33/2004. (IX. 28.) AB határozat
az Országgyűlés 46/2004. (V. 18.) OGY határozata alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés országos népszavazás elrendeléséről szóló határozata ellen benyújtott kifogások tárgyában - dr. Bagi István és dr. Bihari Mihály alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés 46/2004. (V. 18.) OGY határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 46/2004. (V. 18.) OGY határozatával úgy döntött, hogy elrendeli az országos ügydöntő népszavazást az "Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban, ezért az Országgyűlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt?" kérdésben. A határozat a Magyar Közlöny 2004. évi 67. számában, 2004. május 18-i dátummal jelent meg.
A határozat ellen hárman nyújtottak be kifogást 2004. május 24-i, május 25-i, illetve május 26-i keltezéssel. A kifogásokat az Országos Választási Iroda vezetője 2004. május 25-én, illetve május 26-án küldte meg az Alkotmánybíróságnak.
A kifogások a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (2) bekezdésében meghatározott - az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatának közzétételét követő nyolc napos -határidőn belül érkeztek meg.
2. A három kifogás tartalmilag azonos volt annyiban, hogy mindhárom vitatta a népszavazásra feltett kérdés egyértelműségét. Ezért az Alkotmánybíróság a három ügyet - tartalmi azonosságukra tekintettel - egyesítette, és azokat egy eljárásban, a Ve. 130. §-a (3) bekezdésének megfelelően soron kívül bírálta el.
3. Az Országgyűlés által elrendelt népszavazás kérdésére vonatkozó népszavazási kezdeményezést a Munkáspárt Központi Bizottsága, a Baloldali Front - Munkás Ifjúsági Szövetség és a Társadalmi Demokráciáért Mozgalom nyújtotta be. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 114/2003. (VIII. 5.) OVB határozatában megállapította, hogy a kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív a hatályos törvényi rendelkezésekben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek megfelel, ezért az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette.
Az OVB-nak ez ellen a határozata ellen benyújtott kifogások - egyebek mellett - arra hivatkoztak, hogy a kérdés nem egyértelmű, továbbá, hogy nem állapítható meg, milyen törvényt kell megsemmisítenie az Országgyűlésnek eredményes népszavazás esetén. Az Alkotmánybíróság az 52/2003. (XI. 11.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.) (ABH 2003, 596.) a kifogásokat elbírálta, azokat nem találta megalapozottaknak és az OVB határozatát helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság határozatát követően megindult az aláírásgyűjtés és annak eredményét az Országos Választási Irodának az aláírások ellenőrzéséről szóló jelentése úgy összegezte, hogy "legalább 239 152 és legfeljebb 244 054 a minden szempontból megfelelő aláírások száma". Ennek alapján az OVB 22/2004. (IV. 22.) OVB határozatában megállapította, hogy az összegyűjtött érvényes aláírások száma meghaladja az Alkotmány 28/C. §-ában az országos népszavazási kezdeményezés érvényességéhez meghatározott számot, tehát a népszavazási kezdeményezés érvényes. Ezután rendelte el az Országgyűlés támadott határozatában az országos ügydöntő népszavazást.
4. A kifogást tevők (a továbbiakban: indítványozók) az Országgyűlés által elrendelt népszavazás kérdésének egyértelműségét vitatták.
Az egyik indítványozó szerint a kérdés első része önmagában még értelmezhető, de a kérdés második része már "okafogyottnak tűnik", mert azt a törvényt, amely ellen a kérdés irányult - az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvényt (a továbbiakban: Eüsztv.)- az Alkotmánybíróság 2003 decemberében megsemmisítette. Ilyen körülmények között az egész kérdésre nem lehet egyértelmű választ adni, eredményes népszavazás esetén pedig az Országgyűlés számára "sem lenne egyértelmű, hogy terheli-e, és milyen kötelezettség".
Egy másik indítványozó szintén arra hivatkozott, hogy az Eüsztv. megsemmisítése új helyzetet teremtett. "A népszavazást kezdeményezők ennek ellenére nem szüntették be az aláírás-gyűjtést. Így voltaképpen burkoltan már egy megváltozott tartalmú kérdéshez nyerték meg a választópolgárok aláírását." Az indítványozó szerint így az eredetileg egyértelmű kérdés a választópolgárok számára megtévesztővé vált, és a jogalkotó számára sem világos, hogy mi a feladata.
A harmadik indítványozó azt fejtette ki, hogy az Alkotmánybíróság már döntött ugyan a kérdés egyértelműségéről, "de a körülmények a korábbi határozat idején fennálltakhoz képest alapvetően megváltoztak". Az indítványozó szerint az Abh. "arra hivatkozva minősítette a népszavazási kérdést egyértelműnek, hogy az 'arra irányult, hogy az Országgyűlés iktassa ki azokat a rendelkezéseket, amelyek lehetővé tennék a kórházak, egészségügyi közszolgáltató-intézmények állami, önkormányzati tulajdonból kikerülését'." Az Alkotmánybíróság azonban egy másik határozatában megsemmisítette az Eüsztv.-t. "[V]agyis ma már csak az állami, illetve önkormányzati vagyon értékesítésére vonatkozó általános szabályok vonatkoznak 'az egészségügyi közszolgáltató-intézmények, kórházak' értékesítésére..... [K]ifejezetten az egészségügyi intézmények magánosítását lehetővé tevő rendelkezések nem találhatók a jogrendszerben." Ezért az Országgyűlés nem tudhatja, milyen jogalkotási kötelezettség terheli eredményes népszavazás esetén.
A harmadik indítványozó - szoros összefüggésre hivatkozva - azt is kérte, hogy "az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, mivel az Országgyűlés nem alkotta meg azokat a szabályokat, amelyek lehetővé teszik, hogy a választójoggal rendelkező, de a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok az országgyűlési képviselők választásán és az országos népszavazáson élhessenek aktív választójogukkal, valamint, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a Ve. 99/N-99/O. §-ai ellentétesek az Alkotmány 71. §-ával, ezért azokat semmisítse meg." Az indítványozó véleménye szerint a mulasztás megállapítása esetén a népszavazásra csak később kerülhet sor, de a szükséges szabályok nélkül a népszavazás csak alkotmányellenesen bonyolítható le. Az Alkotmánybíróság a harmadik indítványozónak ezeket a kezdeményezéseit - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 28. §-ának (2) bekezdése alapján - elkülönítette, s azokat külön határozatban bírálta el.
II.
A kifogások elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."
2. A Ve. érintett rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) érintett rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani."
"14. § (1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követően
a) kötelező népszavazás esetén 15,
b) fakultatív népszavazás esetén 30 napon belül kell dönteni.
(2) Az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről."
"16. § (1) A népszavazást az azt elrendelő országgyűlési határozat közzétételét -jogorvoslat esetén az annak elbírálását - követő 90 napon belüli időpontra kell kitűzni."
4. A vizsgált Ogyh. szövege:
"Az Országgyűlés az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény rendelkezései szerint megtárgyalta a Munkáspárt, a Baloldali Front-Munkás Ifjúsági Szövetség, valamint a Társadalmi Demokráciáért Mozgalom által benyújtott országos népszavazási kezdeményezést, és arról a 2004. május 17-i ülésén a következők szerint döntött:
Az Országgyűlés az "Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban, ezért az Országgyűlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt?" kérdésben az országos ügydöntő népszavazást elrendeli.
Az országos ügydöntő népszavazás költségvetése:
- hagyományos papír alapú külképviseleti szavazás esetén a költség 2 902 653 ezer forint,
- külképviseleti gépi szavazásnál a költség 3 368 986 ezer forint,
- a külképviseleti szavazás nélkül a költség 2 658 953 ezer forint."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság az érdemi kérdések vizsgálata előtt a következőket állapítja meg:
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) az Alkotmánybíróság hatáskörének és eljárásának szabályozása során nem tesz kifejezetten említést a népszavazásra vonatkozó határozatokkal szemben előterjesztett kifogások elbírálásáról. Az 1. § h) pontja szerint azonban az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartoznak mindazok az ügyek, amelyeket törvény a hatáskörébe utal. A Ve. az Abtv.-nek ezzel a szabályával összhangban határoz meg az Alkotmánybíróság számára egyes hatásköri és eljárási szabályokat.
A Ve. 130. §-ának (2) és (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság bírálja el az Országgyűlésnek a népszavazást elrendelő, valamint a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást és vagy helybenhagyja a határozatot, vagy megsemmisíti azt új eljárásra utasítva az Országgyűlést. Az Alkotmánybíróságnak ez a hatásköre jellegében megegyezik azzal a hatáskörrel, amit a Ve. 130. §-ának (1) és (3) bekezdése az Alkotmánybíróság számára meghatároz az OVB-nek az
aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogás elbírálására. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az OVB döntése elleni kifogások tárgyában lefolytatott eljárás jogorvoslati természetű, az Alkotmánybíróság azonban ebben az eljárásban is jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el feladatát [1220/H/1992. AB határozat, ABH 1992, 630, 631.; 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]. A jogorvoslati jellegből következik, hogy az Alkotmánybíróság a kifogás elbírálása során arra korlátozza a kifogással támadott határozat vizsgálatát, hogy a határozat megfelel-e az Alkotmány és a vonatkozó jogszabályok kifogásban megjelölt előírásainak [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.].
A hatáskör azonos jogorvoslati természetére tekintettel az Alkotmánybíróságnak az OVB döntései ellen előterjesztett kifogásoknál kialakult gyakorlata irányadó az Országgyűlés határozata ellen benyújtott kifogásokra is.
2. A népszavazásra vonatkozó alapvető rendelkezést az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdése tartalmazza. Ez a rendelkezés kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, s a nép hatalmát választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésére irányuló indítvány alapján hozott 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében elvi tételként kimondta, hogy a maga teljességében az Alkotmány 28/C. §-ának (2) bekezdése szerinti - kötelezően elrendelendő - népszavazás valósítja meg azt a közvetlen hatalomgyakorlást, amelyet az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdése a népszuverenitás gyakorlásának egyik formájaként jelöl meg. A népszavazásnak ez a szerepe indokolta a határozat rendelkező részében annak deklarálását is, hogy a választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga az Alkotmányban biztosított politikai alapjog (ABH 1997, 331, 332.) .
A népszavazással kapcsolatos jog politikai alapjog jellegéből kiindulva értelmezte az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárásban fennálló feladatait az OVB-nek a népszavazással összefüggésben hozott döntései ellen benyújtott kifogások elbírálásánál. Az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban megállapította, hogy e politikai jog minél teljesebb érvényesülését kell biztosítani, és ezért a jogorvoslati eljárás során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie a saját hatáskörét (ABH 2001, 399, 402.) .
3. A Ve. alapján meginduló jogorvoslati eljárásban érvényesülő elvek azonossága mellett figyelembe kell venni azt is, hogy az Országgyűlésnek a kötelezően elrendelendő népszavazásokkal kapcsolatos feladatai nem azonosak az OVB-nek a népszavazással kapcsolatban meghozandó döntéseknél fennálló feladataival.
Az Országgyűlés a népszavazásról 1997-ben és 1998-ban több szabályt fogadott el. Az Alkotmánybíróság már 2/1993. (I. 22.) AB határozatában kimondta, hogy alkotmányellenes helyzet állt elő azért, mert a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény az 1989. évi alkotmánymódosítás előtt keletkezett, és elmaradt e törvény szabályainak az Alkotmány új rendelkezéseivel való összhangba hozatala (ABH 1993, 33, 34) . Az Alkotmány 1997. évi módosítása erre tekintettel iktatott be az Alkotmányba több új szabályt. 1997-ben alkotta meg az Országgyűlés a Ve.-t, amely a népszavazásra vonatkozó döntésekkel szemben érvényesíthető jogorvoslatokról is rendelkezett és 1998-ban született meg a népszavazás számos további szabályát tartalmazó Nsztv.
Az Nsztv. szabályai szerint az OVB feladata annak ellenőrzése, hogy a kezdeményezés megfelel-e a jogszabályok előírásainak. Az OVB döntésével szemben előterjesztett kifogásról a Ve. 130. §-ának (1) és (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság dönt. Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat azt emelte ki, hogy a jogbiztonságnak, az állampolgárok népszavazással kapcsolatos jogának a védelme követeli meg a népszavazás kérdésével kapcsolatos jogi feltételek tisztázását, a jogviták lefolytatását (ABH 1997,331,343-345.) .
Nehezen tisztázódott az Országgyűlésnek a népszavazással kapcsolatos szerepe. 1997 folyamán az Alkotmánybíróság ismételten állást foglalt a népszavazás jogi szabályozásának különböző kérdéseiről. Az Alkotmány 1997. évi módosítása után, az Alkotmány új 28/C. §-ának szabályait értelmezve az 52/1997. (X. 14.) AB határozat kimondta, hogy a kötelezően elrendelendő népszavazásnál az "ügy ura" a nép. A kötelezően elrendelendő népszavazásra irányuló kezdeményezéssel kapcsolatban pedig az Alkotmány értelmezése alapján az Alkotmánybíróság azt fejtette ki, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás fölötte áll a képviseleti úton történő hatalomgyakorlásnak. Az adott népszavazási kérdés tekintetében az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerül: köteles megtenni az eredményes népszavazás lebonyolításához szükséges lépéseket. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását (ABH 1997, 331, 340, 341.) .
Az Alkotmány 28/C. §-ának (2) bekezdése szerint 200 000 választópolgár kezdeményezésére országos népszavazást kell tartani. Ennek megvalósítása érdekében kell alkalmazni az Nsztv.-nek az Országgyűlés feladataira vonatkozó rendelkezéseit. Így a 6. §-t, amely szerint az Országgyűlés elnöke köteles a népszavazási kezdeményezést a következő ülésnapon bejelenteni, a 7. §-t, amely alapján az Országgyűlés köteles a kezdeményezést napirendre tűzni és megtárgyalni, valamint a 14. § (1) bekezdését, amely rövid határidőt szab az Országgyűlésnek a népszavazásról szóló határozat meghozatalára.
Az Országgyűlés és az OVB feladatainak eltérésére utal az Országgyűlés, illetve az OVB határozata ellen benyújtható kifogás eltérő határideje (8, illetve 15 nap) is.
A fenti alkotmányos elvek és a végrehajtásukat szolgáló jogszabályok alapján tehát azt lehet megállapítani, hogy az Országgyűlés nem kezdheti újra az OVB által hitelesített kérdések vizsgálatát. Az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság feladatainak meghatározásával is ellentétes volna, ha az Országgyűlés olyan kérdések ismételt vizsgálatát kezdené meg, amelyekről az OVB döntése ellen benyújtott kifogás alapján az Alkotmánybíróság már határozott.
4. Az Országgyűlés határozata ellen benyújtott kifogás esetén a jogorvoslati eljárás jellegének megfelelően az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy az Országgyűlés az Alkotmány és a vonatkozó jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően járt-e el.
A vizsgálatnál számításba kell venni azt is, hogy a népszavazással kapcsolatban benyújtható kifogások szabályozása sajátosan alakult. Az Nsztv. javaslata alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság a 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban foglalkozott a jogorvoslatok szabályozásával. A határozat rendelkező részének I. 2. pontjában - egyebek mellett - megállapította, hogy a törvényjavaslat "nem biztosítja az Alkotmánybírósághoz benyújtandó alkotmányossági panasz intézményét az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében meghatározott kötelező népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezés Országgyűlés által történő elutasítása esetén" (ABH 1997, 380.) . Ezt követően fogadta el az Országgyűlés az Nsztv.-t 1998-ban. A törvény 22. §-ának (2) bekezdése a Ve. 130. §-ának korábbi rendelkezései helyébe új szabályokat léptetett. A Ve. 130. §-ának új (2) bekezdése az Alkotmánybíróság említett határozatának megfelelően megteremtette a kifogás benyújtásának lehetőségét a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozat ellen, háromnapos határidő megszabásával (a határidő a 2000-ben történt módosítás eredményeként nyolc nap lett) . A törvény azonban nemcsak az elutasító határozat ellen tette lehetővé a kifogás benyújtását, hanem a népszavazást elrendelő határozat ellen is.
A jogorvoslat alapját szolgáló elvek azonosak, akár a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító, akár az ilyen népszavazást elrendelő határozatról van szó. A vizsgálat minden esetben arra irányul, hogy a határozat megfelel-e az Alkotmánynak és a vonatkozó jogszabályoknak. Ennek során alapvető szempont az, hogy az Országgyűlésnek végrehajtó, a népszuverenitás érvényre juttatását szolgáló szerepe van a kötelezően elrendelendő népszavazással kapcsolatban a folyamatnak ebben a szakaszában.
5. A fentiek alapján a jelen esetben azt lehet megállapítani, hogy az Országgyűlés az Alkotmány és a vonatkozó jogszabályok szerint járt el akkor, amikor az Alkotmánybíróság által elbírált kifogások után az OVB által hitelesített aláírásgyűjtő ívvel összegyűjtött, az Országos Választási Iroda által ellenőrzött, az Alkotmány 28/C. §-a (2) bekezdésében előírtat meghaladó számú aláírással támogatott kezdeményezésről az OVB által nyújtott tájékoztatás alapján az országos ügydöntő népszavazást elrendelte.
6. Az indítványozók arra hivatkoztak, hogy az eredetileg egyértelmű kérdés az Eüsztv. megsemmisítése miatt elvesztette a törvényben megkívánt egyértelmű jellegét. Bár az eljárás fentiekben leírt jogorvoslati jellege miatt a vizsgálatnak erre a kérdésre nem kell kiterjednie, az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Alkotmánybíróságnak már az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtett álláspontja szerint a jogorvoslati eljárásban nem feladata annak tisztázása, milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a magyar jog hatályos rendszere a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatban (ABH 2001, 399, 403, 404.) . Az Alkotmánybíróság a 15/2003. (IV. 18.) AB határozatban rámutatott arra, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alapján általában nem állapítható meg, pontosan milyen tartalmú jogi norma megalkotására lesz köteles a jogalkotó (ABH 2003, 208, 212.) . Az egyértelműség követelménye csak azt jelenti, hogy a jogalkotó meg tudja állapítani, van-e jogalkotási kötelezettsége, és ha igen, körülbelül milyen [74/2002. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 447, 450.].
Az Abh. az OVB határozata ellen benyújtott kifogásokat elbírálva megállapította, hogy a feltett kérdés az Eüsztv.-re utal, de az Abh. arra is rámutatott, hogy a kezdeményezők szándéka a kérdésből egyértelműen megállapíthatóan a kórházak, egészségügyi közszolgáltató intézmények állami, önkormányzati tulajdonból való kikerülésének megakadályozása volt [52/2003. (XI. 11.) AB határozat, ABH 2003, 596, 600.]. A 63/2003. (XII. 15.) AB határozat az Eüsztv.-t közjogi érvénytelenség miatt semmisítette meg, tehát a törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét nem vizsgálta (ABH 2003, 676.) . Így nincs akadálya annak, hogy az Országgyűlés az Eüsztv. rendelkezéseivel azonos tartalmú olyan új törvényt fogadjon el, amelyet a népszavazás kezdeményezői el akarnak kerülni. Ilyen körülmények között változatlanul jelentősége van annak, hogy egy olyan népszavazás lebonyolításra kerüljön, amelynek sikeressége esetén a népszuverenitás közvetlen gyakorlása szabja meg az adott kérdésben a jogalkotás - Eüsztv. tartalmától eltérő - alapját. Mindezek szerint nem állapítható meg az, hogy az Eüsztv. közjogi érvénytelenség miatt történt megsemmisítése miatt új helyzet állt elő.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Országgyűlés 46/2004. (V. 18.) OGY határozatát helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az Országgyűlés határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére -elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 581/H/2004.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével, amely az Országgyűlés 46/2004. (V. 18.) OGY határozatát helybenhagyja, egyetértek. Nem értek azonban egyet a határozat indokolásával.
1. Az Alkotmánybíróság a jelen ügy kapcsán először járt el a Ve. 130. § (2) bekezdésében biztosított hatáskörében, vagyis először vizsgált egy, az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozata ellen benyújtott kifogást. Ebből következően az Alkotmánybíróságnak olyan elvi jelentőségű határozatot kellett volna hoznia, amelyben - a konkrét országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogás elbírálásán túl - általános jelleggel meghatározza a Ve. 130. § (2) bekezdésében biztosított hatáskörének tartalmát, vagyis megállapítja az Alkotmánybíróság vizsgálatának tartalmi és formai korlátait.
2. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § h) pontja ["az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik (...) eljárás mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal"] alapján kizárólag a Ve. biztosít hatáskört a népszavazási eljáráshoz kapcsolódóan; mégpedig két helyen, a népszavazási eljárás más-más szakaszában: az OVB határozata, illetve az Országgyűlés egyedi határozata ellen benyújtott kifogás tárgyában. Az Alkotmánybíróságnak -áttekintve a népszavazási eljárás egész menetét - vizsgálnia kellett volna, hogy az eljárás két különböző szakaszában őt megillető hatáskörének mi a funkciója; a hatáskör terjedelme azonos-e, illetve ha nem, akkor mennyiben különbözik egymástól, és pontosan mik a korlátjai.
a) A népszavazással kapcsolatos eljárás különböző szakaszokra bontható, amelyek során az Nsztv. és a Ve. más-más szerveknek biztosít hatásköröket és határoz meg feladatokat.
Az első szakasz a népszavazás kezdeményezésének, a hitelesítésnek a szakasza, amely az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetve (fakultatív népszavazás kezdeményezése esetén) a konkrét kérdésnek az OVB-hez hitelesítés céljából való benyújtásával indul. Az OVB megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a kérdés nem felel meg az Alkotmányban megfogalmazott követelményeknek (a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, vagy a kérdésben - az Alkotmány alapján - nem lehet országos népszavazást tartani), vagy a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek ["egyér-telműségi követelmény", Nsztv. 13. § (1) bekezdése], vagy az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a Ve. (formai) követelményeinek (Nsztv. 10. §) . Az eljárás ezen szakaszában az OVB vizsgálja azt is, hogy a kezdeményezést (az Nsztv. 12. §-a szerint) nem előzi-e meg másik népszavazási kezdeményezés. Az első szakasz tehát az OVB hitelesítési döntésével zárul, amely döntés ellen - a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján - az Alkotmánybírósághoz, mint jogorvoslati fórumhoz lehet fordulni.
Az Alkotmánybíróság soron kívül dönt a kifogásról: helybenhagyja az OVB döntését, vagy megsemmisíti azt és új eljárásra kötelezi az OVB-t. Az Alkotmánybíróság az OVB döntését mind tartalmi, mind eljárási szempontból vizsgálhatja; különös hangsúlyt kap azonban az OVB mérlegelésén alapuló döntés, vagyis a kérdés egyértelműségéről hozott döntés felülvizsgálata [az ezzel kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlathoz lásd pl. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392.; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399.; 53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414.].
Az Nsztv. 10. §-ában meghatározott feltételeknek megfelelőségét bizonyító, az Alkotmánybíróság előtt kifogással meg nem támadott, vagy az Alkotmánybíróság által helybenhagyott hitelesítő határozat alapján az Országos Választási Iroda vezetője (a hitelesítési szakasz lezárásaként) hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Ez alapján indulhat el a népszavazás következő szakasza, az aláírásgyűjtés (mely az Alkotmány 28/E. §-a alapján legfeljebb 4 hónapig tarthat), melyet az aláírások ellenőrzésének szakasza követi. Az aláírások ellenőrzéséről az OVB gondoskodik; az ellenőrzés során statisztikai és matematikai módszerekkel azt vizsgálják, hogy az aláírások száma eléri-e az Alkotmányban előírt számokat. E szakasz az OVB-nek az ellenőrzés eredményéről hozott határozatával zárul, mellyel szemben a Legfelsőbb Bíróságnál lehet jogorvoslattal élni.
Az aláírások ellenőrzésének eredményéről az OVB elnöke haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, aki azt az Országgyűlés legközelebbi ülésnapján bejelenti. Ekkor kezdődik a népszavazás elrendelésének szakasza.
A népszavazás elrendelésére irányuló, érvényes kezdeményezésről az Országgyűlés a bejelentést követően kötelező népszavazás esetén 15 napon belül köteles dönteni. Ha az OVB határozatában azt állapította meg, hogy a népszavazási kezdeményezés érvényes (összegyűlt a megfelelő számú aláírás), az Országgyűlés az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésének kógens rendelkezése szerint köteles elrendelni a népszavazást.
Az Országgyűlés - akár népszavazást elrendelő, akár az elrendelést elutasító - határozata ellen a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján 8 napon belül lehet kifogással élni, az Alkotmánybírósághoz címezve, ám az OVB-hez benyújtva. Az Alkotmánybíróság soron kívüli eljárásban bírálja el a kifogást; döntésével vagy helybenhagyja az Országgyűlés határozatát, vagy megsemmisíti azt és új eljárásra kötelezi az Országgyűlést. A kifogással nem támadott, vagy az Alkotmánybíróság által helybenhagyott határozattal elrendelt népszavazás időpontját a köztársasági elnök tűzi ki.
Ezt követi magának a népszavazás lebonyolításának a szakasza, majd a szavazatok összesítése és az eredmény megállapítása, mely szakaszban az OVB jár el. Az eredményes ügydöntő népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
b) A népszavazási eljárás folyamatában az Alkotmánybíróság tehát a kifogás jogintézményén keresztül, két alkalommal: a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat ("hitelesítési kifogás"), illetve a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlésnek a népszavazás elrendelésével kapcsolatos határozata ("elrendelési kifogás") esetében járhat el jogorvoslati fórumként.
Az OVB eljárása és a hitelesítési kifogás
ba) A Ve. 130. § (1) bekezdése szerinti alkotmánybírósági vizsgálatra az első szakaszban, még az aláírásgyűjtés megkezdése előtt kerül sor. 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) (ABH 1997, 331.) maga az Alkotmánybíróság fogalmazta meg azt a követelményt, hogy a népszavazási kérdésnek az alkotmányossági és egyéb szempontú vizsgálatára előzetesen, még az aláírásgyűjtés megkezdése előtt sor kell, hogy kerüljön. Eszerint: "[a]z állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát. (...) A kötelező népszavazásnál ezeknek az intézményi garanciáknak arra kell szolgálniok, hogy a nép általi hatalomgyakorlás erre az esetre vonatkozó lényeges ismérveit, a zavartalan közvetlenséget, különösen a népszavazás és az ahhoz szükséges eljárási folyamat képviseleti befolyástól való függetlenségét és önállóságát, továbbá elsőbbségét biztosítsák. A kötelező népszavazás alkotmányi szabályozásának megfelelően ezek a garanciák tehát elsősorban eljárási jellegűek, s azt kell biztosítaniuk, hogy a népszavazás a kezdeményezéstől eljuthasson a megtartásig, s ezt kizárólag az érintett választópolgárok akarata befolyásolhassa. (...) A kötelező népszavazás garanciarendszere két elv uralma alatt áll: az egyik a sui generis garanciális intézményrendszer kialakítása (lásd preventív intézmények, pl. a kérdések, aláírásgyűjtő ívek vizsgálata); továbbá a kötelező népszavazás természetétől idegen, azt megzavaró beavatkozások kifejezett tilalma - ide tartozik a képviseleti szervek közbeavatkozása saját népszavazási kezdeményezéssel - a közvetlen hatalomgyakorlás eljárási folyamata alatt. Az eljárás minden pontján, ahol (...) olyan döntés születik, amely a folyamatot megzavarhatja, sőt célba érését meghiúsíthatja, a bírói, illetőleg alkotmánybírósági jogorvoslat alkotmányos követelmény. A másik elv az alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége. Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy a népszavazásban érintett szervek a Kormánytól kezdve az Országgyűlésig és a köztársasági elnökig - eme alkotmányos kötelességgel összhangban járjanak el. A már megkezdett kötelező népszavazási eljárási folyamat megzavarásától és meghiúsításától való tartózkodás kötelessége ebből az alkotmányos elvből, amely a jogállamiság elvére [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] vezethető vissza, szintén következik." (ABH 1997, 331, 343, 344-345.)
Ebből következően az OVB előzetesen, az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során vizsgálja egyrészt azt, hogy a kérdés megfelel-e az alkotmányi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság értelmezései alapján a népszavazásból kizárt tárgyköröket nem pusztán az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése tartalmazza, hanem más tilalmak is levezethetőek magából az Alkotmányból [lásd pl. 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251.;, illetve 28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290.]. Az OVB másrészt vizsgálja, hogy a kérdés egyértelmű-e, vagyis az alapján az állampolgár kétség nélkül meg tudja-e állapítani, hogy miről dönt, és az Országgyűlés számára is egyértelmű-e, hogy a döntéshez kapcsolódóan milyen kötelezettségek terhelik. Harmadrészt az aláírásgyűjtő ívnek formailag is meg kell felelnie a Ve.-ben meghatározott feltételeknek.
A 64/1997. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1997, 380., a továbbiakban: Abh1.) az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a "tiltott tárgykörök" alkotmányi szintre emelése egyben azt is jelenti, hogy a jövőben bármely kizáró okot csak alkotmányi szinten lehet megfogalmazni. Az előbbiekben felsorolt szempontokon túl más szempontok (pl. célszerűségi, időszerűségi szempont vagy az adott kérdés aktualitásának felvetése) szerinti vizsgálat, és ez alapján az aláírási ív hitelesítésének megtagadása alkotmányellenes lenne.
A Ve. 130. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság az OVB döntését vizsgálja felül, mégpedig mind tartalmi, mind formai szempontból. Az Alkotmánybíróság az eljárás ezen szakaszában azt vizsgálja tehát, hogy a kérdés megfelel-e a felsorolt alkotmányossági és törvényi követelményeknek, ezeken belül az egyértelműségi követelménynek. Az Alkotmánybíróság ezenfelül vizsgálhatja az OVB konkrét döntéshozatali eljárásának a törvényességét is.
bb) Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 28/C. § (2)-(3) bekezdés szerinti kötelező népszavazás "mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok "befolyása" alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze) . Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve a "nép". A népszavazás Alkotmányban meghatározott "hatáskörén" [28/C. § (5) bekezdés] belül az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. Ellenkezőleg: köteles minden "kiszolgáló", megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását, s köteles más szerveket is távol tartani ettől. (...) A 28/C. § (2) bekezdésből következő kötelezettség címzettje az Országgyűlés, a kötelezettség pedig a fentiek szerint egyszerre pozitív és negatív tartalmú. (...) A kezdeményezés támogatottságának teljesülése automatikusan a képviseleti szerv fölé helyezi a közvetlen hatalomgyakorlást. Az Országgyűlés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül, s azt kell biztosítania, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás eljárását ne fenyegesse semmi, egészen az eredményes népszavazásig, amikor ez a kötelessége tartalmira fordul (ti. a döntés végrehajtására) . Mivel a "szabad tárgyakon" belül az eljárás uralkodik a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi szabályaiban, védelmének az eljárás egészére ki kell terjednie, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul." (ABH 1997, 331, 340, 341.)
Ebből az következik, hogy ha az aláírásokat az OVB ellenőrizte, és azt állapította meg, hogy a hitelesített aláírásgyűjtő íveken legalább 200 000 érvényes aláírást összegyűjtöttek, vagyis hogy a népszavazási kezdeményezés érvényes, akkor az Országgyűlés - az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján - végrehajtó szerepbe kerül. Az Alkotmány ezen kógens rendelkezése alapján az Országgyűlés köteles elrendelni a népszavazást, mégpedig szó szerint ugyanabban a kérdésben, amelyre az aláírásokat összegyűjtötték [Nsztv. 13. § (2) bekezdése]. Az Országgyűlésnek tehát sem arra nincs lehetősége, hogy a kérdést módosítsa, sem arra, hogy vizsgálja: a kérdés megfelel-e az alkotmányi, illetve törvényi követelményeknek.
Az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatának kötelező tartalmi elemeit az Nsztv. 14. § (2) bekezdése határozza meg, ezek: 1. annak megállapítása, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító-e (ennek alapját az a ténykérdés adja, hogy a népszavazás kötelezően elrendelendő vagy fakultatív-e, vagyis, hogy hány aláírás gyűlt össze, illetve, hogy ki a népszavazás kezdeményezője); 2. a népszavazásra bocsátott konkrét kérdés; és 3. rendelkezni kell a népszavazás költségvetéséről.
Az országgyűlési eljárás és az elrendelési kifogás
bc) Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdésében meghatározott hatáskörében már nem az OVB, hanem az Országgyűlés határozatát vizsgálja felül, esetlegesen az Országgyűlést utasíthatja új eljárásra. Ebből következően az Alkotmánybíróság e döntés-felülvizsgálati jogköre alapján abban a kérdésben dönthet, hogy az Országgyűlés határozata tartalmazza-e az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerinti kötelező tartalmi elemeket, és hogy 1. az Országgyűlés helyesen állapította-e meg, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító-e; 2. a kérdés megegyezik-e az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel; 3. az Országgyűlés megfelelően rendelkezett-e a népszavazás költségvetéséről. Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja továbbá az Országgyűlés konkrét döntéshozatali eljárásnak a törvényességét. Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva arról határozhat tehát, hogy az Országgyűlés eljárása és maga a meghozott határozat - a fenti szempontok alapján - törvényes-e. Az Alkotmánybíróság a népszavazási eljárásnak ebben a szakaszában - a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat után - az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében foglalt kötelező erejű rendelkezéseknek van alávetve: az elrendelési kifogás elbírálásakor az elrendelésig tartó eljárást vizsgálva kell meghozni a döntését, de a kérdés tartalmát már nem vizsgálhatja. A kérdés tartalmának (hitelesítésének) a vizsgálata és az országgyűlési határozatnak ezen az alapon való megsemmisítése szöges ellentétben állna az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésével és az Alkotmánybíróság azon korábbi határozataival, amelyek a jogbiztonság elvére hivatkozva előírták, hogy a kérdés hitelesítése (OVB határozata és esetlegesen annak Alkotmánybíróság általi felülvizsgálata) után a kérdés tartalmi vizsgálatára nem kerülhet sor, maga az Országgyűlés is végrehajtó szerepbe kerül.
bd) A kétfajta kifogás (az OVB hitelesítéssel kapcsolatos határozata, illetve az Országgyűlés népszavazás elrendelésével kapcsolatos határozata ellen benyújtható kifogás) alapján az Alkotmánybíróság által elvégezhető felülvizsgálat eltérő jellegét, tartalmának különbözőségét mutatja az is, hogy a jogalkotó a feltételek meghatározásakor tudatosan különválasztotta a kétfajta jogintézményt (két külön bekezdésben szabályozta, szemben például azzal, hogy az alkotmánybírósági döntés tartalmát - helybenhagyó, illetve megsemmisítő és új eljárásra utasító - egy bekezdésben, mindkét szerv határozata vonatkozásában egységesen határozta meg) . Ezt mutatja az is, hogy az Országgyűlés a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény módosításáról szóló 2000. évi XXII. törvénnyel különböző határidőket állapított meg a kétfajta kifogás benyújtására, indokolva ezt azzal, hogy míg az OVB döntése ellen benyújtott kifogás bonyolult, mélyebb elemzést igénylő jogi kérdésekre épül, melyek elemzése hosszabb időt vesz igénybe, addig a népszavazás elrendelésekor, illetve annak elutasításakor már csak az lehet a jogorvoslat tárgya, hogy az Országgyűlés törvényesen rendelte-e el a népszavazást vagy tagadta azt meg.
c) A korábbiakban kifejtettekből következik egyrészt az, hogy mind az OVB, mind a jogorvoslati szervként eljáró Alkotmánybíróság az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kapcsolatos döntése meghozatalakor csak az Alkotmány 28/B. § (1), illetve 28/C. § (5) bekezdésében, valamint az Nsztv. 10. §-ában meghatározott szempontok alapján vizsgálhatja magát a kérdést, egyéb szempontot (pl. célszerűség, időszerűség) a vizsgálatba nem vonhat be. Az Alkotmánybíróság ezen túlmenően vizsgálhatja azt is, hogy az OVB eljárása a törvényeknek megfelelt-e, így a megszületett döntés formailag is törvényes volt-e.
Következik másrészt az, hogy magának a kérdésnek az alkotmányossági, törvényességi és tartalmi vizsgálatára a jelen törvényi feltételek mellett kizárólag a hitelesítési szakaszban, az aláírásgyűjtés megkezdése előtt, a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján benyújtott kifogás elbírálása során kerülhet sor. Ennek indoka, hogy a választópolgár nem hozható olyan helyzetbe, hogy utólag derüljön ki: alkotmányosjoga gyakorlására adott helyzetben nem is lett volna lehetőség. Ezt az Alkotmánybíróság hangsúlyozottan kiemeli az Abh1.-ben, amelyben a Ve.-t - az Abtv. akkor hatályos 1. § a), valamint 21. § (1) bekezdésének a) pontja alapján, előzetes normakontroll hatáskörében - még törvényjavaslat formájában vizsgálta. Az Abh1.-ben idézi egyrészt az Abh. rendelkező részének II./2. pontjában megfogalmazott követelményt: "[a]z Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében megjelölt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli, hogy a törvény létesítsen megfelelő jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára". (ABH 1997, 331, 332.) Majd az Abh1. megállapítja: "[e] követelménynek megfelelően a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (1) bekezdése - mind a fakultatív, mind a kötelező választópolgári kezdeményezésű népszavazásra kiterjedően - úgy rendelkezik, hogy "az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást az Alkotmánybíróság soron kívül bírálja el". (ABH 1997, 380, 384-385.)
Harmadrészt az Alkotmánybíróság - amennyiben az aláírások összegyűjtése után az OVB ellenőrizte azokat, és megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés érvényes - a népszavazás elrendelésével kapcsolatos országgyűlési határozathoz benyújtott kifogás kapcsán tartalmi vizsgálatot csak a bc) pontban leírt szűk körben végezhet, illetve az Országgyűlés eljárásának törvényességét ellenőrizheti. Az országgyűlési határozat megsemmisítésére akkor van lehetősége, ha az Országgyűlés a döntést adott tartalommal nem hozhatta volna meg, vagy annak valamely eleme nem felel meg a törvényi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján járhat el; az Országgyűlés határozatát, mégpedig egy egyedi országgyűlési határozatot vizsgál; a kifogás funkciója a törvényi szabályok megtartásának ellenőrzése.
Ezen kifogás bevezetésére az Abh1. alapján került sor. Az Abh1. elfogadásának egyik történeti előzménye az volt, hogy az Országgyűlés egy, a választópolgárok által kezdeményezett népszavazás megtartását egy másik, a saját hatáskörében később kezdeményezett népszavazással megelőzve kívánta megakadályozni. Az Abh1.-ben az Alkotmánybíróság azt állapította azonban csak meg, hogy a törvényjavaslat "nem biztosítja az Alkotmánybírósághoz benyújtandó alkotmányossági panasz intézményét az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében meghatározott kötelező népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezés Országgyűlés által történő elutasítása esetén". Az Alkotmánybíróság nem írt tehát elő olyan általános kötelezettséget, amely alapján bármely, a népszavazás elrendelésével kapcsolatban hozott országgyűlési határozattal szemben biztosítani kellene az Alkotmánybírósághoz fordulást. Álláspontom szerint a törvényalkotó egy kellőképpen át nem gondolt és több szempontból is funkciótlan kifogást épített be a Ve. 130. § (2) bekezdésbe azáltal, hogy nemcsak az elrendelést elutasító, hanem a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat ellen is lehetővé tette a kifogás - bárki által való - benyújtását annak ellenére, hogy a kérdés már több vizsgálaton ment keresztül (OVB, majd kifogás után az Alkotmánybíróság vizsgálata, ezt követően az aláírások hitelesítésével kapcsolatos vizsgálat a rendelkezésre álló legfelsőbb bírósági jogorvoslati lehetőséggel) .
d) A Ve. 130. § (2) bekezdése szerint a - bárki által kezdeményezhető - jogorvoslat a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában hozott döntés ellen vehető igénybe; e szakasz kezdőidőpontja az OVB ellenőrzésének eredményét tartalmazó döntés Országgyűlésnek való bejelentése. Sem az Alkotmány, sem az Nsztv., illetve a Ve. nem biztosítja az Országgyűlésnek azt a jogot, hogy ebben a szakaszban vizsgálhassa a népszavazási kérdés alkotmányosságát [erre csak az OVB, illetve a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján, jogorvoslati fórumként eljárva az Alkotmánybíróság jogosult az eljárás egy korábbi szakaszában]. A Ve. 130. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság vagy helybenhagyja az Országgyűlés határozatát, vagy megsemmisíti azt, és új eljárásra kötelezi az Országgyűlést. Az Országgyűlés új eljárása a népszavazási eljárás elrendelési szakaszának megismétlése, melynek során az Országgyűlésnek az a kötelezettsége, hogy korrigálja azt az (eljárási) hibát, amelyet előző eljárásában elkövetett, és amiért határozatát az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Mivel a megismételt elrendelési eljárásban sem biztosít sem az Alkotmány, sem más törvény az Országgyűlés számára olyan jogot, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő, hitelesített kérdést, illetve annak alkotmányosságát vizsgálja, ezért az Nsztv. 13. § (2) bekezdéséből következően az Országgyűlésnek a népszavazást ismételten az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésben kell elrendelnie.
Olyan eljárási szabályok sincsenek, melyek értelmében az Országgyűlés visszajuttathatná a népszavazási eljárást abba a szakaszba, amelyben a kérdés alkotmányosságáról dönteni lehet, vagyis a hitelesítés szakaszába. Az ilyen tartalmú szabályok tulajdonképpen annulálnák a korábban összegyűjtött, megfelelő számú aláírást; ez azonban több alkotmányos rendelkezést sértene. Sérülne egyrészt az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt közvetlen hatalomgyakorlás elve (amely megvalósulásakor megelőzi a közvetett hatalomgyakorlást); másrészt a 2. § (1) bekezdésébenmegfogalmazottjogbiztonság elve; harmadrészt ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésének kógens rendelkezésével is; és ellentétes lenne az Alkotmánybíróság korábbi határozataival, többek között az Abh.-val és az Abh1.-gyel, valamint az azokban megfogalmazott követelményekkel.
A Ve. 130. § (2)-(3) bekezdése alapján lefolytatott, megismételt országgyűlési eljárás meg kell, hogy maradjon tehát a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában, nem kerülhet vissza egy korábbi - így például a hitelesítési - szakaszba. Az Országgyűlés csak a saját eljárása során elkövetett hibát korrigálhatja: ha nem olyan tartalmú határozatot hozott, amelyet az Alkotmány és törvények alapján hoznia kellett volna; vagyis valamely szabályt nem tartott be és a kötelező határozati tartalomtól eltért. A korábbi határozatában szereplő népszavazási kérdést egy esetben módosíthatja: ha az elrendelő határozatban feltett kérdés nem felel meg szó szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésnek; ez esetben a kérdést ez utóbbira kell javítania.
Az Alkotmánybíróság korábbi - így pl. 1997-es - határozataiban leírt követelmények az Alkotmánybíróságra magára is kötelezőek, nevezetesen, hogy a kérdés hitelesítése és az aláírások összegyűjtése, majd ellenőrzése után a "nép" népszavazást kezdeményező akarata kell, hogy érvényesüljön, valamint, hogy az Országgyűlés által elrendelt népszavazást az Alkotmánybíróság sem állíthatja le a kérdés hitelesítési vizsgálata alapján (akár vizsgálta a kérdést az OVB határozata ellen benyújtott hitelesítési kifogás alapján, akár - mivel nem nyújtottak be hitelesítési kifogást - nem) . Ez ellentétes lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság-jogbiztonság követelményével, amelyet az Alkotmánybíróság hangsúlyozott alkotmányos elvként fogalmazott meg mind az Abh.-ban, mind az Abh1.-ben. Az Alkotmánybíróságot - önmaga szerepét és funkcióját, valamint döntéshozatalának terjedelmét illetőn, a saját maga által leszögezett elvek alapján - kötik ezek a precedensértékű határozatok. Az elrendelési kifogás kapcsán az Alkotmánybíróság hatáskörének ezzel ellentétes értelmezése ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésével, ami az Országgyűlésre, de az Alkotmánybíróságra is kötelező, de ellentétes lenne az Alkotmánybíróság 1997-ben hozott, többször hivatkozott határozataival is. A zavar abból adódik, hogy a törvényalkotó 1998-ban hozott rendelkezésével nemcsak a népszavazás elrendelését megtagadó országgyűlési határozat ellen biztosította a kifogás benyújtásának lehetőségét és az Alkotmánybíróság felülvizsgálatát, hanem az Abh1. szándékán, és az abban kifejtetteken túl - részleteiben kellőképpen át nem gondoltan - a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat ellen is lehetővé tette az elrendelő országgyűlési határozattal szemben a bárki által benyújtható kifogást.
Mivel az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlés elrendelő határozatát vizsgálja felül, a kérdést tartalmilag akkor sem vizsgálhatja, ha erre az eljárás korábbi, hitelesítési szakaszában - a Ve. 130. § (1) bekezdése szerint benyújtott kifogás hiányában - nem volt lehetősége.
Összefoglalva tehát megállapítható, hogy az Országgyűlés a népszavazás elrendelésekor végrehajtói szerepben van: amennyiben az OVB megállapítja a népszavazási kezdeményezés érvényességét (kellő számú érvényes aláírás), akkor az Országgyűlés az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésének kógens rendelkezése alapján egy "végrehajtási" döntést hoz (népszavazást elrendelő határozat meghozatala), mely döntés során (kifejezett ezirányú hatásköri szabály hiányában) tartalmilag nem vizsgálhatja a kérdést, így annak egyértelműségét sem. Az Nsztv. 14. § (2) bekezdésében foglalt tartalommal meghozott országgyűlési határozattal szemben van lehetőség a kifogás előterjesztésére, e határozat törvényessége kérhető számon az Országgyűlésen. Ehhez képest az Alkotmánybíróság felülvizsgálata is a "végrehajtási" döntésre (az országgyűlési határozatra), ennek a törvényességére kell, hogy vonatkozzon, a kérdés tartalma, egyértelműsége sem az Országgyűlés általi "végrehajtási" döntés meghozatala során, sem pedig a kifogás Alkotmánybíróság általi elbírálása során az eljárás ezen szakaszában már nem vizsgálható. Az Alkotmánybíróság maga is a végrehajtási eljárás résztvevőjekéntjár el már az elrendelési kifogás alapján, alkotmányos szerepe, funkciója és döntéshozatalának terjedelme - a saját határozatában kifejtett elvek és követelmények szerint - ehhez igazodik. Az Alkotmánybíróság hatásköre sem lehet abszolút - bárhol, bármikor, bármit, bármilyen terjedelemben vizsgálhat, és bármilyen határozatot hozhat - mert ez ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében előírt rendelkezéssel: országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. Ez független attól, hogy egyébként az Alkotmánybíróság korábban vizsgálta-e már a kérdés egyértelműségét, és ha igen, úgy milyen eredménnyel.
e) Az Alkotmánybíróság jelen határozatával elbírált ügyben, az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozata ellen a Ve. 130. § (2) bekezdése szerint benyújtott kifogásokban az indítványozók egyrészt azért kérték a határozat megsemmisítését, mert álláspontjuk szerint az abban szereplő kérdés a jogi körülmények változására tekintettel már nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelménynek.
Másrészt az Országgyűlés eljárásának a törvényellenes-ségét az egyik indítványozó azért állította, mert álláspontja szerint az Országgyűlés addig nem rendelhette volna el a népszavazást, amíg nem alkotta meg az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében foglalt, az országos népszavazáson való részvételhez való jog gyakorlásához szükséges eljárási szabályokat.
Az Alkotmánybíróságnak álláspontom szerint az indítványok alapján azt kellett volna megállapítania, hogy egyrészt a népszavazási eljárásnak az elrendelési szakaszában, a Ve. 130. § (2) bekezdése szerinti kifogás esetén a kérdés tartalmi vizsgálatára már nincs hatásköre, másrészt, hogy az Országgyűlést a népszavazást elrendelő vagy azt elutasító határozata meghozatala során szigorú eljárási szabályok kötik. Így az Nsztv. 14. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről az Országgyűlésnek kötelező népszavazás esetén az Országgyűlésnek való bejelentését követő 15 napon belül döntenie kell. E határidőtől eltérni nem lehet, különösen nem az Országgyűlésnek a saját mulasztására hivatkozva.
Az Alkotmánybíróságnak - megállapítva egyrészt a kérdés tartalmi vizsgálata vonatkozásában hatáskörének hiányát, másrészt azt, hogy az Országgyűlés eljárása az indítványban felvetett szempontból törvényes volt - kizárólag az országgyűlési határozatot kellett volna helybenhagynia, és a kérdés tartalmáról, időszerűségéről, annak értelmezéséről még megjegyzés formájában sem lett volna szabad nyilatkoznia.
3. Az Alkotmánybíróság határozatának, az abban foglalt levezetésnek általános, alkotmányos jogrendszerfejlesztő szerepe kellett volna, hogy legyen azzal, hogy elvi éllel és érvényességgel határozza meg az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörét a népszavazási eljáráshoz kapcsolódóan.
Az a két eljárás, amikor az Alkotmánybíróság a népszavazási eljárás során jogorvoslati fórumként jár el (a hitelesítési, valamint az elrendelési kifogás esetén), csak kevés hasonlóságot mutat. Ilyen hasonlóság az, hogy nemcsak a hatáskörrel rendelkező szerv (OVB, illetve Országgyűlés) elutasító (hitelesítést, illetve elrendelést megtagadó) határozata ellen, hanem a helybenhagyó (hitelesítő, illetve elrendelő) határozat ellen is kifogással lehet élni. Másik ilyen hasonlóság az actio popularis jelleg, vagyis az, hogy a kifogás benyújtására nemcsak az érdekeltek, hanem bárki jogosult.
Míg azonban az OVB döntése érdemi döntés, melynek során az OVB szükségszerűen értelmezi a feltenni szándékozott kérdés és az Alkotmány, valamint a vonatkozó törvények között fennálló kapcsolatot, és így dönt a kérdés hitelesíthetőségéről, addig az Országgyűlés érdemi döntést nem hozhat, végrehajtói szerepben eljárva, meghatározott határidő alatt köteles elrendelni a kötelezően elrendelendő népszavazást, ha az előtte eljáró szervek (az OVB, illetve jogorvoslati fórumként esetlegesen eljárva az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság) azt állapítják meg, hogy a népszavazási kezdeményezés érvényes (nincs tehát mérlegelési joga a tekintetben, hogy elrendeli-e a népszavazást vagy sem) .
Az OVB határozata ellen benyújtott kifogás esetén az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed az OVB határozatának értelmezésére is, vagyis arra, hogy az OVB megfelelően határozott-e a konkrét kérdés alkotmányosságáról. Így a kérdés alkotmányosságáról végső soron az Alkotmánybíróság dönthet, de kizárólag a népszavazási eljárás ezen szakaszában. A kérdés hitelesítését követően a kérdés alkotmányossága már nem vizsgálható [lásd jelen párhuzamos indokolás 2. d) pontja]. Az Alkotmánybíróság az OVB hitelesítési döntésével kapcsolatban természetesen a kérdés alkotmányosságán túl azt is vizsgálhatja, hogy a döntés és az OVB eljárása a törvényi feltételeknek is megfelel-e, vagyis törvényes-e.
Az Országgyűlés határozatával szemben benyújtott kifogás esetén az Alkotmánybíróság törvényességi szempontból vizsgálja a határozatot; ha az Országgyűlés a törvényi feltételeket betartva hozta meg határozatát, az Alkotmánybíróságnak helyben kell azt hagynia. (Így például a népszavazást elrendelő határozatot akkor is a népszavazási kérdés érdemi, tartalmi vizsgálata nélkül kell helybenhagyni, ha a kérdés alkotmányossági vizsgálatára korábban, hitelesítési kifogás alapján nem került sor) . Bár a Ve. 130. § (2) bekezdésébe foglalt elrendelési kifogás éppen az Abh1. alapján került be a Ve.-be, az azóta eltelt idő e kifogás, illetve az ezt életre hívó félelmek jogosságát nem igazolta. A népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni kifogás több szempontból is feleslegesnek, irracionálisnak, sőt károsnak tűnik, mivel hatására a népszavazás elrendelése feleslegesen szenved késedelmet.
A különböző jogorvoslatoknak (az elsőfokú, a másodfokú határozatok elleni jogorvoslatok, a felülvizsgálati kérelem stb.) eljárási típusonként és szakaszonként meghatározott funkciója és garanciális jelentősége van; az egyes jogorvoslati intézmények eltérő terjedelmű és tartalmú döntést tesznek lehetővé. A jogorvoslat eljárás-kötött jogintézmény mindenféle (büntető-, polgári-, peres-, nem peres-, államigazgatási- stb.) eljárásban, így az Alkotmánybíróság eljárásában is. Az Alkotmánybíróság eljárásában a - népszavazási eljárásban igénybe vehető hitelesítési és elrendelési kifogásokat leszámítva - nem létezik kétszer -ugyanabban az ügyben, bár az eljárás más-más szakaszában - igénybe vehető jogorvoslat, illetve jogorvoslatismétlés.
A népszavazási eljárás során igénybe vehető hitelesítési és elrendelési kifogások azonban eltérőek, nem ismételhetik meg egymást.
Az Alkotmánybíróság eljárása is kötött az Alkotmányhoz, az Abtv.-hez, az Alkotmánybíróság ügyrendjéhez és az Alkotmánybíróság idevonatkozó határozataihoz, az alkotmányos eljárás [Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján jogbiztonságot, kiszámíthatóságot biztosító eljárás] alkotmányos követelményéhez. Alkotmányos jogállamban az alkotmánybírósági eljárás is alkotmányos kell, hogy legyen.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a Határozat rendelkező részével: az Alkotmánybíróságnak a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján az Országgyűlés 46/2004. (V. 18.) OGY határozatát meg kellett volna semmisítenie.
1. Az Alkotmánybíróság a népszavazás ún. elrendelési szakaszában - ugyanúgy, mint a hitelesítési eljárásban követett gyakorlata szerint - nemcsak jogorvoslati fórumként jár el, hanem alkotmányvédelmi szerepkörében is, azaz: "... alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban." [Lásd pl. 52/2001. (XI. 29.) AB határozatot és az általa hivatkozott alkotmánybírósági határozatokat. ABH 2001. 309, 401.]
Ez utóbbi szerepkör - kiindulva az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatából-kétségkívül nagyobb hangsúllyal kell, hogy érvényesüljön az Országgyűlés kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító, mint a népszavazást elrendelő határozata tekintetében. A hivatkozott alkotmánybírósági határozat indokolásából egyértelműen következik, hogy az Alkotmánybíróság a népszavazáshoz való jog, mint politikai alapjog védelmében, annak lehetséges garanciájaként fogalmazta meg alkotmányos követelményként a népszavazás tárgyában hozott döntés feletti alkotmánybírósági ellenőrzést, elsősorban a megtagadó határozat elleni alkotmánybírósági kontroll szükségességét: "Az eljárás minden pontjára, ahol - elsősorban a képviseleti szervek részéről - olyan döntés születik, amely a folyamatot megzavarhatja, sőt célbaérését meghiúsíthatja, a bírói, illetőleg alkotmánybírósági jogorvoslat alkotmányos követelmény." (ABH 1997. 331, 345.)
A törvényalkotó ugyanakkor - erre utal a Határozat is -úgy döntött, hogy nemcsak a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító -, hanem az elrendelő országgyűlési határozat ellen is biztosítja az Alkotmánybíróság felülvizsgálati hatáskörét. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a népszavazáshoz való jog, mint politikai alapjog minél teljesebb érvényesülését biztosítandó, a jogorvoslati eljárás során hatáskörét "megszorítóan" értelmezi. [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001. 402.]
Az Országgyűlés "megtagadó" határozata elleni alkotmánybírósági kontrollban nagyobb hangsúlyt kell, hogy kapjon - a jogorvoslati funkció mellett - a tartalmi vizsgálat, az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi szerepkörének érvényesülése, míg az Országgyűlés "elrendelő" határozata elleni alkotmánybírósági ellenőrzésben - általában - nem a tartalmi vizsgálat, hanem a formai, jogorvoslati szerepkör kap elsődleges hangsúlyt. Ha e megszorító értelmezést az Alkotmánybíróság általános alkotmányvédelmi szerepkörére is vonatkoztatjuk, ez nem eredményezheti a népszavazási eljárás alkotmánybírósági kontrolljának kettős -jogorvoslati és alkotmányvédelmi - funkciójának kizárólagosan az előbbire való leszűkítését.
A fenti értelmezésben megfogalmazott általános rendező elvek tehát nem tekintendők abszolút mércének: kivételes esetben a népszavazás sorsára, e politikai alapjog érvényesülésére lényeges kihatással bíró új körülmény tartalmi vizsgálati szempontot eredményezhet - érvényesítendő az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi szerepkörét - ha ez a lényeges körülmény alkotmányjogi relevanciával bír a népszavazási eljárás kimenetelére.
Véleményem szerint a konkrét esetben ez történt. Az Alkotmánybíróság 52/2003. (XI. 29.) AB határozatával helyben hagyta a népszavazásra bocsátandó kérdést, s egyben megállapította, hogy "... a feltett kérdés a Eüsztv.-re utal akkor, amikor az ezzel ellentétes törvényről szól, így nem merül fel dilemma, hogy egy eredményes ügydöntő népszavazást követően mely törvényt kellene megsemmisítenie az Országgyűlésnek." (ABH 1993.I. 595, 600.)
Az Alkotmánybíróság 63/2003. (XII. 15.) AB határozatával - közjogi érvénytelenségre alapítottan - megsemmisítette a népszavazásra bocsátott kérdésben kifejezetten nevesített Eüsztv.-t.
Ez a körülmény álláspontom szerint olyan alkotmányjogi relevanciával bíró lényeges körülmény, ami az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi szerepkörének érvényesítését igényelte volna. [Megjegyzem, hogy a politikai alapjog érvényesülésére érdemben kiható releváns körülmények, új jogi helyzet stb. figyelembevétele az Országgyűlés döntésére is irányadó lehet. Álláspontom szerint az Országgyűlés "végrehajtó szerepére" vonatkozó alkotmánybírósági értelmezés [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997. 331, 341.) nem jelent automatikus, minden mérlegelési lehetőséget kizáró döntési kötelezettséget.]
A kérdés tartalma tehát az aláírásgyűjtés alatt lényegében megváltozott: a célzott törvény kiiktatása a hivatkozott alkotmánybírósági határozattal megtörtént. A népszavazásra feltett kérdés az Országgyűlés számára kötelezettségként a törvény megsemmisítését írja elő, s nem azt, hogy teremtse meg annak garanciáit, hogy az egészségügyi szolgáltatók ne kerüljenek ki az állami, önkormányzati tulajdonból, mint ezt a Határozat megállapítja. Ezáltal vitatható, hogy az eredeti kérdés alapján kötelezően elrendelendő népszavazásról van-e szó: támogatja-e azt a hitelesített, több mint 200 000 aláírás?
Az alkotmánybírósági határozatokból következően a körülmények annyiban változtak meg, hogy az elrendelendő népszavazás meghatározott tartalmú törvény elfogadásának tilalmára irányul: meg akarják-e akadályozni a választópolgárok azt, hogy az Országgyűlés esetleg az Eüszt.-t újból, vagy más hasonló tartalmú törvényt elfogadjon. A kérdés e megváltozott tartalmára tekintettel a népszavazás elrendelését mind az Országgyűlés, mind az Alkotmánybíróság mérlegelhette volna.
A népszavazáshoz való jog és a jogállamiság sérelméhez vezethet, ha a jogi helyzet megváltozása következtében a népszavazáskor a választópolgárok számára nem megállapítható, hogy milyen parlamenti döntés meghozatalát támogatják szavazatukkal.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
1. A többségi határozat alapvetően formai szempontok alapulvételével jut el - ebben a leszűkített keretben maradva helyesen - az indítványokkal támadott 46/2004. (V. 18.) OGY határozat (a továbbiakban: OGY hat.) helybenhagyásáig.
Az e döntés hátterében meghúzódó alkotmánybírósági szerepfelfogással (még pontosabban: e szerepfelfogás ilyen leszűkítésével), az Alkotmánybíróság mozgásterének a többségi határozatban tapasztalható visszaszorításával magam nem értek egyet, s ennek következményeképpen magával az érdemi döntéssel sem.
Előrebocsátom: a többségi döntés - későbbi precedensként alkalmazva - ad abszurdum akár olyan következménnyel is járhat, hogy a jövőben az Alkotmánybíróságnak nyilvánvalóan alkotmányellenes eredményre vezető népszavazási döntés megszületésében is segédkeznie kellene. Ha ugyanis a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítését követően mindenre tekintet nélkül követnénk a többségi határozatban citált elvet, miszerint "... az eljárás fentiekben leírt jogorvoslati jellege miatt a vizsgálatnak erre a kérdésre nem kell kiterjednie", úgy például egy - már az aláírásgyűjtés ideje alatt megalkotott és kihirdetett, a kifogás elbírálásakor még nem, de a népszavazás megtartásakor már hatályos alkotmánymódosítás eredményeként - népszavazási "tiltott listát" bővítő tárgykör számára is zöld lámpát kellene mutatnia az Alkotmánybíróságnak. Azaz: a maga által vállalt passzivitásával működne közre (kellene közreműködnie) abban, hogy mindenki által már előre tudott alkotmányellenes eredményt hozó népszavazásra kerüljön sor. Számomra az Alkotmánybíróságnak szélső esetben sem vezethető le ilyen szerepfelfogása.
Álláspontom szerint a többségi határozat fenti érvelése nem vezethető le az ahhoz alapul vett 15/2003. (IV. 18.) AB határozatból és a 74/2002. (XII. 19.) AB határozatból sem, tekintettel arra, hogy mindkét határozat abból indul ki, hogy a népszavazáson felteendő kérdésnek van tárgya, azaz van miről szavazni.
Itt viszont - előrebocsátom - nincs. Ezért valójában a mostani esetben nem is vehetők figyelembe az idézett határozatok, amelyek a kérdés egyértelműségével, s nem pedig okafogyottságával foglalkoznak.
A jelen ügy - éppen az imént hangsúlyozottak miatt -azt követelte volna meg az Alkotmánybíróságtól, hogy hatáskörének értelmezésénél az eljárást meghatározó törvényi rendelkezéseket - vagy éppen ilyen törvényi rendelkezések hiányát - teljes összefüggésükben vizsgálja meg. Ebben pedig az alapvetően meghatározó kiindulópontot a népszavazás intézménye alkotmányos rendeltetésének, szerepének, funkciójának a vizsgálata jelenthette volna.
2. Az ügydöntő országos népszavazás alkotmányos rendeltetése alapvetően abban foglalható össze, hogy a választópolgárok közvetlenül döntenek (dönthetnek) a közvetett hatalomgyakorlást megtestesítő Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben, néhány - az Alkotmányban meghatározott - tiltott tárgykör kivételével. Az ilyen - eredményes - ügydöntő népszavazáson hozott döntés kötelező az Országgyűlésre.
A népszavazás adott esetben arra kötelezheti az Országgyűlést, hogy alkosson valamely tárgyban és tartalommal egy törvényt, vagy éppen ellenkezőleg: arra kötelezi, hogy helyezzen hatályon kívül egy általa megalkotott törvényt.
Az elbírált ügyben a népszavazási kezdeményezés arra irányult, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül az Eüsztv.-t. Az aláírásgyűjtő ív mintáját az OVB hitelesítette, az Alkotmánybíróság az OVB hitelesítő határozatát helybenhagyta. Ezt követően került sor arra, hogy az Alkotmánybíróság - közjogi érvénytelenség címén - megsemmisítette az Eüsztv.-t. A megsemmisítést követően azonban a kezdeményezők és hozzájuk csatlakozó más szervezetek változatlanul tovább folytatták az aláírásgyűjtést annak érdekében, hogy az Országgyűlés "semmisítse meg" az Eüsztv.-t. Ne feledjük tehát: az OVB által hitelesített kérdés az akkor még hatályos Eüsztv. "megsemmisítésére" vonatkozott, s nem pedig arra, hogy egy ilyen törvény megalkotására a jövőben se kerülhessen sor.
A több mint 200 000 aláírás alapján az Országgyűlés-az Alkotmány 28/C. §-a szerint - köteles volt elrendelni az ügydöntő népszavazást; nem is tehetett mást, e tekintetben nem volt mérlegelési joga.
Az Országgyűlésnek ezt az alkotmányosan meghozott döntését az Alkotmánybíróság a kifogások nyomán - a Ve. 130. § (3) bekezdésének megfelelően - helybenhagyja, vagy megsemmisíti és az Országgyűlést új eljárásra utasítja.
Hangsúlyozzuk: az ügy, amelyben az Alkotmánybíróságnak döntenie kell az, hogy urnához szólíthatók-e a választópolgárok olyankor, ha a hitelesített kérdés, amelyre nézve az ügydöntő népszavazást kezdeményezték, többé már nem kérdés, azaz: kérhető-e a választópolgárok állásfoglalása arra nézve, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül (az indítványozók szóhasználatában: semmisítse meg) a már hatályon kívül helyezett Eüsztv.-t!
Az Alkotmánybíróság az 52/2003. (XI. 11.) AB határozatában egyértelművé tette: "A sikeres és eredményes népszavazás eredményeképpen nyilvánvaló, hogy az Országgyűlésnek meg kellene változtatnia az Eüsztv.-t. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni szándékolt kérdés alkalmas arra, hogy annak alapján a jogalkotó eldöntse: fakad-e - pontosan meghatározhatóan -jogalkotási kötelezettsége az akkor hatályos jogszabályok szerint az eredményes népszavazás nyomán." (ABH 2003. I/601.)
Nyilvánvaló, hogy egy eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés csak azt állapíthatja meg, hogy nem kell tennie semmit, mivel már nincs hatályban az az Eüsztv., amelyet - a kezdeményezők változatlan szándéka szerint -hatályon kívül kellene helyeznie.
Határozott álláspontom - éppen erre figyelemmel - az, hogy az Alkotmánybíróságnak a jelen ügy kapcsán kifejezetten meg kellett volna vizsgálnia: egy nyilvánvalóan ilyen eredményt hozó ügydöntő népszavazás betöltheti-e az alkotmányos rendeltetését?
Nézetem szerint - s ezt egybecsengőnek látom az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatával is - az ilyen eljárások megengedése szembefut a népszavazás intézményének alkotmányos rendeltetésével.
A most elbírált ügyben feltehető két kérdés: a) Okafo-gyott, nem létező kérdésre nézve elrendelt népszavazás igazodik-e az intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához? b) A már megkezdett kötelező népszavazási eljárási folyamat megzavarását és meghiúsítását jelenti-e az, ha az Alkotmánybíróság kimondja: az az eredetileg hitelesített kérdés, amelyre nézve az aláírások gyűjtése alkotmányosan megkezdődött és folyt, értelmét veszítette akkor (vagy talán éppenhogy teljesült azzal), hogy az Alkotmánybíróság az Eüsztv.-t megsemmisítette.
Ezekre a kérdésekre nyilvánvalóan csak nemleges válasz adható, amelynek lényege abban áll, hogy a kezdeményezés tárgytalanná, okafogyottá vált, s bár a népszavazási eljárás formálisan megfelel a vonatkozó előírásoknak, tartalmát, célját tekintve azonban eltávolodott az intézmény alkotmányos rendeltetésétől.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak az Eüsztv. hatályon kívül helyezését követően is folytatott aláírásgyűjtés - a megsemmisítést követően gyűjtött aláírások - tekintetében meg kellett volna állapítania a népszavazási eljárás, az aláírások közjogi érvénytelenségét.
II.
Kérdés azonban, az Alkotmánybíróságnak van-e mozgástere (hatásköre) abban, hogy a fentiek alapulvételével az Országgyűlés indítványokkal támadott helybenhagyó határozatát megsemmisítse?
Álláspontom szerint - szemben a többségi határozatban foglaltakkal - van ilyen hatásköre. Állításom levezetéséhez azonban kissé tágabb körű elemzést kell végezni.
1. Mindenekelőtt - ismételten hangsúlyozom - egyetértek azzal, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése kogens rendelkezésének megfelelően köteles volt elrendelni a népszavazást, mégpedig ugyanúgy téve fel a kérdést, ahogyan az az aláírásgyűjtő íveken is szerepelt.
Ezt az alkotmányosan meghozott döntést az Alkotmánybíróság a kifogások nyomán-a Ve. 130. § (3) bekezdésének megfelelően - helybenhagyja, vagy megsemmisíti és az Országgyűlést új eljárásra utasítja.
Egyetértek azzal is - sőt azt kifejezetten alá is húzom -hogy az Alkotmánybíróság ilyen esetben jogorvoslati fórumkéntjár el, jogorvoslati eljárásban dönthet a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés alkotmányossága, másrészt a népszavazás elrendelésének, vagy el nem rendelésének a törvényessége tárgyában. A Ve. 130. § (3) bekezdése tehát mérlegelési jogot biztosított az Alkotmánybíróság számára annak eldöntéséhez, hogy az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy megsemmisítse és az Országgyűlést új eljárásra utasítsa. E mérlegelési jogkörében pedig igenis vizsgálhatja azt, hogy az Országgyűlés döntése megfelel-e a törvényi követelményeknek. Ha e körben ugyanis a Ve. 130. § (3) bekezdése csak a passzív résztvevő szerepére kívánta volna kárhoztatni az Alkotmánybíróságot, úgy nem adta volna meg számára a választás jogát sem ahhoz, hogy döntsön a helybenhagyás vagy (!) megsemmisítés tárgyában. Nem terelte be tehát a törvényalkotó az Alkotmánybíróságot abba az egyirányú utcába, amely csak a helybenhagyó tartalmú döntés meghozatalát tette volna számára lehetővé.
Az "eredeti" kérdés megfogalmazása - az Alkotmánybíróság 52/2003. (XI. 11.) AB határozata szerint - megfelelt a törvényben foglalt követelményeknek, annak alapján alkotmányosan indulhatott meg a támogató szavazatok gyűjtése. Ezt a kérdést tehát úgy fogalmazták meg, hogy arra akkor egyértelműen lehetett válaszolni. [Nsztv. 13. § (1) bekezdés] Mindaddig alkotmányos is volt ezért az aláírások gyűjtése, amíg az az OVB által hitelesített kérdésre nézve folyt, amíg az Alkotmánybíróság az Eüsztv.-t meg nem semmisítette. Az Alkotmánybíróság 52/2003. (XI. 11.) AB határozata azonban azzal, hogy megsemmisítette az Eüsztv.-t, gyakorlatilag okafogyottá tette a hitelesített kérdést, minthogy annak két tagja között szoros tartalmi és logikai kapcsolat volt, s a második tagmondat értelmét veszítette. (A tagmondatok közötti szoros kapcsolatot juttatta kifejezésre az, hogy a két tagmondatot az "ezért" szó kötötte össze) . Vizsgálni kellett volna emiatt azt is, hogy az Eüsztv. megsemmisítését követően alkotmányos volt-e még az aláírások további gyűjtése. Ettől az időponttól ugyanis már nem beszélhetünk az OVB által hitelesített aláírásgyűjtő ívről, ezért - megítélésem szerint - az ezt követő aláírásgyűjtés érvénytelen volt.
2. A körülmények tehát a támogató szavazatok gyűjtése során (az eljárás folyamán) jelentősen megváltoztak, amely azt eredményezte, hogy a hitelesített kérdés gyakorlatilag el is tűnt. Nem a kérdés alkotmányossága, hanem annak a hiánya vált meghatározóvá a továbbiakban. Az Eüsztv. megsemmisítését követően az aláírást gyűjtők azonban - mintha mi sem történt volna - továbbra is az Nsztv. 13. § (2) bekezdését tartották szem előtt, amely szerint "a konkrét kérdést a kezdeményezésben" megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani. Minthogy az eredetileg hitelesített kérdésben az Eüsztv.-re utalás is szerepelt, mi több az ok-okozati kapcsolatban állt a kérdés első felével, annak megsemmisítése után az aláírásgyűjtés már nem a "kezdeményezésben megfogalmazott formában" került az aláírók elé. Ezért - álláspontom szerint -"a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek". [Nsztv. 10. § c) pontja]. Ez a körülmény pedig lehetőséget nyitott volna az Alkotmánybíróság számára ahhoz, hogy - a Ve. 130. § (3) bekezdésében kapott mérlegelési jogával élve - az OGY hat.-ot megsemmisítse.
Az Alkotmánybíróság - a Ve. 130. § (2) bekezdésében meghatározott döntésfelülvizsgálati jogköre alapján dönthet abban, hogy az OGY hat.-ban feltett kérdés megegyezik-e az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel. Azaz: van hatásköre arra, hogy a kérdést megvizsgálja. Álláspontom szerint ez a hatásköre értelemszerűen kiterjed arra is, hogy észlelje: az Eüsztv. időközben bekövetkezett megsemmisítésének eredményeként az eredetileg hitelesített aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eltűnt, okafogyottá, értelmetlenné vált. Nem tudom tehát elfogadni azt az érvelést, hogy ez utóbbi kimondása már nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Annak vizsgálata pedig, hogy "a kérdés megegyezik-e az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel", azt is értelemszerűen megengedi az Alkotmánybíróságnak, hogy kimondja: az összevetésnek megszűnt a lehetősége azzal, hogy a - kérdésben "megsemmisítésre" kért - Eüsztv. időközben már megsemmisítésre került. Álláspontom szerint csak ez az értelmezés áll összhangban a Ve. 130. § (3) bekezdésében az Alkotmánybíróságnak biztosított mérlegelési (választási) lehetőséggel. Hangsúlyozom: ilyen esetben az Alkotmánybíróság külön törvény alapján, jogorvoslati fórumként jár el.
A fentiekből pedig egyenesen következik az, hogy a már nem létező kérdésre gyűjtött aláírások - számuktól függetlenül - nem válthatnak ki közjogilag értékelhető hatást sem, azaz: közjogilag érvénytelen az aláírások gyűjtése, s egy ilyen aláírásgyűjtés nem is járhat azzal az eredménnyel, hogy annak kötőereje lenne. Ennek kimondására azonban az Országgyűlés valóban nem jogosult, az Alkotmánybíróság azonban - amely az ilyen ügyek megítélésénél is jogorvoslati fórumként jár el - igen, hiszen jogorvoslati jogkörében eljárva e téren őt korlátozó kifejezett szabály, tilalom nincs.
3. Az Nsztv. 14. § (2) bekezdése értelmében: "Az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről." Az idézett törvényi rendelkezésben írt "népszavazásra bocsátott konkrét kérdés" a már megsemmisített Eüsztv. után is változatlanul a következő maradt: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban, ezért az Országgyűlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt?"
A körülmények lényeges megváltozása, amely a jelen esetben az aláírásgyűjtés okafogyottságához vezetett el, az Alkotmánybíróság gyakorlatában is releváns tényező. [Lásd: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat ABH 1991, 129.; 4/B/1993. AB határozat ABH 1993, 767.; 1254/B/1993. AB határozat; 28/1994. (V. 20.) AB határozat ABH 1994, 134.; 66/1995. (XI. 24.) AB határozat ABH 1995, 333.; 36/1998. (IX. 16.) AB határozat ABH 1998, 263.; 22/2003. (IV. 28.) AB határozat ABH 2003. I./235.] Az adott esetben az aláírások gyűjtésére az "eredeti" kérdésre nézve került sor, mégpedig úgy, hogy a kérdésben felhívott törvény már nem is volt hatályban. Ezáltal pedig sem a választópolgárok számára nem volt már világos az, voltaképpen mire nézve folyik az aláírások gyűjtése, sem pedig az Országgyűlés nem lehetett tisztában azzal, hogy eredményes népszavazás esetén milyen jogalkotási kötelezettség terheli. Másképpen fogalmazva: az a hitelesített kérdés, amelyre nézve az aláírások gyűjtése folyt, olyan összetett mondatot takart, amelynek első része ("Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban...") kizárólag egy törvény, az Eüsztv. "megsemmisítését" célozta meg ("ezért az ezzel ellentétes törvényt semmisítse meg") . Ennek megfelelően - az Eüsztv. megsemmisítése után - okafogyottá, cél nélkülivé, értelmetlenné vált a hitelesített kérdés első fele is, azaz nem adható annak olyan értelmezés, amely szerint az (puszta szándékként) önállóan is tárgya lehetne (maradhatna) ügydöntő országos népszavazásnak. Ilyen - önálló - aláírásgyűjtő ívet az OVB nem hitelesített. Újólag kiemelem: álláspontom szerint igazában maga az adott esetben eldöntésre váró kérdés tűnt el annak következtében, hogy az okafogyottá vált. A "szándék" pedig a jelen esetben nem lehet alapja az országos népszavazás megengedhetőségének; ha ezt szeretnék elérni a kezdeményezők, az ezt takaró kérdést új eljárásban kell (kellett volna) hitelesíttetniük!
4. A többségi határozat az Alkotmánybíróság értelmezésének határait keresve meghivatkozza az 52/1997. (X. 14.) AB határozatot, amely valóban olyan elvi megállapításokat tett, amelyek meghatározták a népszavazási eljárás szabályozásának irányait is. Helyesen idézi a többségi határozat a következőket is: "Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát." Az idézett határozat - általam is helyesnek tartott iménti tartalma - a jelen ügyben felmerült "okafogyottság" elemével tovább gazdagodhatott volna, ami által egy újabb elem erősíthette volna a népszavazás intézményének alkotmányos rendeltetését. Arra mindenesetre megfelelő alapot teremtett, hogy megállapíthatósága révén ne a már lezajlott népszavazási procedúra után derüljön csak ki: annak lefolytatása teljesen szükségtelen volt, minthogy az eredetileg alapjául szolgáló kérdés időközben megszűnt kérdéssé lenni. Sajnálom, hogy a korábbi precedens nem épült tovább, hanem ehelyett kőbe vésett szemponttá dermedt, amely (egy újabb irányt vett precedensként) minden egyéb további körülmény kizárásához alapul szolgálhat a jövőben is.
A többségi határozat meggyőzően utal arra, hogy az Alkotmánybíróság mindeddig milyen tevékeny és kezdeményező szerepet vállalt a népszavazás intézménye jogi szabályozásának fejlesztésében, egyáltalán abban, hogy ez a fontos politikai alapjog érvényesítését biztosító intézmény az alkotmányos rendeltetését zavarmentesen betölthesse. A határozat világosan érzékelteti tehát azt a folyamatos "építkezést", amelyet az eddigi AB határozatok nyomán vállalt fel a törvényhozó. [52/1997. (X. 14.) AB határozat; 64/1997. (XII. 17.) AB határozat; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat; 53/2001. (XI. 29.) AB határozat] Ezt az építkezést folytathatta volna most tovább az Alkotmánybíróság azzal, hogy megvonja az alkotmányos kereteket de lege ferenda ahhoz is, mi történik akkor, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítése után, de a népszavazás elrendelése előtt a jogi helyzet alapvetően megváltozik. Ilyenkor ugyanis új alkotmányos kérdés merül fel, amelyre új - ugyancsak alkotmányos -választ kell adni.
Sajnálom, hogy az Alkotmánybíróság nem építette tovább a biztosítékokat. E garanciák hiányában e fontos politikai alapjogot megtestesítő intézménnyel - nézetem szerint - vissza lehet élni. Megkockáztatom: a jelen esetben - az Eüsztv. megsemmisítése után - pontosan ez is történt.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
1. Az Alkotmánybíróságnak a népszavazást elrendelő, illetve a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító országgyűlési határozat vizsgálatakor szélesebb a mozgástere, mint ami a határozatból következik.
A jogszabályok szerint országos népszavazás kezdeményezésekor két esetben juthat szerephez az Alkotmánybíróság: először a kérdés hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat elleni kifogások elbírálásakor, másodszor a népszavazást elrendelő, illetve az elrendelést elutasító országgyűlési határozat felülvizsgálatakor.
Az Alkotmánybíróság jelen határozat indokolásában kifejtett értelmezése szerint a Ve. 130. § (2) és (3) bekezdéseiből következően az országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogás alapján az Alkotmánybíróság kizárólag azt vizsgálhatja, hogy "az Országgyűlés az Alkotmánynak és a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően járt-e el". Az indokolásból az a következtetés vonható le, hogy az eljárási szabályok betartásának vizsgálatán felül másra nincs hatásköre az Alkotmánybíróságnak.
Véleményem szerint ilyen hatáskör-szűkítést sem az Alkotmány, sem a Ve. 130. §-a nem tartalmaz, és az alkotmánybírósági felülvizsgálat eljárási kérdésekre korlátozása ellentétes az Alkotmánybíróság alkotmányos jogállásával és rendeltetésével. A kifogás keretei között az Alkotmánybíróság köteles alkotmányvédő szerepének megfelelően eljárni, vagyis az OVB, illetve az Országgyűlés határozatának alkotmányosságáról és törvényességéről állást foglalni.
Az országos népszavazást elrendelő, illetve az elrendelést elutasító országgyűlési határozat alkotmánybírósági felülvizsgálatának különösen fontos funkciója lehet abban az esetben, ha a népszavazási kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítéséről hozott OVB határozat ellen senki nem élt kifogással, ekkor ugyanis az Alkotmánybíróságnak csak a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni kifogás elbírálásakor van lehetősége az 52/1997. (X. 14.) AB határozat által megkövetelt előzetes alkotmányossági vizsgálatra. (Ezzel azonos megítélés alá esik, ha az országgyűlési határozat elleni kifogás az Alkotmánybíróság OVB-határozatot felülbíráló határozatában nem érintett szempontot tartalmaz.) Hasonlóan jelentős szerepe lehet az alkotmánybírósági felülvizsgálatnak akkor is, ha az OVB a megismételt eljárás során tartalmilag nem az Alkotmánybíróság döntésének megfelelő határozatot hozott, és az Országgyűlés az alapján rendelte el a népszavazást. Indokolható lehet az országgyűlési határozat eljárási kérdéseken túlmenő alkotmánybírósági vizsgálata abban az esetben is, ha az Alkotmánybíróságnak a hitelesítési eljárás során hozott döntése után az alkotmányossági, illetve törvényességi szempontból lényeges körülmények jelentős mértékben megváltoztak.
2. Mindebből következően az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben szélesebb körben, a fenti szempontokat is figyelembe véve kellett volna megvizsgálnia a támadott országgyűlési határozatot. Egyetértek Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleményének azon részével, miszerint az alkotmánybírósági vizsgálatnak ki kellett volna terjednie arra az indítványozói kifogásra, hogy az Eüsztv. megsemmisítése miatt a kérdés elvesztette egyértelmű jellegét. E körben a testületnek azt kellett volna mérlegelnie, hogy az Eüsztv. megsemmisítése és az annak következtében létrejött helyzet alkotmányossági, illetve törvényességi szempontból lényeges körülmények olyan megváltozásának tekinthető-e, amely miatt az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatát meg kell semmisíteni.
Az egyértelműség szempontjából nem a népszavazás kezdeményezőjének "eredeti szándékát" kell feltárni, hanem a kezdeményező által megfogalmazott kérdést kell értelmezni. A kérdés "ezzel ellentétes törvény" szövegrésze egyértelműen az Eüsztv.-re utal. [52/2003. (XI. 11.) AB határozat, ABH 2003, 596, 600.] Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján úgy ítélem meg, az alkotmánybírósági felülvizsgálat szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a magyar jog hatályos rendelkezései milyen szabályokat tartalmaznak a népszavazásra szánt kérdéssel kapcsolatban. [először: 52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 201, 399, 403, 404.] Így egyértelműségi szempontból nem jelent problémát, ha eredményes népszavazás nyomán - az akkor hatályos jogszabályokat figyelembe véve - az Országgyűlésnek nem keletkezik jogalkotási kötelezettsége. Ezért a kifogásnak ezt a részét megalapozatlannak tartom. (E tekintetben egyetértek a jelen határozat indokolásával, de azzal nem, hogy a testület ezt nem tekintette érdemi szempontnak az országgyűlési határozat felülvizsgálatakor. Az alkotmányossági, illetve törvényességi szempontból lényeges körülmények jelentős mértékű megváltozását az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna vizsgálnia.)
3. Az Alkotmánybíróságnak továbbá vizsgálnia kellett volna azt az indítványozói észrevételt, amely annak megállapítását kérte: az Országgyűlés mindaddig nem rendelhette volna el a népszavazást, amíg nem alkotta meg az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében foglalt, az országos népszavazáson való részvételhez való jog gyakorlásához szükséges eljárási szabályokat. Az Alkotmánybíróság ezt az indítványi felvetést elkülönítette, és azt az Abtv. 49. §-ában biztosított hatáskörében eljárva bírálta el. A vizsgálat eredményeképpen a 32/2004. (IX. 14.) AB határozatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a választójogi szabályozás hiányosságai miatt és felhívta a törvényhozót, hogy jogalkotói kötelezettségének haladéktalanul tegyen eleget. A határozat indokolásából következően alkotmányellenes volna, ha a folyamatban lévő országos népszavazások, illetőleg a szükségessé váló időközi választások lebonyolítására a hiányos törvényi szabályozás alapján kerülne sor. (MK 2004/128. 11050, 11054.) Véleményem szerint alkotmányellenes helyzetben nem tartható népszavazás. Az Alkotmánybíróságnak ezért a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján a népszavazást elrendelő 46/2004. (V. 18.) OGY határozatot meg kellett volna semmisítenie, és az Országgyűlést új eljárásra kellett volna utasítania. Egyúttal meg kellett volna állapítania, hogy az Országgyűlés az országos népszavazás elrendelését megelőzően köteles eleget tenni a 32/2004. (IX. 14.) AB határozatban megállapított jogalkotási kötelezettségének.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró