a számvevőszékek és más legfelsőbb pénzügyi ellenőrző intézmények nemzetközi szervezete 1998-ban elfogadott Limai nyilatkozata - eredeti címe: The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts - 2. cikkében a következőképpen határozza meg az előzetes ellenőrzés fogalmát és célját és viszonyát az utólagos ellenőrzéshez:
"1. Az előzetes ellenőrzés az adminisztratív vagy pénzügyi műveletek végrehajtása előtti, míg az utólagos ellenőrzés azok megtörténte utáni ellenőrzést jelent.
2. Az államra bízott közpénzekkel való eredményes gazdálkodáshoz elengedhetetlen az előzetes ellenőrzés. Ezt a legfőbb ellenőrzési intézmény vagy bármely más ellenőrzési intézmény elvégezheti.
3. A legfőbb ellenőrzési intézmény által végzett előzetes ellenőrzésnek az az előnye, hogy ezzel a kárt meg lehet előzni annak megtörténte előtt, de hátránya, hogy túlságosan sok munkát ad, és elmossa az érvényben lévő törvények szerinti felelősséget. A legfőbb ellenőrzési intézmény által végzett utólagos ellenőrzés rávilágít a beszámolásra kötelezett szerv felelősségére, elvezethet az okozott kár megtérítéséhez és megelőzheti a szabálytalanságok megismétlődését.
4. Az, hogy egy legfőbb ellenőrzési intézmény végez-e előzetes ellenőrzést, mindig az illető ország jogi berendezkedése, általános feltételei és szükségletei határozzák meg. Az utólagos ellenőrzés viszont minden legfőbb ellenőrzési intézménynek elengedhetetlen feladata függetlenül attól, hogy végez-e előzetes ellenőrzést vagy nem."
A költségvetés felhasználásának előzetes (ex ante vagy a priori) ellenőrzésén tehát a költségvetési előirányzat felhasználását - az elköltéséről való rendelkezést -megelőző ellenőrzés érthető. Az előzetes ellenőrzés alkotmányos alapja, az Országgyűlés költségvetési joga [Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pont]. Az Alkotmány szerint a Számvevőszék az Országgyűlés szerve, s mint ilyen a parlament költségvetési jogának védelmére hivatott. Ennek alapvető tartalma, hogy az állami költségvetés felhasználása csak az Országgyűlés felhatalmazása alapján, és annak megfelelő célra és mértékben (az elő irányzat túllépése nélkül) történjék. [4/2006. (II. 15.) AB határozat, Magyar Közlöny 2006. évi 16. szám 1190.]
Ennek biztosítása a Kormány feladata [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) és e) pontok, Áht. 37. §], az ÁSZ ellenőrzését azonban éppen a Kormánytól való függetlenség jellemzi.
A költségvetés felhasználásának törvényessége két elemből áll: (1) annak vizsgálatából, hogy rendelkezésre áll-e a költségvetésben a kötelezettségvállalás fedezete; és (2) az utalványozás jogcíme megfelel-e a költségvetési célnak. Az előzetes felülvizsgálat az ilyet ismerő államokban azt jelenti, hogy az állami költségvetésből történő utalványozás érvényességi feltétele a számvevőszéki láttamozás. Mintapéldája a ma is érvényben lévő 1846-os belga számvevőszéki törvény 14. cikke, amely szerint "a Kincstárból semmilyen kifizetési utalvány nem teljesíthető, csak a Számvevőszék láttamozása után."
A jelenlegi magyar jogban az "állami költségvetés felhasználása törvényességének" előzetes felülvizsgálatát a pénzügyminiszter irányítása alatt álló Magyar
Államkincstár látja el [az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 18/A. § különösen a 18/B. § (1) bekezdés a) pontjának utolsó fordulata, valamint (5) bekezdése, mely szerint: "A Kincstár a jogszabályi előírásoknak meg nem felelő megbízások és rendelkezések teljesítését a megbízás, illetve a rendelkezés kezdeményezőjének értesítése mellett visszautasítja."]
Az Áht. 12. § (2) bekezdése a költségvetési gazdálkodás egyebek között a "kiadási előirányzatok felhasználási jogosultságát" foglalja magában. Ennek felhasználása csakis a költségvetési törvény keretei között történhet. Az előirányzatok felhasználása lényegében azonos a költségvetési előirányzatok kifizetésének elrendelésével. Ezt a törvény hagyományos terminussal "utalványozásnak" nevezi [Áht. 12/A. § (1) bekezdés]. Az utalványozásnak alapvetően kétféle jogi feltétele van: (1) a költségvetési előirányzat keretei között, az előirányzatban meghatározott célra használható fel, és (2) az utalványozásnak külső - nem költségvetési - jogcíme van, ami főként a költségvetési szerv jogi kötelezettsége a kiadás teljesítésére. A kettő együtt teszi a költségvetés felhasználásának törvényességét. A költségvetési ellenőrzés, így a számvevőszéki is, a jogi ellenőrzésben (felülvizsgálatban) csak az első csoportba tartozó feltételek meglétét vizsgálja. A felhasználás jogcímének érvényességét és jogszerűségét az általános (nem költségvetési) jog - mint a munkajog, polgári jog, közigazgatási jog -szabályai szerint kell megítélni.
Az előirányzatok felhasználását az Áht. VIII. fejezete (101. §-103/A. §) szabályozza. Ebből kiderül, hogy a Kincstár utalványozott számla (vagy más bizonylat) alapján teljesít kifizetést, azok "jóváhagyott előirányzatai terhére" [101. § (8) bekezdés]. Azonban, ha a kifizetés valamilyen költségvetési jogszabályba ütközik, az Áht. 18/B. § (5) bekezdése alapján a megbízás teljesítését megtagadja. Ebből egyértelmű, hogy az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében az ÁSZ-nak szánt előzetes ellenőrzési feladatok ellátását - az ahhoz szükséges hatásköröket - a törvényhozó a Kincstárra bízta. Ez a szabály nem alkotmányellenes, mert az Alkotmány nem tiltja, hogy a költségvetési előirányzatok "felhasználásának törvényességét" a kormányzat maga is előzetesen ellenőrizze az állami költségvetés tekintetében.
Ezt a hatáskört azonban az Alkotmány szerint az államháztartáson és az államigazgatáson kívül álló ÁSZ-nak - vagy neki is, de neki mindenképp - kellene gyakorolnia. Az ÁSZ az állami költségvetés "felhasználásának a törvényességét" előzetesen csak akkor vizsgálhatná felül, ha ellenőrzése ("felülvizsgálata") az utalványozást megelőzően, de legalábbis a kincstári megbízás teljesítése előtt történne. Erről azonban nincs szó. Az Áht. az ÁSZ-ról, az Államháztartási ellenőrzésről szóló (XIII.) fejezetben annyit mond, hogy a költségvetés külső ellenőrzését külön törvény alapján látja el [120/A. § (1) bekezdés; 121. §]. Az Áht. tehát nem állapít meg semmilyen hatáskört az ÁSZ számára.
3. Az ÁSZ előzetes felülvizsgálata: hatáskör vagy feladat
A többségi határozat szerint az ÁSZ az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében foglalt "előzetesen felülvizsgálja" fordulata nem hatásköri, hanem feladatmeghatározó norma, ezért a törvényhozó dönti el, milyen hatásköri normákat rendel a feladat megvalósítására.
Ez a következtetés szerintem téves.
A hatásköri és a feladatmeghatározó normák közötti megkülönböztetés, amellett hogy viszonylagos, nem bizonyítja, hogy nincs alkotmányellenes mulasztás a jogrendszerben. A feladatok kijelölése egyben hatásköri normák egyes elemeinek kötelező meghatározása. Ha az Alkotmány egy feladatot - mint esetünkben az állami költségvetés felhasználása törvényességének előzetes felülvizsgálatát - megjelöli, akkor lennie kell a jogrendszerben a feladat megvalósítását (ellátását) lehetővé tevő hatásköri és eljárási normáknak.
Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése azonban inkább az ugyanezen § (4) bekezdése szerint megalkotandó törvényben részletesen meghatározandó hatásköröket határozza meg. Ezek tehát alkotmányon alapuló, de közvetlenül - végrehajtó törvények nélkül - nem alkalmazható hatásköri normák. A végrehajtó törvénynek nem kell szó szerint megismételnie az általa végrehajtott alkotmányos normát, de tartalmában meg kell felelnie neki. Az Alkotmány 32/C. §-án alapuló alkotmányos kötelezettség bizonyos tartalmú - a költségvetés felhasználásának törvényessége előzetes ellenőrzését kötelezővé tevő hatásköri és eljárási - normák megalkotását teszi kötelezővé. Tehát nincs jelentősége annak, hogy az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésében felsoroltak feladat- vagy hatásköri szabályok, mert az Alkotmány alapján megalkotandó (és ma hiányzó) normáknak mindenképpen hatásköri normáknak kell lenniük.
Az Alkotmánybíróságnak hivatalból eljárva kellett volna mulasztást megállapítania jelen határozatában, mert az indítványban támadott ÁSzt. 2. § (1) bekezdése nem tartalmaz az állami költségvetés felhasználásának előzetes vizsgálatát szabályozó hatásköri és eljárási szabályokat. Ennek következtében az Állami Számvevőszék az Alkotmány kifejezett rendelkezése ellenére nem lehet képes alkotmányos feladatának ellátására.
Ez a következtetés független attól, hogy az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdését feladatmeghatározó vagy hatásköri normának tekintjük-e. Az Alkotmányban meghatározott feladat - az állami költségvetés törvényes felhasználásának előzetes ellenőrzése - csak akkor valósítható meg, ha az ÁSzt. (és a többi, a költségvetési felhasználását szabályozó törvény) megfelelő hatásköri és eljárási szabályokat tartalmaz. Ha ezek hiányoznak, az Alkotmányban meghatározott feladatok vagy hatáskörök nem láthatók el.
Az ügy iratai között található szakértői állásfoglalások, köztük az INTOSAI idézett nyilatkozata és egyéb állásfoglalásai, valamint a más forrásokból megismerhető szakirodalmi vélemények, legalábbis többségükben, nem tartják helyesnek vagy feltétlenül szükségesnek az állami költségvetés felhasználásának előzetes számvevőszéki ellenőrzését. De a Limai nyilatkozat szerint is "mindig az illető ország jogi berendezkedésétől" függ, van vagy nincs előzetes ellenőrzés. A legtöbb alkotmányos államban valóban nincs előzetes ellenőrzés, de vannak államok, ahol ez hosszú ideje működik. Közülük a legismertebb a már említett Belgium, ahol 1846 óta létezik a költségvetés felhasználásának előzetes törvényességi ellenőrzése, a bírósági jogkörrel is rendelkező Számvevőszék által. Az olasz alkotmány (100. cikk 2. bekezdés), a magyarhoz hasonlóan, alkotmányon alapuló hatáskörré teszi a Számvevőszék előzetes ellenőrzését.
Az előzetes ellenőrzés indokoltságáról szóló viták eldöntésére az alkotmány értelmezése nem alkalmas eszköz. A többségi határozat is elfogadja, hogy az Alkotmány a költségvetés felhasználása törvényességének valamiféle előzetes számvevőszéki ellenőrzését (szerinte csak feladatként) tartalmazza. Ugyanakkor nem vitatható, hogy sem az államháztartás jogi szabályozása, sem az ÁSzt. nem ismer ilyen számvevőszéki hatáskört - de feladatkört sem. Ezért gondolom, hogy a két állítás együttesen alkotmányos mulasztás hivatalból kezdeményezett megállapítását indokolta volna.
Végül érdemes megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja egy jogintézmény, kivált nem valamely alkotmányos intézmény célszerűségét és alkalmasságát. Ugyanakkor az alkotmányozó - amennyiben jónak látja - változtathat az Alkotmányon, és megszüntetheti az ÁSZ előzetes felülvizsgálati (ellenőrzési) hatáskörét az Alkotmány módosításának szabályai szerint. Ameddig azonban ez a hatáskör az Alkotmányban megtalálható, a törvényhozó alkotmányos mulasztást követ el, amíg nem hozza összhangba az Alkotmánnyal az ÁSZ hatáskörét és eljárását szabályozó jogi normákat.
Budapest, 2006. március 21.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozattal. Nézetem szerint meg kellett volna állapítani az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. §-a (1) bekezdésének alkotmányellenességét és meg kellett volna azt semmisíteni.
Indokaim a következők:
1. Az indítványozó azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ászt.) módosításáról szóló 2004. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Ásztm.) 2. §-ának (1) bekezdését.
A kérelem indoka, hogy az Ásztm. támadott szabálya törli az Ászt.-ből az Alkotmány 32/C. §-a (1) bekezdésének azt a rendelkezését, amely szerint az Állami Számvevőszék előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának törvényességét.
Az Ászt. eredeti rendelkezése szerint az Állami Számvevőszék a költségvetés felhasználása előzetes felülvizsgálatának azt ellenőrizve tesz eleget, hogy "az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra". Az in dítványozó kifejti, hogy "a 2004. évi XLVI. törvény 2. § (1) bekezdése (Magyar Közlöny 2004/72. szám) elhagyta a fentebbi előírást, negligálva ily módon az ÁSZ alkotmányos kötelezettségét". Álláspontja szerint az Alkotmány megtartása és megtartatása a jogállam legfőbb ismérve. Ezt az elvet sérti az Ásztm. támadott rendelkezése.
2. Az Alkotmánybíróság jogszabály módosítása esetében általában nem az új rendelkezést beiktató, hanem az új rendelkezést magába foglaló jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg olyankor, ha az indítványozó egy új rendelkezést támad azért, mert az álláspontja szerint ellentétes az Alkotmány valamelyik rendelkezésével [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.]. Ennek megfelelően kerül sor az Ásztm. támadott rendelkezése helyett, az Ászt. módosított 2. §-a (1) bekezdésének vizsgálatára.
Valamely jogszabály alkotmányellenességének ellenőrzésénél a vizsgálat nem korlátozódhat egy mondat önmagában történő vizsgálatára, hanem az adott szabályozáson belül más rendelkezésekkel fennálló összefüggésében kell a vitatott rendelkezést értelmezni. Nem hagyható az sem figyelmen kívül, hogy milyen változtatásra került sor a jogszabály módosításával; az Alkotmány alapján azt is ellenőrizni kell, miben áll a változás. A jelen esetben ez azért is szükséges, mert az indítványozó nemcsak az új jogszabály tartalmát tekinti alkotmányellenesnek, hanem a korábbi szöveghez képest végrehajtott változtatást is.
Az indítvány elbírálása nem állhat meg tehát a módosítás eredményeként megjelenő szöveg ellenőrzésénél, hanem ki kell terjednie a változásra és az összefüggésben történő értelmezésre.
3. Az Alkotmány 32/C. §-ának (1) és (2) bekezdése a következőket tartalmazza:
"(1) Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét; ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat.
(2) Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni. Az Állami Számvevőszék elnöke a zárszámadás ellenőrzéséről készült jelentést a zárszámadással együtt terjeszti az Országgyűlés elé."
Az Alkotmánynak ezeket a rendelkezéseit az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény határozta meg. A törvényjavaslatnak az Állami Számvevőszékről szóló rendelkezésre vonatkozó miniszteri indokolása többek között kiemelte:
"A jogállamiság lényeges eleme egy olyan szervezetnek a működése, amely a törvényhozó hatalom megbízásából ellenőrzi a végrehajtó hatalom gazdálkodását, és általában a közpénzek törvényes, gazdaságos, célszerű felhasználását."
4. Az Alkotmány 32/C. §-a idézett (1) és (2) bekezdésének 1989. október 23-a óta hatályos szövegéhez igazodtak az Ászt. 1989. november 10-én kihirdetett szabályai.
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) is az Alkotmány 32/C. §-ára tekintettel mondta ki a 121. §-ban, hogy az Állami Számvevőszék végzi az államháztartás forrásainak, azok felhasználásának és a vagyonnal való gazdálkodásnak az ellenőrzését, továbbá a helyi önkormányzatoknak az ellenőrzését. A 39. § pedig előírta, hogy a Kormány a költségvetésen belül -az Országgyűlés felhatalmazása alapján - tervezett átcsoportosításról a döntést követő 8 napon belül tájékoztatja az Állami Számvevőszéket. Hasonlóan rendelkezett a 42. § (1) bekezdése, amely szerint a Kormány a kezességvállalásról a döntést követő 8 napon belül tájékoztatja az Állami Számvevőszéket. Az Áht. törvényjavaslatának miniszteri indokolása megismételte az Ászt. 2. §-ának (2) bekezdését, amely szerint a kezességvállalási szerződéshez az Állami Számvevőszék elnökének ellenjegyzése szükséges. Mind az átcsoportosítás, mind a kezességvállalás tekintetében tehát az Áht. az Állami Számvevőszék előzetes felülvizsgálati (nem a zárszámadás ellenőrzése keretében végzett) tevékenységét vette számításba.
5. Az 1989-ben elgondolt, az Alkotmányban megjelölt és a következő években ennek megfelelően részleteiben szabályozott rendszerhez képest változást hozott az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és az ahhoz kapcsolódó egyes törvényi rendelkezések módosításáról szóló 1995. évi CV. törvény.
Az Áht. módosítása következtében az Áht. új 38/A. §-ának (1) bekezdése a gazdasági problémákra tekintettel felhatalmazta a Kormányt, hogy az "a költségvetési egyenleg tervezettől tartósan és jelentős mértékben eltérő, kedvezőtlen évközi alakulása esetén" előirányzatokat zároljon, csökkentsen, töröljön. Megváltozott az Áht. 39. §-a (1) bekezdésének tartalma is. Az új szövegezés szerint az "állami feladatok, központi költségvetési szervek előirányzatainak célját, rendeltetését nem érintő, fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosításra a Kormány jogosult." A 39. § (4) bekezdése alapján az előirányzat-módosításokról a Kormány nyilvános határozatban dönt.
Ez az új rendszer már a korábbiaktól eltérően alakította az Állami Számvevőszék szerepét is. A Kormány megnőtt átcsoportosítási és ellenőrzési tevékenysége következtében nem tartották fenn az Állami Számvevőszék előzetes felülvizsgálatával kapcsolatos szabályokat:
- A Kormány szűk körben végrehajtott átcsoportosítási döntéseiről az Áht. 39. §-a alapján 8 napon belül tájékoztatni kellett a Számvevőszéket, ezt a tájékoztatási kötelezettséget az 1995. évi módosítás megszüntette; a módosításról szóló törvény javaslatának indokolása szerint "a Kormány hatáskörében megvalósuló előirányzat-módosulások nyilvános közzétételével megvalósul az Állami Számvevőszék tájékoztatása is."
- A kezességvállalásról szóló döntést az Áht. 42. §-ának (1) bekezdése alapján a Kormánynak 8 napon belül közölnie kellett az Állami Számvevőszékkel; ezzel szemben az Áht. módosított 42. §-ának (1) bekezdése szerint a központi költségvetés terhére vállalt egyedi kezességvállalásokról a Kormány nyilvános határozatban dönt, az új (3) bekezdés alapján a kezességvállalásra vonatkozó szerződéseket a pénzügyminiszter írja alá, és a szerződéseket havonta küldi meg az Állami Számvevőszéknek. Itt nincs szó az Állami Számvevőszék elnöke által történő ellenjegyzésről.
A törvény javaslatának miniszteri indokolása egyébként az Áht. módosításának egyik alapvető okaként az "államháztartás működésével kapcsolatos pénzügyi feladatok centralizált elvégzésére létrehozandó kincstár"-t jelölte meg. Az Áht.-t új
18/A. §-ának (1) bekezdése szerint a Magyar Államkincstár látja el az államháztartás alrendszerei költségvetése végrehajtásának pénzügyi lebonyolítását. Az új 18/B. § (1) bekezdése pedig az Államkincstárra ellenőrzési feladatok ellátását bízta.
Az Áht. 1995 után ismételten módosult, de az említett rendelkezések lényege nem változott.
6. Az indítvány elbírálása szempontjából tekintetbe kell venni az Állami Számvevőszék 2002. évi tevékenységéről szóló jelentés elfogadásáról szóló 35/2003. (IV. 9.) OGY határozatot is. A határozat 4. pontja a következőket tartalmazza:
"Az Országgyűlés szükségesnek tartja az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény módosítását a szervezet függetlenségének erősítése, valamint az idejétmúlt, nem teljesíthető rendelkezések kiiktatása érdekében."
7. A 2004-ben megalkotott Ásztm. törvényjavaslatának általános miniszteri indokolása az Országgyűlés idézett határozatának a 4. pontját ismételte meg bevezetőjében a törvény által megvalósítandó feladatként. Az indítvány elbírálása annak vizsgálatát igényli, hogy mi minősült "idejétmúlt, nem teljesíthető" rendelkezésnek. Az Ásztm. törvényjavaslatának indokolása nem ad erről tájékoztatást, a módosított Ászt. szövegét kell elemezni az Alkotmánnyal való összhang szempontját alapul véve.
8. Az Alkotmány 32/C. §-a (1) bekezdésének második mondata a következőket határozza meg az Állami Számvevőszék feladataként:
"Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást".
Az Ászt. 2. §-ának (1) és (2) bekezdése az Ásztm. megalkotásáig az Állami Számvevőszék feladatáról a következőket tartalmazta:
"2. § (1) Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat (pótköltségvetési javaslat) megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a felhasználások törvényességét, szükségességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra. Ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást.
(2) Az Állami Számvevőszék (elnöke) ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket."
Az Ászt. 1989-ben meghatározott szövegezésű 2. §-ának (1) és (2) bekezdése kis kiegészítésekkel az Alkotmány 32/C. §-a (1) bekezdése második mondatának első felét ismétli meg. Az Ászt. 2. §-ának (1) bekezdésében az Alkotmány szövegétől való egyik eltérést az jelentette, hogy az Ászt. nem idézte az "előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét" szövegrészt. Idézés helyett azt írta elő: "ellenőrzi, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra". Bár ebben az esetben nem áll fenn szövegazonosság, nem kétséges, hogy az Ászt. idézett mondatrésze a költségvetés felhasználásának az Alkotmányban előírt előzetes törvényességi felülvizsgálatára vonatkozott.
9. Az Ászt.-nek az Ásztm.-mel megváltoztatott 2. § (1) és (2) bekezdése az Állami Számvevőszék feladatát a korábbitól eltérően állapította meg:
"2. § (1) Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében a központi költségvetési javaslat (pótköltségvetési javaslat) megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, az állami kötelezettségvállalással járó beruházási előirányzatok felhasználásának törvényességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást.
(2) Az Állami Számvevőszék elnöke ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket. Az ellenjegyzés azt tanúsítja, hogy a hitelfelvétel megfelel a törvényi előírásoknak."
A 2. § (1) bekezdése - a korábbi szövegezéshez hasonlóan - az Alkotmány 32/C. §-a (1) bekezdésének második mondatában található megfogalmazással kezdődik, de az első szavak után eltér az Alkotmányban megjelölt feladatoktól. Részben leszűkít feladatot, részben kihagy feladatot:
- leszűkíti a feladatot, amikor nem a felhasználások szükségességének és célszerűségének ellenőrzését írja elő, hanem "az állami kötelezettségvállalással járó beruházási előirányzatok felhasználásának törvényességét és célszerűségét",
- kihagyja az állami költségvetés felhasználása törvényességének előzetes felülvizsgálatát, hatályon kívül helyezve a korábbi szövegből az "ellenőrzi, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra" szövegrészt, és semmit nem iktat a helyébe.
A 2. § (2) bekezdése szintén eltér az Alkotmány 32/C. §-ának (1) bekezdésétől. Az Alkotmány szövege egy egységben tünteti fel az Állami Számvevőszéknek azt a feladatát, hogy ellenőrzi "az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket". Ezzel szemben az Ásztm. által módosított 2. § (2) bekezdése szerint az Állami Számvevőszék elnöke által történt ellenjegyzés "azt tanúsítja, hogy a hitelfelvétel megfelel a törvényi előírásoknak."
A fentiekből az következik, hogy az Ászt. módosítása során "az idejétmúlt, nem teljesíthető rendelkezések kiiktatása" jogalkotási célkitűzés, - többek között - az Állami Számvevőszék azon feladatainak egy részére vonatkozott, amelyeket az Alkotmány 32/C. §-a (1) bekezdése felsorol.
10. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/C. §-a (1) bekezdésének - más összefüggésben történt - vizsgálata során különbséget tett az Állami Számvevőszéknek az Alkotmányban meghatározott hatásköre és az Alkotmány alapján külön jogszabályban előírt eseti, átmeneti feladata között. Az utóbbi feladatkörre vonatkozó törvény megalkotásához nem tartotta szükségesnek a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával történő elfogadást [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 143.]. Az Alkotmány módosítása nélkül nem kerülhet sor arra, hogy törvény szűkítse le az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerveként eljáró Állami Számvevőszéknek az Alkotmányban meghatározott feladatát, hatáskörét. Az Ásztm. megalkotásakor nem történt meg az Alkotmány 32/C. §-ának módosítása. Ennek következtében a csak törvényi szinten végrehajtott módosítás eredményeként az Ászt. 2. §-ának az indítványozó által támadott (1) bekezdése részben ellentétes az Alkotmány 32/C. §-ának (1) bekezdésével. Az ellentét részleges megsemmisítéssel nem küszöbölhető ki.
A fentiek alapján meg kellett volna állapítani az Ászt. 2. §-a (1) bekezdésének alkotmányellenességét és ezt a rendelkezést meg kellett volna semmisíteni.
Budapest, 2006. március 21.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró