41/2000. (XI. 8.) AB határozat
Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelete és a Fővárosi Önkormányzat tulajdonban lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelete és a Fővárosi Önkormányzat tulajdonban lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet alkalmazása során - az Alkotmány 57. § (5) bekezdés első mondatában foglalt rendelkezésre tekintettel - a közterület-használati hozzájárulás tárgyában hozott döntés jogorvoslattal megtámadható.
2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelete, valamint a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet, illetve e rendelet 11. § (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több beadvány is érkezett, amelyek Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.1.), valamint a Fővárosi Önkormányzat tulajdoniban lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.2.) teljes szövege, illetve az Ör.2. 11. § bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Az egyik indítványozó azt kifogásolta, hogy az Ör.1. a tulajdoni viszonyoktól függetlenül szabályozza valamennyi fővárosi közterület használatát, s "olyan részletes szabályokat állapít meg", amelyek már kizárólagosan a tulajdonost megillető rendelkezési jog körébe tartoznak. A tulajdonosi autonómia megsértésének tekintette azokat a rendelkezéseket is, amelyek "a közterületek hasznosításának konkrét jogi kereteit (a szerződéses jogviszony tartalmát)" állapítják meg. Ez az indítványozó úgy vélekedett, hogy a Fővárosi Közgyűlés az Ör.1. megalkotásával túllépte a rendeletalkotásra adott törvényi felhatalmazást.
Az indítványban foglaltaknak megfelelően "a kerületi önkormányzatok tulajdonosi jogosítványainak korlátozására az önkormányzati törvény alkotmányosan nem ad és nem is adhat más önkormányzat részére felhatalmazást, nem létezik olyan magasabb rendű társadalmi érdek, amely indokolttá tehetné a kerületi önkormányzatok tulajdonosi autonómiájának ilyen mértékű megsértését".
Az indítványozó az Alkotmány 12. § (2) bekezdése, a 13. § (1) bekezdése, a 44/A. § (1) bekezdés b) pontja és a 44/A. § (2) bekezdése sérelmére hivatkozott.
Ez az indítvány kérelmet tartalmazott a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63/A. § h) pontjában "a közterület-használatot és a közterület rendjét" előírás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozóan is. Az Alkotmánybíróság azonban az 10538/1998/11. sz. végzésében az eltérő tartalmú kérelmeket elkülönítette, s a törvényi rendelkezés alkotmányossága tárgyában külön eljárásban; 1053/B/1998. ügyszám alatt határoz.
Az Ör.1. és az Ör.2. alkotmányosságának utólagos vizsgálatát azért is kezdeményezte "egy indítványozó, mivel az e rendeletekbe foglalt szabályozás nem teszi lehetővé, hogy a közterület-használat ügyében keletkezett jogvita bíróság előtt dőljön el.
Egy másik indítványozó álláspontja szerint a Fővárosi Közgyűlés "túllépte a törvényi felhatalmazással részére megállapított kereteket, amikor a saját és a kerületek tulajdonosi jogán közhatalmi jogosítvánnyal biztosította, kizárva az ügyfelek jogorvoslati lehetőségét." Azt kifogásolta, hogy a fővárosi önkormányzat "közhatalmi jogosítvánnyal tulajdonosi jogokat foglalt rendeletekbe".
Az indítványozó sérelmezte, hogy az önkormányzatok minden megkötöttség nélkül döntenek arról, kivel kötnek közterület-használati szerződést.
Indítvány támadta az Ör.2. 11. § (8) bekezdését is. Előterjesztője szerint az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével ellentétes a sérelmezett előírás, mivel a közterületet használó vállalkozás működését a lakókörzet kereskedelmi és szolgáltató ellátása szempontjából kiemelt jelentőségű üzlet fenntartásához, tehát a vállalkozók között diszkriminációt megvalósító feltételekhez köti.
Az Alkotmánybíróság az Ör.1. és az Ör.2. alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítványokat végzéssel egyesítette.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése alapján "a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát". A tulajdonvédelmére vonatkozó alkotmányi rendelkezések körében a 12. § (2) bekezdése kinyilvánítja, hogy "az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonjogát", a 13. § (1) bekezdésének megfelelten pedig "a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot".
Az Alkotmány a helyi önkormányzatok alapjogai között, a 44/A. § (l) bekezdés b) pontjában úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület "gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat". A 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Alkotmány 57. § (5) bekezdés első mondata pedig a következőket írja elő: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
2. Az Ötv. 8. § (1) bekezdésében foglaltak alapján a helyi önkormányzat feladata - a helyi közszolgáltatások köréhen - a helyi közterületek fenntartása és a településrendezés.
Az Ötv. 63-63/A. §-a a helyi önkormányzati feladat- és hatásköröket - a fővárosi önkormányzati rendszer kétszintű jellegéhez igazodóan - megosztja a fővárosi és a kerületi önkormányzatok között. E megosztás elvi alapjait teremti meg az Ötv. 63. § (2) bekezdése, amikor a következőket írja elő:
"A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak...".
A 63/A. § h) pontja - a kizárólag fővárosi önkormányzati hatáskörbe tartozó feladat- és hatáskörök között szerepelteti a közterület-használat és a közterület rendje rendeleti szabályozására irányuló felhatalmazást. E rendelkezés szerint a fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre, hogy "rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterület-használatot és a közterület rendjét, a közterület-felügyelet szervezetét és feladatait".
Hasonló tartalmú az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 14. § (2) bekezdésébe foglalt rendelkezés is, amely a fővárosra vonatkozó sajátos szabályozás körében azt írja elő, hogy "A Fővárosi Önkormányzat a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket fővárosi építési keretszabályzatban állapítja meg". E § (3) bekezdése alapján a fővárosi kerületi önkormányzatnak kizárólag a fővárosi építési keretszabályzat keretein belül van lehetősége (és kötelezettsége) a kerület egészére vonatkozóan építési szabályzat megállapítására.
3. Az Ötv. és az Ét. idézett szabályozásának megfelelően az Ör.1. 1. § (1) bekezdése kimondja, hogy e rendelet hatálya a Budapest területén található valamennyi közterületre kiterjed.
Az Ör.1. 2. § (1) bekezdése felhatalmazza Budapest főváros kerületi önkormányzatait, hogy "e rendelet alapulvételével, annak végrehajtására és keretei között, az e rendeletben meghatározott kérdésekben - helyi sajátosságaiknak megfelelően - önkormányzati rendeletben szabályozzák a saját tulajdonukban lévő közterületek használatát és rendjét". A Fővárosi Közgyűlés pedig - amint erre az Ör.1. 2. § (2) bekezdése kifejezetten utal is - a saját tulajdonában álló közterületek használatának és rendjének egyes különös szabályait külön rendeletben - az Ör.2.-ben - határozta meg.
A 3. § (1) bekezdése alapján "a közterületet rendeltetésének megfelelő célra - a jogszabályok keretei között bárki szabadon használhatja". A 3. § (4) bekezdése szerint "rendeltetésétől eltérő célú a közterület használata, ha a használat a közterület vagy annak meghatározott része mások általi rendeltetésszerű igénybevételét az e rendeletben megfogalmazott módon akadályozza". A 4. § (1) bekezdése előírja, hogy a közterület rendeltetésétől eltérő használatához - a gépjármű közterületen való parkolását kivéve - a tulajdonos hozzájárulása, illetve a hozzájárulást is tartalmazó szerződés kötése szükséges. A 7. § (4) bekezdéséből kitűnik, hogy "a közterület-használati hozzájárulást - e rendelet keretei között - a tulajdonos önkormányzat adja meg". A hozzájárulás megadását az Ör.1. számos pozitív és negatív feltételhez köti.
A Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek esetében - az Ör.2. 5. § (1) bekezdése szerint a közterület-használati hozzájárulás tárgyában (kivéve a 3 évet meghaladó időtartamú közterület-használati hozzájárulás kérdésében és a taxiállomások létesítésére irányuló valamennyi közterület-használati hozzájárulással kapcsolatosan) a Fővárosi Önkormányzat Várostervezési és Városképvédelmi Bizottsága dönt.
Az egyik indítványozó az Ör.2. 11. § (8) bekezdését külön is támadta. A Fővárosi Közgyűlés 38/2000. (VII. 21.) Főv. Kgy. rendelete az említett előírás megjelölését módosította. Az Ör.2. 12. § (8) bekezdésének hatályos szövege az Ör.2. hatályára vonatkozó, illetve az ún. átmeneti rendelkezéseket tartalmazó szabályok között a következőket ellapítja meg:
"Ha az épület, építmény vagy pavilon, egyéb elárusítóhely (a továbbiakban: épület) tulajdonosa (használója) rendelkezik közterület-használati hatósági engedéllyel, tulajdonosi hozzájárulással, valamint kérelméhez beszerzi a területileg illetékes kerületi önkormányzat polgármesterének azon írásbeli nyilatkozatát, hogy az általa üzemeltetett épület a lakókörzet lakosságának árusító, kereskedelmi és szolgáltató ellátása szempontjából kiemelt jelentőséggel hír, a Fővárosi Önkormányzat a fennálló közterület-használati jogviszony folytatásához hozzájárulhat."
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kifogásolt rendeletek alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok a következők miatt nem megalapozottak.
1. Az Ötv. 107. s (1) bekezdés a) pontja alapján az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerültek az önkormányzat közigazgatási területén lévő közutak. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulatának megfelelően a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Ötv. 80. § (1) bekezdés második mondata úgy rendelkezik, hogy a tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselt-testület határoz. Bár a közterület rendjének védelme az Ötv. idézett 8. § (4) bekezdése szerint valamennyi helyi önkormányzat feladata, e törvény 63/A. § h) pontja kizárólag a fővárosi önkormányzatot hatalmazta fel a közterület-használat és a közterület rendje rendeleti szabályozására.
Az 1256/H/1996. AB határozat - a kerékbilincs alkalmazásának bevezetését szabályozó fővárosi közgyűlési rendelet alkotmányossági vizsgálata során - már felhívta a figyelmet arra, hogy az Ötv. 63/A. §-ban a fővárosi közgyűlésnek adott "felhatalmazás keretei között a fővárosi önkormányzat nem tulajdonosként, hanem közhatalmi minőségben jár el". (ABH 1996. 789, 798.)
A 46B/1996. AB határozatban foglaltak szerint pedig a közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget, s "városrendezési tervek előírásait érvényesítve, továbbá a városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el". (ABH 1996. 753, 755.)
A vázoltak alapján megállapítható, hogy a fővárosi közgyűlés törvényi felhatalmazás alapján és annak keretei között rendelkezett - az Ör.1. 1. § (1) bekezdésében foglaltak szerint - a Budapest főváros területén található valamennyi közterületre kiterjedően-a közterület-használat rendjéről.
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során azt is vizsgálta, hogy az Ör.1.-nek és az Ör.2.-nek a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő közterületeket érintő szabályozása sérti-e a kerületi önkormányzatok tulajdonhoz való jogát.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak az önkormányzati tulajdon tartalmára és annak védelmére vonatkozó rendelkezését már több határozatában elemezte. A 4/1993. (II. 12.) AB határozat elvi jelentőségű megállapításként emelte ki, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjában rögzített alapjog "az önkormányzatok tulajdonosi jogállását, s így autonómiáját biztosítja". (ABH 1993. 48, 72.)
Az Ör.1. előírásai a kerületi önkormányzatok közterület-tulajdonhoz kapcsolódó rendelkezési és használati jogát érintik.
A használati, a birtoklási és a rendelkezési jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok, amelyek a dolog feletti hatalmat és a dolog élvezetét jelentik. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, így a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban mutatott rá arra, hogy a tulajdonjoghoz kapcsolódó részjogosítványok korlátozása "csak akkor jár magának a tulajdonjognak, mint alkotmányos jognak a korlátozásával, így csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan". (ABH 1991. 22, 26.)
Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben arra is felhívta a figyelmet, hogy a tulajdonjog (és részjogosítványai) korlátozásának alkotmányosan elfogadható indoka lehet a korlátozás közérdekűsége. A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál pedig az Alkotmánybíróság határozza meg azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás arányosságát eldöntik. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 373, 382; 1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996. 789, 796.]
A kerékbilincs alkalmazását előíró önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányosságát vizsgáló döntésében az Alkotmánybíróság a gépjárművel való rendelkezési és használati jog korlátozását közérdekűnek, alkotmányossági szempontból elfogadhatónak tekintette, s felhívta a figyelmet arra, hogy "a korlátozott várakozási övezet kialakításának alapvető célja ... a fontos közintézmények gépkocsival való megközelítése viszonylag rövid, maximált időtartamú parkolással minél több személy számára". (1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996. 789.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közintézmények, a köz-, illetve egyéb szolgáltatást nyújtó szervezetek, a kereskedelmi célú üzletek forgalmi szempontból előnyös elhelyezése, jó megközelíthetősége is közérdeknek minősül, amelynek érdekében önkormányzati rendelet a földszinti helyiségekben a lakófunkciót megtilthatja. [27/2000. (VII. 6.) AB határozat, ABK 2000. június-július, 247-251.]
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a közterületek rendje is olyan, alkotmányos védelmet igénylő közérdek, amely más, ugyancsak az Alkotmányban védeni rendelt értékek, így a környezet, a közrend, a közbiztonság megóvását szolgálja, s amelynek érdekében - Budapest egységes jellegére tekintettel - a fővárosi önkormányzat az Ét. 14. § (2) bekezdésében és az Ötv. 63/A. § h) pontjában foglalt felhatalmazás alapján számos korlátozás elrendelésére jogosult.
A főváros és kerületei önkormányzatainak jogállása, feladat- és hatáskörei különbözősége elvi alapjainak vizsgálata során ugyanis az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat felhívta a figyelmet arra, hogy "a jogállásbeli különbségtétel a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik, hogy a főváros egésze alkot egy természetes földrajzi egységet, egy települést. A fővárosnak ez a sajátos helyzete tükröződik az Alkotmány 42. §-ában is, amikor a helyi önkormányzáshoz való jog meghatározása során a települések között és egy egységhez tartozóként említi a fővarost és kerületeit". Az Alkotmánybíróságnak ez a döntése kifejezetten rámutat a következőkre is: "Vannak (...) olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe". (ABH 1996. 204, 206.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör.1. és az Ör.2. rendelkezéseit nem tekintette a kerületek közterület-tulajdonjoga alkotmányellenes megsértésének. Az Ör.2. ugyanis - tárgyköre szerint - a fővárosi önkormányzat közterület-tulajdona használatára vonatkozik, az Ör.1. pedig Budapest közigazgatási területére nézve állapít meg egységes, szakmai jellegű szabályozást, követelményrendszert. Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakításakor tekintettel volt arra a körülményre is, hogy az Ör.1. 4. §-ának már említett (1) bekezdése szerint a közterület-használathoz a tulajdonos önkormányzat hozzájárulása szükséges. Az Ör.1. 7. § (4) bekezdése kifejezetten utal is arra, hogy "a közterület-használati hozzájárulást - e rendelet keretei között - a tulajdonos önkormányzat adja meg". Az Ör.1. tehát nem vonja el a tulajdonos kerületi önkormányzat döntési szabadságát, s a közterület-tulaj-. Bonhoz kapcsolódó rendelkezési, használati jogot sem üresíti ki.
Az Ör.1. 2. § (1) bekezdése ugyanis felhatalmazza a kerületi önkormányzatokat arra, hogy az Ör.1. alapulvételével, "annak végrehajtására és keretei kőzött, az e rendeletben meghatározott kérdésekben-helyi sajátosságaiknak megfelelően - önkormányzati rendeletben szabályozzák a saját tulajdonukban lévő közterületek használatát és rendjét".
A vázoltakra tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör.1. és az Ör.2. vonatkozásában az Alkotmány 12. § (2) bekezdése, a 13. § (l) bekezdése és a 44/A. § (1) bekezdés b) pontja sérelmét nem állapította meg.
3. Az indítványban foglaltak szerint az Ör.2. 11. § (8) bekezdése sérti a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát, továbbá megkülönböztetést tesz a vállalkozók között.
3.1. A gazdasági verseny szabadságának alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában már értelmezte. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem "a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs. Az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás ’fogalmilag és nyilvánvalóan’ ellentétes az államcéllal". (8188/1997. AB határozat, ABH 1998. 759, 761.) [Lásd még: 21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994. 117,120., 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197, 200.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör.2. vizsgált rendelkezésének az a szabályozása, amely a lakósság ellátásában kiemelt szerepet betöltő üzlet számára lehetővé teszi a már korábban létrejött közterület-használati jogviszony folytatását, nem minősül ilyen "szélsőséges" körülménynek. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján ugyanis az önkormányzati közügyek körébe tartozik a közszolgáltatások feltételrendszerének megteremtése, a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása. Az előbbiekben már említett 27/2000. (VII.6.) AB határozat pedig rámutatott arra, hogy "a piacgazdaság viszonyai között az önkormányzat e feladatának elsősorban közhatalmi eszközökkel, így a szolgáltatások feltételeit, körülményeit rendező jogi szabályozással tesz eleget". (ABK 2000. június-július, 247, 250.) Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a versenyszabadság sérelmének megállapítására vonatkozó indítványi hivatkozásokat nem tekintette megalapozottnak.
3.2. A vállalkozás szabadságával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság már több döntésében kifejtette, hogy a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához és gyakorlásához való alkotmányos alapjog egyik megnyilvánulását jelenti. [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993. 340, 341; 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997. 249, 260.]
Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a vállalkozás joga nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan. Az említett 54/1993. (X. 13.) AB határozata vállalkozás jogával összefüggésben alkotmányos követelményként fogalmazta meg azt az igényt, hogy "az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást". (ABH 1993. 340, 342.)
Az 11058/1993. AB határozat pedig a vállalkozás gyakorlásának ellehetetlenítését, a vállalkozói tevékenységből való teljes kizárást tekintette a vállalkozáshoz váló jog legsúlyosabb sérelmének. (ABH 1994. 637, 640.)
Az Alkotmánybíróság a versenyszabadság sérelmére hivatkozó indítványi kérelem elbírálásakor e határozat indokolásában már utalt arra, hogy a helyi önkormányzatnak a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásáról normatív módon, e feladatai feltételeinek rendeleti meghatározásával is kell gondoskodnia. A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a lakosság számára kiemelt jelentőségű szolgáltatást nyújtó üzletek kedvezményes elbírálása a közterület-használati jogviszony folytatása szempontjából nem minősül a vállalkozáshoz való jog alkotmányellenes korlátozásának.
3.3. Az indítványozói álláspont szerint az Ör.2. vizsgált előírása vállalkozók közötti diszkriminációt valósít meg.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül".
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek kőzött tesz a jogalkotó olyan különbséget, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280, 283.; 50/1996. (X. 30.) AB határozat, ABH 1996. 156, 157.]
Az Alkotmánybíróság - az e határozat indokolásában kifejtettek szerint - az Ör.2. 11. § (8) bekezdése vonatkozásában alkotmányos alapjog sérelmét nem állapította meg, s így nem tekintette alkotmányellenes megkülönböztetésnek a vállalkozóknak a közterület-használati jogviszony folytatása szempontjából a helyi sajátosságok - a lakossági szükségletek, a lakókörzet szolgáltatásokkal való ellátása - figyelembevételére alapozott megkülönböztetését.
4. Az indítványozók a közterület-használati hozzájárulás tárgyában hozott döntést illetően a bírói út, a jogorvoslati lehetőség igénybevételének hiányát is sérelmezték.
Az Ör.1.-nek az e határozat indokolásában már bemutatott szabályozása a kerületek tulajdonában lévő közterületek esetében a hozzájárulás megadását a kerületi önkormányzat hatáskörébe utalta.
E rendelet 7. § (1) bekezdése a közterület-használati hozzájárulás megadását kérelemhez köti, az eljárásra, s a hozzájárulás tárgyában hozott döntésre, illetve a jogorvoslatra vonatkozóan azonban az Ör.1. további szabályozást nem tartalmaz.
Az Ör.2. 5. § (1) bekezdésének már említett rendelkezése szerint a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő közterület-használat engedélyezéséről a Fővárosi Önkormányzat Várostervezési és Városképvédelmi Bizottsága hoz döntést. A hozzájárulás iránti kérelem elbírálására irányuló eljárásról az Ör.2. sem állapít meg további rendelkezéseket, s nem utal a döntés ellen benyújtható jogorvoslatra sem.
Az Alkotmány már idézett 57. § (5) bekezdés első mondata alapján a jogát vagy jogos érdekét sértő bírásági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen mindenki jogorvoslattal élhet. Az Ör.1. és az Ör.2. alapján a közterülethasználati hozzájárulás iránti kérelem tárgyában a kerületi közterület-tulajdon esetében a kerületi önkormányzat, a fővárosi tulajdonban lével közterület használatáról pedig az Ör.2. 5. § (1) bekezdésének megfelelően a fővárosi közgyűlés bizottsága dönt.
Az Ötv. 2. § (2) bekezdés első mondata szerint "önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat".
Mivel a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor, az eljárásra vonatkozóan az Ötv. 109. §-ának rendelkezését kell alapul venni. Eszerint "az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra - az e törvényben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni".
Az eltérő szabályok körében az Ötv. 11. s (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye". Az Ötv. 9. § (3) bekezdése lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, továbbá a bizottságaira ruházza át. A 11. § (2) bekezdése pedig-az előbbiekben idézett szabályozáshoz illeszkedve - azt írja elő, hogy "a polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani". A 11. § (3) bekezdése első mondatának megfelelően "a képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bitóságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül".
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a körülmény, hogy az Ör.1. és az Ör.2. a hozzájárulás tárgyában hozott döntés elleni jogorvoslatra nem utal, nem jelenti a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog sérelmét. Az önkormányzat bizottsága által, a közterület-használati hozzájárulás iránti eljárásban hozón döntés ellen - az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog alapján - jogorvoslatnak van helye: az Ötv. 11. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani, a képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát pedig - a 11. § (3) bekezdése alapján a bitóságtól lehet kérni.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör.1. és az Ör.2. alkotmányellenességét nem állapította meg, s a megsemmisítésükre irányuló kérelmet elutasította.
Az Alkotmánybíróság e határozat közzétételét annak közérdekűségére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 10158/1996.