40/2004. (X. 27.) AB határozat
az Országgyűlés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozata alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés országos népszavazás elrendeléséről szóló határozata ellen benyújtott kifogások tárgyában - dr. Bihari Mihály és dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozata ellen elkésetten benyújtott kifogást visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatával (a továbbiakban: OGY határozat) úgy döntött, hogy elrendeli az országos ügydöntő népszavazást az "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?" kérdésben. A határozat a Magyar Közlöny 2004. évi 129. számában 2004. szeptember 15-i dátummal jelent meg.
A határozat ellen négy magánszemély nyújtott be kifogást.
Egy kifogást 2004. szeptember 22-én, kettőt szeptember 23-án a délelőtti órákban nyújtottak be az Országos Választási Bizottsághoz.
Egy kifogást 2004. szeptember 24-én vett át a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatala és az szeptember 27-én érkezett az Országos Választási Bizottsághoz.
A kifogásokat az Országos Választási Iroda vezetője 2004. szeptember 22-én, szeptember 23-án és szeptember 28-án küldte meg az Alkotmánybíróságnak.
A kifogásokat a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (2) bekezdésében meghatározott nyolc napos határidőn belül, 2004. szeptember 23-án 16.00 óráig lehetett előterjeszteni.
Az Alkotmánybíróság a négy ügyet - tartalmi azonosságukra tekintettel - egyesítette, és az indítványokat egy eljárásban, a Ve. 130. §-a (3) bekezdésének megfelelően soron kívül bírálta el.
A kifogások közül három határidőn belül érkezett. Egy kifogás elkésett, ezért azt az Alkotmánybíróság érdemben ebből az okból nem vizsgálta, az elkésett kifogást visszautasította.
2. Az aláírásgyűjtést követően, a népszavazást elrendelő OGY határozat ellen benyújtott, érdemben elbírálható három kifogás közül az egyiket az Abh.-val már elbírált kifogások benyújtójával azonos személy adta be. A kifogások tartalma az alábbiak szerint foglalható össze:
a) Az OGY határozat sérti a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot. Az állampolgárok a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban semmilyen tájékoztatást nem kaptak, a lakossággal semmilyen közérdekű adatot a kezdeményezés céljairól, előnyeiről, hátrányairól nem közöltek. "Egyes magyar állampolgárok boldog tudatlanságban írták alá az íveket, nem ismerve annak következményeit." Jelenleg senki nem tudja, hogy mi az egyes pártok, parlamenti képviselők, frakciók álláspontja, az új állampolgárok számára milyen jogokat, kötelezettségeket képzelnek el. Az ismerethiány melletti esetleges igen szavazással kikerül a döntés a lakosság kezéből. Az aláírásgyűjtés, illetve a népszavazás az állampolgárok teljes tájékozatlansága, ismerethiánya mellett került, illetve kerül megrendezésre, így ellenkezik az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt előírásokkal.
b) A kérdésben a "a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon" szövegrész sérti az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség elvét, mivel abból nem derül ki, hogy pontosan milyen feltételek mellett kaphatnak majd magyar állampolgárságot a határon túli magyarok, ezért nem tudják eldönteni, hogy ezekkel a feltételekkel támogassák-e a magyar állampolgárság megadását.
Másrészről az Országgyűlés sem tudja egyértelműen eldönteni, hogy pontosan milyen kötelezettség terheli a törvény megalkotása során, vagyis a magyar nemzetiség "egyéb módon" történő igazolását hogyan szabályozza.
c) Az egyik kifogás szerint nem tartható meg olyan népszavazás, amely alkotmányellenessége miatt fogalmilag nem lehet eredményes. Az Országgyűlés úgy rendelte el a népszavazást, hogy az annak alkotmányos lebonyolításához szükséges jogszabályi feltételek hiányoznak. Ez a döntés sérti az Alkotmány 70. § (1) bekezdését és a 2. § (2) bekezdését.
Érvelése alátámasztásaként hivatkozott arra, hogy az Alkotmánybíróság 32/2004. (IX. 14.) AB határozatában az Alkotmány 70. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés nem alkotta meg azokat a rendelkezéseket, amelyek a választás napján külföldön tartózkodó, az Alkotmány alapján választójogosultsággal rendelkező állampolgárok számára az országgyűlési képviselők választásán aktív választójoguk gyakorlásának, illetőleg az országos népszavazáson való részvételük módját és garanciáit szabályozzák. Ha az Országgyűlés a mulasztást nem szünteti meg, az a határozat szerint azt eredményezné, hogy "a népszavazások, illetőleg a szükségessé váló időközi választások lebonyolítására - a szabályozás hiányossága miatt - alkotmányellenes helyzetben" kerülne sor.
d) A kifogást benyújtó egyik személy hivatkozott arra is, hogy Alkotmánybíróság nemcsak a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítése kapcsán született OVB határozat, hanem a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat kapcsán is vizsgálhatja azt, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés ellentétes-e az Alkotmánnyal, vagy az érint-e hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségeket.
Semmi nem zárja ki azt, hogy a kérdés hitelesítése és a népszavazás megtartása között újabb nemzetközi kötelezettséget vállaljon az állam. Ez viszont azzal jár, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdése és az annak részét képező pacta sunt servanda nemzetközi jogi jogelv csak akkor érvényesülhet, ha a nemzetközi kötelezettségekbe ütközést az Alkotmánybíróság a népszavazást elrendelő határozattal szembeni jogorvoslat elbírálása során is vizsgálhatja.
e) A kifogást előterjesztő személy végül előadta, hogy álláspontja szerint a kifogással érintett OGY határozat alapján kitűzött népszavazás - eredményessége esetén -olyan törvény alkotására kötelezné az Országgyűlést, amely ellentétes lenne az Alkotmány 69. § (3) bekezdésében elismert konzuli védelemhez való joggal. A magyar állammal való tényleges kapcsolatban nem álló személyek juthatnának állampolgársághoz, akiknek viszont az állam nem nyújthatna konzuli védelmet, mert ehhez - a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben megfogalmazott álláspontja szerint - az állampolgár és az állam között valódi és szoros kapcsolatnak kell lennie.
3. Az Országgyűlés által elrendelt népszavazás kérdésére vonatkozó népszavazási kezdeményezést a Magyarok Világszövetsége nyújtotta be. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatában megállapította, hogy a kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív a hatályos törvényi rendelkezésekben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi - alkotmányossági és törvényességi - követelményeknek megfelel, ezért az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette.
Az OVB-nak a népszavazást kezdeményező aláírásgyűjtő íven szerepelő kérdést hitelesítő döntését magában foglaló határozata ellen benyújtott kifogások - egyebek között - arra hivatkoztak, hogy
- az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely az állampolgárság megszerzésénél előnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségűnek valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket. A 2002. évi III. törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek 5. Cikke tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv. 10. §-ának b) pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás;
- a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921: XXXIII. tc. által kihirdetett, az Észak-amerikai Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával, Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával, Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh-Szlovákországgal 1920. évi június hó 4. napján Trianonban kötött békeszerződést (a továbbiakban: békeszerződés) . A békeszerződés 61. Cikke szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak, amely azelőtt az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar állampolgárság kizárásával annak az államnak az állampolgárságát szerezték meg, amely az adott területen az állami fő-hatalmat gyakorolja. A trianoni béke idézett cikke szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a trianoni béke mint nemzetközi szerződés által, kollektíven veszítették el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése ezért a trianoni békével ellentétes. Ezért az Nsztv. 10. §-ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást tartani;
- az állampolgárság megadását kérelmezők között különbséget tevő szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem vonatkoznék alapjogra, ésszerű indokot nélkülöz és így sérti az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében elismert emberi méltóságot. Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe;
- a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vevő választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
Az Alkotmánybíróság az 5/2004. (III. 2.) AB határozatával a - kérdés megengedhetősége körében előterjesztett - kifogásokat elbírálta, azokat nem találta megalapozottaknak és az OVB határozatát helybenhagyta.
II.
A kifogások elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."
2. A Ve. érintett rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. Az Nsztv. érintett rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani."
"14. § (1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követően
a) kötelező népszavazás esetén 15,
b) fakultatív népszavazás esetén 30 napon belül kell dönteni.
(2) Az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről."
"15. § A népszavazás időpontját a köztársasági elnök a jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét - jogorvoslat esetén annak elbírálását - követő 15 napon belül tűzi ki."
"16. § (1) A népszavazást az azt elrendelő országgyűlési határozat közzétételét -jogorvoslat esetén az annak elbírálását - követő 90 napon belüli időpontra kell kitűzni."
4. A vizsgált OGY határozat szövege:
"Az Országgyűlés az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény rendelkezései szerint megtárgyalta a Magyarok Világszövetsége által benyújtott országos népszavazási kezdeményezést, és arról a 2004. szeptember 13-i ülésén a következők szerint döntött:
Az Országgyűlés az "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?" kérdésben az országos ügydöntő népszavazást elrendeli.
Az országos ügydöntő népszavazás költségvetése:
- hagyományos papír alapú külképviseleti szavazás esetén a költség 2 902 653 ezer forint,
- külképviseleti gépi szavazásnál a költség 3 368 986 ezer forint,
- a külképviseleti szavazás nélkül a költség 2 658 953 ezer forint.
- amennyiben az országos népszavazás napján másik népszavazás megtartására is sor kerül, akkor a külképviseleti szavazás módjától függetlenül 50 millió forint."
III.
Valamennyi kifogás megalapozatlan.
A jelen ügyben benyújtott kifogások a népszavazást elrendelő OGY határozatot illetően - a lényeges tartalmuk szerint, alkotmányjogi szempontból - kétféle okból kezdeményezik a határozat megsemmisítését.
A kifogások többsége a népszavazásra feltett kérdésre, ezen belül a kérdés alapján a meghozandó törvény tartalmára irányul.
Egyetlen kifogás arra hivatkozik, hogy időközben olyan AB határozat született a népszavazás általános feltételeivel kapcsolatban, amely lényegesen befolyásolja az Országgyűlés és a köztársasági elnök kötelezettségeit a konkrét népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azzal a kérdéssel foglalkozott, hogy a jelen eljárásban, a népszavazási kezdeményezésnek ebben a szakaszában, a kérdést érintő kifogások elbírálásánál hogyan kell eljárnia.
Ennek során alapul vette egy másik, alkotmányjogi szempontból hasonló ügyben hozott, kötelezően elrendelendő népszavazást elrendelő országgyűlési határozattal kapcsolatban a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban (MK 2004/136. 11560. oldal) kifejtetteket.
Ebben az ügyben született első alkalommal döntés olyan kifogásról, amelyet már a hitelesítést elrendelő OVB határozat ellen benyújtott kifogások alapján hozott AB határozat ismeretében, az eredményes aláírásgyűjtés után, a népszavazás elrendelését követően nyújtottak be.
A mondott ügyben a kifogások egyebek között a népszavazásra feltett kérdés időszerűségét, ezzel kapcsolatban értelmezhetőségét vitatták.
Az Alkotmánybíróság az említett AB határozattal lezárt ügyben a népszavazás, a népszavazási eljárás jellegzetességeiből indult ki és - az adott ügyben felmerült egyértelműségi kifogással kapcsolatban - megállapította: az alkotmánybírósági vizsgálat minden esetben arra irányul, hogy az OVB, illetve az Országgyűlés határozata megfelel-e az Alkotmánynak és a vonatkozó jogszabályoknak. Ennek során alapvető szempont az, hogy az Országgyűlésnek végrehajtó, a népszuverenitás érvényre juttatását szolgáló szerepe van a kötelezően elrendelendő népszavazással kapcsolatban a folyamatnak abban a szakaszában, amikor már a népszavazás elrendeléséről kell dönteni.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is azt állapította meg, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alkotmányellenessége, törvényessége az OVB által vizsgálandó és vizsgálható a hitelesítési eljárásban, az Alkotmány és az Nsztv. szabályai szerint. Az OVB döntését követően - a törvényben meghatározott, jogvesztő határidő alatt - bárki számára nyitva áll a lehetőség, hogy a kérdéssel kapcsolatban alkotmányossági és törvényességi aggályait kifejtse, jogorvoslati eljárást kezdeményezzen, a népszavazási kezdeményezést az Alkotmánybíróság döntéséig megakassza.
A kezdeményezésben foglalt kérdés megengedhetősé-gét - törvényességét és alkotmányszerűségét - illetően az Alkotmánybíróság foglal állást, mindenkire kötelezően, erre irányuló kifogás alapján.
Az Alkotmánybíróság döntése a kérdés hitelesítéséről állást foglaló OVB határozatot illetően szükségképpen a döntés meghozatalakor fennálló helyzethez igazodik. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálhatja a hitelesítés tárgyában hozott OVB határozat ellen benyújtott kifogás alapján, hogy az OVB döntés a hitelesítésről az Alkotmánynak és a figyelembe veendő más törvénynek, az Nsztv.-nek megfelel-e, a kifogásokban foglalt érvek ellenére.
Az Alkotmánybíróság jogosultságainak értelmezésével kapcsolatban - most már a népszavazást elrendelő határozat ellen benyújtható kifogásokról szóló döntése kereteit illetően, állampolgárok által kezdeményezett népszavazás esetében -jelentősége van annak, hogy az OVB-nak a kérdést hitelesítő döntését lényegében bárki kifogással támadhatja meg az Alkotmánybíróság előtt. Ez más megfogalmazásban azt jelenti, hogy ilyen esetben a kérdésre irányuló, de a nyitva álló jogvesztő határidő után előterjesztett, újabb kifogások - elkésettség miatt - nem vizsgálhatók érdemben.
Ennek a megállapításnak hatással kell lennie az elrendelésről szóló OGY határozat ellen benyújtott kifogások elbírálásával kapcsolatos alkotmánybírósági hatáskör értelmezésére is, a jelen esetben kötelezően elrendelendő népszavazással összefüggésben. A kifogások tartalma az, amelynek alapján azokat minősíteni lehet ilyenkor aszerint, hogy azok változatlanul a hitelesítés ellen irányulnak-e vagy az elrendelés alkotmányszerűségét, törvényességét vitatják. Kötelezően elrendelendő népszavazási kezdeményezésnél az olyan kifogásokat, amelyeket tartalmuk szerint a hitelesítés szakaszában lehetett volna előterjeszteni, az Alkotmánybíróságnak el kell utasítania, az OGY határozatot helyben kell hagynia a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján.
A népszavazás Alkotmány- és Nsztv.-beli szabályai ugyanis arra irányulnak, hogy aláírásgyűjtésre csakis olyan kérdéssel kapcsolatban kerüljön sor, amely az Alkotmánnyal és az Nsztv.-vel összhangban áll az állampolgárok és az elbírálásban részt vevő szervek szerint. A döntés a hitelesítésről szükségképpen a kérdés megvizsgálásakor fennálló jogi környezethez igazodik, és az alkotmánybírósági jogorvoslatnál is az elbíráláskor fennálló helyzet vehető figyelembe.
Ebből az következik, hogy a népszavazási kérdéssel kapcsolatban - a népszavazás kötelező elrendelését követően benyújtható kifogások alapján - nem vizsgálható érdemben olyan kifogás, amelyet a hitelesítés után is elvben már előterjeszthettek volna, és ez független attól, hogy a kérdést magában foglaló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya hitelesítéséről szóló OVB döntést kifogással az Alkotmánybíróság előtt annak idején megtámadták-e.
Az ilyen kifogások a tartalmuk szerint változatlanul a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát illetően fogalmaznak meg alkotmányossági vagy törvényességi kétségeket - márpedig ezeket a kifogásokat, ebben a szakaszban nem, hanem a hitelesítésről szóló OVB döntést követően lehet csak előterjeszteni, meghatározott, jogvesztő határidő alatt.
2. Az Nsztv. az Alkotmány népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló szabályainak 1997. július 30-i módosítását követően, a Ve. 1997. november 6-i hatálybalépése után szabályozta újra az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó egyes rendelkezéseket. Ezek az új szabályok érintették az eljárási rendelkezéseket és átalakították a jogorvoslat rendszerét.
Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatot (ABH 1997, 331, 332.) követően lehetőség volt népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes előírások megsértése miatt az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt benyújtani.
Az új törvények az Alkotmánybíróság hatáskörét a népszavazással kapcsolatban megváltoztatták. A jogorvoslást kifogás benyújtásával lehet keresni, az eljárás két pontján az Alkotmánybíróság előtt, alkotmányossági kérdésben is. A hatályos szabályok értelmében azonban nincs lehetőség a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó előírások megsértése miatt alkotmányossági kifogás benyújtására, sem a mérlegelés alapján elrendelt, sem a kötelezően elrendelendő népszavazással kapcsolatban.
A Ve. ugyanakkor nem csupán a hitelesítési OVB határozat, hanem a népszavazást elutasító vagy elrendelő OGY határozat ellen is lehetővé teszi kifogás benyújtását az Alkotmánybírósághoz.
Az Alkotmánybíróság kötelezően elrendelendő népszavazásnál - a Ve. 130. § (1) és (2) bekezdése szabályai értelmében - így két alkalommal kerülhet abba a helyzetbe, hogy a kezdeményezés egyes alkotmányossági és törvényességi vonatkozásait illetően állást foglaljon. Ilyen esetben arról van szó, hogy a kérdés hitelesítését követően a megkívánt számú aláírás összegyűlt, az Országgyűlésnek kötelezettsége támadt az ügydöntő népszavazás elrendelésére.
A Ve. szövegszerűen a népszavazási kezdeményezésnek ebben az újabb, az Alkotmánybíróság eljárását tekintve második szakaszában sem korlátozza az Alkotmánybíróságot sem a felülvizsgálat terjedelme, sem a felülvizsgálat okait illetően. A Ve. 130. § (2) bekezdése nem különböztet aszerint, hogy népszavazás kitűzésére állampolgári kezdeményezés alapján vagy a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada kezdeményezésére került-e sor. Előbbi esetben az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányának hitelesítésében, így a kérdés vizsgálásában az OVB-nek és az Alkotmánybíróságnak a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján már korábban szerepe van.
Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdése szerinti hatáskörét is alkotmányos feladatára, az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásban betöltött szerepére tekintettel értelmezi.
Az Alkotmánybíróság az egyes alkotmánybírósági hatáskörök gyakorlásánál eddig is saját közjogi státuszából indult ki [lásd pl. az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági hatáskörről mondottakat: 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 137.; vagy törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló hatásköre értelmezését: a 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58.].
Különösen figyelemmel volt a Ve. 130. § (2) bekezdésében foglalt hatásköre korlátainál az 52/1997. (X. 14.) AB határozat ama megállapításra, amely szerint "Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát." Ez azt jelenti, hogy népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezésnél a kérdés hitelesítésével a kezdeményezés első szakasza lezárul.
Az Alkotmánybíróság szerint ugyanakkor elvben nem zárható ki az, hogy a kérdés hitelesítése, majd az aláírásgyűjtés eredményessége és a népszavazás elrendelése után olyan változásra hivatkozva terjesztenek elő kifogást, amelyet sem az OVB a hitelesítéskor - és ha volt alkotmánybírósági eljárás, sem az Alkotmánybíróság a hitelesítés elleni kifogások elbírálása során - nem vehetett figyelembe, és ez a körülmény az elutasító vagy elrendelő OGY határozat ellen benyújtott kifogások alkotmánybírósági elbírálását, minden kétséget kizáróan, érdemben befolyásolhatja. Ilyen körülmény lehet például az Alkotmány módosulása, nemzetközi szerződés hatálybalépése vagy hatályvesztése.
Összeegyeztethetetlen lenne a Ve. 130. § (2) bekezdése szerinti kifogás funkciójával, ha ilyen körülmény tudatában is az Alkotmánybíróság e hatáskörének gyakorlása a formális, például az eljárási szabályok betartásának felülvizsgálatára korlátozódna.
A népszavazás elrendelését vagy a kötelezően elrendelendő népszavazás elutasítását követően benyújtott azokról a kifogásokról, amelyek nem az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási kérdésre vonatkoznak, hanem más érveket hoznak fel az Országgyűlés határozata ellen, az Alkotmánybíróság dönt érdemi, tartalmi vizsgálat alapján. Esetről esetre foglal állást az Országgyűlés elrendelő vagy elrendelést elutasító döntéséről, a kifogásokban foglalt tartalomhoz kötötten, a kifogás érveinek vizsgálata alapján.
A Ve. 130. § (2) bekezdésének ez az értelmezése összhangban áll az Alkotmánybíróság 33/2004. (IX. 28.) AB határozata III. 6. pontjában foglaltakkal. Már ebben az ügyben is felmerült a kifogások által hivatkozott "új helyzet" mikénti kezelése a jogorvoslati eljárásban. Az Alkotmánybíróság szerint nem volt megállapítható, hogy - a népszavazásra feltett kérdés tárgyát képező törvény alkotmánybírósági megsemmisítése folytán - új helyzet állt elő [MK 2004/136. szám, 11564. oldal].
3. A jelen ügyben azt lehetett megállapítani, hogy a kifogások többsége - részben már elbírált, részben új, de olyan érvek alapján, amelyeket a hitelesítésről szóló döntést követően is elvileg előterjeszthettek volna - változatlanul a népszavazási kérdés ellen irányul. Ezért a fentiek szerint
- azt a kifogást [I.2. a) pont], amely szerint az OGY határozat sérti a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot a kifogásban előadott, ismertetett indokok alapján; továbbá
- azt a kifogást [I.2. b) pont], amely szerint a kérdésben a "a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon" szövegrész sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség elvét; valamint
- azt a kifogást [I. 2. e) pont], amely szerint a népszavazás - eredményessége esetén - olyan törvény alkotására kötelezné az Országgyűlést, amely ellentétes lenne az Alkotmány 69. § (3) bekezdésében elismert konzuli védelemhez való joggal, mert a magyar állammal való tényleges kapcsolatban nem álló személyek juthatnának állampolgársághoz;
a kérdés hitelesítéséről szóló OVB döntést követően elő lehetett volna terjeszteni. A népszavazási kezdeményezés és eljárás ezen szakaszában ezek a kifogások már nem vizsgálhatók.
Az egyik kifogásban [I. 2. d) pont] azonban azzal is érveltek, hogy a hitelesítés és az elrendelés között is, később elvben létrejöhet olyan nemzetközi egyezmény, amelynek fényében a népszavazási kérdésről nem lenne tartható népszavazás. Ez a felvetés megalapozatlan. Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy ilyen konkrét nemzetközi szerződésre a kifogás benyújtója maga sem hivatkozott. A hitelesítésről szóló OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat elbíráló alkotmánybírósági határozatot követően ilyen szerződés eddig nem született. Ezért az Alkotmánybíróság az OGY határozatot ebből az okból támadó kifogást elutasította.
Azt is állították továbbá [I. 2. c) pont], hogy nem tartható népszavazás mindaddig, amíg a választópolgárokat érintő alkotmányellenes helyzet fennáll. A kifogást benyújtó személy a szóban lévő OGY határozatot ugyanazzal az érveléssel támadta, mint a 46/2004. (V. 18.) OGY határozatot: értelmezése szerint az Alkotmánybíróságnak a 32/2004. (IX. 14.) AB határozatára figyelemmel, az Országgyűlés a népszavazást ebben a kérdésben sem rendelhette volna el.
Az Alkotmánybíróság a kifogásnak ezzel az érvével összefüggésben, a jelen ügyben az alábbiakat állapítja meg:
Az Országgyűlés 2004. október 18-án elfogadta, az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére a köztársasági elnök aláírta és a Magyar Közlöny 2004. október 19-i keltezéssel megjelent 150. száma kihirdette a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény módosításáról szóló 2004. évi XCII. törvényt. A törvény a Ve. szabályait kiegészítette "A külföldön történő szavazás átmeneti szabályai" című XIX. fejezettel. A törvény a 2. § (1) bekezdése értelmében a kihirdetés napján lépett hatályba és a (2) bekezdés alapján 2006. március 31-én veszti hatályát a Ve. XIX. fejezetével együtt.
A 2. § (3) bekezdése kimondja, hogy a törvény rendelkezéseit a hatálybalépését megelőzően elrendelt, de a hatálybalépését követően kitűzött országos népszavazásra akkor kell alkalmazni, ha a törvény hatálybalépésétől a magyarországi szavazás napjáig legalább 20 nap van hátra.
Ennek következtében az a kifogás, amely azért támadta az elrendelésről szóló OGY határozatot, mert állítása szerint a népszavazási szabályokat érintő alkotmányellenes helyzetben nem tartható meg a népszavazás, okafogyottá vált, így ebben a vonatkozásban is az OGY határozat helybenhagyásának volt helye.
Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az OGY határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
dr. Harmathy Attila alkotmánybíró akadályoztatása miatt
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 957/H/2004.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével, amely az Országgyűlés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatát helybenhagyja, illetve az elkésetten benyújtott kifogást visszautasítja, egyetértek. A határozat indokolásával azonban sem egészében, sem részleteiben nem értek egyet.
1. Az Alkotmánybíróság rövid időn belül másodszor hoz határozatot olyan kifogások tárgyában, amelyeket az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozata ellen nyújtottak be. Az Országgyűlés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozata ellen benyújtott kifogások még inkább alátámasztják azokat az érveket és megállapításokat, amelyeket a 33/2004. (IX. 28.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásomban már kifejtettem, és amelyeket a jelen ügy kapcsán is helytállónak tartok. Az Alkotmánybíróságnak már akkor, de most különösen olyan elvi jelentőségű határozatot kellett volna hoznia, amelyben - a konkrét országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogás elbírálásán túl -általános jelleggel meghatározza a Ve. 130. § (2) bekezdésében biztosított hatáskörének tartalmát, vagyis megállapítja az Alkotmánybíróság vizsgálatának tartalmi és formai korlátait. A jelen határozat indokolása álláspontom szerint nem felel meg ennek a követelménynek.
2. Az Alkotmánybíróságnak az 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja ["az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik (...) eljárás mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal"] alapján kizárólag a Ve. biztosít hatáskört a népszavazási eljáráshoz kapcsolódóan; mégpedig két helyen, a népszavazási eljárás más-más szakaszában: az OVB határozata, illetve az Országgyűlés egyedi határozata ellen benyújtott kifogás tárgyában. Az Alkotmánybíróságnak - áttekintve a népszavazási eljárás egész menetét - azt kellett volna vizsgálnia, hogy az eljárás két különböző szakaszában őt megillető hatáskörének mi a funkciója; a hatáskör terjedelme azonos-e, illetve ha nem, akkor mennyiben különbözik egymástól, és pontosan mik a korlátai.
a) A népszavazási eljárás folyamatában az Alkotmánybíróság a kifogás jogintézményén keresztül, két alkalommal: a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat ("hitelesítési kifogás"), illetve a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlésnek a népszavazás elrendelésével kapcsolatos határozata ("elrendelési kifogás") esetében járhat el jogorvoslati fórumként.
b) A Ve. 130. § (1) bekezdése szerinti alkotmánybírósági vizsgálatra - az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) (ABH 1997, 331.) megfogalmazott követelmény alapján - előzetesen, még az aláírásgyűjtés megkezdése előtt sor kell, hogy kerüljön. Eszerint: "[a]z állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát." (ABH 1997, 331, 343.)
Ebből következően az OVB előzetesen, az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során vizsgálja egyrészt azt, hogy a kérdés megfelel-e az alkotmányi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság értelmezései alapján a népszavazásból kizárt tárgyköröket nem pusztán az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése tartalmazza, hanem más tilalmak is levezethetőek magából az Alkotmányból [lásd pl. 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251.; illetve 28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290.]. Az OVB másrészt vizsgálja, hogy a kérdés egyértelmű-e, vagyis az alapján az állampolgár kétség nélkül meg tudja-e állapítani, hogy miről dönt, és az Országgyűlés számára is egyértelmű-e, hogy a döntéshez kapcsolódóan milyen kötelezettségek terhelik. Harmadrészt az aláírásgyűjtő ívnek formailag is meg kell felelnie a Ve.-ben meghatározott feltételeknek.
A Ve. 130. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság az OVB döntését vizsgálja felül, mégpedig mind tartalmi, mind formai szempontból. Az Alkotmánybíróság az eljárás ezen szakaszában azt vizsgálja tehát, hogy a kérdés megfelel-e a felsorolt alkotmányossági és törvényi követelményeknek, ezeken belül az egyértelműségi követelménynek. Az Alkotmánybíróság ezenfelül vizsgálhatja az OVB konkrét döntéshozatali eljárásának a törvényességét is.
c) Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 28/C. § (2)-(3) bekezdés szerinti kötelező népszavazás "mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok "befolyása" alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze) . Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve a "nép". A népszavazás Alkotmányban meghatározott "hatáskörén" [28/C. § (5) bekezdés] belül az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. Ellenkezőleg: köteles minden "kiszolgáló", megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását, s köteles más szerveket is távol tartani ettől. (...) A kezdeményezés támogatottságának teljesülése automatikusan a képviseleti szerv fölé helyezi a közvetlen hatalomgyakorlást. Az Országgyűlés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül, s azt kell biztosítania, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás eljárását ne fenyegesse semmi, egészen az eredményes népszavazásig, amikor ez a kötelessége tartalmira fordul (ti. a döntés végrehajtására) . Mivel a "szabad tárgyakon" belül az eljárás uralkodik a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi szabályaiban, védelmének az eljárás egészére ki kell terjednie, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul." (ABH 1997, 331, 340, 341.)
Ebből az következik, hogy ha a megfelelő számú aláírást összegyűjtötték, - az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján - az Országgyűlés köteles elrendelni a népszavazást, mégpedig szó szerint ugyanabban a kérdésben, amelyre az aláírásokat összegyűjtötték [Nsztv. 13. § (2) bekezdése]. Az Országgyűlésnek tehát sem arra nincs lehetősége, hogy a kérdést módosítsa, sem arra, hogy vizsgálja: a kérdés megfelel-e az alkotmányi, illetve törvényi követelményeknek.
d) Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdésében meghatározott hatáskörében nem az OVB, hanem az Országgyűlés határozatát vizsgálja felül, esetlegesen az Országgyűlést utasíthatja új eljárásra. Ebből következően az Alkotmánybíróság e döntés-felülvizsgálati jogköre alapján abban a kérdésben dönthet, hogy az Országgyűlés határozata tartalmazza-e az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerinti kötelező tartalmi elemeket, és hogy 1. az Országgyűlés helyesen állapította-e meg, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító-e; 2. a kérdés megegyezik-e az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel; 3. az Országgyűlés megfelelően rendelkezett-e a népszavazás költségvetéséről. Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja továbbá az Országgyűlés konkrét döntéshozatali eljárásnak a törvényességét. Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva arról határozhat tehát, hogy az Országgyűlés eljárása és maga a meghozott határozat - a fenti szempontok alapján - törvényes-e. Az Alkotmánybíróság a népszavazási eljárásnak ebben a szakaszában - a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat után - az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében foglalt kötelező erejű rendelkezéseknek van alávetve: az elrendelési kifogás elbírálásakor az elrendelésig tartó eljárást vizsgálva kell meghozni a döntését, de a kérdés tartalmát már nem vizsgálhatja. A kérdés tartalmának (hitelesítésének) a vizsgálata és az országgyűlési határozatnak ezen az alapon való megsemmisítése szöges ellentétben állna az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésével és az Alkotmánybíróság azon korábbi határozataival, amelyek a jogbiztonság elvére hivatkozva előírták, hogy a kérdés hitelesítése (OVB határozata és esetlegesen annak Alkotmánybíróság általi felülvizsgálata) után a kérdés tartalmi vizsgálatára nem kerülhet sor, maga az Országgyűlés is végrehajtó szerepbe kerül.
e) A korábbiakban kifejtettekből következik, hogy magának a kérdésnek az alkotmányossági, törvényességi és tartalmi vizsgálatára a jelen törvényi feltételek mellett kizárólag a hitelesítési szakaszban, az aláírásgyűjtés megkezdése előtt, a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján benyújtott kifogás elbírálása során kerülhet sor. Ennek indoka, hogy a választópolgár nem hozható olyan helyzetbe, hogy utólag derüljön ki: alkotmányos joga gyakorlására adott helyzetben nem is lett volna lehetőség. Ezt az Alkotmánybíróság hangsúlyozottan kiemeli a 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban: "[a]z Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében megjelölt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli, hogy a törvény létesítsen megfelelő jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára". (ABH 1997, 331,332.)
Az Alkotmánybíróság - amennyiben az aláírások összegyűjtése után az OVB ellenőrizte azokat, és megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés érvényes - a népszavazás elrendelésével kapcsolatos országgyűlési határozathoz benyújtott kifogás kapcsán tartalmi vizsgálatot csak a korábbiakban leírt szűk körben végezhet, illetve az Országgyűlés eljárásának törvényességét ellenőrizheti. Az országgyűlési határozat megsemmisítésére akkor van lehetősége, ha az Országgyűlés a döntést adott tartalommal nem hozhatta volna meg, vagy annak valamely eleme nem felel meg a törvényi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján járhat el; az Országgyűlés határozatát, mégpedig egy egyedi országgyűlési határozatot vizsgál; a kifogás funkciója a törvényi szabályok megtartásának ellenőrzése.
f) A Ve. 130. § (2) bekezdése szerint a - bárki által kezdeményezhető - jogorvoslat a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában hozott döntés ellen vehető igénybe; e szakasz kezdőidőpontja az OVB ellenőrzésének eredményét tartalmazó döntés Országgyűlésnek való bejelentése. Sem az Alkotmány, sem az Nsztv., illetve a Ve. nem biztosítja az Országgyűlésnek azt a jogot, hogy ebben a szakaszban vizsgálhassa a népszavazási kérdés alkotmányosságát [erre csak az OVB, illetve a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján, jogorvoslati fórumként eljárva az Alkotmánybíróság jogosult az eljárás egy korábbi szakaszában]. A Ve. 130. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság vagy helybenhagyja az Országgyűlés határozatát, vagy megsemmisíti azt, és új eljárásra kötelezi az Országgyűlést. Az Országgyűlés új eljárása a népszavazási eljárás elrendelési szakaszának megismétlése, melynek során az Országgyűlésnek az a kötelezettsége, hogy korrigálja azt az (eljárási) hibát, amelyet előző eljárásában elkövetett, és amiért határozatát az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Mivel a megismételt elrendelési eljárásban sem biztosít sem az Alkotmány, sem más törvény az Országgyűlés számára olyan jogot, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő, hitelesített kérdést, illetve annak alkotmányosságát vizsgálja, ezért az Nsztv. 13. § (2) bekezdéséből következően az Országgyűlésnek a népszavazást ismételten az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésben kell elrendelnie.
Olyan eljárási szabályok sincsenek, melyek értelmében az Országgyűlés visszajuttathatná a népszavazási eljárást abba a szakaszba, amelyben a kérdés alkotmányosságáról dönteni lehet, vagyis a hitelesítés szakaszába. Az ilyen tartalmú szabályok tulajdonképpen annulálnák a korábban összegyűjtött, megfelelő számú aláírást; ez azonban több alkotmányos rendelkezést sértene. Sérülne egyrészt az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt közvetlen hatalomgyakorlás elve (amely megvalósulásakor megelőzi a közvetett hatalomgyakorlást); másrészt a 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság elve; harmadrészt ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésének kó-gens rendelkezésével is; és ellentétes lenne az Alkotmánybíróság korábbi határozataival és az azokban megfogalmazott követelményekkel.
A Ve. 130. § (2)-(3) bekezdése alapján lefolytatott, megismételt országgyűlési eljárás meg kell, hogy maradjon tehát a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában, nem kerülhet vissza egy korábbi - így például a hitelesítési - szakaszba.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban leírt követelmények az Alkotmánybíróságra magára is kötelezőek, nevezetesen, hogy a kérdés hitelesítése és az aláírások összegyűjtése, majd ellenőrzése után a "nép" népszavazást kezdeményező akarata kell, hogy érvényesüljön, valamint, hogy az Országgyűlés által elrendelt népszavazást az Alkotmánybíróság sem állíthatja le a kérdés hitelesítési vizsgálata alapján (akár vizsgálta a kérdést az OVB határozata ellen benyújtott hitelesítési kifogás alapján, akár - mivel nem nyújtottak be hitelesítési kifogást -nem) . Ez ellentétes lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság-jogbiztonság követelményével, amelyet az Alkotmánybíróság hangsúlyozott alkotmányos elvként fogalmazott meg határozataiban. Az Alkotmánybíróságot - önmaga szerepét és funkcióját, valamint döntéshozatalának terjedelmét illetőn, a saját maga által leszögezett elvek alapján - kötik ezek a precedensértékű határozatok. Az elrendelési kifogás kapcsán az Alkotmánybíróság hatáskörének ezzel ellentétes értelmezése ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésével, ami az Országgyűlésre, de az Alkotmánybíróságra is kötelező, de ellentétes lenne az Alkotmánybíróság 1997-ben hozott, többször hivatkozott határozataival is.
Összefoglalva tehát megállapítható, hogy az Országgyűlés a népszavazás elrendelésekor végrehajtói szerepben van: amennyiben az OVB megállapítja a népszavazási kezdeményezés érvényességét (kellő számú érvényes aláírás), akkor az Országgyűlés az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésének kógens rendelkezése alapján egy "végrehajtási" döntést hoz (népszavazást elrendelő határozat meghozatala), mely döntés során (kifejezett ez irányú hatásköri szabály hiányában) tartalmilag nem vizsgálhatja a kérdést, így annak alkotmányosságát, egyértelműségét sem. Az Nsztv. 14. § (2) bekezdésében foglalt tartalommal meghozott országgyűlési határozattal szemben van lehetőség a kifogás előterjesztésére, e határozat törvényessége kérhető számon az Országgyűlésen. Ehhez képest az Alkotmánybíróság felülvizsgálata is a "végrehajtási" döntésre (az országgyűlési határozatra), ennek a törvényességére kell hogy vonatkozzon, a kérdés tartalma, egyértelműsége sem az Országgyűlés általi "végrehajtási" döntés meghozatala során, sem pedig a kifogás Alkotmánybíróság általi elbírálása során az eljárás ezen szakaszában már nem vizsgálható. Az Alkotmánybíróság maga is a végrehajtási eljárás résztvevőjeként jár el már az elrendelési kifogás alapján, alkotmányos szerepe, funkciója és döntéshozatalának terjedelme - a saját határozatában kifejtett elvek és követelmények szerint - ehhez igazodik. Az Alkotmánybíróság hatásköre sem lehet abszolút - bárhol, bármikor, bármit, bármilyen terjedelemben vizsgálhat, és bármilyen határozatot hozhat -, mert ez ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében előírt rendelkezéssel: országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
3. Az Alkotmánybíróság jelen, de már 33/2004. (IX. 28.) AB határozatának, az abban foglalt levezetésnek általános, alkotmányos jogrendszerfejlesztő szerepe kellett volna, hogy legyen azzal, hogy elvi éllel és érvényességgel határozza meg az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörét a népszavazási eljáráshoz kapcsolódóan (az Alkotmánybíróság precedensépítő kötelezettsége) . A két határozat azonban nem teljes körűen, elvi alapon, az Alkotmánybíróság korábbi határozataira támaszkodva és azokat továbbfejlesztve értelmezi az Alkotmánybíróságnak a Ve. 130. § (2) bekezdésében foglalt hatáskörének terjedelmét, hanem az egyedi ügyek keretei között maradnak. A jelen ügyben hozott határozat és az Alkotmánybíróság 33/2004. (IX. 28.) AB határozatának indokolása több tekintetben is eltér egymástól. Az, hogy a két határozat rendkívül rövid határidőn belül követi egymást, még inkább alátámasztja azt, hogy nem volt helyes a 33/2004. (IX. 28.) AB határozattal elbírált, népszavazás elrendelése tárgyában hozott országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogás eseti ügyként kezelése (mint ahogy ez a megoldás most sem célravezető) . A népszavazási eljárás részletszabályaival kapcsolatban az Alkotmánybíróságnak hosszú távra, elvi jelleggel meg kellett volna állapítania, hogy - az Alkotmánybíróság eddigi határozataira is tekintettel - melyek azok az alkotmányos keretek, amelyek között a törvényhozónak a két, a népszavazási eljárás során benyújtható kifogás céljának megfelelő, egyértelmű szabályokat meg kell alkotnia.
A Ve. 130. § (1) és (2) bekezdése állapítja meg, hogy a népszavazási eljárások során kifogás nyújtható be, ezt teremt tehát hatáskört az Alkotmánybíróság számára a népszavazási eljárásban való döntéshozatalra. A Ve. szabályai azonban nem rendelkeznek arról, hogy a kifogásnak mik lehetnek a tartalmi elemei. Így a Ve. 130. § (2) bekezdése önmagában nem zárja ki, hogy az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozata ellen benyújtott kifogás során az Alkotmánybíróság által maga a kérdés már nem vizsgálható. Ez a jelen [és a 33/2004. (IX. 28.) AB határozathoz fűzött] párhuzamos indokolásban korábban kifejtettek alapján, az Alkotmánybíróság saját hatáskörének értelmezése kapcsán mondható ki, nem pedig úgy, hogy a Ve.-ben a kifogás benyújtására meghatározott jogvesztő határidő elmulasztásából a kifogás tartalmi elemeire nézve is következtetést von le az Alkotmánybíróság. A két fajta kifogás tartalmi különbségeit törvényben kellene szabályozni. Mindezekből következően a határozat többségi indokolása álláspontom szerint praeter legem szabályozást tartalmaz, amivel nem tudok egyetérteni.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
1. A többségi határozat rendelkező részével egyetértek.
2. Egyetértek a határozat indokolásában foglaltak túlnyomó többségével is, tekintettel arra, hogy a III. 2. pontban foglaltakat a 33/2004. (IX. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben magam is hangsúlyoztam. E különvéleményben írtak tartalmának megismétlődését látom a többségi határozat alábbi megállapításaiban:
"Az Alkotmánybíróság szerint ugyanakkor elvben nem zárható ki az, hogy a kérdés hitelesítése, majd az aláírásgyűjtés eredményessége és a népszavazás elrendelése után olyan változásra hivatkozva terjesztenek elő kifogást, amelyet sem az OVB a hitelesítéskor - és ha volt alkotmánybírósági eljárás, sem az Alkotmánybíróság a hitelesítés elleni kifogások elbírálása során - nem vehetett figyelembe, és ez a körülmény az elutasító vagy elrendelő OGY határozat ellen benyújtott kifogások alkotmánybírósági elbírálását, minden kétséget kizáróan, érdemben befolyásolhatja. Ilyen körülmény lehet például az Alkotmány módosulása, nemzetközi szerződés hatálybalépése vagy hatályvesztése." Magam a 33/2004. (IX. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben ilyen körülménynek tekintettem azt is, amikor az eredetileg hitelesített kérdésnek a fele eltűnt azáltal, hogy az eredeti kérdésben szereplő - megsemmisítendőnek ítélt - törvényt az Alkotmánybíróság már megsemmisítette. Nyilvánvaló ugyanis, hogy valóban nem szabad kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 343.]. Ennek a követelménynek nem felelhetett meg - álláspontom szerint - az, hogy a népszavazás kezdeményezői akkor is tovább folytatták az aláírások gyűjtését, amikor az eredetileg hitelesített kérdésnek már csak a torzója maradt meg.
A mostani többségi határozat indokolása - számomra úgy tűnik - ezt a korábbi különvéleményemben írt álláspontot erősíti meg, hiszen végkövetkeztetésként - helyesen - azt is hangsúlyozza: "Összeegyeztethetetlen lenne a Ve. 130. § (2) bekezdése szerinti kifogás funkciójával, ha ilyen körülmény tudatában is az Alkotmánybíróság e hatáskörének gyakorlása a formális, pl. az eljárási szabályok betartásának felülvizsgálatára korlátozódna."
Ilyen "formális" indokolást tartalmazott viszont a 33/2004. (IX. 28.) AB határozat azzal az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatból kölcsönvett és hangsúlyozott megállapításával, hogy "az Alkotmánybíróságnak... a jogorvoslati eljárásban nem feladata annak tisztázása, milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a magyar jog hatályos rendszere a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatban. [ABH 2001, 399, 403, 404.]" [33/2004. (IX. 28.) AB határozat, MK 2004/136. szám, 11564. oldal.]
A 33/2004. (IX. 28.) AB határozat és a jelenlegi többségi határozat indokolása a Ve. 130. § (2) bekezdésének értelmezése tekintetében - megítélésem szerint - nincs egymással összhangban, ezért a jelenlegi többségi határozat nem is alapulhat a korábbin: gyakorlatilag azokat az indokoláselemeket fogalmazza meg - egyébként helyesen -, amelyeket már a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatnál is alapul kellett volna venni.
3. Az eltérő kezelésre (és minősítésre) nem adhat magyarázatot az, hogy az Alkotmányíróság "esetről esetre foglal állást az Országgyűlés elrendelő vagy elrendelést elutasító döntéséről, a kifogásokban foglalt tartalomhoz kötötten, a kifogás érveinek vizsgálata alapján". Az Alkotmánybíróság hatáskörének ilyen felfogását aggályosnak tartom tekintettel arra, hogy az olyan pozícióba juttathatja, amely egy alkotmányos jogállamban őt sem illeti meg. E hatásköri önértelmezésnek a hátterében kétségkívül az a "zavar" áll, hogy a törvényalkotó 1998-ban lehetővé tette a népszavazást elrendelő országgyűlési határozattal szemben is a bárki által benyújtható kifogást. [Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indoklása a 33/2004. (IX. 28.) AB határozathoz, MK 2004/136. szám 11569. oldal.] Az ilyen kifogások elbírálásához azonban nem az Alkotmánybíróságnak magának, hanem a törvényalkotónak kell megteremtenie a megfelelő eljárási (hatásköri) szabályokat. A jogbiztonság (s ezen belül a kiszámíthatóság) követelménye az Alkotmánybíróság eljárásával szemben is felállítható, s ezt a legkevésbé sem garantálja az, ha saját eljárásának rendjét "esetről esetre" maga állapítja meg.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
1. Az Alkotmánybíróság az 5/2004. (III. 2.) AB határozatában már vizsgálta, hogy a magukat magyar nemzetiségűnek vallók kedvezményes honosítását célzó népszavazási kérdés megfelel-e az Alkotmány és a vonatkozó jogszabályok előírásainak. A határozathoz fűzött különvéleményemben azzal érveltem, hogy a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján nem bocsátható népszavazásra, mert a nemzetiségre (nemzeti hovatartozásra) mint egyetlen állampolgárság-szerzési feltételre utalás sérti az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt állampolgárságról szóló Európai Egyezmény 5. cikkében foglalt diszkrimináció-tilalmat. A nemzeti hovatartozásról szóló nyilatkozat önmagában nem alkalmas a polgár és állama közötti szoros, valódi (effektív) kapcsolat létének bizonyítására.
Ugyanebben a különvéleményben utaltam arra a problémára, hogy a népszavazás kezdeményezői nem az országhoz (az államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják kötni az állampolgárság intézményét. Ez pedig nemcsak a fent említett Egyezmény előírásaival áll ellentétben, hanem azzal a felfogással is, hogy az állampolgárság a szuverenitás (terület, népesség, főhatalom) klasszikus alkotmányjogi intézménye, amely történetileg nem feltétlenül azonos az adott személy etnikai származásával. Mindezeket továbbra is irányadónak tartom.
2. Ugyancsak fenntartom a 33/2004. (IX. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben foglaltakat.
A 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság először vizsgált népszavazást elrendelő országgyűlési határozatot a Ve. 130. § (2) és (3) bekezdései alapján. E jogszabályi rendelkezéseket értelmezve az Alkotmánybíróság arra a megállapítása jutott, hogy a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni kifogás elbírálásakor az Alkotmánybíróságnak az eljárási szabályok betartásának vizsgálatán felül másra nincs hatásköre.
Az e határozathoz csatolt különvéleményben felhívtam a figyelmet arra: az országos népszavazás elrendelésével kapcsolatos országgyűlési határozat alkotmánybírósági vizsgálatának különösen fontos funkciója lehet, ha a népszavazási kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítéséről hozott OVB határozat ellen senki nem élt kifogással, illetve, ha az országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogás az Alkotmánybíróság OVB határozatot felülbíráló határozatában nem érintett szempontot tartalmaz. Hasonlóan jelentős szerepe lehet az alkotmánybírósági felülvizsgálatnak, ha az OVB a megismételt eljárás során tartalmilag nem az Alkotmánybíróság döntésének megfelelő határozatot hozott, továbbá, ha az Alkotmánybíróságnak a hitelesítési eljárás során hozott döntése után az alkotmányossági, illetve törvényességi szempontból lényeges körülményekjelentős mértékben megváltoztak.
Jelen határozat ez utóbbi szempontot kiragadva rendelkezik úgy, hogy azokról a kifogásokról, amelyek nem a népszavazási kérdésre vonatkoznak, hanem "más érveket" hoznak fel az Országgyűlés határozata ellen, az Alkotmánybíróság "érdemi, tartalmi vizsgálatot" folytat le. A többségi döntés jelen ügyben ilyen érvnek tekinti például az Alkotmány esetleges módosulását, nemzetközi szerződés hatálybalépését vagy hatályvesztését, ha e szempontokat az OVB és az Alkotmánybíróság a hitelesítési eljárás során nem vehette figyelembe.
A határozat megállapítja, hogy a Ve. 130. § (2) bekezdésének ilyen értelmezése összhangban van a 33/2004. (IX. 28.) AB határozat III. 6. pontjában foglaltakkal. Álláspontom szerint viszont a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban a testület nem tekintette a jogorvoslati eljárásban vizsgálható érdemi szempontnak azt az indítványozói kifogást, hogy az Eüsztv. megsemmisítése miatt a kérdés elvesztette egyértelmű jellegét. Ezt támasztja alá a hivatkozott határozatból vett következő idézet is. "6. Az indítványozók arra hivatkoztak, hogy az eredetileg egyértelmű kérdés az Eüsztv. megsemmisítése miatt elvesztette a törvénybenmegkívánt egyértelmű jellegét. Bár az eljárás fentiekben leírt jogorvoslati jellege miatt a vizsgálatnak erre a kérdésre nem kell kiterjednie, az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Alkotmánybíróságnak már az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtett álláspontja szerint a jogorvoslati eljárásban nem feladata annak tisztázása, milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a magyar jog hatályos rendszere a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatban."
3. Nem értek egyet azzal, ha az Alkotmánybíróság "esetről esetre foglal állást az Országgyűlés elrendelő vagy elrendelést elutasító döntéséről, a kifogásokban foglalt tartalomhoz kötötten, a kifogás érveinek vizsgálata alapján", a határozatban tovább nem részletezett "más érvek" felmerülésekor.
A kisebb parlamentről szóló népszavazási kérdést vizsgáló 25/2004. (VII. 7.) AB határozathoz csatolt különvéleményemben is jeleztem, hogy ha az eseti mérlegelés elszakad az Alkotmány és a vonatkozó jogszabályok (jelen esetben a Ve.) szövegétől, struktúrájától, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatától [vö. a 33/2004. (IX. 28.) AB határozat], akkor a testület ítélkezése kiszámíthatatlanná válik.
A népszavazás megtartása nem függhet az Alkotmánybíróság esetről esetre hozott döntésétől. Az alapvető jogok érvényesülésének egyik legfőbb biztosítéka a jog által korlátozott állam léte [6/2001. (III. 14.) AB határozat].
A népszavazás kapcsán sem az Alkotmány, sem pedig más jogszabály, így a Ve. sem korlátozza az Alkotmánybíróság mozgásterét a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat felülvizsgálatában. Ebből viszont nem következik, hogy az Alkotmánybíróság szabadon dönthet arról, a kifogások által felvetett kérdések közül melyeket vizsgál meg eljárása során. Mivel hatáskörszűkítést sem az Alkotmány, sem a Ve. 130. §-a nem tartalmaz, az Alkotmánybíróságnak a népszavazást elrendelő országgyűlési határozattal szembeni kifogás elbírálásakor - e kifogás keretein belül - teljeskörűen vizsgálnia kell az országgyűlési határozat alkotmányosságát és törvényességét. Ez biztosíthatja, hogy a népszavazás az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok keretei között marad. A hitelesítési eljárás során az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált indítványozói szempontok, mint 'ítélt dolgok' határolják be e vizsgálatot.
Álláspontom szerint tehát az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben az indítványozóknak az 5/2004. (III. 2.) AB határozatban el nem bírált valamennyi felvetését meg kellett volna vizsgálnia.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró