3046/2013. (II. 28.) AB határozat
jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alapvető jogok biztosának jogszabály alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványa alapján - dr. Balogh Elemér, dr. Bragyova András, dr. Lévay Miklós és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 8. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 45. § (4) bekezdése és 95. § (1)-(9) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 8. § (2) bekezdése és 45. § (4) bekezdése nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa 2012. július 20-án az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 2. § (3) bekezdése és 34. §-a, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján indítványozta a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 8. § (2) bekezdésének, 45. § (4) bekezdésének és 95. § (1)-(9) bekezdésének megsemmisítését. Kérte továbbá az Abtv. 61. § (2) bekezdésére figyelemmel a Nkt. hatályba lépésének felfüggesztését.
[2] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján az Alkotmánybíróság - többek között - az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját. Ennek megfelelően az Abtv. úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll.
[3] Az alapvető jogok biztosa hivatkozott arra, hogy az Alaptörvénynek az alapjogokkal kapcsolatos szövege nagyrészt megegyezik a 2012. január 1-jét megelőzően hatályban volt Alkotmányban foglaltakkal; az alkotmányos követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével. Ezért az Alkotmánybíróság több, korábbi döntésében foglaltakra is alapozta az indítvány indokolását.
[4] 1.1. A 2011. december 29-én kihirdetett Nkt. 95. § (1)-(2) bekezdése - amely főszabályként a törvény 2012. szeptember 1-jei, egyes szabályainak pedig 2013. január 1-jei hatályba lépéséről rendelkezik -, az alapvető jogok biztosa álláspontja szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését sértően nem biztosított kellő felkészülési időt sem az iskoláknak és a pedagógusoknak, sem a szülőknek és a gyermekeknek. Mivel az Nkt. alapjaiban alakította át a köznevelés rendszerét - az állami célokat, az óvodai, az alap- és középfokú oktatásban végzett oktatói-nevelői munkát, a pedagógusok jogait és kötelezettségeit, és új fogalmakat vezetett be - az átállásra megfelelő időt kellett volna biztosítani.
[5] Ezzel kapcsolatos érvelése az alábbiakban foglalható össze:
[6] Az Nkt. értelmében 2013. január 1-jétől megszűnik a települési önkormányzatok iskolafenntartói joga, döntően - az óvodai nevelés kivételével - állami feladattá válik a köznevelés. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) hatályban maradó (meg nem jelölt) rendelkezései szerint a fenntartói jogok átadásáról július utolsó munkanapjáig kell dönteni, amelyet a stabil közintézeti viszonyok indokolnak. Ezzel szemben az intézményfenntartói jogok átadására a 2012/2013-as tanév közben kerül sor. A 2012. szeptemberétől 2013. januárjáig rendelkezésre álló idő - véleménye szerint - azonban nem elegendő az új, strukturális változások bevezetésére, az önkormányzatok a - 2013. március 1-jéig elkészítendő - köznevelési fejlesztési terv ismerete hiányában nem tudják mérlegelni, hogy az államtól visszavegyék-e a korábban általuk gyakorolt működtetési jogot. Nincs garancia arra, hogy az állam az általa átvett intézményekben biztosítani fogja a korábbi szakmai, tárgyi feltételeket, és nem lehet előre látni, hogy az egyházi és egyéb, nem állami intézményekben az átalakítás milyen következményekkel jár. Az iskolák számára 2012. december 31-ig áll rendelkezésre idő arra, hogy pedagógiai programjukat az Nkt., illetőleg a még ki nem hirdetett kerettanterv követelményeihez igazítsák, így "az oktatás és nevelés jogi és szervezeti rendszerének tanév közbeni átalakítása úgy hárítja át a pedagógusokra, valamint a szülőkre és gyermekeikre a strukturális változásokból eredő hátrányok viselésének kockázatát, hogy arra nem tudnak kell időben felkészülni." Az alapvető jogok biztosának meglátása szerint nem egyértelműen szabályozott az átalakítás mikéntje, a közoktatási megállapodásokban vállalt kötelezettségek sorsa, a sajátos nevelési igényű gyermekeket eddig megillető kedvezmények biztosítása, az erkölcstan foglalkozás eredményének értékelése. E gyakorlati kérdések megoldását a jogalkalmazásra hagyta a törvényhozó, amelyre a 2012. szeptember 1-jei és a 2013. január 1-jei hatálybalépés esetén nincs meg a kellő felkészülési idő.
[7] Ezért nem csupán a kifogásolt rendelkezések, de a szoros tárgyi összefüggésre tekintettel az Nkt. 95. § - egyes rendelkezések 2014. szeptember 1-jei és 2016. január 1-jei hatályba lépését, illetőleg a Kt. részbeni hatályon kívül helyezését tartalmazó -(3)-(9) bekezdésének megsemmisítését is indítványozta.
[8] 1.2. Az alapvető jogok biztosa szerint az Nkt. - 2014. szeptember 1-jén hatályba lépő - 8. § (2) bekezdése ellentétes az Alaptörvény XVI. cikk (2) bekezdésével, és felveti az 1991. évi LXIV. törvénnyel kihirdetett, a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án kelt egyezmény (a továbbiakban: Gyermekjogi Egyezmény) 18. cikk (1) bekezdésének sérelmét is. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát az alapvető jogok biztosa indítványára az Abtv. 32. § (1) és (2) bekezdése teszi lehetővé.
[9] Az indítványozó szerint a kötelező óvodai nevelés "nyilvánvalóan" korlátozza a szülőnek a nevelés megválasztásához való jogát többek között azáltal, hogy a gyermek ötödik életéve betöltéséig a kötelező óvodai nevelésben való részvétel alóli felmentést a jegyző hatáskörébe utalja, amelynek bíróság előtti felülvizsgálata kérhető, de a kérelem elbírálásának szempontjai "önkényesen értelmezhetőek," illetőleg a kérelem benyújtására a hátrányos helyzetű szülőket fogják "rávenni" az intézmények. Habár a szülő nevelési joga korlátozható az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdéséből eredő, a gyermekek testi és lelki fejlődésének biztosítása érdekében, a harmadik életévben való óvodakezdés azonban nincs figyelemmel a gyermekek életkortól független fejlettségére. Ezért még ha a korlátozás célja legitimnek tekinthető is, akkor is a módszer - az óvodai nevelés korhatárának leszállítása - e cél elérése érdekében nem minősíthető elengedhetetlenül szükségesnek és azzal nem arányos.
[10] 1.3. A Kt. szabályozásától eltérően az Nkt. - 2013. január 1-jétől hatályos - 45. § (2) bekezdése a tankötelezettség kezdetét főszabályként arra az évre teszi, amelynek augusztus 31. napjáig a gyermek hatodik életévét betölti, de lehetőséget ad hét és nyolcéves korban is az iskolakezdésre. E szabályt az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény XVI. cikk (2) bekezdésével és a Gyermekjogi Egyezmény 18. cikk (1) bekezdésével ellentétesnek tartotta, azzal az indokolással, hogy a tankötelezettség kezdetéről való döntés - az ugyancsak 2013. január 1-jétől hatályos - (4) bekezdés szerint már nem a szülő kompetenciájába tartozik, hanem arról az óvoda vezetője, ha pedig a gyermek nem járt óvodába, valamint ha az óvoda, az iskola vezetője, vagy a szülő ezt kezdeményezi, egy szakértői bizottság határoz. Ez a szülőnek a nevelés megválasztásához való alapjoga korlátozásával jár, amely a gyermek tankötelezettsége megkezdésének érdekében történik, a szabályozás azonban az indítványozó szerint nem alkalmas e cél elérésére. Azzal is érvel, hogy az iskolakezdés ideális időpontjáról a neveléstudomány álláspontja is megoszlik, és vannak olyan szülők, "akik gyermekük nevelése során azt az elvet kívánják érvényre juttatni, hogy az iskolaérettség nem hatéves korban következik be." A rendelkezés nincs tekintettel arra, hogy az iskolaérettség nem csupán pedagógiai vagy orvosi kérdés, és a szülő "akár a szakértőnél is pontosabban tudja megítélni", hogy az iskolakezdés túl korai-e. A megjelölt személyek döntéshozatali jogosultságára vonatkozó szabályozás az indítványozó szerint nem tekinthető elengedhetetlenül szükségesnek, mert "nem állítható, hogy a szülő a gyermek érdekeivel ellentétes módon jár el."
[11] 1.4. Az alapvető jogok biztosa felhívta az Alkotmánybíróság figyelmét arra is, hogy a szabályozás hiányos, mert nem tartalmazza a gyermek mindenek felett álló érdeke elvének érvényesülését - utalva a tankötelezettség felső határának leszállítására (16. életév), amely rendelkezést egyébként nem támadott. Kifejtette, hogy az iskola kezdeményezésére kerülhetnek a tizenötödik életévet betöltött és legalább hat általános iskolai évfolyamot elvégzett tanulók a Híd II. programba, ahol szakképesítés megszerzésére készítik fel őket, azonban csak lehetőség van ilyen osztályok szervezésére, nem kötelezettség. Ugyanakkor aki nem fejezte be a hat osztályt, nem kerülhet ebbe a programba. Így vizsgálandó lenne, hogy az Nkt. a gyermek megfelelő testi és szellemi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való joga érvényesüléséhez szükséges garanciákat teljes körűen tartalmazza-e, ezért vegye az Alkotmánybíróság fontolóra a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását.
[12] 1.5. Végül az alapvető jogok biztosa indítványozta az Nkt. hatályba lépésének felfüggesztését azzal, hogy a kifogásolt rendelkezések esetleges későbbi megsemmisítése jogbizonytalanságot idézne elő az óvodai nevelésben, illetve az iskolai oktatásban részesülő gyermekek jogsérelméhez vezetne.
II.
[13] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"XVI. cikk (2) A szülőknek joguk van megválasztani a gyermeküknek adandó nevelést."
[14] 2. A Gyermekjogi Egyezmény szabálya:
"18. cikk 1. Az Egyezményben részes államok minden erejükkel azon lesznek, hogy biztosítsák annak az elvnek az elismertetését, amely szerint a szülőknek közös a felelősségük a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért. A felelősség a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért elsősorban a szülőkre, illetőleg, adott esetben a gyermek törvényes képviselőire hárul. Ezeket cselekedeteikben mindenekelőtt a gyermek mindenek felett álló érdekének kell vezetnie."
[15] 3. Az Nkt. vizsgált - jelenleg hatályos, illetőleg később hatályba lépő - rendelkezései:
"8. § (2) A gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a harmadik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától legalább napi négy órában óvodai foglalkozáson vesz részt. A jegyző - az egyházi és magán fenntartású intézmények esetében a fenntartó - a szülő kérelmére és az óvodavezető, valamint a védőnő egyetértésével, a gyermek jogos érdekét szem előtt tartva, az ötödik életév betöltéséig felmentést adhat a kötelező óvodai nevelésben való részvétel alól, ha a gyermek családi körülményei, képességeinek kibontakoztatása, sajátos helyzete indokolja."
"45. § (4) A tankötelezettség kezdetéről
a) az óvoda vezetője,
b) ha a gyermek nem járt óvodába az iskolaérettségi vizsgálat alapján a szakértői bizottság,
c) az óvoda, az iskola vezetője vagy a szülő kezdeményezésére az iskolaérettségi vizsgálat alapján a szakértői bizottság
dönt."
"95. § (1) Ez a törvény - a (2)-(6) bekezdésben foglalt kivételekkel - 2012. szeptember 1-jén lép hatályba.
(2) A 7. § (1) bekezdés i) pontja, a 18. §, a 45. § (2) és (4) bekezdése, az 50. § (7) bekezdése, a 74. § (1)-(3) és (7) bekezdése, a 75-76. §, a 95. § (7) bekezdése 2013. január 1-jén lép hatályba.
(3) A 4. § 13. pont b) alpont, a 8. § (3) bekezdés, a 12-14. §, a 17. § (2) bekezdés második mondata, a 25. § (7) bekezdés, a 27. § (1)-(10) bekezdés, 27. § (12)-(13) bekezdés, 28-29. §, a 35. §, a 46. § (1) bekezdés a) pont, a 46. § (5) bekezdés, a 47. § (7) bekezdés, az 55. § (1) bekezdés, a 60. § (2) bekezdés, a 61. § (3) és (5) bekezdés, a 62. § (3) és (5)-(14) bekezdés, a 64-65. §, a 69. § (5)-(6) bekezdés, a 88. § (4)-(5) bekezdés, a 89. § (1)-(2) bekezdés, 95. § (8) bekezdés, az 1. melléklet, a 2. melléklet, a 4. melléklet, az 5. melléklet, a 6. melléklet, a 7. melléklet, a 8. melléklet 2013. szeptember 1-jén lép hatályba.
(3a) A 74. § (4)-(6) bekezdése 2012. október 27-én lép hatályba.
(4) A 8. § (2) bekezdés, az 53. § (1) bekezdés, 95. § (9) bekezdés 2014. szeptember 1-jén lép hatályba.
(5) A 6. § (2) bekezdés e) pont szakközépiskolában a szakközépiskola ágazatának megfelelő szakmai vizsgatárgy szövegrésze 2017. január 1-jén lép hatályba.
(6) A 67. § (2) bekezdése a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lép hatályba.
(7)
(8)
(9) "
III.
[16] Az indítvány nem megalapozott.
[17] 1. Az alapvető jogok biztosa az Nkt. 95. § (1 )-(2) bekezdése kapcsán általánosságban tartotta a jogállamiság elvét sértően rövidnek a jogszabály kihirdetésétől eltelt nyolc hónapos, illetőleg egy éves felkészülési időt, e körben a fenntartói jogok átadásával kapcsolatos procedúrát, a kerettanterv és a részletszabályok megismerésének hiányát, lényegében pedig az átalakítás következményeinek átláthatatlanságára hivatkozott.
[18] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tartalmilag azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát. Ezért az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kapcsán kialakított gyakorlatát irányadónak tekintette. Az Alkotmánybíróság számos határozatában a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt alkotmányos követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
[19] A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítására vonatkozóan azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy kellő időt biztosítson
- a jogszabály szövegének megismerésére;
- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
- a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
[20] A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban azonban azt is hangsúlyozta, hogy az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 45, 47.)
[21] 1.1. Az Alkotmánybíróság az oktatáshoz való jog és ezzel összefüggésben az államot terhelő intézményvédelmi kötelezettség tartalmával már több határozatában foglalkozott [18/1994. (III. 25.) AB határozat, ABH 1994, 89.; 22/1997 (IV. 25.) AB határozat, ABH 1997, 107.]. Az ezekben kifejtett álláspontját az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdésével összefüggésben is fenntartja. Hangsúlyozza, hogy a mindenkori törvényhozó és végrehajtó hatalom alkotmányos joga és egyben kötelessége az oktatási rendszer működtetésének folyamatos figyelemmel kísérése, a felmerülő hibák kijavítása, a hiányosságok pótlása, a működési zavarok elhárítása, az ellehetetlenülés megakadályozása. Az alaptörvényi követelmények keretén belül, indokolt esetben a törvényhozót megilleti az oktatási intézményrendszer módosításának, átalakításának joga. A megtett lépésekért éppúgy, mint a szükséges intézkedések elmaradásáért a felelősség a mindenkori kormányzatot terheli.
[22] Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Nkt. 95. §-a által a törvény különböző időben hatályba léptetett rendelkezései milyen tartalommal bírnak és ezekhez mérten elegendő volt-e a jogszabály megismerésére, alkalmazására való felkészülési idő. Az Nkt. 95. §-ának vizsgálata kapcsán kiemeli, hogy habár a törvény 2012. szeptember 1-jén lépett hatályba, a (3)-(5) bekezdés tartalmaz kivételeket, valamint e kivételekkel összhangban szól a (6)-(9) bekezdés a Kt. egyes rendelkezéseinek - különböző időpontokban történő - hatályvesztéséről.
[23] Az Nkt. szabályainak 2012. szeptember 1-jén hatályba lépett része új fogalomrendszert használ, új szabályozási koncepciót, a köznevelés működési elveit fekteti le. A legjelentősebb változás annak rögzítése, hogy állami feladat az ingyenes alap- és középfokú oktatás (2. §), a tankötelezettség korhatárát tizenhat évre leszállítja (45. §). Az intézményi rendszer alapvetően nem változik (7. §), annak irányítását az oktatásért felelős miniszter kormányhivatalokon keresztül látja el (79. §). Az egyes iskolatípusokban folyó oktatás sem hozott lényeges változást az egységes követelmények leírásával (8-11., 14. §). Tartalmilag új, hogy az Nkt. a Nemzeti alaptanterv érvényesülését kiegészítette a kerettantervek kötelező alkalmazásával (5. §). Az újonnan szabályozott típusok (szakközépiskola, szakiskola) 2013. szeptember 1-jén, a Köznevelési Híd program szabályai 2013. január 1-jén lépnek hatályba. Ugyancsak 2013. szeptember 1-jétől hatályosak az oktatás rendjében többek között a tehetséges, a hátrányos helyzetű tanulók, a beilleszkedési nehézségekkel küzdő tanulók nevelésével összefüggő rendelkezések (27. §) - habár a mindennapos testnevelési óra kötelezettsége ez alól kivétel, - a hit- és erkölcstanóra bevezetése (35. §), a 45. § (2) bekezdése és a támadott (4) bekezdése a tankötelezettség kezdetéről. Ugyanettől hatályos az Nkt. 46. § (1) bekezdés a) pontja, amely kötelezővé teszi az általános iskolában a tizenhat óráig tartó foglalkozásokon és szakmai gyakorlatokon való részvételt, a pedagógus munkaidejének beosztására, az előmeneteli rendszerre és illetményre vonatkozó szabályok egy része (62. §, 64-65. §), az intézmény vezetőjére vonatkozó egyes rendelkezések (67-68. §), az állam köznevelésben ellátandó feladatai, illetőleg az államtól az önkormányzatok által átvett intézmények működtetésével kapcsolatos (74-76. §) és a finanszírozásra vonatkozó egyes szabályok (88-89. §). 2014. szeptember 1-jétől hatályos az óvodai elhelyezési kötelezettség és annak megszűnése (8. §, 53. §.), illetőleg a Kt. ezzel összefüggő szabályainak hatályvesztése.
[24] 1.2. A fentiek szerint a jelentős strukturális változásokat tartalmazó szabályok megismerésére, alkalmazására általában egy- másfél évet biztosított a jogalkotó. Az intézmények átadásának lebonyolítása, a kerettanterv meghatározása állami feladat. A nemzeti köznevelésről szóló törvény végrehajtásáról szóló 229/2012. (VIII. 28.) Korm. rendelet létrehozta a köznevelési információs rendszert (KIR-t), a köznevelés országos, elektronikus nyilvántartási és adatszolgáltatási rendszerét, rögzítette a térítésmentesen biztosított köznevelési közfeladatok körét az óvodában, az általános- és középfokú iskolában, a sajátos nevelési igényű gyermek állapotának megfelelő intézményi ellátást. Meghatározta a térítési díj, vagy tandíj ellenében igénybe vehető szolgáltatásokat, tartalmazza az illetékes kormányhivatal feladatait, valamint átmeneti rendelkezéseket. A 2012/2013-as tanév rendjéről szóló 3/2012. (VI. 8.) EMMI rendelet tett eleget az Nkt. 94. § (1) bekezdésében írt felhatalmazásnak, beleértve a Hídprogramba történő felvételt (7. §, valamint a 3. számú melléklet). 2012. szeptember 1-jével létrejött az EMMI keretein belül a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, amely a 2013. január 1-jé-től kezdődően az állami fenntartásba kerülő oktatási intézmények szakmai irányítását a tankerületeken keresztül látja el.
[25] A fentiekből az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy a felkészülési idő hiánya miatt az Nkt. 95. § (1) és (2) bekezdésének az Alaptörvény B) cikkével való ellentéte nem állapítható meg. A felkészülési idő szempontjából nem értelmezhető, hogy mit ért az indítványozó a változásokból eredő "hátrányok" alatt, amelyek kockázatát kellene mérlegelnie a pedagógusnak, szülőnek és gyermeknek. Az átalakításnak a szülőket és gyermekeket, valamint a pedagógusokat közvetlenül is érintő kérdései a végrehajtási részletszabályokba kerülnek, hiszen az Nkt. keretjogszabály. A 94. § (1) bekezdés a)-t) pontja ad felhatalmazást az oktatásért felelős miniszternek, a (2)-(3) bekezdés más minisztereknek elsősorban a strukturális változásokkal összefüggő jogszabályok alkotására, míg a (4) bekezdés a)-r) pontja a Kormánynak az ott megjelölt, köztük a kerettanterveket, a pedagógusokat érintő tárgykörök szabályozására. A köznevelés rendszerének átalakítása tehát elsődlegesen intézményi vonzatú, az oktatás kötelező biztosítására, más oldalról igénybevételére, az ingyenességre vonatkozó szabályai alapvető változást nem mutatnak, így a rendelkezésre álló idő elegendő arra, hogy az érintettek a jogszabályi rendelkezéseket megismerjék.
[26] Ezért az Alkotmánybíróság az Nkt. 95. § (1)-(2) bekezdése megsemmisítésére, valamint erre figyelemmel a (3)-(9) bekezdés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
[27] A jogalkalmazás során tett intézkedések, felmerülő hiányosságok és mulasztások vizsgálata alkotmányossági összefüggésben az alapvető jogok biztosának hatáskörébe tartozik.
[28] 2. Az Nkt. 8. § (2) bekezdése napi négy órai kötelező óvodai foglalkozáson való részvételt ír elő a harmadik életévet betöltött gyermekek számára.
[29] A Kt. - korábban hatályos - 24. § (1) bekezdése hároméves kortól lehetővé tette az óvodai részvételt, (3) bekezdése pedig abban az évben, amelyben a gyermek az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órai kötelező részvételt ír elő. Az Nkt. kifogásolt rendelkezése az óvodai nevelésben való részvételi kötelezettség korhatárát leszállítja. Ez összhangban áll "A Tanács következtetései (2009. május 12.) az oktatás és képzés terén folytatott európai együttműködés stratégiai keretrendszeréről ("Oktatás és képzés 2020")" című munkaprogramban foglaltakkal - amely a tagállamok oktatási és képzési rendszerei továbbfejlesztésében ad támogatást -, és a kisgyermekkori nevelés kapcsán azt fogalmazza meg, hogy a későbbi oktatás sikeressége alapjának növelése céljából különösen a hátrányos helyzetűek esetében 2020-ig a négyéves kor és a kötelező általános iskolai oktatásba lépési életkor közötti gyermekek legalább 95%-ának részt kell vennie a kisgyermekkori nevelésben.
[30] Az óvoda kiemelt feladata az anyanyelvi készségek, az életkornak megfelelő mozgásformák és viselkedés fejlesztése, testi, lelki, szellemi egészségük fejlesztése, a szocializáció, a művészeti nevelés, iskolaelőkészítés és - indokolt esetben szakértői bizottság véleménye alapján - javaslattétel az iskolai tanulmányok megkezdésére. Az óvodák működésének szakmai elemeit az Óvodai nevelés országos alapprogramja szabályozza.
[31] Az Óvodai nevelés országos alapprogramjának kiadásáról szóló 137/1996. (VIII. 28.) Korm. rendelet melléklete tartalmazza az óvodai nevelés pedagógiai alapelveit.
[32] Az pont rögzíti:
"a) az óvodai nevelésnek a gyermeki személyiség teljes kibontakoztatására, az emberi jogok és a gyermeket megillető jogok, alapvető szabadságok tiszteletben tartásának megerősítésére kell irányulnia; az egyenlő hozzáférés biztosításával;
b) a gyermeket - mint fejlődő személyiséget - gondoskodás és különleges védelem illeti meg;
c) a gyermek nevelése elsősorban a család joga és kötelessége, s ebben az óvodák kiegészítő szerepet játszanak."
[33] A II.1-2. pont is kiemeli, hogy az óvodai nevelés a családi nevelés kiegészítője, biztosítja a gyermek sokoldalú, harmonikus fejlődését, személyisége kibontakozását, közvetetten pedig segíti az iskolai közösségbe történő beilleszkedést. Ugyancsak az óvoda családi nevelést kiegészítő funkcióját hangsúlyozza a IV.1. pont.
[34] Az Alaptörvény XVI. cikke a szülő jogai mellett a gyermeknek a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is deklarálja [(1) bekezdésben], míg a (3) bekezdés a szülőknek a kiskorú gyermekről való gondoskodását, a taníttatása kötelezettségét is rögzíti. Tehát nem értelmezhető a szülő (2) bekezdésben biztosított nevelés megválasztásához való joga elvonatkoztatva az őt terhelő kötelezettségtől, sem pedig a gyermek jogaitól. A Gyermekjogi Egyezmény 18. cikkének (1)-(3) bekezdése is a gyermek nevelésében elsődlegesen a szülői felelősséget (kötelezettséget) emeli ki, amelyet a gyermek mindenek felett álló érdeke motivál, és ehhez az államnak kell segítséget nyújtania a megfelelő intézményi háttér biztosításával. A 114/2010. (VI. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a gyermekek védelmével kapcsolatos jogszabályok főbb vonásait az alábbiakban foglalta össze: "A gyermekek védelmének alkotmányos alapja az Alkotmány 67. §-a: eszerint minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A védelem és gondoskodás - a 67. § (1) bekezdésében szereplő sorrend alapján - a család, az állam és a társadalom kötelessége. Az Alkotmánybíróság szerint az állam szerepe a gyermekek védelmében és a róluk való gondoskodásban az, hogy meghatározza a gyermekek alapvető jogai érvényesítésének garanciáit, létrehozza és működtesse a gyermekek védelmét biztosító intézményrendszert. Az Alkotmány az államnak igen tág szabályozási teret ad a gyermekvédelmi rendszer kialakításában. A szabályozás kereteit elsőként azok a - gyermekek jogairól megalkotott - nemzetközi egyezmények jelölik ki, amelyekhez a Magyar Köztársaság csatlakozott, és amelyek meghatározzák a gyermekvédelmi rendszer felépítésére, szervezésének elveire, elemeire vonatkozó szabályokat, megállapítanak bizonyos aktivitási minimumokat, szabályozásbeli standardokat. (Lásd: 434/E/2000. AB határozat, ABH 2004, 1452.)" (ABH 2010, 579, 582.)
[35] 2.1. Az alapvető jogok biztosa a szülőnek a gyermek nevelésének megválasztásához való, Alaptörvényben biztosított alapjoga korlátozását látja a támadott rendelkezésben, amelynek szerinte a gyermek védelme, testi-szellemi fejlődésének biztosítása nem lehet legitim célja, az ennek elérése érdekében alkalmazott korlátozás pedig nem szükséges és nem is arányos.
[36] Az Alkotmány 67. § (2) bekezdése ("a szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák") az Alaptörvényben foglaltakkal azonosan szabályozta a szülők jogát, amelynek tartalmát az Alkotmánybíróság több határozatában kibontotta. A 39/2007. (VI. 20.) AB határozat szerint: "[A]z Alkotmány 60. § (1) bekezdése és 67. § (2) bekezdése együttesen jeleníti meg a szülők jogát, hogy gyermekeikről saját világnézetüknek és lelkiismereti meggyőződésüknek megfelelően gondoskodjanak. Elsősorban a szülők (gondviselők) jogosultak arra, hogy döntsenek a gyermekeik testi és szellemi fejlődésével kapcsolatos kérdésekben. A szülők választhatnak egészségügyi szolgáltatót, oktatási intézményt, ők dönthetnek arról, hogy milyen világnézeti nevelésben részesüljenek gyermekeik. [...] A gyermekek joggyakorlásának kibontakozására meghatározó hatással van az, hogy milyen a szülők és gyermekeik közötti konkrét viszony, milyen szülői felfogás alapján nevelkednek a gyermekek. Vagyis a gyermekek életét a szülők és a gyermekek jogainak sajátos kölcsönhatása is alakítja. Ezek a jogok jelentik az állami beavatkozás leglényegesebb korlátait." E határozat annak vizsgálata során, hogy a támadott jogszabályok mely alapvető jogot korlátoznak, ilyennek tekinti a szülők 67. § (2) bekezdéséből következő jogát is. (ABH 2007, 464, 481-2.) A 995/B/1990. AB határozat a gyermek alapvető jogait és a szülők kötelezettségeivel összefüggésben vizsgálva kimondta: "A szellemi, erkölcsi fejlődés lehetővé tétele a nevelés megválasztásával [...] a világnézeti, vallási, kulturális, művészeti, tudományos oktatásának biztosításával, szeretetteljes családi légkör kialakításával történik." (ABH 1993, 515, 528.)
[37] Az Nkt. 72. § (1) bekezdése szerint a szülő kötelessége, hogy gondoskodjon gyermeke értelmi, testi, érzelmi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges feltételekről, biztosítsa gyermeke óvodai nevelésben való részvételét. A (2) bekezdése szerint pedig gyermeke adottságainak, képességeinek, érdeklődésének megfelelően, saját vallási, világnézeti meggyőződésére, nemzetiségi hovatartozására tekintettel szabadon választhat - többek között - óvodát.
[38] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése - az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát alaptörvényi szintre emelve - tartalmazza, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán kimondta: "Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan." [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]
[39] Ennek tükrében az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az óvodai nevelés kezdő korhatárának leszállítása az adott cél érdekében szükséges és arányos-e.
[40] Az óvodai nevelés a gyermek Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében foglalt jogai érvényesülése érdekében, testi és szellemi fejlődésének biztosításával, hangsúlyosan az iskolai tanulmányok előkészítését, a közösségi beilleszkedést szolgálja. Habár ez egy-egy szülő gyermeke nevelésének megválasztásához való jogát korlátozhatja - így a közösségi nevelést egészében elutasító nevelési elveket valló, az óvodai nevelés kezdetét korainak tartó, vagy olyan szülő esetében, aki az adott nevelési intézmények helyett más keretek között képzelné el a gyermeke szocializálását -, a vázolt és az Óvodai nevelés országos alapprogramjában részletesen kifejtett célok elérése azonban szükségessé teszi az óvodai nevelést. A 49. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a gyermeket elsősorban abba az óvodába kell felvenni, átvenni, amelynek körzetében lakik, vagy ahol szülője dolgozik. A felvételről, átvételről az óvoda vezetője dönt. Ebből következően a szülő nemcsak a nevelés formájának megválasztásában, hanem - ellentétben az Nkt. 72. § (2) bekezdésével - a konkrét óvoda megválasztásában is korlátozva van.
[41] Ez a szabályozás és a korhatár leszállítása vetheti fel a korlátozás arányosságának kérdését.
[42] Az Nkt. kifogásolt rendelkezése azonban, bár a három éves korhatárt főszabállyá teszi, alkalmazása alól kivételt enged: a szülő kérésére az ötödik életév betöltéséig széles körben lehetőséget ad a felmentésre. A törvény indokolása tartalmazza, hogy a kötelezettség alóli felmentésnél a gyermek jogos érdekét és családvédelmi szempontokat kell szem előtt tartani.
[43] A napi négy órás foglalkozás általánosságban indokolt elsősorban a szocializáció, a majdani iskolai követelményekhez való alkalmazkodás, a társadalomba való beilleszkedés megkönnyítéséhez. A szülő gyermekkel való foglalkozását, nevelési elveit nem gátolja, nem sérti, ellenkezőleg, kiegészíti a közösségben történő nevelés. Amennyiben pedig a gyermek különös érdeke, a családi körülmények indokolják, mód van a felmentésre. Az indítványban foglaltak nem absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben értékelhetők: a szülő felmentési kérelmének esetleges önkényes elbírálása, az intézmények negatív előjelű beavatkozása nem a jogalkotás, hanem a jogalkalmazás körébe esik, melynek felügyelete - többek között - az alapvető jogok biztosának hatáskörébe tartozik [Alaptörvény 30. cikk (2) bekezdés].
[44] Mindezek alapján megállapítható, hogy az Nkt. vizsgált rendelkezése nem sérti az Alaptörvényt és a Gyermekjogi Egyezmény 18. cikk (1) bekezdésében foglalt puha kötelezettséggel és annak ENSZ-beli értelmezésével (General Comment No. 7 (2005) Implementing child rights in early childhood című dokumentum, jelzete CRC/C/GC/7/Rev.1 jelzetű dokumentum, 18. és 29-30.§) is összhangban áll, amely szerint a felelősség a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért elsősorban, de nem kizárólagosan a szülőkre hárul, azért az állam is, és a társadalom is együttes felelősséget visel.
[45] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a korlátozás - a széleskörű felmentési lehetőségre tekintettel - az elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
[46] 2.2. Az alapvető jogok biztosa az Nkt. az iskolaérettség megállapításának szabályait is alaptörvény-ellenesnek, illetőleg nemzetközi szerződésbe ütközőnek tartotta. Az ehhez fűzött érvelése a szülőnek a gyermek fizikai, szellemi képességei objektív megítélését hangsúlyozta, erre alapozta, hogy alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozását jelenti a döntésnek az óvoda vezetője, vagy szakértői bizottság kompetenciájába utalása.
[47] A tankötelezettség beálltának a feltétele, hogy a gyermek elérje az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget, vagyis képes legyen megfelelni az iskolai követelményeknek. Ez nem csupán biológiai, hanem pszichikai érettséget is jelent, amelynek legfontosabb összetevője a szociális érettség: kialakul a gyermek feladattudata, munkaérettsége, az akaratlagos fegyelmen alapuló bevésés, emlékezés. A tanuláshoz megfelelő szintű értelmi képesség, gondolkodásbeli fejlettség, beszédkészség, jó kifejezőkészség szükséges. A fizikai tényezők meghatározzák a teherbíró képességét. Mindezt a gyermekkel rendszeres kontaktust tartó szakképzett óvónő, ennek hiányában az iskolaérettségi vizsgálatot végző, pedagógusból és pszichológusból álló csoport állapítja meg. E vizsgálatok is részben csoportban zajlanak, amikor a gyermekeknek közösségi helyzetben kell feladatokat megoldani, illetőleg a pszichológiai vizsgálat során figyelik meg a gyermek kontaktus- és feladatmegoldó készségét, általános és tér-időbeli tájékozódását, beszédkészségét, gondolkodási sajátosságait, verbális és vizuális emlékezetét.
[48] A rendelkezés a hat- és hétéves gyermek tankötelezettségét mondja ki, a kivételt a hat éves kort el nem érő, illetőleg a további óvodai nevelést igénylő, hetedik évét betöltött gyermek esetében tartalmaz.
[49] Az alapvető jogok biztosa indítványában elsősorban azt sérelmezte, hogy - mivel az iskolaérettség nem csupán pedagógiai vagy orvosi kérdés - a szülő "akár a szakértőnél is pontosabban tudja megítélni", hogy az iskolakezdés a gyermeke számára nem túlzottan korai-e.
[50] Az Nkt. 45. § (4) bekezdése akként fogalmaz, hogy a tankötelezettség kezdetéről a) az óvoda vezetője, vagy b) ha a gyermek nem járt óvodába az iskolaérettségi vizsgálat alapján a szakértői bizottság, illetőleg c) az óvoda, az iskola vezetője vagy a szülő kezdeményezésére az iskolaérettségi vizsgálat alapján a szakértői bizottság dönt.
[51] Iskolaérettségi vizsgálat kezdeményezésére tehát nemcsak az óvoda vagy az iskola vezetője, hanem a szülő is jogosult. Ennek során lehetősége van akár írásban (a kérelmében), akár szóban, a vizsgálatot végzővel történő személyes konzultáció során a saját véleményének a kifejtésére is, felsorolhatja, hogy milyen okok miatt látja szükségesnek a gyermeke további óvodai nevelését.
[52] Egy gyermek iskolaérettségének megítélése tehát elsősorban szakmai kérdés, azonban ez nem jelenti és nem is jelentheti azt, hogy a vizsgálatot lefolytató szakember ne lehetne tekintettel a szülő által felhozott, a gyermek iskolaéretlenségét alátámasztó indokokra, az azzal kapcsolatos aggályokra, kételyekre vagy körülményekre. Sőt, ellenkezőleg, a vizsgálat lefolytatása során - éppen az érintett gyermek érdekeinek kiemelt védelmére tekintettel - a szakértőnek különös figyelmet kell fordítania a szülő által előadottakra és ennek fényében kell lefolytatnia magát a vizsgálatot is és értékelnie ennek eredményét. Ezt erősíti az az érv is, hogy maga a szakértő is mérlegeléssel hozza meg a döntését a gyermek iskolaérettségét illetően, melyet érdemben befolyásolhat a szülőkben felmerült aggályok alapján lefolytatott, célzott vizsgálat eredménye. A törvény nem tartalmaz korlátozást arra vonatkozólag, hogy a szülő milyen esetekben kérhet ilyen vizsgálatot. Ebből az következik, hogy minden szülőnek feltétel és korlátozás nélkül megvan az iskolaérettségi vizsgálat kezdeményezésére vonatkozó jogosultsága. A vizsgálatot végző személy és az általa lefolytatott vizsgálat eredményeként a végső döntést meghozó szakértői bizottság is teljes mértékben független az óvodától, illetve az iskolától, a nevelési-oktatási intézmény tehát e szakértői testületet a döntésében nem korlátozhatja.
[53] Összefoglalva: lehetséges, hogy a szülő reálisan értékeli a gyermek képességeit, de a szülő-gyermek viszony sajátos, bensőséges volta miatt akár túl is értékelheti egyes jellemvonásait, vagy éppen nevelési elvei miatt az iskolai közösségben nem látja biztosítottnak a nevelését, esetleg éppen hatéves kora előtt szeretné iskolába járatni.
[54] A szakértői mérlegelésnek éppen amiatt kell tehát a fentiekben kifejtetteket is figyelembe vennie, hogy a megalapozott döntésben a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való alkotmányos joga a lehető legteljesebb mértékben érvényre juthasson. Ez szükségessé és indokolttá teszi a szülő nevelés megválasztásához való jogának a szabályozását. Az iskolaérettség, mint szakkérdés eldöntése elsősorban, de nem kizárólagosan a szülő joga [ez vezethető le a Gyermekjogi Egyezmény 18. cikk (1) bekezdésében foglaltakból és a Gyermekjogi Egyezmény már említett, az ENSZ-ben elfogadott értelmező dokumentumából]. Ugyanakkor felelősségi körébe tartozik az ezzel kapcsolatos véleményének a kifejtése. Az Alkotmánybíróság ismételten hangsúlyozza, hogy a szülőnek - mint a vizsgálat kezdeményezőjének - a véleményét és álláspontját sem a vizsgálat során, sem annak eredményének értékelésekor nem lehet figyelmen kívül hagyni, hanem a szülő szempont- és érvrendszerét a vizsgálat részévé kell tenni, a vizsgálatot a szülő által kifejtett problémakörre kiterjedően, arra is figyelemmel, célzottan kell lefolytatni. Az ezzel kapcsolatos elfogulatlan szakmai döntés meghozatala azonban a megfelelő tapasztalattal és szakértelemmel rendelkező bizottságot illeti meg. Emiatt az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak azokat az érveket, miszerint az újonnan bevezetett eljárásrend a nevelés megválasztásához való alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozását jelentené.
[55] Mivel az Alkotmánybíróság a szabály alaptörvény-ellenességét nem állapította meg, ezért ezen indítványi elemet is elutasította.
[56] 2.3. Az alapvető jogok biztosa a szabályozással összefüggésben azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság "vegye fontolóra a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását". Az Alkotmánybíróság a szükségesség-arányosságról a fent kifejtettek szerint megvizsgálva ezt a javaslatot, arra a következtetésre jutott, hogy a felsorolt érvek nem indokolják a mulasztás hivatalbóli megállapítására irányuló eljárás lefolytatását, ezért az indítvány ezen részét sem találta megalapozottnak.
[57] 3. Mivel a kifogásolt rendelkezések alaptörvény-ellenessége tárgyában az Alkotmánybíróság érdemi - elutasító - döntést hozott, az Abtv. 61. § (3) bekezdésére figyelemmel a jogszabályi rendelkezések felfüggesztéséről nem kellett döntenie.
Budapest, 2013. február 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró különvéleménye
[58] A többségi határozat rendelkező részének 1. pontjával az Nkt. 8. § (2) bekezdése alaptörvény-elle-nessége megállapítására irányuló indítvány elutasítása tekintetében nem értek egyet, és nem osztom az ahhoz fűzött indokolást sem. Álláspontom szerint indokolt lett volna e rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése.
[59] Az Nkt. 8. § (2) bekezdése leszállította a kötelező óvodai nevelésben történő részvétel korhatárát: a Kt. korábbi szabályozása ezt öt éves kortól tette kötelezővé, a kifogásolt rendelkezés pedig abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a gyermek betölti a harmadik életévét. Az óvodai nevelés alóli felmentést a jegyző - illetőleg egyházi és magán fenntartású intézmények esetében a fenntartó - hatáskörébe utalja. A döntést a jegyző a szülő kérelmére hozza meg, az óvodavezető, valamint a védőnő egyetértése esetén a gyermek családi körülményei, képességeinek kibontakoztatása, sajátos helyzete figyelembe vételével. Alkotmányosan nem igazolható, hogy miért a szülőnek kell kérelmeznie és bizonygatnia, hogy alkalmasabb három éves gyermeke nevelésére, mint egy állami intézmény?
[60] E rendelkezés véleményem szerint nincs összhangban a szülőknek az Alaptörvény XVI. cikkében biztosított, a gyermeknek adandó nevelés megválasztásának jogával, de a gyermek érdekeit sem veszi kellően figyelembe. Ha a szülők álláspontja szerint a családban van a helye a hároméves gyermeknek, nincs megfelelő alkotmányos indok arra, hogy a gyermeket onnan kiemeljék. A mentesítés ezt ugyan figyelembe veszi, de a megfogalmazása túl tág, nem ad támpontot arra nézve, milyen eljárásban, milyen tények, körülmények alapján állapítja meg a jegyző, hogy a gyermek óvodai, vagy családban történő nevelést preferálja.
[61] A Kt. 13. § (1)-(2) bekezdése a szülő jogai között a nevelési, illetőleg nevelési-oktatási intézmény szabad - közte az óvoda - megválasztásának jogát felsorolta, és lehetővé tette a nem állami, illetve nem önkormányzati nevelési-oktatási intézmény választását. Ha a szülő nem akarja a gyermeket hároméves korában óvodába adni, az Nkt. 45. § (2) bekezdése a döntésre nem biztosít kellő alapot. Az óvodavezető nyilvánvalóan nem ismeri a gyermeket, vagyis első benyomására hagyatkozhat a vélemény adásánál. A területi védőnői ellátásról szóló 9/2004. (V. 21.) ESzCsM rendelet szerint a védőnő feladata többek közt újszülött kortól a tanulói jogviszony megkezdéséig a gyermekek gondozása, ez azonban a 3. § d) pont szerint "szükséglet szerinti" gondozás. Ebből következően nem biztos, hogy a gyermek családi körülményeit, képességeit, helyzetét olyan szinten ismeri, amely megalapozott vélemény adását tenné lehetővé. Ez a szabályozás a jegyző, illetőleg a fenntartó döntését formálissá teszi.
[62] A rendelkezés továbbá nincs tekintettel arra, hogy a jogszabályok jelenleg is több - államilag is támogatott - alternatívát kínálnak az óvodáskorú gyermek nevelésére.
[63] A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 14. § (2) bekezdése szerint a gyermekek védelmét pénzbeli, természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások, illetve gyermekvédelmi szakellátások, valamint e törvényben meghatározott hatósági intézkedések biztosítják. A 41. § (3) bekezdése a gyermekjóléti alapellátás keretében a gyermekek napközbeni ellátásának formái között sorolja fel a családi napközit. A 43. § (1)-(3) bekezdése a gyermekek napközbeni ellátását teszi lehetővé többek között az óvodai ellátásban nem részesülő gyermek családi napköziben történő, nem közoktatási célú ellátását, amely a családban nevelkedő gyermekek számára nyújt életkoruknak megfelelő nappali felügyeletet, gondozást, nevelést, étkeztetést és foglalkoztatást. Ezen túlmenően speciális tanácsadással, időszakos gyermekfelügyelettel vagy más gyermeknevelést segítő szolgáltatással segítheti a családokat. Az ellátást nyújtó személynek a (4) bekezdésben írt feltételeknek meg kell felelnie, így az előírt tanfolyamot kell elvégeznie, és legfeljebb öt gyermeket gondozhat, ha segítője van, további kettőt. Létrehozható családi napközi hálózat is. A saját gyermek gondozása után nem jár állami hozzájárulás.
[64] A Gyvt. 43/A. §-a értelmében a gyermekek napközbeni ellátásaként családi gyermekfelügyelet is biztosítható az ellátást nyújtó saját otthonában, amely a családban nevelkedő 2-4 éves gyermekek számára nyújt életkoruknak megfelelő nappali felügyeletet, gondozást, nevelést és étkeztetést. Ennek ellátása során a saját gyermeket is beszámítva legfeljebb három gyermek gondozható, a saját gyermek után normatív állami hozzájárulást nem lehet igénybe venni. A felügyeletet biztosító személynek ugyanazon kritériumoknak kell megfelelnie, mint a családi napközis ellátást nyújtó személy esetében.
[65] A Gyvt. 145. § (1) bekezdése értelmében a külön törvényben meghatározottak szerint normatív hozzájárulásra, illetve feladatfinanszírozásra jogosult a jogerős működési engedéllyel gyermekjóléti vagy gyermekvédelmi szolgáltató tevékenységet végző, közfeladatot ellátó egyházi és - külön törvényben meghatározott - nem állami fenntartó.
[66] A személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet 46-50/A. §-a a családi napközi és családi gyermekfelügyelet tekintetében további személyi és tárgyi feltételeket kíván meg, a szolgáltatást nyújtó személy a helyettes szülők, a nevelőszülők, a családi napközit működtetők képzésének szakmai és vizsgakövetelményeiről, valamint az örökbefogadás előtti tanácsadásról és felkészítő tanfolyamról szóló 29/2003. (V. 20.) ESzCsM rendelet 9-12. §-ában előírt tanfolyamot kell elvégeznie.
[67] Az előadottakból is kitűnik, hogy a jogalkotó sem tekinti az óvodai nevelést a még nem iskolaköteles gyermekek nevelése, ellátása egyetlen formájának, az Nkt. azonban ezekről mintegy nem vesz tudomást, és nem szabályozza viszonyukat az óvodákkal. A Gyvt. által szabályozott formai keretek között is biztosítható a gyermekek napközbeni gondozása, nevelése, akár a saját gyermekkel együtt más gyermeket is otthonában nevelni szándékozó és megfelelő személyi, tárgyi feltételekkel rendelkező szülők által, vagy más, a gyermekekkel nem hivatásszerűen foglalkozni kívánó személyek részéről az óvodához hasonló színvonalon.
[68] Az Alaptörvény nagy hangsúlyt helyez a család intézményének védelmére, így a Nemzeti hitvallásban kimondja, hogy az együttélés legfontosabb keretei a család és a nemzet, míg az L) cikk rögzíti a család védelmét, a gyermekvállalás támogatását. Ezzel szemben a kifogásolt rendelkezés nem támogatja azt a családmodellt, amelyben a gyermek nevelését elsődlegesnek tartják, és egyik szülő a gyermekkel való foglalkozást - akár hivatásának - választja.
[69] A korai kötelező óvodai nevelés jogszabályi rögzítése e nevelési alternatívákat az adott korcsoportban nem veszi tudomásul, holott a társadalomba való beilleszkedést, a gyermek szocializációját ugyanúgy szolgálják.
Budapest, 2013. február 19.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2013. február 19.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
[70] Nem értek egyet a rendelkező rész 1. pontjában a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (továbbiakban: Nkt.) - 2014. szeptember 1-jén hatályba lépő - 8. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításával.
[71] A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) - korábban hatályos - 24. § (1) bekezdése hároméves kortól lehetővé tette az óvodai részvételt, (3) bekezdése pedig abban az évben, amelyben a gyermek az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órai kötelező óvodai részvételt ír elő. Az Nkt. viszont az óvodai nevelésben való részvételi kötelezettség korhatárát leszállítja, a gyermeket hároméves korától főszabály szerint kötelező jelleggel óvodai nevelésbe kell venni, a törvény kivételszabályként teszi lehetővé azt, hogy a szülő gyermeke ötödik életéve betöltéséig az óvodai nevelésben való részvétel alóli felmentést kérjen az önkormányzat jegyzőjétől (egyházi és magánfenntartású intézmények esetén pedig a fenntartótól).
[72] Ez a szabály nyilvánvalóan - a többségi határozat által sem vitatottan - korlátozza a szülőnek a nevelés megválasztásához való jogát, melyet azonban a határozat igazolható és arányos korlátozásként értékel.
[73] Álláspontom szerint, bár az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdése alapján a szülő nevelési joga korlátozható a gyermek testi és lelki fejlődésének biztosítása érdekében, a vitatott rendelkezés nem mutat fel kellő, alkotmányosan elfogadható indokot arra, hogy a gyermek fejlődéséhez elengedhetetlenül szükséges lenne az, hogy - testi és szellemi fejlettségétől, személyiségétől és érzelemvilágától, a szülőhöz való kötődésétől függetlenül - mindenképp a szülőjétől "elszakítva", óvodában kelljen töltenie korai éveinek jelentős idejét. Azaz a szülői alkotmányos jogok eme korlátozásával "szemben" nem állítható a gyermekek olyan egyértelmű joga, érdeke, ami a jogkorlátozást egyöntetűen és feltétlenül szükségessé tenné.
[74] Másrészt az sem igazolható alkotmányosan kellő mértékben - sem a gyermek jogai, sem pedig a szülő nevelés megválasztásához fűződő joga szemszögéből -, hogy a szabályozás egyfajta fordított logikában arra a vélelemre épül, hogy a szülő az óvodánál alapvetően kevésbé képes a gyermeke testi, szellemi fejlődéséhez szükséges hátteret, nevelést biztosítani, és adott esetben a szülőnek kell bizonyítania azt, hogy feladata ellátására mégis képes és alkalmas.
[75] Az Alaptörvény XVI. cikke a szülő jogai mellett a gyermeknek a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is deklarálja az (1) bekezdésben, a (3) bekezdés pedig rögzíti a szülőknek azt a kötelezettségét, hogy a kiskorú gyermekről gondoskodjanak, taníttassák. A Nemzeti Hitvallás szerint "együttélésünk legfontosabb keretei a család és a nemzet"; az L.) cikk pedig a "családot mint a nemzet fennmaradásának alapját" védi.
[76] A többségi határozat által idézett, de nem kellően értékelt az 1991. évi LXIV. törvénnyel kihirdetett, a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án kelt egyezmény (a továbbiakban: Gyermekjogi Egyezmény) már a bevezetőjében is kiemeli, hogy a család "a társadalom alapegysége, és minden családtag, különösen a gyermekek fejlődésének és jóllétének természetes közege". Számos cikke hangsúlyozza a szülők elsődleges felelősségét, és szigorú korlátokat állít az állami beavatkozás és a gyerekek szüleiktől való elszakítása elé (3. cikk 2. bekezdés, 7., 9., 10., 18., 27. cikk). A 3. cikk 2. bekezdése rögzíti a részes államok felelősségét a gyermekek szükséges védelmének és gondozásának biztosítása terén, figyelembe véve a szülők és más, törvényesen felelős személyek jogait és kötelezettségeit. Az államnak tehát szülők és más, a gyerekért törvényesen felelős személyek jogai és kötelezettségei mellett kell aktívan tevékenykednie, ott kell "védőhálót húznia", ahol az egyes családok nem tudnak, vagy nem akarnak bizonyos gondoskodást biztosítani. Az Egyezmény 5. cikkében a "kibontakozó képességek" fogalmának bevezetése utal arra, hogy a fejlődés folyamat, amelyen a gyerek keresztülmegy, valamint említi a szülők felelősségét, hogy "ne követeljenek meg, vagy várjanak el olyasmit gyereküktől, ami tőle fejlődése adott fokán nem elvárható". (Kézikönyv a gyermekjogi egyezmény alkalmazásához, Egyesült Nemzetek Gyermekalapja, 2007., 53. o.)
[77] A családok védelméről szóló 2011. évi CCXI. törvény 2012. január 1-jétől lépett hatályba, és kimondja, hogy a család olyan önálló közösség, amely erkölcsi alapokon nyugszik, valamint a család Magyarország legfontosabb nemzeti erőforrása, és a családban történő nevelkedés biztonságosabb minden más lehetőséghez képest, továbbá harmonikusan működő családok nélkül nincs jól működő társadalom.
[78] Elképzelhető, hogy egyes hátrányos vagy halmozottan hátrányos helyzetű családok esetén az intézményes fejlesztés szélesebb lehetőséget biztosíthat a gyermek viselkedése fejlesztésére és szocializációjára, mint a szülői otthon. Azonban semmiképp sem igazolt az, hogy a nem hátrányos helyzetű családok gyermekei esetén is erre a következtetésre lehet jutni. Sőt előfordulhat az, hogy egyes gyermekek esetén a szellemi-lelki fejlettségük, illetve más okok (koragyerekkori traumák, szülőhöz való erős kötődés stb.) miatt épp a kötelező óvodai részvétel lehet hátrányosabb, okozhat nagyobb törést, mint az otthoni megfelelő nevelés. A halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek felzárkóztatásának korai elősegítését nem elsősorban egy mindenkire egyaránt érvényes, alkotmányos jogkorlátozó intézménnyel, hanem a megfelelő szociálpolitika, felvilágosítás, ösztönzés és egyéb eszközök még további fejlesztésével indokolt megoldani.
[79] Az Nkt. lehetőséget ad a szülő kérésére az ötödik életév betöltéséig az óvodai nevelés alóli felmentésre. Ezzel egyrészt lényegében elismeri, hogy az iskolai felkészítéshez elegendő a gyermek ötéves kortól történő óvodai felkészítése. Másrészt különböztetést tesz lehetővé a gyermek képességei és családi környezetének megfelelősége szempontjából, de úgy teszi mindezt, hogy nem adja kellően kiszámítható és előrelátható keretét annak, hogy a felmentést a szülő milyen esetekben kérheti sikeresen és mikor nem.
[80] A szabályozás fordított - már-már családellenes - logikát képvisel, hiszen a szülő alaptörvényi jogaiból kiindulva nem azt kellene igazolnia, hogy ő alkalmas a gyermeke megfelelő nevelésére, hanem azon esetekben lenne indokolt és indokolható a szülői jogok korlátozása, ahol ténylegesen igazolt, hogy a szülő a gyermekjogaival és érdekeivel ellentétes módon eljárva nem tudja biztosítani részére a megfelelő nevelést és társadalmi beilleszkedést.
[81] Ebből kiindulva nem találom kellően indokoltnak és igazoltnak a többségi határozat azon részét, miszerint a szülői jogok korlátozásával szemben egy olyan indok, cél állna, ami más - nem jogkorlátozó - módon ne lenne elérhető. Álláspontom szerint tehát a törvény 8. § (2) bekezdése szükségtelen korlátozás, sérti az Alaptörvény XVI. cikk (2) bekezdését, ezért megsemmisítése lenne indokolt.
Budapest, 2013. február 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2013. február 19.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/3251/2012.