1208/B/2010. AB határozat
a fizetési meghagyásos eljárásról szóló 2009. évi L. törvény 1. § (1) bekezdése, 2. §-a, 36. § (1) bekezdése, 47-49. §-ai, valamint 52. § (4) és (5) bekezdése alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság folyamatban levő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a fizetési meghagyásos eljárásról szóló 2009. évi L. törvény 1. § (1) bekezdése, 2. §-a, 36. § (1) bekezdése, 47-49. §-ai, valamint 52. § (4) és (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.
Indokolás
I.
A Székesfehérvári Városi Bíróság bírája három ügyben - valamennyi eljárás felfüggesztése mellett - a fizetési meghagyásos eljárásról szóló 2009. évi L. törvény (a továbbiakban: Fmhtv.) 1-60. §-ai, valamint a 62. § (3), (7) és (9) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint a konkrét ügyekben való alkalmazási tilalom kimondását kérte, azonos indokolással, bírói kezdeményezés keretében. Ez a jogszabály a fizetési meghagyás kibocsátásának szabályait akképp változtatta meg, hogy annak jogát a bíróságokról a közjegyzőkre telepítette.
Indítványát azzal indokolta, hogy az ellentmondás hiányában jogerőre emelkedett fizetési meghagyás anyagi jogerővel bír, ezért annak kibocsátása igazságszolgáltatási tevékenységnek minősül, ilyen hatáskörrel - az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerint - kizárólag bíróságok rendelkeznek, a jelenleg hatályos szabályok alapján eljáró közjegyzők azonban nem, mely az Alkotmány e rendelkezését sérti.
Az Fmhtv. költségkedvezményeket szabályozó 47-49. §-ai az indítványozó szerint a törvény előtti egyenlőséget azáltal sértik, hogy indokolatlanul, hátrányosan különböztetik meg a jogi személyeket és a jogi személyiség nélküli szervezeteket (a természetes személyekkel szemben), hiszen ezek költségkedvezményben egyáltalán nem részesíthetők. Emellett nem mentesülnek az eljárási díj megfizetés alól az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvényben (a továbbiakban: Itv.) illetékmentességet élvező szervezetek, valamint a bírósági eljárásban tárgyi illetékfeljegyzési jogot élvezők sem. Továbbá a törvény a természetes személyek számára is kizárólag költségfeljegyzési jog igénybevételét engedi, mely az ilyen félnek - a perbeli pozíciójához képest - hátrányosabb jogérvényesítési feltételeket biztosít. Mindezeket az indítványozó az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe és 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe ütközőnek vélte.
Hasonlóan az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét látja megvalósulni az indítványozó az Fmhtv. 52. § (4) bekezdése által. Álláspontja szerint mivel fizetési meghagyás alapján a végrehajtás kizárólag végrehajtási lappal rendelhető el, így akit nem bírói ítélet, hanem fizetési meghagyás marasztal, az hátrányosabb és kiszolgáltatottabb helyzetbe kerül. Ennek indokaként megjelölte, hogy bírói ítélet alapján a végrehajtási kényszer fokozatossága érvényesül (átutalási végzés, letiltó végzés), a fizetési meghagyásnál azonban a fenti kötelezető szabály miatt ez az elv háttérbe szorul.
Végül a jogállamiság elvébe [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] ütközik az indítványozó szerint az Fmhtv. 52. § (5) bekezdése, melynek alapján a végrehajtási kérelem a fizetési meghagyás jogerőre emelkedését követő tíz év után nem terjeszthető elő, aminek elmulasztása jogvesztéssel jár. Ennek indokát az indítványozó abban látja, hogy a tíz évnél hosszabb elévülési idő esetén (pl. bűncsel ek-ménnyel okozott kár, ahol az elévülési idő a bűncselekmény büntethetőségének elévüléséhez igazodik, azaz akár 15 év is lehet) tíz év eltelte után végrehajtás elrendelésének nincs helye. Azaz a jogalkotó "elüti a követelés jogosultját attól, hogy el nem évült követelését végrehajtás útján behajtassa".
A folyamatban levő ügyeket - azok tárgyi összefüggése okán - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "
"45. § (1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják. "
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. "
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(...)
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. "
2. Az Fmhtv. -nek az indítványokkal támadott rendelkezései:
"1. § (1) A fizetési meghagyásos eljárás a közjegyző hatáskörébe tartozó, a pénzkövetelések érvényesítésére szolgáló egyszerűsített polgári nemperes eljárás, melyre - ha e törvény másként nem rendelkezik - a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) szabályait a polgári nemperes eljárás sajátosságaiból eredő eltérésekkel kell megfelelően alkalmazni. A fizetési meghagyásos eljárásra az egyes közjegyzői nemperes eljárásokról szóló 2008. évi XLV. törvény rendelkezéseit nem lehet alkalmazni. "
"2. § A közjegyző eljárása - mint polgári nemperes eljárás - a bíróság eljárásával azonos hatályú. "
"36. § (1) Ha a fizetési meghagyást ellentmondással határidőn belül nem támadták meg, annak ugyanolyan hatálya van, mint a jogerős ítéletnek. "
"A fizetési meghagyásos eljárásban érvényesülő költségkedvezmények
47. § (1) Nem kötelezhető díj eljárás megindításakor történő megfizetésére (előlegezésére) az, aki az e törvény szerinti személyes költségkedvezményt élvez.
