1015/B/2000. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt, amely szerint Érd Megyei Jogú Város Önkormányzata azzal, hogy a Duna u. - Sárd u. - Balatoni út - Érd-alsó vasút által határolt területre nem alkotott szabályozási tervet alkotmányellenességet idézett elő, elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság Érd Város Helyi Építési Szabályzatáról szóló 33/2006. (V. 27.) ÖK. számú rendelet alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.

Indokolás

I.

Indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz Érd Város Önkormányzata 11/1997. (IV. 22.) Ök. számú rendeletét (Ör1.), valamint az annak helyébe lépő 24/2003. (VII. 7.) Ök. számú rendeletet (Ör2.) érintően. Az indítványozók állítása szerint az önkormányzat a Duna u. - Sárd u. - Balatoni út - Érd-alsó vasút által határolt területen természetvédelmi terület feltöltésével ipari területet hozott létre, természetvédelmi és zöldövezeti ingatlanjaikat kertvárosias Lke.-2 jelű övezetbe sorolta, s lehetővé tette a területen festéküzem működését, ami sérti az ott lakók tulajdonhoz (Alkotmány 13. §) és egészséges környezethez való jogát (Alkotmány 18. §) . Az indítványozók az őket ért sérelem részletezéseként előadták, hogy a festéküzem megépítése miatt a festendő felületek előkészítése során keletkezett zaj-, és szaghatásokat az ott élő ingatlantulajdonosok kénytelenek elviselni.

Indítványukban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérték, arra hivatkozással, hogy az önkormányzat elmulasztotta a részletes rendezési terv megalkotását, s így a festőüzem létesítésével sérült az egészséges környezethez és tulajdonhoz való joguk; hivatkoznak még a területen lévő ingatlanok értékcsökkenésére is.

Az ügyben az Alkotmánybíróság megkereste az érdi önkormányzatot, hogy nyilatkozzon arról, hogy az indítvánnyal érintett terület természetvédelmi oltalom alatt áll-e. Az önkormányzat az Alkotmánybíróság megkeresésére előadta, hogy az érintett terület sem országos, sem helyi védettség alatt nem áll.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."

2. Érd Város Helyi építési Szabályzatáról szóló 33/2006. (V. 27.) ÖK. számú rendelete vonatkozó rendelkezései:

"Az Lke-2 jelű lakóövezetek (oldalhatáros beépítésű kertvárosias lakóterületek)

15. §

(1) Az övezetben az egyes telkek kialakíthatóságának és beépíthetőségének paramétereit a fenti táblázat tartalmazza. *A Budai út- Hivatalnok u. közötti tömbben - csak övezethatár módosítás miatt - kisebb méretű, de legalább 400 m2 területű telkek is kialakíthatók.

(2) A kialakítható telkek minimális szélessége 16 m, mélysége 24 m.

(3) Az övezetben oldalhatáros beépítést kell alkalmazni."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság vizsgálata megkezdésekor megállapította, hogy az indítvány benyújtása és elbírálása között eltelt időben a kifogásolt jogi szabályozás megváltozott. Az indítványozók által megjelölt Ör.1-et, az Ör.2., az Ör.2.-t pedig Érd Város Önkormányzat képviselő-testülete Érd Város Helyi Építési Szabályzatáról szóló 33/2006. (VI. 27.) Ök. számú rendelete (a továbbiakban: HÉSZ) helyezte hatályon kívül. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványi kérelmek elbírálásánál a következőket vette figyelembe.

Az Alkotmánybíróság - főszabályként - csak hatályban lévő jogszabály, illetve állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságát vizsgálja. Ez alól kivétel lehet, ha az eljárás az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. §-a alapján bírói kezdeményezés, vagy a 48. §-a alapján alkotmányjogi panasz tárgyában folyik. A jelen eljárásban előterjesztett indítvány nem tartozik ezek körébe, hanem utólagos normakontrollra irányul. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló vizsgálatát a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag, valamint a szabályozás szintje tekintetében is a korábbival azonos (1066/B/1995. AB végzés, ABH 1999, 867, 868.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2001, 1605, 1606.) . Az új szabályozás tartalmát tekintve a korábbiakkal nagyrészt megegyező, ezért az Alkotmánybíróság vizsgálatát az új jogszabály alapján folytatta le.

2. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal kapcsolatban a következő megállapításokat tette. Az indítványozók az általuk felvetett alkotmányossági problémákat csak érintőlegesen fogalmazzák meg a HÉSZ rendelkezéseivel kapcsolatban. Problémájuk az, hogy a HÉSZ lehetővé tette az indítványban megjelölt övezetben egy festőüzem megépítésének és működésének engedélyezését. A HÉSZ Érd egész területe - többek között a Duna u. - Sárd u. - Balatoni út - Érd-alsó vasút által határolt terület - beépítésének általános szabályairól rendelkezik, és ezekből az általános szabályokból nem következik a festőüzem létesítésének kötelezettsége. Annak megítélése, hogy a HÉSZ által meghatározott jogszabályi keretek között az egyes építési telkeken milyen épületek, milyen konkrét feltételek mellett helyezhetők el, a jogalkalmazó hatáskörébe tartozik. Így az építési és használatba vételi engedélyezési eljárás során az építési hatóságnak kell elbírálnia azt, hogy a tervezett építkezés megfelel-e a jogszabályi rendelkezéseknek, az épületben végezni kívánt tevékenység nem jár-e a szomszédok tulajdonosi jogainak sérelmével, illetőleg környezetszennyezéssel.

A kiadott hatósági engedélyek (építési, használatba vételi, fennmaradási stb.) mint egyedi közigazgatási aktusok alkotmányosságának vizsgálatára az Abtv. 1. §-a értelmében az Alkotmánybíróság nem rendelkezik hatáskörrel. Az egyedi közigazgatási határozatok esetében az érintett számára a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) jogorvoslatra vonatkozó rendelkezései értelmében nyitva áll a felettes szervhez (az illetékes közigazgatási hivatalhoz) való fellebbezés - mint a közigazgatás rendszerén belüli rendes jogorvoslat -, valamint a másodfokú döntés bíróság előtti megtámadásának lehetősége.

Azt, hogy adott esetben az övezeti besorolás jogszerű megváltoztatása is érintheti a tulajdonhoz való alkotmányos jogot maga az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Érv.) is elismeri. Az Érv. 30. § (1) bekezdése éppen ezért a tulajdonos(ok) kártalanításáról rendelkezik, ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása), vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonos(ok) nak, haszonélvező(k) nek kára származik. Ennek elbírálása azonban a rendes bíróságok hatáskörébe tartozik.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § b) pontja alapján ebben a tekintetben visszautasította.

3. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, megállapítható-e az önkormányzat alkotmányos jogokat sértő mulasztása a részletes rendezése terv megalkotásának elmulasztása okán.

3.1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság akkor állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenüljelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58-59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.

3.2. A részletes rendezési terv fogalmát - az Érv. által 1998. január 1. napjától hatályon kívül helyezett - az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Éptv.) használta. Az Éptv. az egyes településeknek az ország településhálózatában betöltött szerepére, jövendő fejlődésére figyelemmel tartalmazott előírásokat az általános, illetve a részletes rendezési terv készítésére vonatkozóan.

Az általános rendezési terv meghatározta a település területe rendeltetés szerinti felhasználását, a közlekedési és a közműhálózat, a település általános építészeti kialakítását, a főbb létesítmények elhelyezését, továbbá a rendezés megvalósításának rendszerét és sorrendjét, s ennek keretében az elavult városrészek átépítésének, felújításának módját és ütemét. A részletes rendezési terv - az általános rendezési tervre figyelemmel - a település egy-egy összefüggő területrészének építészeti és műszaki kialakítását, a közintézmények és más építmények elhelyezését, a közlekedési és a közműhálózat részleteit, továbbá a rendezés megvalósításának részletes rendszerét és sorrendjét tartalmazta. A rendezési tervek elkészítésének határidejét az Éptv. nem jelölte meg, azok kidolgozására a mindenkori szükséglettől függően, folyamatosan került sor.

A hatályos Érv. azonban nem ismeri a részletes rendezési terv kategóriáját. Az Érv. 61. § (1) bekezdés b) pontja szerint, ahol jogszabály "alaptervet, részletes rendezési tervet említ, azon helyi építési szabályzatot és szabályozási tervet" kell érteni.

Az Étv. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz, amikor kimondja, hogy "[a]z építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania". Érd Város Önkormányzat képviselő-testülete ezen kötelezettségének a HÉSZ megalkotásával eleget tett.

A szabályozási tervek készítésére vonatkozóan az Étv. 12. §-a tartalmaz rendelkezéseket. Eszerint szabályozási terv-készítési kötelezettség csak az újonnan beépítésre vagy jelentős átépítésre kerülő (pl. rehabilitációs) területekre; a természeti adottság, a településszerkezet, az építés, az építészeti örökség vagy a rendeltetés szempontjából különös figyelmet igénylő védett területek (pl. kiemelt üdülőterület, gyógyhely, műemléki jelentőségű terület) egészére, valamint minden más olyan esetben, amikor azt az építés helyi rendjének biztosítása egyébként szükségessé teszi, terheli a helyi önkormányzatokat. [Étv. 12. § (2) bekezdés a)- c) pont].

Az indítványozók arra hivatkoznak, hogy a terület természetvédelmi oltalom alatt áll, ezért az Alkotmánybíróság e kérdésben is megkereste a helyi önkormányzatot. Az önkormányzat válasza egyértelművé teszi, hogy az indítványban megjelölt terület - amely valóban mocsaras vízgyűjtő terület volt, és amelynek nagy részét feltöltötték és beépítették, de egy részén még megmaradt a tó - nem állt és jelenleg sem áll sem helyi, sem országos természetvédelmi oltalom alatt. A HÉSZ 4. számú függeléke - a HÉSZ szóhasználatával élve - javaslatot tesz az indítványozók által megjelölt területen lévő, mély fekvésű vízállásos terület helyi védelem alá helyezéséről szóló rendelet megalkotására.

Mivel az indítványozók által megjelölt terület esetében a szabályozási terv kötelező megalkotásához előírt feltételek nem állnak fenn, az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

4. Az indítványozók beadványukban kitérnek arra is, hogy az indítvánnyal érintett önkormányzati rendeletet a képviselő-testület az "érintett lakók teljes kizárásával fogadta el".

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Ez azt jelenti, hogy az indítványozónak meg kell jelölnie nemcsak a jogszabályt, hanem a jogszabálynak azt a konkrét rendelkezését, amelyet az Alkotmánynak valamely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tart (ABH 1993, 910.) .

Az indítványozó nem jelölte meg, hogy az Alkotmány mely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tartja az önkormányzat rendeletalkotását, ezért az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét, mint határozott kérelmet nem tartalmazót az Abtv. 22. § (2) bekezdése alapján visszautasította.

Itt jegyzi meg az Alkotmánybíróság, hogy 30/1999. (X. 13.) AB határozatában már megállapította, hogy "az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti" (ABH 1999, 411.) .

Tekintettel arra, hogy a közigazgatási hivatal vezetője a jelen esetben nem élt az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja által számára a törvényességi ellenőrzés során számára biztosított hatáskörrel, így a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló kérelmet a jelen esetben az indítványozási jog hiánya miatt az Alkotmánybíróság egyébként sem vizsgálhatta volna.

Budapest, 2008. április 1.

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró