731/E/2001. AB határozat
a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 7. § (2) bekezdését érintő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely szerint a jogalkotó nem tett eleget kötelezettségének, mert törvényi szinten nem szabályozta a magyar állampolgár hozzátartozóval rendelkező külföldiek magyarországi munkavállalását, elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 7. § (2) bekezdését érintő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének sérelmére hivatkozva a külföldiek magyarországi foglalkoztatásának engedélyezéséről szóló 8/1999. (XI. 10.) SzCsM rendelet (a továbbiakban: R.) "alkotmánysértő szabályainak megsemmisítését" és "az illetékes jogalkotó szervek olyan értelmű jogalkotásra való felszólítását" kezdeményezte, amely lehetőséget ad arra, hogy a magyar állampolgárságú családtagokkal rendelkező külföldiek "automatikusan (...) bármilyen hatóság diszkrecionális jogköre közbeiktatása nélkül" vállalhassanak Magyarországon munkát.
Az indítványozó beadványát - az Alkotmánybíróság főtitkárának tájékoztatását és hiánypótlásra való felhívást követően - pontosította és módosította: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte arra hivatkozva, hogy a jogalkotó nem tett eleget az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből fakadó jogalkotói kötelezettségének, "amikor az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének megfelelően, a magyar állampolgár családtagokkal rendelkező külföldi állampolgárok magyarországi munkavállalásának jogát - a magyar állampolgár családtagok szociális biztonságának megteremtése érdekében - törvényi szinten nem biztosította". Erre tekintettel kérte, hogy "az Alkotmánybíróság hívja fel a törvényalkotót, hogy jogalkotói feladatának tegyen eleget". Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontjára hivatkozva kérte továbbá a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) 7. § (2) bekezdésének felülvizsgálatát is, "mivel azáltal, hogy a kivételezett - munkavállalási engedély beszerzésének kötelezettsége alól mentesített - körben nem sorolja fel a magyar állampolgár családtagokkal rendelkező külföldi állampolgárokat, sérti az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglalt, a magyar állampolgárok szociális biztonsághoz való jogát".
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az indítvány benyújtását követően az Flt. 7. § (2) bekezdését 2002. január 1-jei hatállyal módosította a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény, a Bérgarancia Alapról szóló 1994. évi LXVI. törvény, a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi IL. törvény, valamint a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény módosításáról szóló 2001. évi LXXVIII. törvény 1. §-a. A jogszabály-módosítás azonban nem érintette az indítványozó által felvetett problémát, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos szabályozás tekintetében folytatta le.
II.
Az indítványban megjelölt és az elbírálásnál figyelembe vett jogszabályok:
Az Alkotmány rendelkezései:
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
Az Flt.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezése:
"7. § (1) Külföldi Magyarországon a (2) bekezdésben, valamint a gazdasági miniszter által meghatározott kivétellel csak engedély alapján végezhet munkát. Az engedély alapján végezhető munka esetében, a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítéséhez szükséges szerződés csak az engedély beszerzését követően köthető meg.
(2) Nincs szükség engedélyre az állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező menekült, valamint az ideiglenes tartózkodásra jogosító okmánnyal rendelkező menedékes és bevándorolt magyarországi munkavégzéséhez."
Az Flt.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése:
"7. § (1) Külföldi Magyarországon a (2) bekezdésben, valamint a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter által meghatározott kivétellel csak engedély alapján végezhet munkát. Az engedély alapján végezhető munka esetében, a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítéséhez szükséges szerződés csak az engedély beszerzését követően köthető meg.
(2) Nincs szükség engedélyre a külön jogszabály szerint menekültként vagy menedékesként elismert, továbbá a bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező külföldi magyarországi munkavégzéséhez."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó beadványát a magyar állampolgárságú hozzátartozókkal rendelkező külföldi állampolgárok magyarországi munkavállalása jogának korlátozásával összefüggésben egyrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt, másrészt - az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § b) pontjában szabályozott utólagos normakontroll hatáskörére utalva - az Flt. 7. § (2) bekezdését támadva terjesztette elő. Az indítvány azonban nem az Flt. 7. § (2) bekezdése megsemmisítésére irányult, az indítványozó azt sérelmezte, hogy az Flt. támadott szabálya a munkavállalási engedély nélkül foglalkoztathatók körében nem sorolja fel a magyar állampolgár családtagokkal rendelkező külföldieket. Ezért az Alkotmánybíróság a beadvány utóbbi elemét is - tartalmának megfelelően - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránti indítványként bírálta el. Tekintettel arra, hogy a módosított indítvány az R.-t már nem támadta, az Alkotmánybíróság a külföldiek magyarországi foglalkoztatásának rendeleti szintű korlátozása alkotmányosságát nem vizsgálta.
2. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg továbbá az Alkotmánybíróság akkor is, ha alapjog, alkotmányos elv érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].
3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jogot a megélhetéshez szükséges mértékű ellátáshoz való jogként értelmezte. Több határozatában rámutatott az Alkotmánybíróság arra, hogy ezt a jogosultságot az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése állami kötelezettségvállalásként fogalmazza meg. E szerint az állam az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Az Alkotmánybíróság értelmezésében az Alkotmány 70/E. §-a - a polgárok szociális biztonsága, a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való joguk érvényesítése érdekében - társadalombiztosítási és szociális rendszer létrehozására, fenntartására és működtetésére vonatkozóan fogalmaz meg állami kötelezettséget. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 145.; 32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 251, 254.; 42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 480.; 18/2001. (VI. 1.) AB határozat, ABH 2001 600 602.].
Az Alkotmány 70/E. §-a tehát az állam ellátási kötelezettségét jelenti, ennek azonban nem tartalmi eleme annak biztosítása, hogy a magyar állampolgárok "eltartása" a külföldi hozzátartozóik korlátozásmentes munkavállalása és az ebből származó jövedelem révén valósuljon meg.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében meghatározott szociális jogok megvalósítására irányuló jogalkotói feladatokból nem következik az, hogy a magyar állampolgár hozzátartozóval rendelkező külföldiek korlátozás nélkül, a magyar állampolgárokkal, vagy az Flt. 7. § (2) bekezdésében szereplő személyi körrel (menekültként, menedékesként elismert, bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező külföldiekkel) azonos feltételekkel vállalhassanak munkát Magyarországon. A magyar állampolgár hozzátartozókkal rendelkező külföldiek munkavállalási feltételeinek meghatározása - ideértve az Flt. 7. § (2) bekezdését is - és az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt szociális biztonsághoz való jog között nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés, és nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével sem. Ezért az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztásból eredő alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2004. április 27.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró