22/2006. (VI. 15.) AB határozat
az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárás alapján
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában, illetve hivatalból indított, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárás során - dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 27. § (1) bekezdése és (3) bekezdésének második mondata alkotmányellenes, ezért azokat 2007. június 30-i hatállyal megsemmisíti, egyebekben az indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja: az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy a kiszolgáló- és lakóút céljára történő lejegyzés szabályozásakor nem teremtette meg az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt követelmények érvényesülését biztosító törvényi feltételeket.
Az Országgyűlés jogalkotói feladatának 2007. június 30-ig köteles eleget tenni.
Az Alkotmánybíróság e. határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az egyik indítványozó az Alkotmánybírósághoz több ízben kiegészített, illetve módosított indítványt nyújtott be. Legelső indítványában az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény 17. § (1) bekezdésében foglalt lejegyzéssel kapcsolatos alkotmányossági aggályokat fogalmazott meg, majd kérelmét a törvény hatályon kívül helyezését követően az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) hasonló szabályozást tartalmazó 27. §-ának vizsgálatára módosította. Az indítványozó szerint e rendelkezés sok szempontból ellentétes az Alkotmány 9. §-ával és 13. § (2) bekezdésével.
Az indítvány szerint az Étv. 27. §-ában foglalt igénybevétel (kiszolgáló- és lakóút céljára történő lejegyzés) a kisajátítással megegyező jogi eszköz az ingatlan-magántulajdon közhatalmi úton történő megvonásához azzal a különbséggel, hogy ebben az esetben a szabályozás nem biztosít garanciát arra, hogy a tulajdonmegvonás alkotmányos keretek között történjen.
Az indítványozó szerint az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével ellentétes az, hogy a lejegyzésre vonatkozó szabályok nem tartalmazzák azokat a kisajátításra vonatkozó garanciákat, amelyeket a kisajátítási eljárásról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Kisajátítási tvr.) biztosít, holott lényegében itt is kisajátításról van szó.
Az indítványozó szerint a szabályozás a nem jogerős igénybevételi határozat alapján is megengedi a lejegyzéssel történő ingatlanszerzést, és emiatt sérül az Alkotmány 13. §(2) bekezdése.
Az indítványozó az Étv. támadott rendelkezéseiből azt a következtetést is levonja, hogy a lejegyzés nemhogy garanciát nem ad a tulajdonosnak arra, hogy magántulajdona kényszerrel szabályozott módon, alkotmányellenesen ne kerüljön elvételre, hanem még minimális beleszólást sem enged neki.
Az indítvány szerint az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 77. § (2) és (3) bekezdése és az Étv. 27. §-ának együttes alkalmazása folytán sérül az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt azonnali kártalanítás követelménye, mivel a szabályozás az ingatlan birtokbavételének és a kártalanítás kifizetésének egyidejűségét nem biztosítja. Ingatlan-kisajátítás (út céljára lejegyzés) esetében az történik, hogy "a kisajátítást kérő azt megelőzően kerül az ingatlan birtokába, hogy a kisajátítást szenvedő esetleg a bíróság által jogerősen megállapított kártalanítási összeghez hozzájutna".
Az indítványozó azt állítja továbbá, hogy a lejegyzés sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos elvet is, mert a tulajdon megszerzésében is a köz- és magántulajdon egyenjogúságának kell érvényesülnie, nevezetesen a kisajátítási törvényben foglalt rendelkezéseket be kell tartani, mert az Alkotmány a magántulajdon közérdekű állami, önkormányzati elvonása esetén csak ezt az egy szerzési módot ismeri.
Az indítványozó utolsó indítvány-kiegészítésében jelezte, hogy amennyiben lehetséges, a törvényhelyet megsemmisítő alkotmánybírósági döntés esetében kéri saját ügyében a megsemmisített jogszabály alkalmazhatóságának utólagos kizárását. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának megfelelően a módosított és kiegészített indítvány alapján járt el.
A másik indítványozó az Étv. 27. § (3) bekezdés "külön határozatban" szövegrészének megsemmisítését kérte. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése előírja többek között a kártalanítás azonnaliságának követelményét is, és az indítványozó szerint ez a kritérium sérül azáltal, hogy az építésügyi hatóság külön határozatban dönt a kártalanításról, illetve a lejegyzésről. Így előfordulhat olyan eset, amikor a kisajátítást elszenvedő fél a kártalanítást nem kapja meg a lejegyzéssel egyidejűleg, azonnal.
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Étv. 27. § (3) bekezdését az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 2006. évi L. törvény 13. §-a, 2006. május 1-jei hatállyal módosította. Mivel azonban az indítványozók által sérelmezett jogszabályi tartalom a jogszabálymódosítás következtében nem változott, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos jogszabályra vonatkozóan végezte el.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat a támadott rendelkezések részbeni azonosságára tekintettel egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések figyelembevételével határozott:
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
Étv.:
"27. § (1) Ha a helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv szerint a település egyes területrészeit érintő kiszolgáló és lakóút (e törvény alkalmazásában, a továbbiakban: kiszolgáló út) létesítése, bővítése vagy szabályozása szükséges, az 52. § (2) bekezdésében meghatározott építésügyi hatóság a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részét - kisajátítási eljárás nélkül - a telek fekvése szerinti települési önkormányzat javára igénybe veheti és lejegyezheti. A lejegyzéshez az érdekeltek hozzájárulása nem szükséges.
(2) A lejegyzés védett, védelemre tervezett, valamint védő területek esetében csak az érdekelt szakhatóságok előzetes egyetértésével végezhető.
(3) A telek kiszolgáló út céljára igénybe vett részéért a kisajátítás szabályai szerint megállapított kártalanítás jár. A kártalanítás összegéről az (1) bekezdésben meghatározott építésügyi hatóság külön határozatban dönt. A kártalanítás összegét a szabályozás alapján kialakítható építési telek, továbbá a kiszolgáló út megépítéséből, illetőleg az ezzel összefüggő közművesítésből eredő telekértek-növekedés figyelembevételével kell megállapítani akkor is, ha a kiszolgáló út és a közművesítés nem közvetlenül a birtokbavételt és a lejegyzést követően valósul meg. Amennyiben a kiszolgáló út és a közművek megépítése a birtokbavételt és a lejegyzést követő 1 éven belül nem kezdődik meg, vagy 5 éven belül nem valósul meg, a kártalanítás összegének megállapításánál figyelembe vett telek-érték-növekedést a tulajdonos részére az 5 év elteltével, ezt követően a mindenkori jegybanki alapkamat összegével növelten, 30 napon belül kell megfizetni. Telekérték-növekedés összegeként legfeljebb a lejegyzéssel igénybe vett telekhányad értéke állapítható meg.
(4) Ha a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részén építésügyi hatósági (létesítési) engedéllyel rendelkező, vagy 10 évnél régebbi építmény, vagy építményrész áll, kisajátítási eljárást kell lefolytatni, kivéve, ha a kártalanításról az érintettek megállapodnak.
(5) Ha a lejegyzéssel érintett telek visszamaradó része a rendeltetésének megfelelő használatra alkalmatlanná válik, a tulajdonos kérelmére a lejegyzéssel egyidejűleg, az egész telket igénybe kell venni. Ilyen esetben a telek teljes területéért kártalanítás jár.
(6) Ha a kiszolgáló út létesítését, bővítését vagy szabályozását szolgáló lejegyzés műszaki vagy egyéb indok alapján csak az egyik oldali teleksorból lehetséges, akkor a kiszolgáló út másik oldalán lévő teleksor tulajdonosait a települési önkormányzat, a kiszolgáló út változásából eredő telekérték-növekedés arányában - rendeletben -egyszeri hozzájárulás fizetésére kötelezheti.
(7) A (6) bekezdés szerinti hozzájárulás fizetésére kötelezés esetén a hozzájárulás teljes mértéke nem haladhatja meg az igénybe vett telekterületek értékének fele részét. Az így megállapított összeget a lejegyzéssel nem érintett telektulajdonosok között a tulajdonukban álló telek nagyságának arányában kell megosztani.
(8) A kiszolgáló út létesítése, bővítése során feleslegessé vált közterületet az érintett tulajdonosok részére vételre fel kell ajánlani. Ha az ilyen területet korábban kártalanítás nélkül jegyezték le, azt az érintett tulajdonosnak térítés nélkül kell visszaadni.
(9) Az (1)-(8) bekezdés előírásait kell alkalmazni a hasonló rendeltetésű és szerepkörű külterületi helyi közutak esetében is."
A 2005. november 1-jével hatályon kívül helyezett, ám az ezen időpont előtt indult ügyekben még alkalmazandó Áe.:
"77. § (2) Végrehajtható az az első fokú határozat is, amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte.
(3) Az ügyben másodfokon hozott határozat a közléssel válik jogerőssé. A jogerős határozat végrehajtható, kivéve ha a bírósági felülvizsgálata kérhető."
A 2005. november 1-jétől hatályos, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket):
"101. § (1) A fellebbezéssel megtámadott határozatban foglalt jogok nem gyakorolhatók és a fellebbezésnek a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya, az ügyfél azonban a keresetlevélben a döntés felfüggesztésének végrehajtását kérheti. A végrehajtás a kérelemnek a végrehajtást foganatosító szerv tudomására jutásától annak elbírálásáig nem foganatosítható.
(2) A határozatban foglaltakat a fellebbezési jogra tekintet nélkül teljesíteni kell, ha az az ügyfél javára megállapított egyszeri vagy rendszeres pénzkifizetést, pénzbe-ni ellátást (szociális segély, nyugdíj stb.) tartalmaz, és az ügyfél fellebbezése csak a megállapított összegen felüli többletigényre vonatkozik."
"110. § (1) A keresetlevél benyújtásának a döntés végrehajtására nincs halasztó hatálya, az ügyfél azonban a keresetlevelében a döntés végrehajtásának a felfüggesztését kérheti. A végrehajtás a kérelemnek a végrehajtást foganatosító szerv tudomására jutásától annak elbírálásáig nem foganatosítható.
(2) A végrehajtás felfüggesztésének hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogok gyakorlására is."
"127. § (1) A hatóság döntése végrehajtható, ha
a) pénzfizetésre, valamely tevékenységre vagy attól való tartózkodásra irányuló kötelezettséget állapít meg, jogerőre emelkedett, és a teljesítésre megállapított határidő vagy határnap (a továbbiakban együtt: határidő) eredménytelenül telt el;
b) az a) pont szerinti kötelezettséget megállapító döntés fellebbezési jogra tekintet nélküli végrehajtását vagy biztosítási intézkedésként való alkalmazását rendelték el."
"128. § (4) A másodfokon hozott döntés a közléssel válik jogerőssé és végrehajthatóvá."
"171. § (1) E törvény rendelkezéseit a törvény hatálybalépése után indult ügyekben és a megismételt eljárásban kell alkalmazni."
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1.1. Az Alkotmánybíróság a 904/B/2000. AB határozatában [ABH 2002, 1203.] már foglalkozott az Étv. 27. §-ának alkotmányosságával; az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt teljes kisajátítási kártalanítás, illetve az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt diszkriminációtilalom követelményének érvényesülését vizsgálta.
Jelen eljárásban az indítványozók szintén az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével tartották ellentétesnek a lejegyzést. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat [ABH 2003, 2065.] (a továbbiakban: Ügyrend) 29. § c) pontja alapján az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a paragrafusára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)- ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani (ítélt dolog) .
Jelen eljárásban az ítélt dolog esete azért nem állapítható meg, mert a fent említett alkotmánybírósági határozat a lejegyzés jogintézményének alkotmányosságát az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének más követelményével kapcsolatban vizsgálta. Az indítványozók jelen eljárásban nem állították, hogy a kártalanítás teljességének alkotmányi követelménye sérül, így az alkotmánybírósági vizsgálat - az indítványhoz kötötten - az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének vonatkozó rendelkezését nem érintette, e bekezdés más szabályait vonta be az alkotmányossági vizsgálat körébe.
Az Alkotmánybíróság tehát az indítványokat érdemben bírálta el.
A 904/B/2000. AB határozatában az Alkotmánybíróság kimondta, hogy "az Étv. 27. §-ában szabályozott kiszolgáló, lakóút céljára történő lejegyzés a kisajátítás sajátos formája" [ABH 2002, 1205.].
A lejegyzés a tulajdonnak önkormányzati rendelet alapján, hatósági határozattal történő elvonását jelenti a tulajdonos és az ingatlannyilvántartásba bejegyzett egyéb érdekeltek hozzájárulása nélkül. Ebből kifolyólag e jogintézmény szabályozásának meg kell felelnie az Alkotmányban foglalt tulajdonvédelmi követelményeknek.
1.2. Az Alkotmánybíróság legelőször megvizsgálta a lejegyzés mint közigazgatási hatósági eljárás menetét, mivel az indítványozók a törvényi eljárási garanciák hiányát jelölték meg az anyagi alkotmányellenesség okaként.
A kiszolgáló és lakóút céljára történő lejegyzésről, illetve a kártalanítás összegéről az Étv. 27. § (3) bekezdése alapján az Étv. 52. § (2) bekezdésében meghatározott építésügyi hatóság külön-külön határozatban dönt. A vélt vagy valós jog-, illetve érdeksérelem esetén az ügyfél kezdeményezésére a közigazgatási hatósági határozatok korrekciójának az Áe. szerint kettő, míg a Ket. szerint négy alapvető eszköze van: a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat, illetve mindezek az újrafelvételi és méltányossági eljárással kiegészülve. A 2005. november 1-jével hatályon kívül helyezett, ám az ezen időpont előtt indult ügyekben még alkalmazandó Áe. 62. §-a és a hatályos Ket. 98. § (1) bekezdése szerint az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. Az Áe. 72. §-a, illetve a Ket. 109. §-a szerint az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól. Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt.
Az Áe. 77. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy végrehajtható az az első fokú határozat, amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte. Ugyanezen paragrafus (3) bekezdése szerint pedig az ügyben másodfokon hozott határozat a közléssel jogerőssé válik, és a jogerős határozat végrehajtható, kivéve, ha a bírósági felülvizsgálata kérhető. Az új közigazgatási hatósági eljárásról szóló törvény, a Ket. azonban tartalmilag hasonló szabályozást tartalmaz azzal az eltéréssel, hogy a 110. § (1) bekezdése szerint a keresetlevél benyújtásának a döntés végrehajtására nincs halasztó hatálya, az ügyfél azonban a keresetlevelében a döntés végrehajtásának a felfüggesztését kérheti. A végrehajtás a kérelemnek a végrehajtást foganatosító szerv tudomására jutásától annak elbírálásáig nem foganatosítható.
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inyt.) 26. § (8) bekezdése szerint az eljáró hatóság (bíróság, közjegyző, bírósági végrehajtó stb.) bejegyezhető jogra vagy feljegyezhető tényre vonatkozó határozata alapján - annak jogerőre emelkedése után - megkeresi a földhivatalt a bejegyzés iránt.
2. Az egyik indítványozó szerint az Étv. 27. §-a az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével ellentétes, mert "kisajátítási eljárás lényegében nincs". A tulajdon alkotmányi védelme, mely csak a közérdekű, kivételes és a meghatározott közérdekkel arányos tulajdonelvonást engedi meg, véleménye szerint nem valósulhat meg akkor, ha a fent említett kérdésekben "a tulajdonos az eljárásban nem védekezhet".
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó ezen alkotmányos aggályának alapja az, hogy az önkormányzat rendeleti formában határozza meg azt, hogy mely területen lehet kiszolgálóutat, illetve lakóutat építeni, és az építésügyi hatóság ezt a döntést bármikor a lejegyzés törvényi lehetőségével élve valósíthatja meg.
Az indítványozó szerint az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével ellentétes az is, hogy a lejegyzésre vonatkozó szabályok nem tartalmazzák azokat a kisajátításra vonatkozó garanciákat, amelyeket a Kisajátítási tvr. biztosít. Az indítványozó legutolsó indítványában úgy fogalmaz, hogy "[a] lejegyzés jogintézménye a közérdek kivételével egyetlen alkotmányos feltételnek sem felel meg, holott azoknak minden esetben teljes körben kell meglenniük a tulajdon közérdekből történő "erőszakos" elvétele esetén".
Legelőször az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a lejegyzés jogintézménye megfelel-e a kisajátítás kivéte-lességére vonatkozó alkotmányi követelménynek.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e tekintetben az indítványozó által megjelölt alkotmányos aggályok az Étv. 27. § (1) bekezdésében foglaltakat érintik, más rendelkezésekkel nincsenek alkotmányjogilag értékelhető, illetve szoros összefüggésben, ezért a vizsgálatot e rendelkezésre vonatkozóan folytatta le.
A 904/B/2000. AB határozatában az Alkotmánybíróság már kimondta, hogy a lejegyzés ésszerű célja, hogy a Kisajátítási tvr. szabályaihoz képest egy egyszerűbb eljárásban tegye lehetővé a kiszolgáló- és lakóút, illetve a hasonló rendeltetésű külterületi helyi közút létesítéséhez szükséges telekterületek igénybevételét a települési önkormányzat javára. Az Étv. 27. § (1) bekezdése meghatározott szerepkörű utak létesítése esetén teszi lehetővé a lejegyzés alkalmazását. Az ilyen jellegű utak az érintett településrészen fekvő ingatlanok használatának elősegítésére rendelt utak, amelyek létesítése elsősorban a településrész területén fekvő telkek tulajdonosainak az érdekeit szolgálja. [904/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1203, 1205, 1206.]
Az Alkotmánybíróság az 53/B/2003. AB határozatában a településrendezéssel kapcsolatban azt állapította meg, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdésével nem ellentétes az, ha önkormányzati rendelet állapítja meg a konkrét feladatokat. Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy "az önkormányzat képviselő-testülete - mint a településrendezés eszközeinek megalkotója - köteles a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtésére, az érdekütközések feloldásának biztosítására". [ABH 2003, 1554, 1559.]
Az Alkotmánybíróság különbséget tesz az Alkotmányban szabályozott kisajátítás esetei és a kisajátítás mértékét el nem érő tulajdonkorlátozásokra vonatkozó alkotmányossági követelmények között. Az önkormányzat kötelezettsége a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtésére tehát a tulajdonkorlátozás esetéhez képest fokozottabb, ezért a jelenleginél erősebb garanciarendszer kiépítését teszi szükségessé.
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében szabályozott kisajátítás jogintézményének lényege az, hogy a törvényben, önkormányzati rendeletben meghatározott közérdeket érvényesítő hatóság csak végső soron, kivételes esetben vonhatja el a tulajdont a teljes és azonnali kártalanítás fejében; csak akkor, ha a meghatározott közérdek megvalósítása másképp nem lehetséges.
Az Alkotmánybíróság a 35/2005. (IX. 29.) AB határozatában - hivatalból eljárva - megállapította, hogy "mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés a [kisajátítási tvr.] Ktvr. szabályait nem hozta összhangba a kisajátítással szemben az Alkotmány 13. § (2) bekezdésben megállapított követelményekkel". E határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a "kisajátítás a tulajdonviszonyokba való állami beavatkozás legerősebb eszköze, a tulajdon közhatalmi eszközökkel való elvonására ad módot. Ezért a tulajdonhoz való jog védelme érdekében a kisajátítás feltételeit, alapvető garanciáit maga az Alkotmány határozza meg. [...] A tulajdonhoz való jog védelme megkívánja, hogy a törvény - a kisajátítás kivételességére is tekintettel - a közérdekű célok azon eseteire korlátozza a kisajátítás lehetőségét, amelyek megvalósítása végső soron csak a tulajdon elvonásával lehetséges. A törvényhozó a kisajátítás intézményét oly módon köteles szabályozni, hogy a szabályozás garanciát nyújtson arra, hogy a tulajdon közhatalmi eszközökkel történő elvonására teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett is csak akkor kerülhessen sor, ha a közérdekű cél más módon, mint kisajátítással nem valósítható meg." [ABH 2005, 379, 386,]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó a tulajdonosnak a Kisajátítási tvr.-ben az Étv. 27. § (1) bekezdésében foglaltakhoz képest több biztosítékot nyújtott arra, hogy a tulajdonelvonás kivételes közhatalmi eszköz legyen. Az Étv. 27. § (1) bekezdése a "lejegyezheti" szó használatával jelzi a lejegyzést foganatosító hatóság mérlegelési jogosultságát, ám a rendelkezés további feltételeket nem határoz meg. A kisajátításról szóló jogszabályban foglaltaktól eltérő, a kiszolgáló- és lakóút jellegéhez idomuló eszközökkel is garantálni lehet azt, hogy a kisajátítás kivételességének alkotmányi követelménye érvényesüljön, ám az alkotmányosságot biztosító garanciarendszert mindenképpen meg kell alkotni.
Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a jogalkotó a kisajátítás egyik formáját megjelenítő lejegyzést általános eszközként szabályozta a település egyes területrészeit érintő kiszolgáló- és lakóút létesítése, bővítése vagy szabályozása esetére. A jogszabály szerint lejegyzés történhet az önkormányzat által meghatározott területrészre minden esetben, amikor a lejegyzést végrehajtó hatóság erről így dönt. Az önkormányzatnak és a végrehajtó építésügyi hatóságnak nem kötelezettsége más megoldást keresni a közérdek megvalósítása érdekében, illetve, ha talál más megoldást, nem köteles azt alkalmazni.
A kiszolgáló- és lakóút építése az önkormányzat területén nem kivételes esetben előforduló közérdekű feladat. Jelen esetben a tulajdonelvonás kivételességét ezért csak olyan törvényi rendelkezések képesek biztosítani, melyek valamilyen formában kötelezik a közérdek megvalósítóit, hogy a lejegyzés eszközét csak akkor és csak olyan mértékben alkalmazzák, amennyiben a közérdekű cél megvalósítására más lehetőség nincs.
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben hangsúlyozza a kisajátítás kivételességének jelentőségét, mely a kisajátítás összes formájára, így az Étv. 27. § (1) bekezdésében meghatározott lejegyzésre is érvényes.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Étv. 27. § (1) bekezdése ellentétes az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt, a kisajátítás kivételességéből fakadó követelményekkel, így ezt a rendelkezést megsemmisítette.
3. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt az alkotmányossági problémát vizsgálta, amelyet mindkét indítványozó megjelölt. A kifogás az, hogy a lejegyzésnél sérül a teljes és feltétlen kártalanítás azonnaliságának alkotmányi követelménye. Az egyik indítványozó szerint az Étv. 27. §-a és az Áe. mint az építésügyi-hatósági ügyekben mögöttes jogszabály 77. § (2) és (3) bekezdése együttesen alkalmazva megengedik, hogy az ingatlan azt megelőzően kerüljön a lejegyzést kérő tulajdonába, minthogy a lejegyzést elszenvedő a bíróság által jogerősen megállapított kártalanítási összeghez hozzájutna. A másik indítványozó ugyanezt a problémát konkrétan úgy fogalmazta meg, hogy az alkotmányellenesség forrása az Étv. 27. § (3) bekezdésének "külön határozatban" szövegrésze, mert ez teszi lehetővé, hogy a kártalanítás megállapítása elválj ék a lejegyzést kimondó határozat jogerőre emelkedésétől.
Az indítványozók által megjelölt rendelkezések egy komplex szabályozás részei, melyet az Alkotmánybíróság e határozat indokolásának 1.2. pontjában tekintett át.
Az Alkotmánybíróság vizsgálata során megállapította, hogy létezhet olyan eset, amikor az építésügyi-hatósági ügyben a fél a másodfokon eljáró hatóság vagy a bíróság előtt csak a kártalanítás összegéről rendelkező határozat ellen él jogorvoslattal, mert csak a hatóság által meghatározott összeget tartja jogellenesnek. Ez esetben valóban kivételes helyzet fordulhat elő: mivel a lejegyzést és a kártalanítást külön határozat rendeli el, a lejegyzési határozat jogerőre emelkedik, végrehajthatóvá válik, míg a kártalanítás összegéről a fél kérelmére még folyik az eljárás.
Az azonnali végrehajtás elrendelésének a Ket. szerinti lehetősége is hasonló helyzetet okozhat: a hatóság jogerősen elrendeli a lejegyzés azonnali végrehajtását, a lejegyzés megtörténik, míg a kártalanítás összegét a fél vitatja.
A hatályos, illetve alkalmazandó szabályozás mellett - a fellebbezés, a felülvizsgálat és az azonnali végrehajtás államigazgatási-eljárásjogi intézményeiből fakadóan - tehát valóban előfordulhat olyan eset, amikor elválik egymástól az Étv. szerinti lejegyzés és a teljes kártalanítási összeg kifizetésének időpontja.
Az Alkotmánybíróság 58/1991. (XI. 8.) AB határozatában kimondta, hogy az Alkotmányban foglalt "azonnali kártalanítás - a szabályozás alkotmányos szintjén - nem jelenthet alkotmányosan meghatározott pontos teljesítési határidőt vagy határnapot, de - összhangban az egyenlő [ jogi védelemmel -, feltétlenül megköveteli a kisajátítást kérő birtokba helyezésének és a kisajátított kártalanításának az egyidejűségét. Az idézett szabályozással szemben tehát alkotmányos követelmény a teljesítési határidők egységes meghatározása, mert az azonnaliság az Alkotmánybíróság értelmezésében - ebben az összefüggésben - egyidejűséget jelent. Ha tehát a közigazgatási szerv - ha kivételesen is, de - határozatát azonnal végrehajthatóvá nyilvánítja, ezt alkotmányosan csak úgy teheti meg, ha ezzel együtt rendelkezik a kártalanítás azonnali, egyidejű teljesítéséről." [ABH 1991, 288, 291.]
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt azonnali és feltétlen teljes kártalanítás követelménye magában foglalja azt is, hogy az önkormányzati kifizetésnek az önkormányzati tulajdonszerzéssel egyidejűleg kell bekövetkeznie. Az Alkotmány e rendelkezése arra irányul, hogy a közérdekű tulajdonelvonás sérelmét enyhítse, az Alkotmány szintjén biztosítsa azt, hogy a kisajátítást szenvedőt ne érje több sérelem, mint amennyi feltétlenül szükséges, és arányos a kitűzött közérdek megvalósításának céljával. Az Alkotmány szövegéből az következik, hogy nincs olyan indok, mely igazolni képes a teljes kártalanítás kifizetésének a késedelmét, így annak a kisajátítás minden esetében a tulajdonszerzéssel-egyidejűleg kell megtörténnie.
Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a jogalkotónak az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt azonnali, feltétlen és teljes kártalanítás követelményének teljesítése végett úgy kell szabályoznia a közigazgatási hatósági eljárást, hogy a lejegyzést elszenvedő eredeti tulajdonos a részére megállapított teljes kártalanítás összegét legkésőbb a másik fél tulajdonszerzésével, azaz a földhivatali bejegyzéssel egyidejűleg megkapja.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy határozott, hogy az Étv. 27. §-ának az a rendelkezése, amelyből kifolyólag elválhat egymástól az önkormányzati tulajdonszerzés és a kártalanítási összeg kifizetésének időpontja, sérti az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének a kártalanítás azonnaliságára vonatkozó rendelkezését.
Az Alkotmánybíróság ezért az Étv. 27. § (3) bekezdésének második mondatát, amely arról rendelkezik, hogy az építésügyi hatóság külön-külön határozatban dönt a lejegyzésről és a kártalanítás összegének megállapításáról, megsemmisítette.
4. Az Alkotmánybíróság a Kisajátítási tvr. tekintetében, a 35/2005. (IX. 29.) AB határozatában [ABH 2005, 379.] az Országgyűlést arra kötelezte, hogy jogalkotási feladatának 2007. június 30-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben e határidőre tekintettel állapította meg a rendelkező rész 1. pontjában foglalt pro futuro megsemmisítés hatályát. A pro futuro hatályú megsemmisítés a jogbiztonság érvényesülését szolgálja, nevezetesen azt, hogy megfelelő idő álljon a jogalkotó rendelkezésére az új, Alkotmánynak megfelelő szabály megalkotásához, illetve ne keletkezzen csonka, önmagában alkalmazhatatlan törvényi rendelkezés.
5. Az Alkotmánybíróság megalapozatlannak találta és ezért elutasította az egyik indítványozó azon állítását, miszerint a törvény a nem jogerős igénybevételi határozat alapján is megengedi a lejegyzéssel történő ingatlanszerzést, hiszen az Inyt. 26. § (8) bekezdése alapján egyértelműen megállapítható, hogy a lejegyzést az illetékes földhivatal csak akkor foganatosítja, ha a közigazgatási határozat jogerőre emelkedett.
Az indítványozó azt állította továbbá, hogy a lejegyzés sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos elvet is, mert a tulajdon megszerzésébea is a köz- és magántulajdon egyenjogúságának kell érvényesülnie, nevezetesen a kisajátítási törvényben foglalt rendelkezéseket be kell tartani, mert az Alkotmány a magántulajdon közérdekű állami, önkormányzati elvonása esetén csak ezt az egy szerzési módot ismeri.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés és az Étv.-nek a lejegyzésre vonatkozó szabályai között az indítványozó által megjelölt szempontok alapján, ezért ezt a kérelmet az Alkotmánybíróság elutasította.
6. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott arra, hogy a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség az Alkotmányból akkor vezethető le közvetlenül, az erre irányuló, konkrét jogszabályi felhatalmazáson alapuló jogalkotói kötelezettség nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog érvényesülése vagy biztosítása ezt feltétlenül, kényszerítően megköveteli. Az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlata szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha az alapjogok érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. A jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 185.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a lejegyzés a kisajátítás sajátos formája, részleges közigazgatási tulajdonelvonás, amely bizonyos szempontból átmenetet képez a telekalakítás formájában történő tulajdonkorlátozás és a teljes tulajdonelvonás között. A települési önkormányzat az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtését követően, törvényben szabályozott eljárásban meghatározhatja, hogy a közutak merre haladhatnak.
Az Alkotmánybíróság szerint lehet ésszerű indoka annak, hogy a lejegyzés jogintézményét a jogalkotó a kisajátításról szóló törvénytől elválóan, illetve eltérően, egy sajátos kisajátítási formaként külön törvényben szabályozza. Az tehát önmagában nem alkotmányellenes, hogy a lejegyzésre vonatkozóan a kisajátítási törvényhez képest speciális, a részleges tulajdonelvonás természetéhez igazodó szabályok jelennek meg a jogrendszerben.
Az Alkotmánybíróság azonban a jelen vizsgálat során úgy találta, hogy a hatályos szabályozás a fentiekben kifejtettek szerint több szempontból ellentétes az Alkotmánnyal, és a rendelkező rész 1. pontjában foglalt megsemmisítések önmagunkban nem elegendőek az alkotmányos helyzet helyreállításához.
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a jogalkotó alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi feltételeket, így a rendelkező résznek megfelelően határozott.
Az Alkotmánybíróság a Kisajátítási tvr. tekintetében a 35/2005. (IX. 29.) AB határozatában [ABH 2005, 379.] az Országgyűlést arra szólította fel, hogy jogalkotási feladatának 2007. június 30-ig tegyen eleget, illetve e határozat 1. pontjában is e dátumhoz kötött hatállyal semmisítette meg a jelölt rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben erre tekintettel a mulasztás megszüntetésének határidejét is 2007. június 30-ában állapította meg.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 886/B/1997.
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező része 2. pontjával, vagyis azzal, hogy a többségi határozat - az Ét. 27. § (1) bekezdése és a (3) bekezdés második mondata alkotmányellenessé nyilvánítása mellett - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is megállapított amiatt, hogy az Országgyűlés a lejegyzés szabályozásakor nem teremtette meg az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt követelmények érvényesülését biztosító feltételeket, ezek között az Ét. 27. § (1) bekezdése szerinti kisajátítás kivételességének érvényesülését biztosítókat.
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint tulajdont kisajátítani "kivételesen" lehet. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdését az Alkotmánybíróság egy korai határozata értelmezte. A 479/B/1993. AB határozat szerint a kisajátítás a tulajdon közjogi eszközökkel történő elvonása, ezért a tulajdonhoz való jog védelme érdekében szigorú alkotmányos garanciákkal körülbástyázott eljárás, amelynek lehetőségét és feltételeit maga az Alkotmány szabályozza. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a kisajátítás elrendeléséhez nem elegendő, hogy a tulajdon elvonását törvényben szabályozott közérdekű cél megvalósítása indokolja, az Alkotmány közérdekűség fennállása esetén is csak kivételesen teszi lehetővé a kisajátítást. A kivételesség előírása a kisajátítás lehetőségének további alkotmányos korlátozását jelenti. A határozat szerint a kivételesség érvényesülésének biztosítéka az az előírás, amely a kisajátítási hatóság kötelezettségévé teszi annak vizsgálatát, hogy a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani. [ABH 1993, 665, 667.]
Az Ét. 27. § (1) bekezdése szerinti jogintézmény lényege, hogy kisajátítási eljárás nélkül, egyszerűsített eljárásban, de kisajátítási jogcímen teszi lehetővé a valamely kiszolgáló lakóúthoz szükséges telekterület önkormányzati tulajdonba vételét. A lejegyzésről a jegyző jogosult dönteni. A lejegyzés előfeltétele, hogy az a helyi építési szabályzaton, illetőleg szabályozási terven alapuljon. Ez más megfogalmazásban azt jelenti, hogy a kiszolgáló út létesítése, bővítése vagy szabályozása az Ét. szabályainak megfelelően elfogadott helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv szerint szükséges az érintett ingatlanon, azaz az érintett telekrész vagy telek tulajdonlását a helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv már a tulajdonelvonást jelentő lejegyzést megelőzően korlátozza.
A lejegyzésről való döntésnél már nem lehet és nem is kell vizsgálni azokat a körülményeket, amelyeket egyébként a kérelemre induló kisajátítási eljárásban vizsgálni kellene, ezek között példának okáért az sem vizsgálható, hogy az önkormányzati tulajdonba vétel közérdeket szolgál-e, és a közérdekű célt az érintett ingatlanon indokolt-e megvalósítani. Az Ét. 27. § (1) bekezdése alkalmazásánál a kisajátítás kivételességének körében azt a kérdést, hogy a kiszolgáló út létesítésében, bővítésében jelentkező közérdekű célt a lejegyzéssel érintett ingatlanon indokolt-e megvalósítani, kisajátítási eljárás hiányában nem a hatóság és végső soron a hatóság határozatát felülvizsgáló bíróság, hanem a települési önkormányzat hivatott eldönteni a helyi építési szabályzatban, illetőleg szabályozási tervben.
Habár mind a lejegyzés, mind a kártalanítás tárgyában hozott közigazgatási határozat bíróság által felülvizsgálható, a bíróság csak azt vizsgálhatja, hogy az útlejegyzés-sel érintett terület volt-e a rendezési tervben út céljára kijelölve. Az útlejegyzés célszerűsége, vagyis az, hogy az út valamely más, esetleg önkormányzati tulajdonban lévő telken is kialakítható-e, nem lehet bírósági felülvizsgálat tárgya a bírói gyakorlat szerint (EBH2002. 820.) . A helyi építési szabályzatot és a szabályozási tervet rendelettel kell megállapítani [Ét. 7. § (3) bekezdés c) pont]. A rendeletnek mint jogszabálynak a tartalmi felülvizsgálatát jelentené az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt egyes feltételek alapján az abban való állásfoglalás, hogy a szóban lévő telek vagy telekrész önkormányzati tulajdonba vétele indokolt-e. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzését utalja a bíróságokhoz, a rendeletek törvényességének vizsgálata nem tartozik a rendes bíróságok hatáskörébe.
Véleményem szerint a kiszolgáló- és lakóút céljára való lejegyzés jogintézményének fenntartása mellett a kisajátítás kivételességének újabb, a határozatban megkívánt biztosítékai megteremtése olyan jogalkotást jelent, amely az önkormányzattól eltérő más jogalkalmazó, a bíróság feladatkörébe utalná a kivételesség fennállásának vizsgálatát. A kifejtettek szerint azonban a lejegyzés jogintézményéhez tapadó alkotmányellenes helyzet nem szüntethető meg az Alkotmánynak a kisajátításról szóló 13. § (2) bekezdése, vagy a közigazgatási határozatok törvényességének bírósági ellenőrzését előíró 50. § (2) bekezdése módosítása nélkül. Ezért nem lett volna helye mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának.
Aggályosnak tartom azt is, hogy az Alkotmánybíróság a mulasztás megállapításával egy hiányosságánál fogva alkotmányellenes, alapvető jogot korlátozó jogintézményre vonatkozó szabályozás további fenntartására kötelezi az Országgyűlést. Az Alkotmány 13. §-át nem sérti a lejegyzésre vonatkozó szabályozás hiánya. Azzal, hogy az Ét. 27. § (1) bekezdését az Alkotmánybíróság megsemmisíti, az Országgyűlés hatáskörébe utalja annak eldöntését, hogy az alkotmányossági követelményeket kielégítő új szabályt alkot-e vagy a megsemmisített jogintézményt nem pótolja.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró