1048/B/2005. AB határozat
önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Bugyi Nagyközség Önkormányzatának a Bugyi Nagyközség Településszerkezeti Terve és Helyi Építési Szabályzatáról szóló 22/2002. (X. 3.) számú önkormányzati rendelete 34. § (1) bekezdésének második mondata, a 40. § (1) bekezdése és a 47. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Indokolás
I.
l) Az Alkotmánybírósághoz három indítvány érkezett, melyek Bugyi Nagyközség Önkormányzatának a Bugyi Nagyközség Településszerkezeti Terve és Helyi Építési Szabályzatáról szóló 22/2002. (X. 3.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 34. § (1) bekezdésének első mondata, a 40. § (1) bekezdés, és a 47. § (1) bekezdés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték, utólagos normakontroll keretében. Az indítványok tárgyának azonosságára tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján azokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
2. Az egyik indítványozó úgy vélte, az Ör. 40. § (1) bekezdése és a 47. §. (1) bekezdése alkotmánysértő, mivel e rendelkezések mezőgazdasági terület és erdőterület tekintetében kizárják a külszíni bányaművelésű területbe történő átsorolást. Az indítványozó szerint ez sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, mivel a támadott rendelkezés ellentétes a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvényben (a továbbiakban: Btv.) és a végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII. 19.) számú Kormányrendeletben foglaltakkal, valamint a helyi önkormányzatokról szó 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésével. A Btv. 39. § (3) bekezdése szerint az ipari vagyont tartalmazó területeket - a bányafelügyelet javaslatára - a területrendezési tervek, illetőleg a településrendezési eszközök kidolgozásánál figyelembe kell venni. Az önkormányzat azonban az ipari vagyon létét nem vette figyelembe, és az egész illetékességi területén lévő minden mezőgazdasági- és erdőterületre kiterjedő hatállyal "teljes mértékben" megtiltotta a bányászati tevékenységet.
Ezzel összefüggésben kifogásolja az indítványozó azt is, hogy az Ör. 34. § (1) bekezdésének második mondata, mely szerint új külszíni bányanyitás kizárólag a Településszerkezeti Terv és a Külterületi Szabályozási Terv módosításával történhet, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt jogbiztonság elvét. Bár a rendeleti szabályozás nem zárja ki új külszíni bánya megnyitásának lehetőségét, csak a Településszerkezeti Terv és a Külterületi Szabályozási Terv módosításától teszi függővé, ezáltal mérlegelési lehetőséget biztosít a jogalkalmazó szervek számára, melynek határait nem jelöli ki. Így a szabályozás előre nem kiszámítható módon állapítja meg a jogkövetkezményt, az önkormányzat szubjektív döntésétől teszi függővé. Az indítványozó a továbbiakban a Magyar Bányászati Hivatal ellen, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti eljárás kezdeményezését jelzi, amely jövőbeni bírósági eljárásban kéri az "alkotmányellenes rendelkezések alkalmazhatóságának kizárását a konkrét ügyben."
3. A másik indítványozó szerint az Ör. támadott 34. § (1) bekezdésének második mondata, a 40. § (1) és a 47. § (1) bekezdései a bányászati tevékenységnek a mezőgazdasági és erdőterületre vonatkozó jövőbeni megtiltásával, sértik az Alkotmány 10. § (1) bekezdését, így a Magyar Államot megillető tulajdonosi jogot, mivel "a bányavállalkozónak jogszerűen átengedett megkutatás eredményeképpen a kizárólagos bányászati jog nem gyakorolható."
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"10. § (1) A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon."
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Ötv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme... ."
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. A Btv. érintett rendelkezése:"39. § (3) A területrendezési tervek, illetőleg a településrendezési eszközök kidolgozásánál - a bányafelügyelet megkeresésével - figyelembe kell venni a nyilvántartott ásványi nyersanyagvagyont tartalmazó területeket. A bányafelügyelet javaslatára a megállapított bányatelek területén a szabályozási tervekben területfelhasználási, illetőleg építési korlátozásokat lehet életbe léptetni."
4. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Érv.)- az elbíráláskor hatályos - rendelkezései:
"7. § (3) A településrendezés eszközei:
c) a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki és rendelettel állapít meg."
"9. § (10) A helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek készítése során a települést érintő jóváhagyott országos és térségi területrendezési terv rendelkezéseit figyelembe kell venni."
"12. § (1) A szabályozási terv a település közigazgatási területére vagy külön-külön annak egyes - legalább telektömb nagyságú - területrészeire készülhet.
(2) Szabályozási tervet kell készíteni minden esetben:
a) az újonnan beépítésre vagy jelentős átépítésre kerülő (pl. rehabilitációs) területekre, illetőleg
b) a természeti adottság, a településszerkezet, az építés, az építészeti örökség vagy a rendeltetés szempontjából különös figyelmet igénylő védett területek (pl. kiemelt üdülőterület, gyógyhely, műemléki jelentőségű terület) egészére, valamint
c) minden más olyan esetben, amikor azt az építés helyi rendjének biztosítása egyébként szükségessé teszi."
"(3) A szabályozási tervnek a jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban kell lennie, eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell."
5. Az Országos Területrendezési tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: OTrt.) hivatkozott rendelkezései:
"11. § A bányászati tevékenységgel kapcsolatban - a külön jogszabályokban meghatározottakon kívül - a következő előírásokat kell alkalmazni:
a) bányatelek-fektetés és bányanyitás akkor engedélyezhető, ha azt az érintett település helyi építési szabályzata és szabályozási terve nem zárja ki"
"A kiemelt térségi és megyei övezetekre vonatkozó szabályok"
"17. § Védett természeti terület övezetben új külszíni művelésű bánya nem létesíthető, meglévő külszíni művelésű bánya területe (bányatelek) nem bővíthető."
"18. § Természeti terület övezetben új külszíni művelésű bánya nem nyitható."
6. Az Ör. támadott rendelkezései:
"34. § (1) Az övezetbe a Külterületi szabályozási terven lehatárolt külszíni bányaterületek tartoznak, bányászati tevékenység kizárólag ebben az övezetben folytatható. Új külszínű bányanyitás kizárólag a Településszerkezeti Terv és a Külterületi Szabályozási Terv módosításával történhet."
"40. § (1) A külterületi szabályozási terven mezőgazdasági rendeletetésű területként lehatárolt területek, ill. övezetek más terület-felhasználási egységbe, ill. övezetbe csak a külterületi szabályozási terv módosításával sorolhatók át. Mezőgazdasági terület "Külszíni bányaművelésű területek övezetébe" nem sorolható át."
"47. § (1) A "Külterületi szabályozási terv"-en erdőterületként feltüntetett területek más terület felhasználási egységbe csak az általános rendezési terv módosításával sorolhatók át. Erdőterület "Külszíni bányaművelésű területek övezetébe" nem sorolhatók át."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeleteket alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány e tételei az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát rögzítik (amely így az Alkotmány által védett önkormányzati alapjog), de egyben meghatározzák a rendeletalkotási szabadság korlátait is: Az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati rendeletalkotást érintően az Ötv. 16. § (1) bekezdése garanciális jelleggel rögzíti, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot." Az Alkotmány és az Ötv. fenti rendelkezései egymásra vonatkoztatott értelmezése során az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában elvi éllel állapította meg: "önmagában véve az, hogy társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében - külön törvényi felhatalmazás hiányában is - jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra." (ABH 1998, 155.)
2. A jelen ügy tárgyát képező, a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek önkormányzati szabályozása törvényi felhatalmazásokon nyugszik. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése értelmében "a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme". Az Ötv. 10. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át - többek között - a településrendezési terv jóváhagyása. Az Étv. a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadásának, a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásának részletes szabályait tartalmazza. Az Étv. azon túl, hogy több rendelkezésében is konkrét felhatalmazásokat tartalmaz önkormányzati szabályozásra [pl. Étv. 2. § 11. pont, 6. § stb.], meghatározza az önkormányzati rendeletalkotás törvényi kereteit is. A törvényi szabályok egy része a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásához kapcsolódó eljárási szabály.
3. Az Alkotmánybíróság elsődlegesen az Ör. támadott 34. § (1) bekezdés második mondata, a 40. § (1) bekezdése és a 47. § (1) bekezdése alkotmányosságát vizsgálta, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szempontjából.
Az egyik indítványozó álláspontja szerint az Ör. támadott rendelkezései, amelyek Bugyi nagyközség közigazgatási területén a mezőgazdasági- és erdőterületek vonatkozásában kizárják azok külszíni bányaművelésbe történő területi átsorolását, sértik a Btv. 39. § (3) bekezdését azzal, hogy megalkotásuknál a képviselő-testület nem vette figyelembe a meglévő ipari vagyon létét, így az önkormányzat egész illetékességi területén "teljes mértékben" megtiltotta a bányászati tevékenységet. A rendelkezések így, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmét eredményezik.
Az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB határozatában rámutatott: "Az önkormányzat rendeletalkotási eljárását keretjellegűen törvények szabályozzák. Az Ötv. és az Étv. előírásaiból kitűnik, hogy az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet." (ABH 2003, 753, 756.)
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a településrendezést. Az Étv. 7. § (1) bekezdésének megfelelően "a településrendezés célja a települések terület felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdek összhangjának megteremtése, az érdekösszeütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése."
Az Étv. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: "Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítani." A településrendezési eszközöket az Étv. 7. § (3) bekezdése határozza meg a következőként: a településfejlesztési koncepció, a településszerkezeti terv, a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv.
A településszerkezeti tervet az Étv. 11. § (1) bekezdésében foglaltak alapján a település közigazgatási területének egészére kell elkészíteni. Ebben meg kell határozni a bel-és külterületeket, a beépítésre szánt, illetőleg a beépítésre nem szánt területeket, a település szerkezetét meghatározó közterületeket (főútvonalak, nagyobb kiterjedésű közparkok stb.), azok tagozódását, a védett, a védelemre tervezett és a védő területeket, továbbá a funkciójában megváltoztatásra tervezett területrészeket, a meglévő és a tervezett infrastruktúra-hálózatokat. Az egyes területeken belül fel kell tüntetni a terület felhasználását veszélyeztető, illetőleg arra kiható tényezőket, különösen az alábányászottságot, a szennyezettséget, az árvíz-, erózió- és csúszásveszélyt, a természetes és mesterséges üregeket, a közműves szennyvízelvezetéssel ellátatlan területet, továbbá a külön jogszabályok alapján előírt minden olyan egyéb tényezőt, amely a terület felhasználását vagy beépítését befolyásolja. A helyi építési szabályzat az Étv. 13. §-ban foglaltak szerint a település közigazgatási területére egyszerre, vagy részterületenként - legalább telektömbre kiterjedően - készülhet.
3.1. Az Ör. Bugyi Nagyközség településszerkezeti tervét, helyi építési szabályzatát és a jóváhagyott szabályozási tervet foglalja magában. Az Ör. 28. § (1) bekezdés g) pontja a "Különleges terület" címszó alatt "B" betűjelzéssel a "Külszíni bányaterület övezete" megnevezést tartalmazza. A külszíni bányaművelésű területek övezetére vonatkozó 34. § (1) bekezdése alapján az övezetbe a Külterületi Szabályozási Terven lehatárolt külszíni bányaterületek tartoznak, bányászati tevékenység kizárólag ebben az övezetben folytatható. Új külszíni bányanyitás kizárólag a Településszerkezeti Terv és a Külterületi Szabályozási Terv módosításával történhet. Az Ör. 40. § (1) bekezdése szerint "a külterületi szabályozási terven mezőgazdasági rendeltetésű területként lehatárolt területek, ill. övezetek más terület-felhasználási egységbe, ill. övezetbe csak a külterületi szabályozási terv módosításával sorolhatók át. Mezőgazdasági terület külszíni bányaművelésű területek övezetébe nem sorolható át." Hasonlóan szigorú védelmet nyújt az erdőterületekre vonatkozó 47. § (1) bekezdés rendelkezése, mivel a külterületi szabályozási terven feltüntetett erdőterület más terület felhasználási egységbe csak az Általános Rendezési Terv módosításával sorolható át. Erdőterület külszíni bányaművelésű területek övezetébe nem sorolható át.
A támadott önkormányzati rendelet megalkotásához kapcsolódó, hivatkozott eljárási szabályokat az Étv. a településrendezés általános szabályai között helyezi el. Így az Étv.-nek az 1999. évi CXV. törvény 4. § (1) bekezdésével megállapított és 2000. III. 1-jétől hatályos 9. § (3) bekezdésbe foglalt rendelkezése szerint a helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdekképviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek írásos véleményt adhatnak. Kivételek ez alól azok a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási szervek, amelyek a településrendezési eljárás során az eljárásban szakhatóságként vesznek részt. E külön jogszabály az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 3. számú melléklete a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzat véleményezési eljárásában érdekelt államigazgatási szervekről. A melléklet 22. pontját a Rendelet módosításáról szóló 36/2002. (III. 7.) Korm. rendelet 18. § (5) bekezdése módosította azzal, hogy bányászati ügyekben a Magyar Bányászati Hivatal területileg illetékes bányakapitánysága jogosult véleményezésre a 2002. III. 15. után indult ügyekben.
3.2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a településrendezésre vonatkozó eljárási szabályok a hatályos jogi környezetben lényegesen nem változtak. Így az Étv.-nek a 2006. évi L. törvény 4. § (1) bekezdésével módosított, 2006. V. 1-jétől hatályos 9. § (3) bekezdése továbbra is előírja, hogy az elkészített helyi építési szabályzatot és településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és az érdekképviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel, amelyek írásos véleményt adhatnak. A hivatkozott külön jogszabály továbbra is a Rendelet, amelynek a 269/2006. (XII. 20.) Korm rendelet 1. §-val módosított és 2007. I. 1-jétől hatályos 22. pontja változatlanul - de pontosított elnevezéssel - a bányászat, geológia, morfológia, csúszásveszély tárgykörökben a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal illetékes bányakapitányságát jelöli ki a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzat véleményezési eljárásban érdekelt szervnek.
3.3. Az indítvánnyal támadott Ör. 2002. október 3-i jóváhagyása előtt Bugyi Nagyközség Polgármesteri Hivatala 2001. január 22-én, július 11-én és november 21-én kereste meg a Szolnoki Bányakapitányságot szakhatósági állásfoglalás végett.
A Btv.-nek az Érv. módosításáról szóló 1999. évi CXV. törvény 36. § (6) bekezdésével 2000. március 1-től módosított -jelenleg is hatályos - 39. § (3) bekezdésének rendelkezése szerint "a területrendezési tervek, illetőleg a településrendezési eszközök kidolgozásánál - a bányafelügyelet megkeresésével - figyelembe kell venni a nyilvántartott ásványi nyersanyagvagyont tartalmazó területeket. A bányafelügyelet javaslatára a megállapított bányatelek területén a szabályozási tervekben területfelhasználási, illetőleg építési korlátozásokat lehet életbe léptetni."
Az Ör. előkészítése során az önkormányzat - a bánya szakhatósági vélemények és adatok alapján - figyelembe vette a nyilvántartott ásványi nyersanyagvagyont tartalmazó területeket, így az akkor meglévő bányatelkeket a rendezési tervben feltüntette, ezzel eleget tett a Btv. hivatkozott előírásának. Figyelembe vette továbbá "az érzékeny természeti területekre vonatkozó szabályokról" szóló 2/2002. (I. 23.) KöM-FvM együttes rendelet 2. számú, az érzékeny természeti területekkel érintett települések felsorolását tartalmazó mellékletének "I. Kiemelten fontos ÉTT-ek térségei" besorolását. Az 5.1.1. pont Pest megye területén 32027. sorszámmal Bugyi települést a Turjánvidék megjelöléssel sorolja a kiemelten fontos érzékeny természeti területekkel érintett települések közé. Hasonlóképpen az OTrt. "térségi övezeti szabályokat" tartalmazó IV. fejezetéhez, a 12. § (1) bekezdés b) pontja nevesíti a kiemelten fontos, érzékeny természeti területet, míg a 12. § (2) bekezdés c) pontja kiemelt térségi és megyei övezetek között nevesíti a természeti terület kategóriát. Összességében a térségi és megyei övezeti besorolás annak az alapjául szolgál, hogy a jelzett minősített területek vonatkozásában milyen speciális szabályok érvényesülhetnek. A területfelhasználásra vonatkozó általános szabályok szerint, az OTrt. 11. §-ának rendelkezése alapján "a bányászati tevékenységgel kapcsolatban - a külön jogszabályokban meghatározottakon kívül - a következő előírásokat kell alkalmazni: a) bányatelek-fektetés és bányanyitás akkor engedélyezhető, ha azt az érintett település helyi építési szabályzata és szabályozási terve nem zárja ki." E rendelkezéssel összhangban az OTrt. 18. §-ának rendelkezése szerint: "természeti terület övezetben új külszíni művelésű bánya nem nyitható."
A kifejtettek alapján az indítvánnyal támadott Ör. 34. § (1) bekezdés második mondata, a 40. § (1) bekezdése és a 47. § (1) bekezdése maradéktalan összhangban vannak a magasabb szintű jogszabályokkal, így a Btv. 39. § (3) bekezdésével, az OTrt. 11. § és 18. §-nak rendelkezéseivel, így nem sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban elutasította.
4. Az egyik indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság alkotmányos követelményével ellentétesnek ítélte az Ör. 34. § (1) bekezdésének általa támadott rendelkezését. E szakasz második mondata szerint: "új külszíni bányanyitás kizárólag a Településszerkezeti Terv és a Külterületi Szabályozási Terv módosításával történhet." Bár a rendeleti szabályozás nem zárja ki új külszíni bánya megnyitásának lehetőségét, csak a jelzett tervek módosításától teszi függővé, ezáltal olyan mérlegelési lehetőséget biztosít az önkormányzatnak, melynek határait nem jelöli ki, így a szabályozás előre nem kiszámítható módon állapítja meg a jogkövetkezményt és egyben az önkormányzat szubjektív döntésétől teszi függővé azt.
4.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a normavilágosság a jogbiztonság alapvető eleme. A normaszövegnek tehát minden esetben meg kell felelnie a jogbiztonság követelményének. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." (ABH 1992, 135, 142.) Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabály a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot, és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [Pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 769.]
Az Ör. érintett 34. §-a a külszíni bányaművelésű területek övezetét határozza meg. A nem támadott (1) bekezdés első mondata szerint: "az övezetbe a Külterületi szabályozási terven lehatárolt külszíni bányaterületek tartoznak, bányászati tevékenység kizárólag ebben az övezetben folytatható." A külterületi szabályozási terv a településszerkezeti terv része, amely az Érv. 10. § (1) bekezdésének rendelkezése alapján meghatározza a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését, az országos és térségi érdek, a szomszédos vagy a más módon érdekelt többi település alapvető jogainak és rendezési terveinek figyelembevételével a környezet állapotának javítása vagy legalább szintentartása mellett. A felsorolt szempontok figyelembevételével tehát a településszerkezeti terv az adott település hosszabbtávú fejlesztési stratégiáját szolgálja, amit erősít az Étv. 10. § (3) bekezdésének rendelkezése, amely a települési önkormányzat terhére előírja annak a kötelezettségét, hogy a településszerkezeti tervét legalább 10 évente vizsgálja felül és szükség esetén módosítsa vagy új terv elkészítéséről gondoskodjon. Az Ör. támadott 34. § (1) bekezdésének második mondata az új külszíni bányanyitást feltételhez köti, vagyis a már hivatkozott tervek módosításához. A rendelkezés összhangban van az Étv. 10. §-ban foglalt előírásokkal, egyben nem zárja ki annak a lehetőségét sem, hogy az önkormányzat a törvényben előírt határidőnél korábban, az esetleg módosuló települési és térségi érdekeknek megfelelően módosítsa a terveket.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó álláspontjával ellentétben, a támadott Ör. 34. § (1) bekezdés második mondatának tartalma megfelelően értelmezhető, nem sérti a normavilágosság, így a jogbiztonság követelményét sem, ezért a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
5. Azzal az indítvánnyal kapcsolatban, miszerint az indítványozó a fenti támadott rendelkezések alkalmazhatóságának kizárását kéri a jövőben, a Magyar Bányászati Hivatal ellen, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság előtt megindítandó perben, az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá:
Az indítványozó utólagos normakontroll keretében kérte az Ör. támadott rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését. A vizsgálat eredményeképpen az indítványok elutasításra kerültek. Ilyen körülmények között a perben való alkalmazhatóság kérdése fel sem merül.
Megjegyzendő azonban, hogy eredményes utólagos absztrakt normakontroll esetén, így a támadott rendelkezések megsemmisítésekor sem nyílna alkotmányos lehetőség az alkalmazhatóság kérdésében történő érdemi állásfoglalásra. Ennek oka, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdésének rendelkezése, mely szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés értelmében az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül lehet az Alkotmánybírósághoz írásban benyújtani. Az alkotmányjogi panasz jogorvoslat, konkrét normakontroll. Sikeres alkotmányjogi panasz esetén az indítványozó konkrét ügyében az Alkotmánybíróság alkalmazási tilalmat mond ki, ha a jogbiztonság, vagy az indítványozó különösen fontos érdeke ezt indokolja (az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján) . E feltételek hiánya kizárja az utólagos normakontroll esetén az alkalmazhatóság kérdésében történő állásfoglalást.
6. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Ör. támadott rendelkezéseinek alkotmányosságát az Alkotmány 10. § (1) bekezdése szempontjából vizsgálta. Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat közigazgatási területén, az erdő- és mezőgazdasági övezetbe sorolt területeknek a külszíni bányaművelésű területek övezetbe történő átsorolási tilalma, valamint az új külszíni bányanyitás lehetőségének feltételhez kötése a Magyar Állam mint tulajdonos nemzeti vagyonhoz kötődő "rendelkezési és hasznosítási jogát akadályozza."
6.1. Az Alkotmány 10. § (1) bekezdése szerint a "Magyar Állam tulajdona nemzeti vagyon". Az 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 172. § a) pontja szerint - ha a törvény eltérően nem rendelkezik - kizárólag az állam tulajdonában vannak a föld méhének kincsei, melyek a Ptk. 173. § (1) bekezdés a) pontja alapján forgalomképtelenek. A kizárólag állami tulajdonban álló dolgok birtokát, használatát, hasznai szedésének jogát az állam - törvényben szabályozott módon - másnak átengedheti. A föld méhének kincseire vonatkozóan elsősorban a bányászatról szóló 1995. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Btv.) rendelkezik, ami a bányászati tevékenységet olyan állami monopol tevékenységnek minősíti, amelynek időleges gyakorlása koncessziós szerződéssel másnak átengedhető. Ennek alapvető szabályait a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Koncesszió) tartalmazza. E lehetőség mellett, koncessziós szerződés megkötése nélkül, a törvényben kapott felhatalmazás (Btv. 4. §), vagy hatósági engedély alapján (Btv. 5. §) végezhető bányászati tevékenység. A kitermelt ásványi nyersanyag a bányászati tevékenység gyakorlására jogosult természetes vagy jogi személy tulajdonában megy át, egyúttal a kitermelt ásványi nyersanyag mennyiség után az államot megillető részesedést a bányajáradék intézménye biztosítja (Btv. 20. §) . A Btv. fogalommeghatározása alapján bányászat (bányászati tevékenység): ásványi nyersanyagok kutatása, feltárása és kitermelése, valamint az ásványvagyongazdálkodás.
6.2. A bányászati tevékenységet a bányavállalkozó a bányafelügyelet engedélyével kezdheti meg, az abban foglalt feltételekkel. E több fázisú eljárás első eleme az ásványi nyersanyag kutatás engedélyezése, amelyre nyílt területen a bányafelügyelet illetékes. A kutatási jog a kutatási területen a bányavállalkozónak "kizárólagos jogot ad az ásványi nyersanyag-kutatás műszaki üzemi terv benyújtására, a jóváhagyás kezdeményezésére, és az ásványi nyersanyag jóváhagyott kutatási műszaki üzemi terv alapján végzett kutatására és elfogadott kutatási zárójelentés alapján a bányatelek megállapításának kezdeményezésére." [Btv. 22. § (2) bekezdés] A bányászati tevékenység megkezdésére irányuló eljárás következő szakasza a Btv. 26. §, 26/A., 26/B., 26/C. §-ainak rendelkezése alapján a bányatelek megállapítására vonatkozó eljárás. A bányatelket kérelemre - az állami földtani feladatokat ellátó szerv szakvéleménye alapján, továbbá külfejtéses művelésre vonatkozó bányatelek esetében az ingatlantulajdonosok a bányatelekkel lefedni tervezett ingatlanok várható igénybevételi ütemtervével és az ingatlanok használati, hasznosítási, illetve rendelkezési jogával kapcsolatos észrevételei figyelembevételével - a bányafelügyelet határozatban állapítja meg. A bányatelek megállapítása olyan elvi jog, amely az ásványi nyersanyag jövőbeli kitermelését, megóvását, illetve a bányatelek jogosítottjának ehhez fűződő kizárólagos jogát biztosítja, azonban a kitermelés megkezdésére nem jogosít. A kitermelés engedélyezésére, külön eljárási fázisban, a bányavállalkozó kérelmére - a bányatelek megállapítását követő öt éven belül - a bányakapitányság által jóváhagyott műszaki üzemi terv alapján kerülhet sor.
6.3. A hivatkozott, garanciális elemeket tartalmazó eljárási szabályok a Btv. preambulumában foglalt alapelveknek megfelelőek. Így a Btv. célja "az ásványi nyersanyagok bányászatának, a geotermikus energia kutatásának, kitermelésének, a szénhidrogén szállító vezetékek létesítésének és üzemeltetésének, továbbá az ezekhez kapcsolódó tevékenységeknek a szabályozása, az élet, az egészség, a biztonság, a környezet és a tulajdon védelmével, valamint az ásvány- és geotermikus energiavagyon gazdálkodásával összhangban." A tulajdonvédelemhez kapcsolódóan, - az indítványozó szerint sérelmet szenvedett Alkotmány 10. § (1) bekezdésére és azzal szorosan összefüggő (2) bekezdésre is figyelemmel - a kizárólagos állami tulajdon hatékony működtetésére vonatkozóan az Alkotmánybíróság következetes álláspontja, hogy "az állami monopólium körébe vont tevékenység nem része a piaci szférának. Az állam az Alkotmány 10. § (2) bekezdése alapján viszonylag széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy mit nyilvánít az állam kizárólagos gazdasági tevékenysége körébe tartozónak. Egy-egy konkrét tevékenységi kör megítélése tekintetében a hozott döntés elbírálása nem alkotmányjogi probléma. Diszkrecionális joga van az államnak a tekintetben: a monopoljogot milyen feltételekkel gyakorolja, illetőleg milyen feltételek mellett engedi át. A monopoltevékenység nem lévén része a versenyszférának, sem az nem alkotmányellenes, ha a monopoljog gyakorlásának egyes részletszabályai eltérnek a versenyszféra szabályaitól, sem pedig az, ha bizonyos tevékenységi fajtákra nézve mások a koncessziós pályázat (és szerződés) feltételei, mint más tevékenységi fajtákra. A diszkrecionális jogkör gyakorlásának is megvannak azonban az alkotmányos korlátai: így pl. sem a jogi szabályozás, sem a koncessziós pályázat nem tartalmazhat az Alkotmány 70/A. §-val ellentétes diszkriminatív elemeket". "A koncesszió jogosultja vagy az engedélyes nem versenytársa az államnak." [1814/B/1991. AB határozat, ABH1994, 514, 515, 516.]
Következésképpen az Ör. támadott rendelkezései, melyek a települési önkormányzat közigazgatási területén, a külszíni bányaművelésű övezetbe történő - feltételhez kötött - átsorolási tilalmat rendeltek el az erdő- és mezőgazdasági övezetbe sorolt területekre, összhangban vannak a kizárólagos állami tulajdonra és hatékony működésére vonatkozó, valamint az egyes tevékenységek folytatásának módját, részletes feltételeit meghatározó ágazati törvényekkel. [Ptk. 172. §, 173. §, 174. §; Koncesszió 1. § (1) bekezdés, 15. § (1) bekezdés; Btv. 4. §, 5. §, 1o. § (l)-(2) bekezdés, 20. §, 26. §, 26/A., B, C. §; OTrt. 11. § a) pont.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 34. § (1) bekezdésének második mondata, a 40. § (1) bekezdés és a 47. § (1) bekezdés rendelkezései nem sértik az Alkotmány 10. § (1) bekezdését, így az állami tulajdont mint nemzeti vagyont, ezért a megsemmisítésükre irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság elutasította.
Budapest, 2008. április 1.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró