19/2010. (II. 18.) AB határozat

Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelete alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. § (5) bekezdésének alkalmazása során az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből folyó alkotmányos követelmény, hogy a közterület-igénybevételi szerződéshez való polgármesteri hozzájárulás ellen jogorvoslatot kell biztosítani.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. § (5) bekezdésében a "tulajdonosi" szövegrész alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

A Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. § (5) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:

"(5) A közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a polgármester ad hozzájárulást. A hozzájárulás megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg."

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. § (5) bekezdésének megsemmisített szövegrésze a Fővárosi Ítélőtábla előtt folyamatban levő 3.Kf.27.240/2008. számú ügyben nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

A Fővárosi Ítélőtábla az előtte folyamatban lévő másodfokú eljárásban a per tárgyalásának felfüggesztése mellett 3.Kf.27.240/2008/12. számú végzésében az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte. Az ügyben eljáró tanács a Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 8. § (5) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.

A Kr. támadott rendelkezése szerint a közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a polgármester ad tulajdonosi hozzájárulást. A hozzájárulás megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg. A bírói kezdeményezés alapjául szolgáló ügyben Debrecen megyei jogú város polgármestere a felperes által kezdeményezett szerződés megkötéséhez előírt hozzájárulást határozataiban megtagadta. A határozatok ellen a felperes fellebbezett, fellebbezésére az önkormányzat jegyzőjétől azt a tájékoztatást kapta, hogy a polgármester ezekben az ügyekben nem hatósági, hanem tulajdonosi jogkörben jár el, így eljárása nem tartozik a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálya alá. Így a polgármester határozatát nem köteles indokolni és a határozat ellen fellebbezésnek sincs helye. A felperes a határozatok ellen bírósághoz fordult. Az első fokú bíróság a keresetlevelet a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 332/A. § a) pontja alapján idézés kibocsátása nélkül elutasította azzal az indokolással, hogy a polgármester nem hatóságként járt, hanem az önkormányzat tulajdonosi jogait gyakorolta. A felperes így olyan határozatokat támadott meg bíróság előtt, amelyeknek bírósági felülvizsgálatát a törvény kizárja. A végzés ellen a felperes fellebbezett. A Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf. 27.240/2008/12. számú végzésével a per tárgyalását felfüggesztette, és az Alkotmánybíróság eljárást kezdeményezte. A felfüggesztő végzés ellen az alperes fellebbezett. Az Ítélőtábla végzését a Legfelsőbb Bíróság Kpkf. IV.37.180/2009/3. számú végzésével helybenhagyta.

Az Ítélőtábla indítványában a 41/2000. (XI. 8.) AB határozatra hivatkozással, azért kéri a Kr. 8. § (5) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát, mert az azzal, hogy tulajdonosi nyilatkozatnak minősíti a polgármester határozatát, kizárta a jogorvoslat lehetőségét a polgármester hozzájárulást megtagadó határozata ellen, s ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot.

II.

Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályok alapján hozta meg döntését:

Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslathoz való jogot a következőképpen szabályozza:

"(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

A Kr. 8. § (5) bekezdésének az indítvány által támadott rendelkezése:

"(5) A közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a polgármester ad tulajdonosi hozzájárulást. A hozzájárulás megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg."

III.

Az indítvány megalapozott.

Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak arra a kérdésre kellett választ adni, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből levezethető-e az, hogy a Kr. 8. § (5) bekezdése csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az ott szabályozott polgármesteri határozat jogorvoslattal megtámadható.

1. Az Alkotmányban alapjogként biztosított jogorvoslathoz való jog [Alkotmány 57. § (5) bekezdésének első mondata] tartalma szerint azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, közigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben, amely jogát vagy jogos érdekét érinti. Az Alkotmánybíróság több alkalommal vizsgálta, hogy az Alkotmány milyen határozatok ellen biztosítja a jogorvoslat lehetőségét. Kimondta többek között, hogy e jog nem terjed ki a nem állami, pl. a munkáltatói (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.) vagy a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602, 603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, pl. a katonai elöljárói [485/D/1992. AB határozat, ABH 1992, 611, 613.; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591.; 57/1993. (X. 25.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.] döntésekre sem. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv döntése hatóságinak minősül-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alkalmazásában, csak a konkrét szabályozási környezetre tekintettel lehet eldönteni [37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413, 424.]. Jelen ügyben mindezek alapján az alapvető kérdés a közterület-igénybevételi szerződéshez való hozzájárulás megtagadása tárgyában hozott polgármesteri határozat jogi jellege, természete.

2. A közterület mind rendeltetését, mind tulajdoni formáját tekintve sajátos tulajdoni tárgy. A közterület fogalmát az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2. § 13. pontja határozza meg:

"13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére - az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között - a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése." E definíciónak megfelelően a közterület egy olyan "közjószág", amelyet rendeltetésének megfelelően bárki használhat. A közterület közcélokat szolgáló ingatlan, amelynek mindenki számára hozzáférhető, biztonságos és zavartalan használatát jogszabályi előírások biztosítják. A közutak közlekedési célú használatának és nem közlekedési célú igénybevételének szabályait a közúti közlekedés szabályairól szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) állapítja meg. Az egyéb közterületekre vonatkozó szabályok megállapítása a települési önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az Étv. 12. § (5) bekezdésének c)-d) pontjai a szabályozási terv kötelező elemeként írják elő a közterületek lehatárolását és rendeltetésének meghatározását, a 13. § (2) bekezdés d) pontja alapján a helyi építési szabályzatban kell szabályozni a különböző célú közterületek felhasználása és az azokon történő építés feltételeit és szabályait. A közterületek közcélú rendeltetésére tekintettel a közterületek tulajdonosai ezekkel a tulajdoni tárgyakkal nem rendelkeznek szabadon. A közterületek közvagyonnak minősülnek, önkormányzati, illetőleg állami tulajdonban állnak. Az állami tulajdonban álló közterületek az állami tulajdon kizárólagos tárgyai. A helyi önkormányzatok tulajdonába tartozó közterületek a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 79. § (2) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat törzsvagyonába, azon belül is a forgalomképtelen vagyon körébe tartoznak. Ezek az ingatlanok az államot, az önkormányzatokat terhelő közfeladat (közlekedés, közösségi terek biztosítása stb.) megvalósítását szolgálják. Ezen ingatlanok tekintetében a tulajdonosi jogok gyakorlása célhoz kötött, a közérdekű célok megvalósulása érdekében illetik meg a tulajdonost. A tulajdonos, a települési önkormányzatok, illetőleg az állam tulajdonosi jogait gyakorló kezelő szerv feladata a közterületek rendeltetésszerű, biztonságos és zavartalan használatra alkalmasságának biztosítása. E körben e szervek feladata annak biztosítása is, hogy a közterületek rendeltetésétől eltérő használata másokat a rendeltetésszerű használatban ne akadályozzon. A közutak tekintetében a Kkt. 36. §-a határozza meg a közutak nem közlekedési célú igénybevételének szabályait. Ez a szabályozás minden közútra, így az önkormányzati tulajdonban álló helyi közutakra is kiterjed. A közútnak nem minősülő közterületek tekintetében törvényi szabályozás nincs, annak hiányában helyi közügynek minősül, s a települési önkormányzatok szabályozási autonómiájába tartozik azoknak a feltételeknek a meghatározása, amelyek mellett lehetőség van a közterületek rendeltetésétől eltérő használatára. E szabályokat a települési önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként állapítja meg. [1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 798.; 46/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 753, 755.] A közterület rendeltetésétől eltérő használatának szabályozása során az önkormányzatnak tulajdonosi érdekein túl, közérdekű célokat - városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekeket, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekeit - is érvényesíteni kell. Ugyanakkor olyan szabályozást kell alkotnia, amely biztosítja a közterületet jogszerűen a rendeltetésétől eltérően használók jogainak, jogos érdekeinek védelmét is. A közterület-használat szabályozása így alapvetően közjogi, közigazgatási jellegű szabályozást jelent. Mindezek alapján megállapítható, hogy közterület rendeltetésétől eltérő használata során elsősorban nem a magánjog szabályai, hanem közigazgatási jogi szabályok határozzák meg az önkormányzat és a közterület használója között létrejövő jogviszonyban a jogalanyok jogait. 3. A Kr. a közterületek rendeltetésétől eltérő, díjfizetés ellenében történő használatát (közterület-igénybevétel) szerződésen alapuló jogviszonyként szabályozza, amely szerződés a közterületet hasznosító szerv és a közterület használója között jön létre. A rendelet szerződéskötési feltételként szabályozza a közterületen gyakorolható tevékenységeket és az egyes tevékenységek gyakorlásának a feltételeit. A vitatott szabály a Kr.-ben foglalt anyagi jogi szabályokon túl, további feltételhez köti a szerződés megkötését azzal, hogy a szerződés érvényességi kellékeként szabályozza a polgármester hozzájárulását. A polgármesteri hozzájárulás, ebben a jogi konstrukcióban látszólag polgári jogi jognyilatkozat, a szabályozás tartalma szerint a polgármester valójában a közterület-igénybevételi jogosultságról dönt, arról hogy a közterületet igénybe venni szándékozó természetes személy, szervezet szerezhet-e jogot a közterület használatára. A Kr. 8. § (5) bekezdése arra ad felhatalmazást a polgármesternek, hogy egyoldalúan döntsön természetes személyek, az önkormányzattól független szervezetek közigazgatási jog által szabályozott jogairól, kötelezettségeiről. Ez a döntés jogi természetét tekintve hatósági ügyben hozott döntésnek minősül. A hatósági ügy fogalmát a Ket. 12. § (2) bekezdése határozza meg. Eszerint hatósági ügynek minősül minden olyan ügy, amelyben közigazgatási hatóság ügyfél számára jogot, kötelezettséget állapít meg. A polgármester a Ket. 12. § (3) bekezdés c) pontja alapján közigazgatási hatóságnak tekintendő. A polgármester döntése tekintetében a közterületet igénybe venni kívánó természetes személyek és szervezetek a Ket. 15. § (1) bekezdésében szabályozottaknak megfelelően ügyfelek és nem szerződéses partnerek.

A vizsgált polgármesteri döntés megfelel a Ket.-ben szabályozott, önkormányzati hatósági ügyben hozott döntés törvényi kritériumainak.

Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság az indítványozó bírák által hivatkozott 41/2000. (XI. 8.) AB határozatában, amelyben megállapította, hogy a közterület-használati szerződés megkötéséhez a Fővárosi Önkormányzat rendeleteiben előírt polgármesteri hozzájárulás önkormányzati hatósági ügyben hozott döntésnek minősül és rendelkező részében alkotmányos követelményként fogalmazta meg, hogy e döntés az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére tekintettel akkor alkotmányos, ha jogorvoslattal megtámadható. (ABH 2000, 318.) Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr. 8. § (5) bekezdésében szabályozott polgármesteri döntés jogi természetét tekintve hatósági döntés, akkor is, ha a Kr. a "tulajdonosi" jelzővel magánjogi jognyilatkozatnak minősíti azt. Így az a szabályozás, amely kizárja, hogy ellene jogorvoslattal éljenek azok, akiknek jogát, jogos érdekét a határozat sérti, alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, hogy a vitatott szabály a polgármester hozzájárulásához köti a közterület-igénybevételi szerződés megkötését, nem sérti az Alkotmányt. Alkotmányellenessé a szabályozás azáltal vált, hogy a polgármesteri döntést magánjogi jognyilatkozatként minősítve, kizárta ellene a jogorvoslat lehetőségét. Tekintettel arra, hogy a közigazgatási hatósági ügyekben a jogorvoslathoz való jog érvényesülését a Ket. VII. fejezete biztosítja, az Alkotmánybíróság nem a vitatott rendelkezés egészét, csak a jogorvoslat kizárására lehetőséget adó "tulajdonosi" szövegrészt semmisítette meg.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. §-a alapján a megsemmisített rendelkezés az Alkotmánybíróság határozatának közzététele napján veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy az Alkotmánybíróság kimondja az alkotmányellenes szabály konkrét ügyben való alkalmazhatóságának tilalmát, ha a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke azt indokolja. Ezért az alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítésével egyidejűleg az Alkotmánybíróság úgy rendelkezett, hogy az alkotmányellenesnek ítélt szabályozás a Fővárosi Ítélőtábla előtt folyamatban levő 3.Kf.27.240/2008. számú ügyben nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.

Budapest, 2010. február 16.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 628/B/2009.