(2) Nem részesíthető sem a 48. §-ban meghatározott személyes, sem a 49. § (3) és (4) bekezdésében meghatározott tárgyi költségkedvezményben az a fél, aki az eljárást megelőzően a MOKK-kal szemben díjfizetési kötelezettségének nem tett eleget.
48. § (1) Azt a természetes személy felet, aki jövedelmi és vagyoni viszonyai folytán az eljárási költséget fedezni nem tudja, jogai érvényesítésének megkönnyítése végett - kérelmére - részleges vagy teljes költségfeljegyzési jog illeti meg (személyes költségfeljegyzési jog).
(2) Költségfeljegyzési joga alapján a fél részben vagy egészben mentes az eljárási díj előlegezése, valamint a közjegyző határozata ellen előterjesztett fellebbezés és az ellentmondás folytán perré alakult eljárás illetékének vise-lé se alól.
(3) A személyes költségfeljegyzési jogra a Pp. 85. §-át és 86. §-ának (1)-(3) bekezdését megfelelően alkalmazni kell, a Pp. 84-92. §-át egyebekben nem lehet alkalmazni.
49. § (1) Másolati díj alól mentes az eseti gondnok és az ügygondnok részére a közjegyző által készített egyszeri jegyzőkönyv- vagy egyéb iratmásolat.
(2) Eljárási díj mentes a határozat kijavítása és kiegészítése iránti kérelem.
(3) Az eljárási díj az egyébként fizetendő eljárási díj 10%-a, de legalább 2000 forint - kettőnél több jogosult esetében legalább annyiszor 1000 forint, ahány jogosult van -, ha a jogosult a fizetési meghagyás kibocsátása iránti kérelmétől a meghagyás kibocsátása előtt eláll.
(4) Az eljárási díj az egyébként fizetendő eljárási díj 50%-a, de legalább 5000 forint - ötnél több fél esetében legalább annyiszor 1000 forint, ahány fél van -, ha a jogosult a fizetési meghagyás kibocsátása iránti kérelmét a fizetési meghagyás kibocsátása iránti kérelem elutasítása vagy az eljárás megszüntetése után az e tárgyban hozott végzés jogerőre emelkedését követő harminc napon belül ismételten nyújtja be. "
"52. § (4) A végrehajtás elrendelésére a fizetési meghagyásos eljárásnak a MOKK rendszerében rögzített adatai alapján kizárólag végrehajtási lappal, illetve biztosítási intézkedést elrendelő végzéssel (a továbbiakban együtt: végrehajtási lap) kerül sor.
(5) Végrehajtási kérelem a fizetési meghagyás jogerőre emelkedését követő 10 év után nem terjeszthető elő; e határidő elmulasztása jogvesztéssel jár. "
III.
A bírói kezdeményezések nem megalapozottak.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy noha az indítvány formálisan - a bevezető részében - az Fmhtv. egészét, valamint a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Pp.) a perré alakult fizetési meghagyásos eljárást módosító rendelkezéseit (Fmhtv. 62. § (3), (7) és (9) bekezdései) támadta, tartalma szerint azonban az 1. § (1) bekezdése, a 2. §-a, a 36. § (1) bekezdése, a 47-49. §-ai, valamint az 52. § (4) és (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányul. Mivel az indítványban szereplő érdemi indokolás is kizárólag ezen jogszabályi rendelkezéseket érinti, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot kizárólag az Fmhtv. fenti rendelkezései tekintetében végezte el.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok érdemi vizsgálatát megelőzően áttekintette a szabályozási koncepció megváltozásának indokait és az alábbiakat állapította meg:
A fizetési meghagyásos eljárás a közjegyző hatáskörébe tartozó, a pénzkövetelések érvényesítésére szolgáló egyszerűsített polgári nemperes eljárás. A jogintézmény módosításának legfőbb célja bevezetésekor az volt, hogy az előreláthatólag nem vitatott igények peren kívül nyerjenek gyors elintézést.
A Pp. módosításáról szóló 2008. évi XXX. törvény - illetve a javaslathoz fűzött miniszteri indokolás - 2008-ban azzal érvelt, hogy az európai uniós jogfejlődésre és a hazai környezetben bekövetkezett technikai fejlődésre figyelemmel, időszerűvé vált a fizetési meghagyások kibocsátásával kapcsolatos nemperes eljárás szabályainak a modernizációja, ezzel összefüggésben az automatizált eljárás bevezetése is. Ennek a jogszabályi változásnak az eredményeképpen a fizetési meghagyás iránti kérelmet - miniszter rendeletében meghatározott, egységes - űrlapon kell előterjeszteni. Ebből következően - olvasható az indokolásban - a kérelem megvizsgálása jellemzően formálissá válik, hiszen az elektronikus eljárásban kivitelezhetetlen lenne a gép általi tartalmi vizsgálat. Az elektronikus fizetési meghagyásos eljárás közeljövőben történő bevezetésére tekintettel - érvel az indokolás - "ki kell zárni a tárgyalás tűzésének lehetőségét". A "rendelkezési elvvel ugyanis összhangban van, hogy a kötelezett dönti el, fizet-e vagy vitatja a követelést. "
Ez a jogszabályban megvalósított lényegi koncepcióváltás tehát egyértelművé tette, hogy a fizetési meghagyás kibocsátása iránti kérelemben érdemi kérdések megvizsgálására a továbbiakban nincsen mód, arra nem kerülhet sor, a vizsgálat csupán a formai feltételeknek való megfelelésre terjedhet ki. Ezt alátámasztva külön is utal az indoklás arra, hogy "[e]z a megoldás lehetővé teszi, hogy a meghagyást bírósági ügyintéző is kibocsáthassa. Ugyanakkor a felek tájékoztatása végett a formanyomtatvány külön is felhívná a figyelmet, hogy a meghagyással érvényesített követelés jogosságát és megalapozottságát a bíróság nem vizsgálta, azt csak a kötelezett ellentmondása nyomán fogja elbírálni. "
A Pp. e módosítását követte az Fmhtv., mely 2010. június 1-től a fizetési meghagyásos eljárást lényegében kettébontotta. Egyfelől a fizetési meghagyás benyújtásától a kibocsátásig, illetve az esetleges ellentmondás folytán történő perré alakulásig terjedő nemperes szakaszt az Fmhtv. szabályozza, és azt közjegyzői hatáskörbe utalja. Az Fmhtv. javaslatához fűzött miniszteri indokolás úgy fogalmaz, hogy a "fizetési meghagyásos eljárás [amennyiben az abban foglalt követelést a kötelezett nem vitatja] a fentiek alapján egy igen egyszerű, bírói mérlegelést mellőző nemperes eljárás. " Másfelől az Fmhtv. - a Pp. -nek a fizetési meghagyásra vonatkozó szabályait módosítva - a Pp. -ben kizárólag az ellentmondás folytán perré alakult eljárás szabályait hagyta meg akként, hogy azt továbbra is a bíróság hatáskörében maradó peres eljárásnak minősíti.
2. E Pp. módosítások eredményeképpen alakult tehát ki a jelenleg hatályos eljárási rend, melynek egyes elemeit támadják az indítványok. A bíróságok igazságszolgáltatási monopóliumát [Alkotmány 45. § (1) bekezdés] töri meg az - érvel a bíró a kezdeményezésekben -, hogy a közjegyzők is anyagi jogerővel rendelkező határozatokat hoznak abban az esetben, ha a kötelezett a meghagyást ellentmon-dással a megadott határidőn belül nem támadja meg és az emiatt jogerőre emelkedik.
Az Alkotmánybíróság áttekintette, hogy a bíróságokon és a közjegyzőkön kívül mely más állami szervek jogosultak a hatályos jogszabályok szerint fizetési meghagyás kibocsátására.
A) Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 42. § (1) bekezdése értelmében törvény az adóelőleg-fizetési kötelezettség fizetési meghagyással történő megállapítását is előírhatja, ebben az esetben a meghagyást az adóhatóság bocsátja ki. Az Art. 123. §-a értelmében az adóhatóság az adóügy érdemében határozattal dönt, ilyen határozatnak minősül a fizetési meghagyás is.
B) A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 42. § (1) bekezdése szerint a jogalap nélkül felvett ellátás visszafizetéséről határozattal, az igényelbíráló szervvel vagy egyéb szervvel szemben érvényesítendő megtérítésről fizetési meghagyással kell intézkedni. A jogerős határozat vagy fizetési meghagyás végrehajtható közigazgatási határozat. E törvény 44. § (5) bekezdése szerint a megtérítésre kötelezett szerv az ellene kibocsátott fizetési meghagyással szemben bírósághoz fordulhat.
C) A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 70. § (1) bekezdése szerint az egészségbiztosító a követelését:
a) a 66. § szerinti visszafizetésre kötelező határozattal, illetőleg megtérítésre kötelező fizetési meghagyással (egészségbiztosítási ellátást jogalap nélkül vesz fel),
b) a 67-68. §-ok szerinti megtérítésre kötelező fizetési meghagyással (az a foglalkoztató köteles megtéríteni az üzemi baleset vagy foglalkozási megbetegedések miatt felmerült egészségbiztosítási ellátást, aki az egészségbiztosítási ellátásra jogosult betegségéért, keresőképtelenségéért, egészségkárosodásáért vagy haláláért felelős) érvényesíti.
Ez a fizetési meghagyás mint hatósági határozat fellebbezéssel nem, csak bíróság előtt támadható meg.
D) Az Itv. 77/A. § (2) bekezdése szerint az illetékelőleg összegét (ideértve a mulasztási bírságot is) az állami adóhatóság a fizetési meghagyásban közli. Az Itv. 78. § (1) bekezdése alapján a kiszabás alapján fizetendő illetékről - ideértve a mulasztási bírságot is - fizetési meghagyást (határozatot) kell kiadni.
Az Alkotmánybíróság a 21/1997. (III. 26.) AB határozatában az ilyen jellegű fizetési meghagyások természetével összefüggésben - az Itv. vonatkozásában - az alábbi megállapításokat tette: "Az Alkotmány egyetlen rendelkezésével sem ellentétes tehát az Itv. 78. §-ának (1) bekezdése, amely bizonyos tartalmú határozatok esetén lehetővé teszi a fizetési meghagyási forma alkalmazását, egyszersmind kimondva: a fizetési meghagyás tartalmazza a döntésnél figyelembe vett adatokat és az alkalmazott jogszabályokat. A fizetési meghagyás kibocsátásával elbírált ügyek túlnyomó többsége ugyanis mind a tényállás, mind a jogi megítélés szempontjából egyszerű, nem tekinthető jogvitás ügynek" (ABH 1997, 103, 105).
A fenti exemplifikatív felsorolás nyilvánvalóvá teszi, hogy az állam többféle esetben is él a fizetési meghagyás kibocsátásának lehetőségével, anélkül, hogy magát a kibocsátás jogát minden esetben a bíróságok (a szűk értelemben vett igazságszolgáltatás) hatáskörébe utalná. Ebből az a következtetés vonható le, hogy mindaddig, amíg a fizetési meghagyás kötelezettje a követelést nem vitatja, addig nincs szó a jogvita eldöntéséről, azaz igazságszolgáltatási tevékenységről, hanem hatósági jogkörben kibocsátott határozatról van szó. A fent említett példák azonban minden esetben hatóság és magánszemély (vagy szervezet) közötti fizetési kötelezettségről rendelkeznek.
Fentiekkel ellentétben a közjegyzők által kibocsátott fizetési meghagyások magánfelek egymás közötti pénzköveteléseinek behajtására irányulnak, a meghagyás kibocsátásakor a követelés ebben az esetben sem vitatott.
3. Ezt követően azt kellett elbírálnia az Alkotmánybíróságnak, hogy a fizetési meghagyás kibocsátására irányuló tevékenység mint közhatalmi tevékenység igazságszolgáltatási tevékenységnek minősül-e és mint ilyen, sérti-e az Alkotmány 45. § (1) bekezdését.
3. 1. Mindenekelőtt hangsúlyozandó, hogy az Alkotmánynak nincs igazságszolgáltatási fejezete és az Alkotmány nem is definiálja az igazságszolgáltatás fogalmát. Az indítványozók által felhívott 45. § (1) bekezdés az Alkotmány X. Fejezetén belül helyezkedik el, mely "A bírói szervezet" elnevezést viseli.
Az indítványozó az igazságszolgáltatás fogalmát - szűk nyelvtani értelmezéssel - kizárólag a bíróságok ítélkezési tevékenységével azonosítja. Ez következik egyébként az Alkotmány 45. § (1) bekezdéséből - és ezzel összefüggésben a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 16. §-ából - is, mely igazságszolgáltatási (ebben az értelemben ítélkező) tevékenységet végző szervezetként a bíróságokat sorolja fel kizárólagosan.
Az alkotmány elmélet és az Alkotmánybíróság gyakorlata azonban az igazságszolgáltatás fogalmát nem szűkíti le a fenti nyelvtani értelmezésre. Az említett tudományág az igazságszolgáltatás tágabb fogalmi körébe vonja az ún. quasi bíróságok [pl. állandó és eseti választottbíróságok, a helyi jegyző birtokvédelmi eljárása, a szabálysértési "bíráskodás", közjegyzői jogszolgáltatás, illetve a fogyasztóvédelem területén a békéltető testület eljárása] jogszolgáltató tevékenységét is, amelyek szervezeti értelemben nem részei ugyan a bírósági szervezetrendszernek, de tevékenységük a bíróságokéhoz hasonló (kvázi igazságszolgáltatási vagy jogszolgáltatási) tevékenység. A "legtágabb értelemben" vett igazságszolgáltatás fogalmába egyebek mellett beletartozik még az ügyészség és az ügyvédség tevékenysége is. A fentiekből következik tehát, hogy a bírói igazságszolgáltatással (ítélkezéssel) egyidejűleg más állami, esetenként nem állami szervek is elláthatnak jogszolgáltatást, igazságszolgáltatási jellegű, de nem ítélkező (non judicial) tevékenységet.
Ezt támasztja alá a 1481/B/1992. AB határozat is, mely szerint "[a]z »igazságszolgáltatás« alkotmányjogi fogalma nem értelmezhető úgy, hogy az csakis a konkrét ügyekben való ítélkezésre vonatkozik, hanem ennél szükségképpen szélesebb kört ölel fel" (ABH 1993, 756, 757.).
A fent említett tudományági megközelítésben tehát a közjegyzői jogszolgáltatás a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási tevékenység részét képezi.
3. 2. Az alkotmányossági kérdés tehát jelen ügyben - figyelembe véve a fent kifejtetteket - akként vetődik fel, hogy a közjegyzők - akik nem a fenti értelemben vett hatósági határozatot bocsátanak ki, hanem a magánfelek közötti követelések rendezésére a fizetési meghagyások kibocsátásával tesznek kísérletet - ezzel a tevékenységükkel megsértik-e az Alkotmány 45. §-ának (1) bekezdését. Ennek a kérdésnek a megválaszolását megelőzően azt kell meghatározni, hogy a fizetési meghagyás milyen természetű ügy, illetve ehhez igazodóan a közjegyző végezhet-e ilyen tevékenységet anélkül, hogy az Alkotmány 45. § (1) bekezdését megsértené.
3. 2. 1. Az Alkotmánybíróságnak a következőkben át kel lett tekintenie azt a kérdést, hogy a közjegyzők tevékenysége általánosságban miként jellemezhető, majd részletesen ki kell térnie a fizetési meghagyás kibocsátására irányuló speciális tevékenység mibenlétére is. A közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 1. § (2) bekezdése szerint a közjegyző a jogügyletekről és jogi jelentőségű tényekről közokiratot állít ki, okiratokat őriz meg, a felek megbízásából pénzt, értéktárgyat és értékpapírt vesz át a jogosult részére történő átadás végett, a feleket a hatáskörébe utalt eljárásokkal kapcsolatban - a felek esélyegyenlőségének biztosításával - kioktatással segíti jogaik gyakorlásában és kötelességeik teljesítésében. A Kötv. 1. § (3) bekezdése értelmében a közjegyző lefolytatja a hatáskörébe utalt hagyatéki eljárást és egyéb nemperes eljárásokat. A Kötv. 1. § (4) bekezdése alapján pedig a közjegyző a jogszabály által meghatározott hatáskörében az állam igazságszolgáltató tevékenysége részeként jogszolgáltató hatósági tevékenységet végez.
A törvényjavaslat általános indokolása szerint "[a] köz-jegyzőség intézménye az igazságszolgáltatásnak az a része, amelynek célja a jogviták kialakulásának megelőzése, a jogi prevenció. A közjegyző a jogászi munkamegosztásban a bíró és az ügyvéd között foglal helyet, a szabadfoglalkozású hivatásgyakorlás és a bíróéhoz hasonló kötelmek együttesen biztosítják e cél érvényesülését. " A törvényjavaslat 1. §-ához fűzött részletes indokolás külön is kiemeli, hogy a bíróságok tehermentesítése érdekében a törvény a közjegyzők hatáskörébe nemperes eljárásokat is utalt (pl. a hagyatéki eljárás, elveszett okiratok és értékpapírok megsemmisítésére irányuló eljárás). Emellett az indokolás utal arra, hogy a törvény nyitva hagyta annak a lehetőségét, hogy az esetleges jövőbeni igényeknek megfelelően egyéb nemperes eljárások is közjegyzői hatáskörbe kerüljenek.
A közjegyzők tevékenységéről általánosságban az Alkotmánybíróság a 944/B/1994. AB határozatában kimondta, hogy a "közjegyzői tevékenység az állam igazságszolgáltató tevékenységének részét képezi. (...) [A] közjegyzői tevékenység állami tevékenység, amelyet gazdaságilag önálló (adójogilag egyéni vállalkozóként nyilvántartott) közjegyzők látnak el. A közjegyzőség az állami igazságszolgáltatás rendszerében foglal helyet. (...) [A] közjegyző érdemi tevékenysége nem gazdasági jellegű tevékenység, hanem az állam igazságszolgáltató funkciójának egyik végrehajtójaként hatósági jogalkalmazó tevékenység (...)" (ABH 1995, 734, 735, 737.).
Ezzel összhangban a Legfelsőbb Bíróság 3/2004. Polgári jogegységi határozata akként rendelkezik, hogy a "közjegyzőség intézménye egységesen a magyar igazságszolgáltatás szervezetén belül helyezkedik el, a közjegyzői tevékenység pedig jellegét tekintve egységesen közhatalmi tevékenység, vagyis az állam igazságszolgáltató funkciója részeként végzett jogszolgáltató hatósági tevékenység [Ktv. 1. § (4) bek. ]. A közjegyző valamennyi tevékenysége, hatásköre jogszabály által meghatározott, jogszabályi felhatalmazáson alapul".
Emellett az Alkotmánybíróság a 32/2002. (VII. 4.) AB határozatában megállapította azt is, hogy "[a] közjegyzők közhitelességgel felruházott személyek, akik nem csupán a hatáskörükbe utalt nemperes eljárásokban járnak el, hanem a feleknek jogi szolgáltatást is nyújtanak. A közjegyzőt tevékenységéért díj és költségtérítés illeti meg, amelyet a felek fizetnek meg, ennek szabályait jogszabály tartalmazza. A közjegyző foglalkozása olyan kereső foglalkozás, amelyben a közjogi jelleg mellett a magánjogi elemek is dominálnak" (ABH 2002, 153, 158.).
Összefoglalóan tehát az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy általánosságban a közjegyzők - a feleknek nyújtott jogi szolgáltatásokon túlmenően - az állam igazságszolgáltató tevékenységének részeként jogszolgáltató hatósági tevékenységet, mint közhatalmi tevékenységet is végeznek.
3. 2. 2. A fent kifejtetteket figyelembe véve azt kellett tehát eldönteni, hogy a fizetési meghagyás kibocsátása az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerinti szűk értelemben vett igazságszolgáltatási, azaz jogvitát eldöntő, ítélkező tevékenységnek minősül-e.
A fizetési meghagyásos eljárás polgári nemperes eljárás. A jogosult által kért fizetési meghagyást - a fent leírt formai vizsgálatot követően - a közjegyző lényegében automatikusan, mindenfajta érdemi vizsgálat nélkül bocsátja ki. Ezért a közjegyző ebben az esetben nem dönt el jogvitát, hanem a jogosult követelésének teljesítésére hívja fel a kötelezette(ke)t. Önmagában az, hogy a kötelezett ellentmondásának hiányában a meghagyás jogerőre emelkedik, végrehajthatóvá is válik, később sem teszi a fizetési meghagyás kibocsátását igazságszolgáltatási tevékenységgé, mint ahogyan a más hatóság által kibocsátott fizetési meghagyás sem tekinthető igazságszolgáltatási tevékenységnek. A fizetési meghagyás tehát a peres eljárást megelőző (preventív), azt - ellentmondás hiányában - elkerülő, ezzel a bíróságok tehermentesítését célzó olyan egyszerű megítélésű, automatizált nemperes eljárás, amely nem jogvitát dönt el, hanem - a nem vitatott követeléssel összefüggésben - per nélkül keletkeztet végrehajtási jogcímet.
Emellett az Alkotmánybíróság hangsúlyozza azt is, hogy a közjegyző hatáskörei között nem kivételes a végrehajtható határozat meghozatala. Ilyen határozat nyomán kerül sor a hagyaték átadására, vagy az értékpapír és okirat semmissé nyilvánítására, valamint a bejegyzett élettársi kapcsolat közjegyző általi megszüntetésére is. Az Alkotmánybíróság emellett megjegyzi, hogy az egyes közjegyzői nemperes eljárásokról szóló 2008. évi XLV. törvény 13. § (1) bekezdése szerint a közjegyzőnek az eljárás során hozott határozata a jogorvoslat szempontjából a helyi bíróság végzésével azonos hatályú.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a fizetési meghagyás kibocsátása ugyan közhatalmi tevékenységnek minősül, azonban nem tekinthető szűk értelemben vett igazságszolgáltatási (ítélkezési) tevékenységnek, emiatt az Fmhtv. -nek az e jogosultságot biztosító 1. § (1) bekezdése, valamint a 36. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 45. § (1) bekezdését. Emiatt az Alkotmánybíróság az indítvány ezen részét elutasította.
4. Az Fmhtv. költségkedvezményeket szabályozó 47-49. §-ai az indítványozó szerint a törvény előtti egyenlőséget és a hátrányos megkülönböztetés tilalmát sértik azzal, hogy egyrészt az Itv. szerinti illetékmentességet élvező szervezetek, valamint a bírósági eljárásban tárgyi illetékfeljegyzési jogot élvezők sem mentesülnek a díjfizetés alól, másrészt azzal, hogy a jogszabály a természetes személyek számára is csak költségfeljegyzési jogot enged, harmadrészt azzal, hogy a jogi személyek és a jogi személyiség nélküli szervezetek költségkedvezményben egyáltalán nem részesíthetők.
4. 1. Az Alkotmánybíróság értelmezésében az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében megfogalmazott bíróság előtti egyenlőség a bírói útra tartozó ügyek tekintetében eljárási alapelvet fogalmaz meg. A bíróság előtti egyenlőség elve a személyek általános jogegyenlőségének a bírósági eljárásra való vonatkoztatása [53/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 261, 264.; 18/B/1994. AB határozat, ABH 1998, 570, 572. ]. "Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a törvény előtti egyenlőséget jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát valójában eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak érvényesítése tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki egyenlő eséllyel rendelkezik" (191/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 629, 631.). "Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bíróság előtti egyenlőség elve a tisztességes eljárás követelményének olyan garanciáját jelenti, amelynek alapján jogaik érvényesítése során nem tehető különbség a jogalanyok között. Ezen, a jogegyenlőség általános elvének a bírósági eljárásra vonatkoztatott alkotmányi követelménye arra vonatkozik, hogy a jogviszonyok tartalmi és tárgyi azonossága esetén a jogalanyok azonos elbánásban részesüljenek" (724/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1539, 1540.).
Az Fmhtv. a fizetési meghagyásos eljárásban fizetendő díjakról is rendelkezik. A 42. § (1) bekezdése értelmében a fizetési meghagyásos eljárásért a MOKK [Magyar Országos Közjegyzői Kamara] részére - a MOKK rendszere üzemeltetési költségeinek, valamint a közjegyzők munkadíjának és költségeinek fedezése érdekében - eljárási díjat kell fizetni.
Ezen túlmenően az eljárásban további illetéket fizetni nem kell, kivéve, ha az bármilyen okból (ellentmondás, vagy a kibocsátás elutasítása miatti jogorvoslat miatt) bírósági úton folytatódik. Ezekben az esetekben viszont a peres eljárás illetékébe a közjegyzői eljárási díj összegét be kell számítani (anélkül azonban, hogy azt a kamara az állam részére továbbutalná).
Ugyanakkor az Fmhtv. 42. § (4) bekezdése alapján az eljárási díj az eljárási költség részét képezi, melynek viselésére a Pp. perköltség viselésére vonatkozó rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
E szabályok összevetése alapján megállapítható, hogy az eljárás megindulásakor fizetendő díj nem tekinthető tisztán illetéknek, azt nem a bíróság (szélesebb értelemben az állam) számára kell megfizetni, hanem az a közjegyzőnek a meghagyás elintézésében való közreműködéséért fizetendő - inkább perköltség természetű - jogszabályban meghatározott mértékű szolgáltatási díj.
A díj szolgáltatási jellegét támasztja alá az Fmhtv. javaslatához fűzött miniszteri indokolás is, miszerint "[a] díjat a MOKK részére kell megfizetni, amely ebből finanszírozza az informatikai rendszer felállításának és működésének személyi és dologi kiadásait (...), a bevétel felét pedig felosztja az eljáró közjegyzők között, de nem az ügyérték, hanem a végzett munka arányában. Az eljárás költségeinek legnagyobb részét a dologi, ezen belül is a postaköltség fogja kitenni. Mivel az iratokat hivatalos küldeményként (ajánlva és tértivevénnyel) kell kézbesíteni, és a legegyszerűbb esetben (egy jogosult, egy kötelezett) is átlagosan 3 kézbesítésre kerül sor, ügyenként kb. 1500 forint lesz csak a MOKK oldalán felmerült postaköltség. " Ugyancsak a díj szolgáltatási jellegét erősíti az a tény, hogy az Fmhtv. 45. § (2) bekezdése értelmében az alapeljárásban a díj mértéke nem lehet kevesebb annyiszor 1000 forintnál, mint ahány fél van.
Ebből következően a közjegyzők részére fizetendő szolgáltatási díj nem hasonlítható össze a bíróság részére fizetendő illetékkel. Önmagában amiatt, hogy a peres eljárás illetékébe a közjegyzői eljárási díj összege beszámít (nincs kétszeres fizetés), a díj természete nem változik, az nem válik illetékké. Erre utal az a tény is, hogy az eljárás perré alakulása esetén sem utalja át a közjegyző a szolgáltatási díjat a bíróságnak, hanem az - az általa elvégzett szolgáltatás ellenértékeként - nála marad. Emiatt ebben a speciális, közjegyző által lefolytatott nemperes eljárásban sem az Itv. -ben foglalt illetékmentességre vonatkozó, sem pedig a Pp. szerinti költségkedvezményekre vonatkozó szabályok nem kell, hogy feltétlenül érvényesüljenek. Sőt a jogalkotó - mint ahogyan azt jelen esetben is tette - élhet azzal a lehetőséggel, hogy ebben az eljárásban speciális költségkedvezményt (személyes költségfeljegyzési jogot) alkalmaz.
Emiatt nem helytálló az indítványozó azon érvelése, miszerint az illetékkedvezmények érvényesülésének hiánya - a fizetési meghagyásos eljárásban érvényesülő költségkedvezmények eltérő rendszere - a törvény előtti egyenlőség követelményét sértené. Ezt erősíti az az érv is, hogy -igazságszolgáltatási tevékenység hiányában - a közjegyzői és a bírósági eljárás vonatkozásában nincs szó összehasonlítható helyzetekről sem.
Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a természetes személyek, illetve a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek közötti különbségtétel (költségfeljegyzési jogban csak természetes személyek részesülhetnek) a törvény előtti egyenlőség követelményét sérti.
Az Alkotmánybíróság fent említett határozata kifejezetten hangsúlyozza, hogy a jogegyenlőség általános elvének azon követelménye, hogy a jogviszonyok tartalmi és tárgyi azonossága esetén a jogalanyok azonos elbánásban részesüljenek, az magára a bírósági eljárásra vonatkozik (724/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1539, 1540.). E tekintetben tehát a bírósági eljárást megelőző közjegyzői nemperes eljárásban a jogalkotó dönthet úgy, hogy gazdálkodó szervezetek számára költségkedvezményt nem biztosít. Az eljárási díj maximalizált mértékére (legfeljebb 300 000 forint) figyelemmel egyetlen üzleti tevékenységet folytató szervezet sincsen elzárva attól, hogy igényét ilyen módon érvényesítse. Ez a maximális összeg nyilvánvalóan nem alkalmas arra, hogy egy profitorientált gazdasági társaság tevékenységét ellehetetlenítse. Emellett kizárólag az egymillió forint alatti követelések tekintetében kötelező csak a közjegyző eljárása, ezt meghaladó pertárgyérték esetén e követelés közvetlenül bíróság előtt is érvényesíthető, ahol az egyéb költségkedvezmények nemcsak a természetes személyek által vehetők igénybe.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem ütköznek a törvény előtti egyenlőség alkotmányos követelményébe, ezért az indítványokat ebben a tekintetben is elutasította.
4. 2. Az indítványozó emellett a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközőnek vélte, hogy költségfeljegyzési jogban csak természetes személyek részesülhetnek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetetek azonban nem.
Az Alkotmány e rendelkezését az Alkotmánybíróság -állandó gyakorlata szerint - a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom - ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot -kiterjed az egész jogrendszerre. Így abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti[legelőször: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48. ]. Személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [először: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162. ].
Az Fmhtv. 48. § (1) bekezdése a költségfeljegyzési jogot olyan személyek számára teszi lehetővé, akik jövedelmi és vagyoni viszonyaik folytán az eljárási költséget fedezni nem tudják. A kedvezmény tipikus indoka tehát az, hogy a jogszabály szociális, rászorultsági szempont alapján könnyítse meg a kedvezőtlen anyagi helyzetben levők számára az általuk jogosnak vélt igény érvényesítését. Ebben a tekintetben tehát a természetes személyek nincsenek azonos helyzetben a jogi személyekkel, illetve a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel. Összehasonlítható helyzet hiányában pedig homogén csoportról nem lehet szó. Emiatt a hátrányos megkülönböztetés tilalmát a támadott rendelkezés nem sérti, így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
4. 3. A 70/A. § (3) bekezdésének az indítványozó által állított sérelmével kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbiakat hangsúlyozza. Több határozatában (pl. 2100/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 557.) megállapította, hogy az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt esélyegyenlőség elve nem minősül alapjognak, hanem általános állami célkitűzést jelent az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedések kilátásba helyezésével. Az e célkitűzés megvalósítását szolgáló állami intézkedések tartalmának kialakítása azonban - alkotmányos keretek között - a hatáskörrel rendelkező állami szervek mérlegelésétől függ.
Ebben a tekintetben az indítványozó által felhozott indokok alapján a támadott jogszabályi rendelkezés és az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése között érdemi összefüggés nem áll fenn. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523-524.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343. ], ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.
5. Hasonlóan az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét látja megvalósulni az indítványozó az Fmhtv. 52. § (4) bekezdése által. Ennek indokaként megjelölte, hogy bírói ítélet alapján folytatott végrehajtási eljárásban a végrehajtási kényszer fokozatossága érvényesül (átutalási végzés, letiltó végzés), a fizetési meghagyásnál azonban ez az elv háttérbe szorul, mivel a végrehajtás kizárólag végrehajtási lappal rendelhető el.
Az Alkotmánybíróság ismételten rámutat a jelen határozat indokolásának 2. pontjában foglaltakra, miszerint a közjegyzők által kibocsátott fizetési meghagyások esetében jogvita eldöntéséről nincs szó, a közjegyző a jogosult által előterjesztett igényérvényesítésre alkalmas követelés teljesítésére hívja fel a kötelezetett, aki, ha nem mond ellent, azaz hallgatólagosan elismeri a jogosult igényét, maga "dönti el" a jogvitát. A fizetési meghagyás valójában egy egyszerű megítélésű ügyben, a peres eljárás elkerülését célzó, nemperes eljárás, amely ellentmondás hiányában végrehajtási jogcímet keletkeztet. Ugyanakkor a kötelezettnek törvényi lehetősége van arra, hogy ellentmondás előterjesztésével a nemperes eljárás peres eljárássá alakuljon át.
A peres és a nemperes eljárás azonban két, egymástól különböző eljárási mód, ahol különbözőek az eljárás lefolytatására jogosultak (bíróság - közjegyző), eltér az eljárás menete (bizonyítás - bizonyítás nélküli automatizált eljárás), nem azonos a fizetendő ellenérték (illeték - szolgáltatási díj), valamint eltér a végrehajtás módja (különböző végrehajtási cselekmények - kizárólag végrehajtási lap) is.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapítja, hogy a törvényalkotó jelen esetben nem személyek, hanem a különböző típusú eljárások között tett különbséget. Az adott eljárásban érvényesülő szabályok viszont az eljárás valamennyi alanyára egyformán vonatkoznak. Az eljárási szabályok (közjegyzői nemperes, bírósági peres) különbözősége nem minősül személyek közötti különbségtételnek, az eljárások természetéből eredő különbségek nem eredményezik a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmét. Emiatt az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
6. Az indítványozó szerint a jogállamiság elvébe [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] ütközik, hogy az Fmhtv. 52. § (5) bekezdése szerint a végrehajtási kérelem a fizetési meghagyás jogerőre emelkedését követő tíz év után nem terjeszthető elő, hiszen a tíz évnél hosszabb elévülési idő esetén (pl. bűncselekménnyel okozott kár) tíz év eltelte után végrehajtás elrendelésének nincs helye, az az a köve-telés jogosultja el nem évült követelését végrehajtás útján behajtani nem tudja.
Az Alkotmánybíróság az 1167/B/1997. AB határozatában kimondta, hogy "[m]aguknak az elévülési időknek a meghatározása nem áll közvetlen összefüggésben az Alkotmány egyetlen szabályával sem. A jogalkotó az egyes jogviszonyok sajátosságaiból kiindulva határozza meg az elévülési időt. Korlátot az jelent, hogy a szabályozás nem lehet ellentétes az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdésével és 70/A. §-ának (1) bekezdésével" (ABH 2004, 1179, 1181.). Az 54/1992. (X. 29.) AB határozat megállapítása szerint egyébként az elévülési idő meghatározása a jogviszonyok alanyi, tárgyi, tartalmi szempontjain, továbbá jogpolitikai és gazdaságpolitikai megfontolásokon alapulhat (ABH 1992, 266, 267.). A 921/B/1992. AB határozatban megerősítette, hogy az elévülési idő meghatározása csak kivételesen, szélső esetekben vethet fel alkotmányossági kérdést. Az eltérő elévülési szabályok alkotmányosan nem kifogásolhatók, ha a különbözőséget a jogviszonyok tartalma, természete vagy egyéb gazdasági, társadalmi sajátosság indokolja, és e szabályok nem vezetnek a személyek egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetéséhez (ABH 1994, 554, 555-556.).
Az Alkotmánybíróság a fenti gyakorlatot jelen ügyben is irányadónak tekintve rámutat arra, hogy önmagában az, hogy a jogalkotó nem a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) megoldását alkalmazza [a végrehajtási jog a végrehajtandó követeléssel együtt évül el; Vht. 57. § (1) bekezdés], hanem az elévülési időt egységesen tíz évben határozza meg, nem sérti a jogbiztonság követelményét. Ezzel összefüggésben a peres és nemperes eljárásból adódó különbségek jelen határozat indokolásának III. 2. pontjában történt ismertetésére utal az Alkotmánybíróság. Végül hangsúlyozza, hogy a jogszabály minden jogosultra egyaránt vonatkozik, így hátrányos megkülönböztetést nem alkalmaz, illetve, hogy a tíz éves időtartam az igényérvényesítés lehetősége szempontjából nem tekinthető olyan szélső esetnek, mely a követelés érvényesítését ellehetetlenítené, ezáltal a jogbiztonság sérelmét eredményezné.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a tekintetben is elutasította.
7. Mivel az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezéseket elutasította, ezért a megsemmisíteni kért rendelkezések konkrét esetben történő alkalmazhatóságának kizárására irányuló indítvány kérdésében nem kellett dönteni (727/D/2000. AB határozat, ABH 2005, 931, 935-936.).
Budapest, 2011. január 25.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró