54/2001. (XI. 29.) AB határozat
a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 123/1973. (IK 1974.1.) IM utasítás alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Czúcz Ottó, dr. Holló András, dr, Kiss László, dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság hivatalból megállapítja: az igazságügy-miniszter mulasztásbán megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem tett eleget azon jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatának, miszerint a bírósági ügyvitel szabályait az - Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal egyetértésben - rendeletben állapítsa meg.
Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az igazságügy-minisztert, hogy a bírósági ügyvitel rendje tekintetében fennálló szabályozási kötelezettségének 2002. június 30-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 123/1973. (IK 1974.1.) IM utasítás 145. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Baranya Megyei Bíróság előtt 3. FpK. 02-99-000259 szám alatt, felszámolás elrendelése iránt indított nemperes eljárás során a bíróság az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett, - az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő - a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 123/1973. (IK 1974. 1.) IM utasítás (a továbbiakban: Büsz.) 145. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt terjesztett elő az Alkotmánybírósághoz.
Álláspontja szerint a felszámolók kijelölésére vonatkozó kifogásolt rendelkezés a szabályozás tárgykörére és arra figyelemmel, hogy törvényi felhatalmazás nélkül került kibocsátásra, ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (2) bekezdésével, a 2. § a) pontjával, továbbá a 15. § (2) bekezdésével. Utalt arra is, hogy az igazságügy-miniszter túllépte a Jat. 49. § (1) bekezdésében részére biztosított utasítás alkotási hatáskörét, és ennek folytán ellentétbe került a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bsz.) 3. §-ban rögzített bírói függetlenség elvével. Mindennek következtében a Büsz. 145. § (4) bekezdése ellentétes az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében és az 50. § (3) bekezdésében foglaltakkal, mert sérti a jogalkotás rendjének az Alkotmányban lefektetett elveit és a bírói függetlenség Alkotmányban megfogalmazott garanciáit.
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte az igazságügy-miniszter és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke véleményét.
II.
Az indítvánnyal összefüggésben az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezéseket vizsgálta:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"50. § (3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak."
2. A Jat. érintett rendelkezései:
"1.§ (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b)
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e)
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg
a) a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére, működésére, és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezéseket,"
"8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."
"15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.
(2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni."
"49. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki."
"61. § (1) Ez a törvény 1988. január l-jén lép hatályba.
(2) E törvény nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabály, határozat, utasítás, szabvány, ármegállapítás és jogi iránymutatás hatályát."
3. A csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. törvény (a továbbiakban: egységes szerkezetbe foglalt Cstv.) érintett rendelkezései:
"6. § (2) Azokra az eljárási kérdésekre, amelyeket e törvény külön nem szabályoz, a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) rendelkezései - a polgári nemperes eljárás sajátosságaiból eredő eltérésekkel - megfelelően irányadóak azzal, hogy a csődeljárásban és a végelszámolási eljárásban felfüggesztésnek, félbeszakadásnak és szünetelésnek, a felszámolási eljárásban pedig félbeszakadásnak nincs helye."
"27/A. § (1) A bíróság a felszámolást elrendelő végzésben kijelöli a felszámolót. Felszámolónak a felszámolást esetleg megelőző csődeljárásban kirendelt vagyonfelügyelő is kijelölhető.
(2) A felszámolóként kijelölhetők körét a Kormány rendelettel állapítja meg. A Kormány a felszámolók névjegyzékébe való felvételre nyilvános pályázatot ír ki.
(3) A nem természetes személy felszámoló az adós felszámolásának lefolytatására felszámolóbiztost nevez ki, aki a felszámolóval létesített munkaviszonya, tagsági viszonya vagy megbízási jogviszonya alapján, annak nevében jár el."
4. A felszámolók névjegyzékéről szóló 167/1993. (XI. 30.) Korm. rendelet érintett rendelkezései:
"1. § Felszámoló az a gazdasági társaság lehet, amely a felszámolók névjegyzékében szerepel."
"2. § (1) A felszámolók névjegyzékébe - nyilvános pályázat alapján - felvehető az a korlátolt felelősségű társaság, illetve az a kizárólag névre szóló részvényekkel rendelkező részvénytársaság (a továbbiakban együtt: gazdasági társaság), amely
a) legalább 50 millió forint jegyzett tőkével rendelkezik, vagy
b) a felszámolói tevékenységéből eredő esetleges kártérítési kötelezettségek fedezetére legalább 50 millió forint értékben biztosítási vagy bankgarancia szerződést köt.
(3) A névjegyzékbe való felvételnek - az (1) bekezdésben foglaltakon túlmenően - az is feltétele, hogy
a) a gazdasági társaságnak ne legyen lejárt köztartozása, vagy köztartozását folyamatosan az előre meghatározott törlesztő részlettel teljesítse, és
b) a gazdasági társaság legalább kettő-kettő büntetlen előéletű közgazdászt, jogi szakvizsgát tett jogászt, valamint könyvvizsgálói engedéllyel rendelkező könyvvizsgálót foglalkoztasson, akik közül legalább egy-egy főnek a társasággal munkaviszonyban kell állnia."
"3. § (1) A nyilvános pályázatot a Pénzügyminisztérium a bíróságok jelzése alapján szükséges időpontban írja ki.
(2) [...]
(3) A pályázatot e rendelet melléklete szerint előírt formában a Pénzügyminisztériumhoz kell benyújtani."
"4. § (1) A felszámolói névjegyzéket a Pénzügyminisztérium vezeti."
"5. § (1) A felszámolót a névjegyzékből a Pénzügyminisztérium törli, ha
a) [...]
b) a megyei (fővárosi) bíróság elnökének, a felszámolók érdekképviseleti szervezetének jelzése, illetőleg a 4. § (4) bekezdése szerinti igazolás alapján arról értesül, hogy a felszámoló a névjegyzékbe történő felvétel feltételeinek már nem felel meg; vagy
c) [...]
d) a megyei (fővárosi) bíróság elnöke jelzi, hogy a felszámoló felszámolási tevékenysége során súlyosan és ismétlődően megsérti a jogszabályokat;"
5. A Bsz. érintett rendelkezései:
"3. § A bírák függetlenek, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók."
"106. § Az igazságügy-miniszter köteles e törvény hatálybalépésétől számított egy éven belül a bíróságokra vonatkozó igazságügy-miniszteri rendeleteket felülvizsgálni, és e törvény végrehajtásához szükséges mértékben azokat módosítani, illetőleg hatályon kívül helyezni."
6. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) érintett rendelkezése:
"395. § (3) Felhatalmazást kap az igazságügy-miniszter, hogy a bírósági ügyvitel és a statisztikai adatszolgáltatás rendjét - az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal egyetértésben - rendeletben állapítsa meg."
7. Az igazságügy-miniszter feladat- és hatásköréről szóló 157/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet érintett rendelkezései:
"4. § (1) A miniszter az igazságszolgáltatással összefüggő jogalkotási feladatainak ellátása keretében kiadja
a) a bíróságok szervezetére és eljárására vonatkozó rendeleteket, valamint a büntetőjogi, a polgári jogi, a családjogi és az igazságszolgáltatás körébe tartozó más rendeleteket,"
8. A Büsz. érintett rendelkezése:
"145. § (4) Felszámolás (csődeljárás) megindításának elrendelése esetén a felszámoló (vagyonfelügyelő) kijelölése a számítógépes program felhasználásával történik. A számítógépes program - a felszámolói névjegyzékben meghatározott sorrend, valamint a felszámoló leterheltségének figyelembevételével - a bíróság illetékességi területén bejegyzett, illetve működő felszámolókat ajánlja fel kijelölésre. A bíró a számítógép által ajánlott kijelöléstől - szükséges esetben - eltérhet, az iraton az eltérés indokait fel kell tüntetni."
9. A bíróságokról szóló - korábban hatályban volt - 1972. évi IV. törvény (a továbbiakban: Kbsz.) érintett rendelkezései:
"51. § (2) Az igazságügy-miniszter, a bírói függetlenség sérelme nélkül
a) biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket,
b) irányítja és ellenőrzi a bíróságok elnökeinek igazgatási tevékenységét; szabályozza a bírósági ügyvitel rendjét."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság formai és tartalmi szempontból egyaránt elvégezte a vitatott szabályozás vizsgálatát.
1.1. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal vizsgálta a jogalkotás rendjére vonatkozó törvény, és annak a jogrendre gyakorolt hatása alkotmányos összefüggéseit. Ennek során már korai határozatainak egyikében leszögezte, hogy "a Jat. megsértése [...] az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában nem teszi alkotmányellenessé a jogszabályt, csak az Alkotmány valamely rendelkezésével való kapcsolatában." [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991,146., 159.]
Egy másik határozatában az Alkotmánybíróság kifejezetten a Jat. 61. § (2) bekezdésének alkotmányossági konzekvenciáit összegezte. Ennek lényege a következő: "A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény [...] 61. § (2) bekezdése szerint: »E törvény nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabály, határozat, utasítás, szabvány, ármegállapítás és jogi iránymutatás hatályát.« A szakaszhoz fűzött indokolás a törvényalkotói szándékot a következőképp fogalmazza meg: »E rendelkezés célja az, hogy a törvény alkalmazása ne okozzon zavart a jogéletben. A törvény rendelkezéseit a hatálybalépése előtt kibocsátott jogszabályok, határozatok, utasítások, jogi iránymutatások vonatkozásában folyamatosan, azok felülvizsgálata során kell átvinni a gyakorlatba.«
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Jat. ezen szabálya nem sérti az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ellenkezőleg, összhangban áll az Alkotmánynak a Magyar Köztársaság jogállamiságát deklaráló 2. § (1) bekezdésével. A jogállamiság egyik fontos tartalmi eleme a jogbiztonság, amelynek megőrzését célozza a Jat. rendelkezése." [45/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991,206., 207.]
A 2/1991. (X. 29.) TÜ-áf. számú elvi állásfoglalásában, - amelyet elsőként az 58/1991. (XI. 8.) AB határozatában tett közzé, s amelyet azóta számos alkalommal megerősített, - az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy a Jat. "hatálybalépéséig a megalkotásuk időpontjában jogforrástani szempontból nem alkotmányellenes, ám a későbbiek során alkotmányossági szempontból elégtelenné vált jogforrási szinten megalkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés címén történő megsemmisítésétől tartózkodik." Utólagos normakontroll eljárás keretében megsemmisítésre akkor kerülhet sor, ha a "formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel párosul. [...] Az Alkotmánybíróságnak ez a gyakorlata vonatkozik mind a felhatalmazás alapján kiadott, mind pedig a felhatalmazó jogszabályokra." [58/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 288., 289,, 290.; 32/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 228.; 14/1994. (III. 10.) AB határozat, ABH 1994, 410, 411.; 61/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 317., 318.; 22/2000. (VI. 23.) AB határozat, ABH 2000, 444., 447. |
A 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy: "Állandó gyakorlata szerint az Alkotmánybíróság nem állapítja meg a formai alkotmányellenességet és nem semmisíti meg a jogszabályt, ha törvényhozási tárgyat a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény [...] hatálybalépése előtti alacsonyabb szintű norma szabályoz." [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 228.]
1.2. A bírósági ügyvitel szabályairól szóló 1974. január hó 1. napjával hatályba lépő 123/1973. (IK. 1974. 1.) IM utasítás kibocsátására az igazságügy-miniszter részéről, az 1973. január l-jétől 1997. október 1-jéig hatályban volt, a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 51. § (2) bekezdésének c) pontjában foglalt felhatalmazása alapján került sor.
Ezen túlmenően az igazságügy-miniszter részére a feladat- és hatáskörét szabályozó, az 1990. szeptember 15-től 1997. december 1-jéig hatályban volt 41/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet, az 5. § (1) bekezdés c) pontjában, majd az ezt felváltó 1998. október 8-tól a mai napig hatályban lévő 157/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet a 4. § (1) bekezdés a) pontjában írta elő a bíróságok ügyvitelének szabályozási kötelezettségét.
A bírósági ügyvitelt érintő szabályt is tartalmazott az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás megteremtéséről szóló 1999. évi XLV. törvény. A törvény 1. §-ának (4) bekezdése módosította a Pp. 395. §-át, 3. §-a pedig a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (a továbbiakban: Be.) 404/A. §-át. Ennek keretében előírta, hogy a bírósági ügyvitel és a statisztikai adatszolgáltatás rendjét az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal (a továbbiakban: OIT) egyetértésben az igazságügyminiszter szabályozza.
Mindezen rendelkezéseket összevetve, a Kbsz., valamint az igazságügy-miniszter feladat- és hatásköréről szóló két kormányrendelet átfedése folytán az állapítható meg, hogy az igazságügy-miniszternek a bírósági ügyvitel szabályozása tekintetében 1997. december 1-je és 1998. október 8-a között hiányzott a jogalkotásra szóló felhatalmazása. Az ezt megelőző és az ezt követő időszakban az igazságügyminiszternek külön, az általános igazságügy-miniszteri hatáskörbe tartozó jogalkotási feladatokon túl is, kifejezetten a bírósági ügyvitel szabályozására szóló felhatalmazást adott előbb a Kbsz., majd együttesen a Kbsz. és a hatáskörére vonatkozó 41/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet, utóbb pedig az ezt felváltó 157/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet, s később e mellé lépett be a Pp. és a Be.
1.3. Még a Kbsz. hatálya idején, 1988. január 1-jén hatályba lépett a Jat., amelynek 49. § (1) bekezdése értelmében az állami irányítás egyéb eszközének minősülő utasítás kiadására a miniszternek és az országos hatáskörű szerv vezetőjének csak az irányítása alá tartozó szervek tekintetében van törvényes lehetősége. Következésképp a Kbsz. 1989. december 1-jétől hatályos módosításától kezdve, amely megszüntette az igazságügy-miniszter felügyeleti jogát a bíróságok felett, az ügyvitel új szabályozásának módja is - a Jat. 1. § (1) bekezdés d) pontjának megfelelően - csak rendeleti forma lehet.
A hatályos Büsz. módosítására utasítással a Jat. hatálybalépése előtt 7 esetben került sor, a Jat. hatálybalépése után ugyancsak 7 alkalommal módosították a rendelkezéseit, de minden alkalommal a Jat. 8. § (1) bekezdésének megfelelő miniszteri rendelet formájában. Abban az időszakban, amikor az igazságügy-miniszter rendeletalkotásra szóló felhatalmazása a Busz. tekintetében hiányzott, módosításra nem került sor.
A Jat. hatálybalépése, majd pedig az Alkotmánynak az 1989. évi XXXI. törvénnyel történő módosítása magával hozta a jogalkotási, jogforrási szintek és formák megváltozását is. Az Alkotmánybíróság - más összefüggésben ugyan de korábbi - határozataiban már vizsgálta e változások alkotmányos következményeit.
A 20/1994. (IV. 16.) AB határozatban a törvényerejű rendeletek továbbélésének alkotmányossági vizsgálata kapcsán kifejtette, hogy: "A Jat. jelentősen megszorította a NET törvényerejű rendelet kibocsátására vonatkozó jogkörét. A 6. § (1) bekezdése értelmében a NET 1988. január 1. után nem alkothatott a kizárólagos törvényhozási tárgyakban (Jat. 2-5. §) törvényerejű rendeletet. Ez azonban nem érintette a Jat. hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok (köztük a törvényerejű rendeletek) hatályát [Jat. 61. § (2) bek.]. Törvényerejű rendelet nevű jogforrás ma már nem bocsátható ki. A hatályos törvényerejű rendeleteket csak törvénnyel lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. A hatályos törvényerejű rendeletek az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazásában törvénynek minősülnek." (ABH 1994, 106., 112.)
Az 1154/B/1995. AB határozatában az Alkotmánybíróság összegezte a Jat. és az Alkotmány változásainak jogforrástani következményeire vonatkozó gyakorlatát. Ennek kapcsán rámutatott arra, hogy miután "a hatályos jogszabályoknak mindenkor a hatályos Alkotmánynak kell megfelelniük, [...] a törvényhozót minden jogviszonnyal kapcsolatban kötik a visszaható hatályú törvényhozás korlátai; az Alkotmánybíróságot pedig még ennél is jobban korlátozza az, hogy az Alkotmány hatálybalépése előtti időre még a norma tartalmi alkotmányellenességét sem állapíthatja meg." (ABK, 2001. február, 64., 66., 67.)
A jogalkotás rendjének szempontjait vizsgálva tehát alkotmányi követelményként az állapítható meg, hogy a Jat. hatálybalépése után a korábbi jogforrások is csak a Jat.-nak megfelelő szintű jogalkotási aktussal módosíthatók, válthatók fel és helyezhetők hatályon kívül. Miután azonban a Jat. hatálybalépése - vagy akár az Alkotmány változása - önmagában nem teszi alkotmányellenessé a korábban kibocsátott normát, az új jogforrási szintnek megfelelően kibocsátott jogszabály jogtechnikai szempontból szükségképpen beleolvad az általa módosított normába. Ez viszont nem járhat azzal a következménnyel, hogy a beolvadás következtében az immár a hatályos Alkotmánynak és a törvényes jogalkotási rendnek megfelelően kibocsátott jogi aktus alkotmányellenessé válik.
1.4. A Büsz. - szervi hatályát s a szabályozás tárgyát tekintve - a vitatott rendelkezésében a bíróságok számára ír elő ügyviteli, technikai jellegű szabályokat. A szabályozás a bíróság - jelen esetben a cégbíróság - munkaszervezési kérdéseire vonatkozik.
A Kbsz.-ből és a kormányrendeletekből kifolyólag az igazságügy-miniszternek minden külön, egyedi figyelemfelhívás és felhatalmazás nélkül kötelessége a jogszabályi környezet alakulását (változását) figyelemmel kísérni, s a bíróságok - jogszabály szerint általa kialakítandó - ügyviteli szabályai tekintetében a változások következményeit levonni és a Büsz. szükséges módosítását elvégezni. A miniszteri feladatkörök megállapítására vonatkozó szabályok éppen azt a célt szolgálják, hogy a saját területükön, - a feladat- és hatásköri szabályok megszabta keretek között - az érintett miniszterek a miniszteri felelősség szabályai szerint eljárva tegyenek eleget a jogszabályok változása következtében aktuálisan reájuk háruló kötelezettségeknek.
Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban - más összefüggésben - már több ízben elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy "a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel". [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.; 1/1991. (I. 29.) AB határozat, ABH 1991, 371., 373.; 45/2000. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2000,344., 346.]
Az eredeti és a felhatalmazáson alapuló jogalkotói jogkör különbségére mutatott rá az Alkotmánybíróság, amikor kimondta, hogy a "felhatalmazás alapján ad ki" kifejezés a jogszabályok szövegében - a kijelentő mód alkalmazása folytán - parancsot közvetít, vagyis az ilyen megfogalmazás "a magyar jogi terminológiában kiadási kötelezettséget jelent". [1/1991. (I. 29.) AB határozat, ABH 1991, 371., 372.] Ez azonban nem jelenti azt, hogy a jogalkotó ezen túlmenően ne lenne köteles a "saját jogon" történő jogalkotás szükségességét a Jat. 17. §-ban foglaltaknak megfelelően folyamatosan vizsgálni.
A miniszternek Jat. 8. § (1) bekezdése szerint joga és kötelessége a feladatkörét érintő területeken a rendeletalkotás. A Jat. 15. §-a szerint végrehajtási jogszabály alkotására kapott felhatalmazás alapján a miniszter a feladatköréből önmagában esetleg nem következő szabályozási területen is eljárhat, sőt kötelessége eljárni. A Jat. e két rendelkezése között nincs kollízió, mert eltérő tárgykörre vonatkoznak. A Jat. 15. §-ához tehát semmiképp sem fűzhető olyan értelmezés, hogy a már korábban megállapított miniszteri feladatkör szerinti szabályozási tárgykörbe tartozó esetekben is külön felhatalmazásra lenne szükség a miniszteri jogalkotáshoz. A rendeletalkotás - mint jelen esetben is - nem feltétlenül végrehajtási kérdésekre vonatkozó jogalkotást jelent, hanem jelentheti egyebek között a feladatkörük jellegéből adódóan a rendelet által kötelezett szervek célszerű munkaszervezési szabályainak kialakítását is.
2.1. Az Alkotmánybíróság az 53/1991. (X. 23.) AB határozatában általánosságban már vizsgálta a Kbsz. felhatalmazó rendelkezésének és a bírósági ügyvitelnek az igazságügy-miniszter által történő szabályozása alkotmányos összefüggéseit. Ennek során megállapította, hogy "nem feltétlenül alkotmányellenes az olyan törvényi szabályozás, amely a bírói függetlenség sérelme nélkül - bizonyos igazgatási feladat- és hatásköröket ad az igazságügyminiszternek a bírósági ítélkezés személyi és tárgyi feltételeinek kialakításával kapcsolatosan. [...] Az említett igazgatási feladatok körének meghatározását illetően a törvényhozónak az Alkotmány keretei között mérlegelési lehetősége van, s ennek gyakorlásánál igazgatásszervezési és célszerűségi szempontok is szerepet játszhatnak." (ABH 1991, 266., 268.)
Határozatában kifejtette az Alkotmánybíróság azt is, hogy a bírósági ügyvitel rendjének egységes szabályozása a bíróságok működési körébe tartozó szükségszerű követelmény. "Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) és b) pontja a Kormány feladatává teszi az - igazságszolgáltatás zavartalan működését is magában foglaló - alkotmányos rend védelmét és a törvények végrehajtásának biztosítását. A Bsz. 51. §-a, s az igazságügy-miniszter feladat- és hatáskörét megállapító 41/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 5. §-a pedig ezen alkotmányi előírást konkretizálja az igazságügy-miniszternek a bíróságok működésével összefüggő igazgatási - egyébként egyre szűkülő - jogköre és felelőssége meghatározásával." (ABH 1991, 266., 267.)
Ugyanezen határozatában az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy: "A bíróságok ítélkező és igazgatási tevékenységét a kontinentális jogok is következetesen elkülönítik egymástól. A bírósági szervezet működési feltételeinek biztosítására a fejlett európai jogrendszerek az igazságügyminiszternek különböző jogosítványokat adnak. Nem helytálló az az érvelés, amely arra hivatkozással vitatja az igazságügyi igazgatás körében az igazságügy-minisztert megillető irányítási jogkört, hogy a bíróságok nincsenek az igazságügy-miniszternek alárendelve. Az Alkotmány 37. § (2) bekezdése [...] helyes értelmezés szerint tehát a miniszterek nem csupán szervezet-, hanem tevékenységirányítást is végeznek, amely utóbbi független a szervezeti alá-fölérendeltségtől." (ABH 1991, 266., 267., 268.)
2.2. A Büsz. vitatott rendelkezését a bírósági ügyvitel szabályainak módosításáról szóló 7/1996. (IX. 13.) IM rendelet - amely kifejezetten a gazdasági ügyszak ügyviteli szabályainak átfogó módosítását tartalmazta - iktatta be a 145. § (3) bekezdésébe.
A rendelet megalkotásának előzményeként a Cstv. 1993. évi LXXXI. törvénnyel történő módosítása következtében a jogszabályba ekkor bekerülő 27/A. § (2) bekezdése előírta, hogy a felszámolók körét a Kormány rendelettel állapítsa meg.
A kibocsátott 167/1993. (XI. 30.) Korm. rendelet e tekintetben azt a megoldási módot választotta, hogy megszabta a felszámolóvá válás feltételeit, fenntartva a nyilvános pályázati rendszert, amelynek lebonyolításával a Pénzügyminisztériumot bízta meg (3. §). Előírta továbbá azt is, hogy a felszámolói névjegyzéket a Pénzügyminisztérium vezeti és a változásbejegyzési, illetőleg a törlési eljárás is ezen szerv joga (4. §, 5. §). A felszámoló személyét érintő kérdésekben a bíróság közvetlenül csak és kizárólag ? - bíróságok igazgatásában semmilyen módon részt nem vevő - Pénzügyminisztériummal van kapcsolatban, oly módon, hogy a bíróság kezdeményezéseit illetően az államigazgatási szervnek felülmérlegelési joga nincs.
A szabályozásból következik, hogy a mindenkor érvényes felszámolói névjegyzék alakulása tekintetében az igazságügy-miniszter a bíróság jogkörét lerontó módon nem jogosult beavatkozni. Az igazságügy-miniszter nem önálló "névjegyzéket" alkot, hanem kizárólag annak a listának a számítógépes nyilvántartásba történő felvételéről gondoskodik, amely - tőle függetlenül - a bíróság és a Pénzügyminisztérium révén kialakult.
2.3. A csődeljárás során - hasonlóan a nemperes eljárások többségéhez - a bíróság a klasszikus igazságszolgáltatáson kívüli feladatokat lát el. Ennek keretében nem a hagyományos értelemben vett jogvitát dönt el, hanem felügyeleti szerepe kerül előtérbe, minek folytán gyakran nem az ítélkezéshez kapcsolódó megszokott intézkedéseket kell megtennie. A törvényjavaslathoz fűzött indokolás maga is úgy fogalmaz, hogy a Cstv. a bíróságnak az eljárásban "csupán regisztratív szerepet biztosít", hangsúlyozva ezzel is az eljárás "felek akaratának teljes mértékben alárendelt jellegét".
A bíróságon kívüli eljárásban a hitelezők és adós elszámolásában, a cég törvényes keretek között történő megszűnésében közreműködőként eljáró felszámoló kijelölése a bírói eljárásban kifejezetten egy közbenső technikai jellegű probléma megoldását jelenti. A felszámoló érdemi tevékenységének ellenőrzése, működésének a törvényesség szempontjából történő vizsgálata a csődeljárás egészével megegyezően a Cstv. rendelkezései folytán viszont mindvégig a bíróság felügyelete alatt marad. A felszámoló személyével, intézkedésével kapcsolatos kifogások elbírálása a bíróság feladata, melynek következménye a felszámoló kizárása és a névjegyzékből történő törlés kezdeményezése is lehet.
A kormányrendelet szerint az igazságügy-miniszter feladata a bírósági ügyvitel szabályozása, melynek során is kötelessége a bíróságok munkájának szervezését elősegíteni. E szervezési keretben az időgazdaságos kirendelést, a bíró munkaszervezésének elősegítését támogató felszámolói lista és sorrend felajánlása az ügyviteli szabályok útján semmiképpen nem kifogásolható.
Az igazságszolgáltatásban, s elsősorban a munkaszervezési kérdésekben - különös tekintettel a gazdasági ügyszakra - a rendelkezésre álló információs tömeg gyors kezelhetőségét kell a bíróságok számára biztosítani ahhoz, hogy a napi döntések kielégíthessék a szakszerű, pártatlan és ésszerű időn belüli elbírálás követelményeit. A bírósági munkában az informatikai rendszerek nem pusztán az adattárolást és adatcserét szolgálják, ezeknek a munkavégzés folyamatában történő felhasználási lehetőségét is biztosítani kell.
Az 1994. október 13-án a Miniszterek Megbízottainak 513. ülésén elfogadott az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága R (94) 12. számú Ajánlása III. fejezetének 1. d) és e) pontja előírja, hogy a bírák számára az informatikai rendszereket rendelkezésre kell bocsátani, s a nem bírói feladatoktól a bírákat tehermentesíteni kell.
Ezzel összhangban az elektronikus eszközrendszerek, a számítógépes hálózatok és a digitális adatcsere nyújtotta előnyök felhasználásának követelményét rögzíti az igazságügy-miniszter számára - a korábban hatályban volt rendelethez hasonlóan - a feladat- és hatásköréről szóló hatályos, 157/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet, amikor feladatává teszi a jogalkalmazást elősegítő informatikai rendszerek létrehozását és közreműködését ezek kialakításában (10. §). Az általános közreműködési kötelezettségen túl a bíróságok vonatkozásában az OIT-tal együttműködve köteles a miniszter az igazságügyi informatikai rendszerek működtetésének felügyeletére és fejlesztésére [13. § b) pont].
Az informatika alkotó módon történő felhasználásának biztosítása a hivatkozott jogszabályi rendelkezésből kifolyólag kifejezetten az igazságügy-miniszter feladata. Mindez - túl azon, hogy a vitatott normában testet öltve ténylegesen elősegíti a bírói munka időszerűségét - megkíméli a bírót attól, hogy esetleg hosszadalmas utánajárást igénylő, de nem érdemi munkát végezzen, s egyben alkalmas a szakszerűség és pártatlanság követelményeinek támogatására.
A Büsz. vitatott rendelkezése maga is az "ajánlja fel" kifejezést használja, amelyből pusztán nyelvtani értelmezéssel is levezethető, hogy a felajánlás alapján történő választás a szükséges keretben biztosítja a bíró számára a mérlegelési jogot, és a lista sorrendjének megfontolt indokokon alapuló mellőzését is. A felszámoló személyének kiválasztásához adott felajánlás nem tartalmaz az úgy érdemét befolyásoló lebonyolítási instrukciókat, nem jelent az eljárási szabály szintjét elérő kötöttségeket, pusztán az ügyintézés egységes, mindenki előtt nyílt rendjére, technikájára vonatkozik.
A fentebb kifejtettekre tekintettel, a Büsz. és az ezt módosító utasítások és rendeletek formai és tartalmi alkotmányellenessége sem általánosságban, sem a vitatott rendelkezés tekintetében nem állapítható meg. A szabályozásra és a módosításra - a Jat. hatálybalépése után ezen jogszabály 8. §-ának keretei között - felhatalmazás birtokában, a hatályos Alkotmánynak és a Jat.-nak megfelelő jogforrási szinten, jogalkotási eljárásban és tárgykörben került sor. A Büsz. 145. § (4) bekezdésének beiktatása során az igazságügy-miniszter a kormányrendelet által kifejezetten ráruházott feladatkörében járt el. Az általa választott szabályozási mód tartalmilag sem áll ellentétben egyetlen magasabb szintű jogszabállyal sem, következésképp nem merülhet fel a vitatott rendelkezésnek az Alkotmány 37. § (3) bekezdése folytán bekövetkező alkotmányellenessége.
3.1 Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többféle megközelítésből foglalkozott már a bírói függetlenség alkotmányos alapelvével, s az erre vonatkozó megállapításait legutóbb a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatban összegezte.
"Az Alkotmánybíróság határozataiban hangsúlyozta, hogy a bírói hatalom, amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik, döntően az ítélkezésben ölt testet. A bírói függetlenség az ítélkezésre vonatkozik; a további státusbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek. A bírónak mindenkitől - más bírótól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyásolás ellen, származzék akár az külső hatalmi jogkör gyakorlásától, akár a bírósági szervezeten belülről. Az Alkotmánybíróság állandó és következetes álláspontja, hogy az Alkotmány 50. § (3) bekezdése alapján a minden külső befolyásolástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. [így: 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991,266., 267.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993,256., 261.; 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84., 86.; 45/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 254., 256.; 627/B/1993. AB határozat, ABH 1997., 767., 769.]
Ez azonban természetesen nem jelenti a bírói hatalom korlátlanságát. Maga az Alkotmány fogalmazza meg az ítélkezési tevékenység törvényi alávetettségét, mint a bírói függetlenség alkotmányos korlátját. A bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg." (ABH 1999,150,153.)
Ugyanezen határozatában utalt az Alkotmánybíróság arra is, hogy a már hivatkozott Ajánlás tartalma szerint "Az ítélkezés során a bírák függetlenek és biztosítani kell, hogy tevékenységüket akadályoztatástól mentesen és anélkül, hogy bárhonnan érkező, bármely indokból, közvetlen vagy közvetett indíttatásból, illetéktelen befolyásolástól, nyomásgyakorlástól, fenyegetéstől vagy beavatkozástól mentesen végezhessék. [...] A bíráknak az eléjük terjesztett ügyekben teljesen szabadon, belső meggyőződésük és a tényállás saját maguk által történő értékelése szerint részrehajlásmentesen, valamint a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően kell dönteniük. A bírák nem kötelezhetők a bírói hatalmon kívülálló személyeknek az eléjük terjesztett ügyek érdemi részéről számot adni [Ajánlás 1/2/d) pont]. Az Ajánlás e pontjához fűzött magyarázat szerint a bíráknak teljes függetlenségben kell ítéleteiket meghozniuk. A bírónak abszolút szabadnak kell lennie az ügyben meggyőződésének, a tények értékelésének és a hatályos jogszabályoknak megfelelő pártatlan döntés meghozatalánál. E rendelkezés célja annak elkerülése, hogy bárki részéről, avagy bármilyen indokból a bíróra gyakorolt nyomás ne kötelezze a bírót valamelyik fél, a közigazgatás, a kormány vagy bármely más személy által kívánt ítélet meghozatalára. (Indokolás I/17. pont)." (ABH 1999, 150., 153-154.)
A bírói függetlenség biztosításának alkotmányos kötelezettsége tehát a bíró ítélkező tevékenységére vonatkozik: a bíró arra nem utasítható, hogy a jogvitát miként döntse el, abban nem befolyásolható, hogy a jogszabályok előírta keretek között milyen terjedelemben és milyen körben vegyen fel bizonyítást, s a bizonyítékokat hogyan értékelje. Ugyanakkor a bírói tevékenység alapvető kritériuma, hogy a döntés - a jogszabályok által meghatározott eltérő mélységű és jellegű - indokolási kötelezettséggel jár együtt.
A bírói függetlenség azonban nem jelent "felelőtlenséget". A már hivatkozott Ajánlás és az Európa Tanács által 1998. július 8-10. között megszervezett többoldalú találkozón elfogadott I. Európai Charta a bírák jogállásáról (a továbbiakban: Charta) egyaránt kiemeli, hogy a bíró köteles az ügyekben a törvények helyes alkalmazásán túl "rendelkezésre állásáról" is tanúbizonyságot tenni, vagyis az ügyek elbírálásához szükséges időn belül döntést hozni, amelyet széleskörűen és alaposan, világosan meg kell indokolnia; köteles a szakmai hozzáértés magas színvonalon tartására, önmaga képzésére. Mindkét dokumentum leszögezi, hogy a bírák a bírói függetlenség elvének megőrzése mellett, a jogaik és kötelezettségeik tiszteletben tartását biztosító ellenőrzési rendszernek vethetők alá. Ebből következik, hogy a bírák igazgatási kérdésekben (pl. tárgyalási kötelezettség teljesítése, befejezések számának alakulása, adminisztratív intézkedések megtétele) beszámoltathatok, s vétkességük fegyelmi felelősséget is megalapozhat.
A bírói függetlenség és önállóság törvények által körülbástyázott intézményes biztosítása megkérdőjelezhetetlen érték az emberi és állampolgári jogok, valamint a jogállamiság érvényesülésének egyik fontos biztosítéka. Az Alkotmány, a Bsz., továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény egymást lefedve, a kapcsolódási pontokon egymást kiegészítve építi fel azt a hármas védelmi rendszert, amely a bírói hatalom szuverenitásának korlátozását kizárja.
A bírói függetlenséget biztosító jogszabályok mellett természetszerűleg szükség van az ezekkel összhangban álló, a munkarendet meghatározó igazgatási szabályoknak a jogrendszerbe történő beiktatására is. Ez utóbbi normák és a bírói függetlenséget megalapozó szervezeti, státusbeli, eljárási szabályok értékhierarchiája között szükségszerűen súlyponteltolódás van. Az igazgatási szabályok funkciója az, hogy egységes keretekbe foglalják, működőképessé tegyék azt a háttérszervezetet, amely az érdemi bírói munka gördülékenységét hivatott szolgálni. E szabályok tartalma áttételesen sem korlátozhatja a bíró státusbeli függetlenségét, a bíróságnak az anyagi igazság felderítésére irányuló kizárólagos jogosítványát, és nem eredményezhet tartalmi egyenlőtlenségeket az egyes eljárások között. Szolgálhatja viszont - mint jelen esetben is - azon egyenlőtlenségek kiküszöbölését, amelyek pl. a leterheltségből, a helyi sajátosságokból, vagy a bíróság működésén kívül eső tényezőkből eredően a bíróságok eljárásának időszerűségét veszélyeztetnék, az eljárások egységességébe, semlegességébe, pártatlanságába vetett hitet csorbíthatnák.
3.2. Az Alkotmánybíróság a fenti elvek mentén is elvégezte a Büsz. támadott rendelkezésének vizsgálatát. Ennek eredményeképp megállapította, hogy tartalmilag az abban foglalt szabály nem sérti a bírói függetlenség elvét. A Kormány rendelkezéseinek megfelelő módon készül el az a névjegyzék, amelyről a felszámoló bekerül a későbbi konkrét csődeljárásba. A lista mind az adott ügyben eljáró bíró, mind az igazságügy-miniszter személyén is kívül álló módon alakul ki. A vitatott rendelkezés éppen azt szolgálja, hogy a már nyilvános névjegyzékről ésszerű ügyintézési időt biztosítani törekvő rendben, az egyes eljárások kiegyenlítettségét előmozdító objektív kritériumoknak megfelelő módon legyen kiválasztható az a független közreműködő személy, aki az egyedi ügyben a csődeljárást levezeti.
A Cstv. szabályainak megfelelően azonban e közreműködő fölött a felügyeletet kezdettől fogva az érintett ügyben eljáró bíró gyakorolja. A felügyelet nem formális. Abban a felszámolóbiztos kizárásának szabályai, a vele szemben a felek részéről benyújtott kifogások elbírálása, mulasztásának szankcionálása, az eljárásból - és végső esetben magából a szervezetből - való eltávolításának kizárólagos lehetősége mindvégig a bíró kezében marad. Az e körben megtett érdemi intézkedéseit tekintve a bíró kizárólag a törvényeknek (a Cstv.-nek, a Pp.-nek stb.) van alárendelve és ezt meghaladóan döntése semmilyen más alapon, senki részéről számon nem kérhető.
Mint ahogyan arra már a 3.1. pontban utalt az Alkotmánybíróság, a bíró indokolási kötelezettsége a bírói hatalommal szemben támasztott jogos elvárás. Az eltérés indokainak az iraton történő feltüntetése alatta marad még az indokolási kötelezettség szintjének is, fogalmilag sem azonosítható azzal, hiszen a 145. § (4) bekezdés utolsó mondata még csak nem is határozati formát kíván meg. Következésképp a Büsz. vitatott rendelkezésében szereplő, a bíróval szemben az eltérés indokainak az iraton történő feljegyzése követelményét támasztó rendelkezés nem jár együtt a bírói függetlenség sérelmével.
Mindebből pedig az következik, hogy a lista ügyviteli rendben történő felkínálása és az eltérés lehetőségének éppen az ésszerűség jegyében történő előzetes garantálása tekintetében meghozott szabályozással az igazságügy-miniszter az ügyintézés rendjét, technikáját meghaladóan a szervi irányítás kereteit nem lépte túl.
A kifejtett érvekre figyelemmel tehát sem formai, sem tartalmi értelemben nem állapítható meg alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés a Büsz. támadott rendelkezése és az alkotmányellenesség indokolására felhívott, az Alkotmány 50. § (3) bekezdése által védett bírói függetlenség elve között.
Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
IV.
1. Az 1997. október 1-jén hatályba lépett új Bsz. a bíróságok szervezetének, irányításának átalakulását hozta magával. A törvény jogosítványokat biztosított a bíróságok igazgatása tekintetében az önálló jogalkotói hatáskörrel fel nem ruházott OIT részére, újraszabályozta a bírósági vezetők irányító tevékenységét, és önálló jogköröket adott egyes bírósági testületi szerveknek is (összbírói értekezlet, bírói tanács). Mindez nyilvánvalóan kihatással van a bíróság működését érintő alacsonyabb szintű jogszabályokra is.
Erre figyelemmel a Bsz. 106. §-a 1997. október 1. és 1998. október 1. közötti időtartamban előírta az igazságügy-miniszter számára a bíróságok tevékenységével kapcsolatos miniszteri rendeletek felülvizsgálatát és a szükséges terjedelmű módosítását is.
A Pp. és a Be. a már hivatkozott 1999. évi XLV. törvénnyel történő módosítása a legmagasabb jogforrási szinten - megjelenítve már a Bsz. irányítási és felelősségi rendszerét is - törvénybe iktatta, hogy a bírósági ügyvitel rendjét - az új működési szabályoknak megfelelően - az igazságügy-miniszter az OIT-tal egyetértésben rendeletben szabályozza.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárása során észlelte, hogy határozatának meghozataláig minderre nem került sor.
"Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény [...] 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére." [45/2000. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2000, 344., 345.]
"Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs, [...] hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [...] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25., 33.]
Az igazságügy-miniszter jogszabályi felhatalmazásból eredő kötelezettségének elmulasztása a bírósági ügyvitel tekintetében többszörösen is megállapítható. Egyfelől a Bsz. idézett §-aira tekintettel a bíróságokra vonatkozó új szervezeti rendnek megfelelő keretek között tartalmilag is szükséges az ügyvitel szabályainak áttekintése és módosítása. Másfelől a Pp. és Be. hivatkozott rendelkezéseiben biztosított felhatalmazásból eredően köteles a miniszter a rendeleti szintű szabályozásra.
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság határidő tűzése mellett az igazságügy-minisztert a mulasztás megszüntetésére hívta fel.
2. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a benne foglalt elvi álláspontjának jelentőségére figyelemmel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 300/B/2000.
Dr. Holló András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleménye
A határozat rendelkező részének 1. pontjában foglaltakkal egyetértünk.
1. A határozat rendelkező részének 2. pontjával szemben, mind jogforrástani okból, mind pedig a bírói függetlenség szempontjából megsemmisítendőnek tartjuk a Büsz. 145. § (4) bekezdését.
Álláspontunkat alapvetően az Alkotmány 37. § (3) és 50. § (3) bekezdéseire, a Jat. 8. § (1) bekezdésére, a Pp. 395. § (3) bekezdésére, illetőleg a 157/1998. (IX. 30.) Korm. rend. 4. § (1) bekezdése a) pontjára tekintettel fejtjük ki.
A felhívott rendelkezések:
Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése értelmében:
"A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
"50. § (3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve."
A Jat. 8. § (1) bekezdése szerint:
"A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."
A Pp. szerint:
"Felhatalmazást kap az igazságügy-miniszter, hogy a bírósági ügyvitel és a statisztikai adatszolgáltatás rendjét - az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal egyetértésben - rendeletben állapítsa meg."
Az igazságügy-miniszter feladat- és hatásköréről szóló 157/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdése:
"A miniszter az igazságszolgáltatással összefüggő jogalkotási feladatainak ellátása keretében kiadja
a) a bíróságok szervezetére és eljárására vonatkozó rendeleteket,"
2. Az idézett kormányrendelet, illetőleg a Pp. idézett rendelkezései - álláspontunk szerint - a vizsgált ügyben nem tekinthetők az igazságügy-miniszter számára felhatalmazást tartalmazó jogszabálynak.
A Pp. kétségtelenül generális felhatalmazást ad az igazságügy-miniszternek arra, hogy rendeletben állapítsa meg a bírósági ügyvitel rendjét. Véleményünk szerint ugyanakkor az ügyvitel [Pp. 395. § (3) bekezdésének szóhasználata] körébe jogkövetkezményekkel is járó eljárási tárgykörök nem vonhatók be. Ilyen értelmezés mellett viszont a 157/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdésének a) pontja túlmegy a Pp. idézett rendelkezésében foglaltakon, hiszen az, az "eljárásra" is miniszteri rendeletalkotási hatáskört állapít meg.
Az "eljárás" - megítélésünk szerint - több, a pusztán "jogtechnikai", "adminisztratív" kereteket sejtető ügyviteli jellegű cselekményeknél. Ennek alátámasztásaként megemlítjük, hogy a Cstv. 6. §-ának (2) bekezdése szerint azokra az eljárási kérdésekre, amelyeket a törvény külön nem szabályozna Pp. rendelkezései - a polgári nemperes eljárás sajátosságaiból eredő eltérésekkel - megfelelően irányadók. Ilyen eljárás a felszámoló kijelölése, amelynek pusztán technikai, adminisztratív, azaz ügyvitelen túlmutató voltát mi sem bizonyítja jobban, mint hogy a Legfelsőbb Bíróság a Cstv, II. Novellával történt módosításáig irányadó rendelkezéseket úgy értelmezte, hogy a felszámoló kijelölésére vonatkozó rendelkezés ellen is helye van fellebbezésnek (BH 1997/140.).
A Cstv. 6. § (2) bekezdése a hatálya alá tartozó ügyekben tehát a Pp.-n kívül nem engedi meg másnak (az igazságügyminiszter rendeletének sem!), hogy az eljárást szabályozhassák. Álláspontunk szerint a felszámoló kijelölése minden mozzanatában eljárási kérdésként szabályozott a Büsz. indítvánnyal támadott 145. § (4) bekezdésében, amelyet ugyanakkor miniszteri rendelet [a 7/1996. (XI. 13.) IM rendelet] állapított meg. Minthogy pedig a Cstv. imént idézett 6. § (2) bekezdése ebben a tárgykörben az eljárási kérdések szabályozására a Pp.-t jelölte meg, az igazságügyminiszteri rendelet mögött nincs legitim felhatalmazás: a 157/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdés a) pontjában írt, eljárási kérdések szabályozása előtt - ugyancsak generális felhatalmazásként - utat nyitó szabály itt mindenesetre nem tekinthető annak, hiszen a Cstv. 6. § (2) bekezdése az ilyen jogi rendezés lehetőségét a hatálya alá tartozó ügyekben a Pp.-nek adta meg.
2.1. Más irányból közelítve is bizonyíthatónak látszik, hogy az igazságügy-miniszter rendelete felhatalmazás nélkül került kibocsátásra: a Cstv. 27/A. § (2) bekezdése a Kormánynak adott felhatalmazást arra, hogy a felszámolóként kijelölhető személyek körét rendelettel szabályozza. Ennek a kötelezettségének a Kormány a 167/1993. (XI. 30.) Korm. rendelet kibocsátásával tett eleget, amely a tárgyban már semmiféle további felhatalmazást nem adott. Külön - erre vonatkozó kifejezett felhatalmazás nélkül - mégis rendelkezéseket fogalmazott meg erre nézve a 7/1996. (XI. 13.) IM rendelet, s ez a szöveg a Büsz. 145. § (4) bekezdésévé lett. Ha a törvényhozó szánt volna e tekintetben szerepet az igazságügy-miniszternek, úgy bizonyára ezt a Cstv. 85. § (2) bekezdésébe beiktatott felhatalmazó rendelkezéssel kifejezésre juttatta volna. Ott ugyanis szól - a Cstv. végrehajtása kapcsán - az igazságügy-miniszter teendőiről, de egyedül és kizárólag egy adott tárgyú szabályozási feladatot említve. [85. § (2) "Felhatalmazást kap az igazságügy-miniszter, hogy a Felszámolási Díjfedezeti Alap működésére, az Alapból történő kifizetés rendjére vonatkozó részletes szabályokat rendeletben határozza meg."] Ha tehát szándékában állt volna a névjegyzékkel kapcsolatban is további - igazságügy-miniszteri rendelettel történő - Büsz. szabályok megállapítása előtt utat nyitni, úgy ezt minden további nélkül itt megtehette volna. Az e tárgyban megfogalmazott törvényi rendelkezések további részletezésére azonban kizárólag a Kormányt hatalmazta fel. A vizsgált rendelet tehát felhatalmazás nélkül került kibocsátásra, s ilyenként nem részletezése, hanem "illegitim" kiegészítője a Cstv. 27/A. § (2) bekezdésének.
Összefoglalóan tehát: a Büsz. 145. § (4) bekezdését megállapító 7/1996. (XI. 13.) IM rendelet felhatalmazás nélkül került kiadásra.
2.2. Gyakorlatilag itt az is megállapítható, hogy a csődeljárásban az eljárási kérdések szabályozása nem képezi az igazságügy-miniszter feladatkörét sem. [Merthogy ez a reguláció törvényi (Pp.-hez utalt) szabályozási tárgyat takar]. Ilyen értelmezés mellett pedig a Büsz. indítvánnyal támadott 145. § (4) bekezdésének igazságügy-miniszteri rendelettel történt megállapítása mind az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében, mind pedig a Jat. 8. § (1) bekezdésében írt rendelkezésbe is ütközik.
Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak - gyakorlatilag formai, "jogforrástani" okból - meg kellett
volna semmisítenie a Büsz. indítvánnyal támadott 145. § (4) bekezdését.
"Megmentésére" pedig abból az okból sem lett volna remény, hogy egyébként a bíró a számítógép által ajánlott kijelöléstől eltérhet. Maga a forma (a jogforrási szint) alkalmatlan ilyen tartalom megjelenítésére, ezért - álláspontunk szerint - teljesen közömbös az, hogy az érvényességi fogyatékosságban szenvedő - felhatalmazás nélkül kiadott - norma miről szól.
3. Mindamellett hangsúlyozzuk: álláspontunk szerint - a határozat indokolásával szemben - a Büsz. támadott rendelkezése és az Alkotmány 50. § (3) bekezdése között van alkotmányossági szempontból értékelhető, mégpedig az alkotmánysértés megállapítását eredményező összefüggés.
Az igazságügy-miniszternek a bíróságokra vonatkozó jogalkotó hatáskörének alkotmányos alapja a hatalommegosztás alkotmányos rendszerének alkotmánybírósági értelmezéséből vezethető le. Az Alkotmánybíróság a bírói hatalmat a másik két "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben "állandó és semleges" hatalomként határozta meg: "Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése azzal, hogy a bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alávetve." [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256., 262.] A bírói hatalom tehát politikailag semleges hatalom, ezért áll sajátos viszonyban a másik két hatalmi ággal: "... nem is lehet olyan kölcsönös meghatározottságban és függésben a többi hatalmi ágtól, amilyenben azok egymás között vannak." (ABH 1993, 256., 262.) A hatalommegosztás, nevezetesen: a bírói hatalom és a másik két hatalmi ág, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyának fenti értelmezése lényegében az Alkotmány 50. § (3) bekezdésén alapul. A 17/1994. (III. 29.) AB határozat nyomatékosan hangsúlyozta - utalva az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlatára - hogy a "minden külső befolyástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll." (ABH 1994. 84, 86.)
Kétségtelen, hogy az Alkotmánybíróság határozataiban kihangsúlyozta, hogy a bírói függetlenség "döntően" [53/1991. (X. 31.) AB határozat], illetve "elsősorban" (lásd a fent idézett határozatokat) az ítélkező tevékenységben ölt testet, és ez a bírói - ítélkező - hatalom nem jelent korlátlanságot. [19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150., 153.]
E megállapítással kapcsolatban szükségesnek tartjuk megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság nem kizárólagosan az ítélkező tevékenységhez kapcsolta a bírói függetlenség tartalmát, következésképpen az Alkotmánybíróságnak esetenként kell vizsgálnia, hogy az adott érdemi ítélkező tevékenységgel összefüggő eljárási szabály által meghatározott bírói intézkedés, a bíró eljárási cselekménye milyen összefüggést mutat az érdemi ítélkező tevékenységgel. Az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat alapján sem kizárt, hogy az Alkotmánybíróság az adott eljárási szabályt az Alkotmánybíróság érdemi ítélkező tevékenységével való szoros összefüggése alapján alkotmányossági értékelési körbe vonja.
Az ítélkező tevékenység törvényi alávetettsége mint alkotmányos korlát egyben a függetlenség, a semleges hatalmi pozíció védelmét jelenti a hivatkozott határozat szerint is: "A bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státuszbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg." (ABH 1999,150., 153.)
Az ítélkezés "belső" függetlenségének alkotmányossági követelménye mellett garanciális jelentősége van annak az alkotmánybírósági megállapításnak is, hogy: "Alkotmányos indokok megléte esetén, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak." [17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84., 86.]
Az adott ügyre vonatkoztatva a fenti fejtegetéseket: álláspontunk szerint az igazságügy-miniszter és a bíróság viszonya, mint a végrehajtó hatalom és a semleges bírói hatalom viszonya a miniszter jogalkotó hatáskörének alkotmányossága szempontjából úgy ítélhető meg, hogy a miniszter csak törvényi felhatalmazás alapján szabályozhat a bírósági igazgatás (ügyvitel) tárgykörében. A Pp.-ben adott felhatalmazás nem foglalja magában a Büsz. 145. § (4) bekezdésének megalkotására vonatkozó felhatalmazást. A felszámoló kijelölésének módja (a bírói indokolási kötelezettség előírása) inkább értelmezhető az ítélkező tevékenységgel összefüggést mutató érdemi eljárási tevékenységnek, mint ügyviteli szabálynak.
4. Következésképpen a vizsgált Büsz. rendelkezés megalkotása - az Alkotmány 37. § (3) és 50. § (3) bekezdései alapján - mind formai, mind tartalmi szempontból alkotmánysértőnek minősül.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró