488/B/1999. AB határozat

a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény, valamint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény módosításáról szóló 1999. évi LVI. törvény 38. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és a Kormány alkotmánysértő magatartásának megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény, valamint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény módosításáról szóló 1999. évi LVI. törvény 38. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a Kormány alkotmánysértő magatartásának megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panasz elnevezéssel indítvány érkezett a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény, valamint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény módosításáról szóló 1999. évi LVI. törvény (a továbbiakban: Mód. tv.) egyes rendelkezéseivel kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a formailag alkotmányjogi panaszként benyújtott indítvány tartalmilag az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja szerinti utólagos normakontrollra irányul, ezért az indítványt tartalma szerint ekként bírálta el.

Az indítványozó a Mód. tv-nek a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvényt (a továbbiakban: Mt.) módosító 38. §-a részbeni megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására az ad alapot, hogy a Kormány a munkaügyi pert megelőző kötelező egyeztetés megszüntetését eredményező törvénymódosítás előkészítése során figyelmen kívül hagyta a szakszervezetek Alkotmány 4. §-ában foglalt jogait, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 20. §-ában, 27. § c) pontjában és 31. §-ában írt kötelezettségét, ezzel megsértette az Alkotmány 35. § (1) bekezdése a) pontjában és a 36. §-ban foglaltakat is. A munkaügyi pert megelőző kötelező egyeztetés intézményének megszüntetését tartalmazó rendelkezések ugyanis a szakszervezetek és más munkavállalói, továbbá a munkáltatói érdekképviseletek kifejezett elutasítása ellenére kerültek a jogszabály tervezetébe.

Az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság "állapítsa meg a [K]ormány alkotmánysértő magatartását, mert az 1999. évi LVI. törvény előkészítése, beterjesztése során megsértette az alaptörvény 4. §-át, 35. § (1) bekezdését és a 36. §-át".

II.

Az indítványban megjelölt és az elbírálásnál figyelembe vett jogszabályok:

Az Alkotmány rendelkezései:

"4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit "

"35. § (1) A Kormány

a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait;"

"36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel."

A Jat. rendelkezései:

"20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdek-képviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik."

"27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak

a) (...)

b) (...)

c) az érdekelt társadalmi szervezetek és érdek-képviseleti szervek."

"31. § (1) A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet előkészítőjének úgy kell megállapítania, hogy a véleményező megalapozott véleményt adhasson, és azt a tervezet elkészítésénél figyelembe lehessen venni.

(2) A határidő megállapításakor a jogszabálytervezet terjedelmére és a véleményező szerv testületi jellegére is tekintettel kell lenni."

Az Mt.-nek az indítványozó által sérelmezett módosítás előtt hatályos rendelkezései:

"199. § (5) A felek a bírósági peres eljárást megelőzően egyeztetni kötelesek. Az egyeztetés során a felek között létrejött megállapodás egyezségnek minősül, amelyet írásba kell foglalni. Az egyeztetésen - a munkáltató vezetője kivételével - a munkáltatót nem képviselheti az, aki a sérelmezett döntést hozta."

"199/A. § Kollektív szerződésben, illetve a felek megállapodásában munkaügyi jogvita esetére békéltető személyét köthetik ki, aki a 199. § (5) bekezdése szerinti egyeztetés során a vitában egyezség létrehozását kísérli meg. Az egyeztetést a békéltetőnél kell e törvény szabályai szerint kezdeményezni. A békéltető az egyezséget köteles írásba foglalni."

"200. § (1) A munkáltató sérelmes intézkedése esetén az egyeztetést a kézbesítést, illetve az intézkedés megtételét követő tizenöt napon belül írásban kell kezdeményezni.

(2) Az (1) bekezdésben előírt határidő elmulasztását - ha a másik fél nem fogadja el - a bíróságnál - legfeljebb hat hónapon belül - lehet kimenteni. Ha a bíróság a kimentésnek helyt ad, a 199. § (5) bekezdésében foglaltakat nem kell figyelembe venni."

A Mód. tv. támadott rendelkezései:

"38. § (1) E törvény - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - a kihirdetését követő hatvanadik napon lép hatályba és ezzel egyidejűleg az Mt. 91-91/A. §-a, 94/A. §-ának (7) bekezdése, 97. §-ának (3) bekezdése, 132. §-ának (5) bekezdése, 199. §-ának (5) bekezdése, 199/A. §-ának első mondatában az "a 199. § (5) bekezdése szerinti egyeztetés során" szövegrész, a 200. §-a, továbbá az 1995. évi LV. törvény 34. §-a, az 1997. évi LI. törvény 12. §-a, 15. §-a, 22. §-a, valamint az 1997. évi Cl. törvény 66. §-ának (1) bekezdése hatályát veszti."

Az Mt.-nek a sérelmezett módosítás után hatályos rendelkezései:

"199. § (5) (Hatályon kívül helyezve.)"

"199/A. § Kollektív szerződésben, illetve a felek megállapodásában munkaügyi jogvita esetére békéltető személyét köthetik ki, aki a vitában egyezség létrehozását kísérli meg. Az egyeztetést a békéltetőnél kell e törvény szabályai szerint kezdeményezni. A békéltető az egyezséget köteles írásba foglalni."

"200. § (Hatályon kívül helyezve.)"

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az indítványozó sérelmezte, hogy a Mód. tv. 38. § (1) bekezdése az Mt. 199/A. §-a részbeni, az Mt. 199. § (5) bekezdése és 200. §-a teljes szövegének hatályon kívül helyezésével megszüntette a munkaügyi pert megelőző egyeztetés kötelező jellegét, és hatályon kívül helyezte a kötelező egyeztetés egyes eljárási szabályait. Az indítványozó a pert megelőző kötelező egyeztetés "kiiktatásának" alkotmányellenességét az érdekképviseletek jogszabály előkészítésbe való bevonásának elmaradásával, konkrétan a Kormánynak a Jat. 20. §-ában, a 27. § c) pontjában és a 31. §-ában írt kötelezettsége elmulasztásával indokolta, amely - álláspontja szerint - alapot ad az Alkotmány 4. §-a, a 35. § (1) bekezdés a) pontja és a 36. §-a sérelmének megállapítására is.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogalkotót az Alkotmány 36. §-a alapján terhelő egyeztetési kötelezettséggel. Az Alkotmánybíróság a 30/1991. (VI. 5.) AB határozatában kifejtette: "Az Alkotmány 36. §-ának az a megfogalmazása, hogy 'Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel', a Kormány számára tevékenysége ellátásához módszerbeli ajánlást jelent. Ez, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem azonos (...) a jogalkotásról szóló törvényben foglaltakkal. Az alkotmányos ajánlás annál sokkal tágabb értelmű és általánosabb kötelezettség, minthogy abból közvetlenül levezethető lenne az indítvánnyal érintett jogszabály alkotmányellenessége." (ABH 1991, 421, 422.) "Az Alkotmány 36. §-a a Kormánynak a társadalmi szervekkel való együttműködési kötelezettségét szabályozza, nem szabályozza azonban azt, hogy együttműködési kötelezettsége mely döntései kapcsán és milyen formában áll fenn. Az Alkotmány e rendelkezéséből nem következik a Kormánynak az a kötelezettsége, hogy a törvények előkészítése során köteles kikérni az érdekelt társadalmi szervek véleményét." [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 348-349.] Nem következik az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a kötelezettség az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) pontjából sem, amely a Kormány feladataként határozza meg az alkotmányos rend védelmét, a természetes és jogi személyek, a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak biztosítását.

Az érdek-képviseleti szervek jogszabály-előkészítésbe való bevonásáról a Jat. rendelkezik. A Jat. 20. §-a szerint "[a] jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdek-képviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik". A Jat.-nak az indítványban hivatkozott 27. § c) pontja és a 31. §-a a jogszabályt előkészítő szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségeit írja elő. Az indítványozó a Mód. tv. 38. § (1) bekezdése előkészítésébe való bevonásával kapcsolatban azt kifogásolta, hogy a munkaügyi pert megelőző kötelező egyeztetés megszüntetését tartalmazó javaslatot "sem a szakszervezetek, sem a munkáltatói érdek-képviseleti szervezetek nem támogatták", ellenvéleményüket a jogszabály előkészítői nem vették figyelembe.

A Jat. indítványban megjelölt rendelkezései - azaz a 20. §-a, a 27. § c) pontja és a 31. §-a - de a Jat. más szabályai sem rónak a jogszabály előkészítőjére olyan kötelezettséget, amelynek alapján a jogszabálytervezeteket az ezzel kapcsolatosan beérkezett véleményeknek megfelelően kellene elkészíteniük, illetve módosítaniuk. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem találta megállapíthatónak a Jat. 20. §-a és a 27. § c) pontjában foglaltak megsértését sem.

Az indítványozó kérelmében a Jat. 31. §-át is megjelölte, azt azonban, hogy a véleménynyilvánítás határidejének megállapítására vonatkozó szabály megsértése milyen ok alapján állapítható meg, nem indokolta meg. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése önmagában nem érinti a jogszabály érvényességét, kizárólag ez a kötelezettségszegés a jogszabály alkotmányellenessége megállapításának nem elégséges oka [pl. 352/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 228, 229.; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421, 422.; 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495.; 7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419^120.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395-396.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.; 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 205-206.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. E szervek véleménye beszerzésének elmaradása, vagy a véleményadás határidejének megállapításával kapcsolatos rendelkezések megsértése nem eredményezi a jogszabály közjogi érvénytelenségének megállapítását. "A jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg" [7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419.].

Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlatában a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezi a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha a vizsgált jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti. [30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421, 422.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395-397.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349-350.; 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 206. stb.] A jogalkotó szerveknek a Jat. 31. §-ában írt kötelezettsége azonban nem következik az Alkotmány indítványban hivatkozott 4. §-ából.

Az Alkotmánybíróság az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban kifejtette: "(...) a jogalkotás - mint közhatalmi tevékenység - nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásaitól. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotás eljárási rendje és az Alkotmány 4. §-ában foglalt rendelkezés között alkotmányosan értékelhető összefüggés nincs. Az Alkotmány 4. §-a ugyanis nem tartalmaz előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység konkrét tartalmára vonatkozóan. Ebből pedig az következik, hogy az Alkotmányból nem vezethető le a szakszervezetek és más érdekképviseletek kötelező jogszabály-véleményezési joga, ennek elmulasztása tehát önmagában, pusztán ezen az alapon nem vezethet az alkotmányellenesség megállapításához" (ABH 1998, 387, 397.).

Mindezek alapján megállapítható, hogy az érdek-képviseleti szervek jogszabályvéleményezését előíró rendelkezések, így a véleményezés határidejének megállapítására vonatkozó szabályok nem állnak értékelhető alkotmányossági Összefüggésben az Alkotmány 4. §-ában foglaltakkal.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Mód. tv. 38. § (1) bekezdése támadott rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. §-a, illetőleg az Alkotmánybíróságra vonatkozó más törvények alapján nem rendelkezik hatáskörrel a törvény-előkészítés menetének és a Kormány magatartásának a vizsgálatára. Ezért a erre irányuló indítványt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § b) pontja értelmében visszautasította.

Budapest, 2003. június 2.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró