28/2003. (VI. 2.) AB határozat

Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése által alkotott, a fizető-várakozóhelyekről szóló 7/2001. (III. 12.) KR. számú rendelet egyes rendelkezései törvény- és alkotmányellenességének, valamint a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet és a közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése által alkotott, a fizető-várakozóhelyekről szóló 7/2001. (III. 12.) KR. számú rendelet 3. § (4) bekezdésének "fizető-várakozóhelyek rendeltetéstől eltérő, valamint" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisítést követően a 3. § (4) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:

"(4) A rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő - alkalmi jellegű - használatát a Piac- és Vásárigazgatóság, valamint Kecskemét Megyei Jogú Város Jegyzőjének javaslata alapján Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) Pénzügyi és Költségvetési Bizottsága engedélyezi. A rendeltetéstől eltérő használat során a vonatkozó jogszabályi előírások betartása kötelező."

2. Az Alkotmánybíróság a Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése által alkotott, a fizető-várakozóhelyekről szóló 7/2001. (III. 12.) KR. számú rendelet 5. § (2) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet 27. § (1) bekezdése, és a közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet 6. § (4) bekezdése, továbbá 4. számú melléklete hatályának a helyi közutakra történő kiterjesztése alkotmányellenes, ezért azokat 2003. szeptember 30. napjával megsemmisíti.

Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) - miután törvényességi észrevételét Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) nem fogadta el - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványozta az Alkotmánybíróságnál a Közgyűlés által alkotott, a fizető-várakozóhelyekről szóló, 7/2001. (III. 12.) KR. számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) 3. § (4) bekezdés első mondatrésze, valamint az 5. § (2) bekezdése törvény-, illetőleg alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. 3. § (4) bekezdése összekeveri a hatásköröket, önálló jegyzői hatáskört von el, az Ör. 5. § (2) bekezdésében a Közgyűlés a díjtételek megállapítására bizottságát hatalmazta fel, pedig az törvényi felhatalmazás alapján kizárólag rendeletben történhet.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta ; meg:

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,

(...)

(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. Az Ötv. rendelkezései:

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

3. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezései:

"9. § (2) A közúti közlekedéssel összefüggő önkormányzati feladatok ellátásáról a helyi önkormányzat képviselőtestülete gondoskodik."

"15. § (3) Közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el."

"32. § (1) A közúthálózat országos közutakból és helyi közutakból áll. Az országos közutak az állam tulajdonában, a helyi közutak - beleértve a kerékpárutakat is - a települési önkormányzatok tulajdonában vannak. Az egyéb jogi személyek, a jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok, valamint a magánszemélyek tulajdonában álló területen levő utak: magánutak. Magánútnak kell tekinteni az állam vagy az önkormányzat tulajdonában álló területen levő, közforgalom elől elzárt utat, továbbá az állam tulajdonában és a vízügyi igazgatóságok kezelésében levő elsőrendű árvízvédelmi fővonalakon a kerékpáros forgalom számára megnyitott utat is."

"33. § (1) A közút kezelői:

a) a koncessziós szerződés alapján működtetett országos közút tekintetében a koncessziós társaság;

b) az a) pontban nem említett országos közút vonatkozásában a közlekedési és vízügyi miniszter áltál a fenntartásra, a fejlesztésre és a fejlesztéssel összefüggő üzemeltetésre alapított közhasznú társaság (a továbbiakban: közútkezelő közhasznú társaság), költségvetési szerv, illetve olyan gazdálkodó szervezet, amelyben az állam többségi részesedéssel, szavazati joggal vagy tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezik;

c) a helyi közutak tekintetében a helyi önkormányzat; a koncessziós szerződés alapján működtetett helyi közutak és műtárgyaik tekintetében a koncessziós társaság, illetőleg a 9/B. § (3) bekezdése szerint szerződés alapján azzal megbízott gazdálkodó szervezet;

d) a magánutak tekintetében annak a területnek a tulajdonosa, amelyen a magánút van; állami tulajdonban levő ingatlanon fekvő magánút esetében tulajdonosnak az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett kezelő (használó) tekintendő."

"36. § (1) A közút felbontásához, annak területén, az alatt vagy felett építmény vagy más létesítmény (a továbbiakban együtt: építmény) elhelyezéséhez, a közút területének egyéb nem közlekedési célú elfoglalásához (a továbbiakban együtt: nem közlekedési célú igénybevétel) a közút kezelőjének a hozzájárulása szükséges. A hozzájárulásban a közút kezelője feltételeket írhat elő!"

"37. § (1) A közút területének nem közlekedési célú igénybevételéért - az úttesten kívül végzett közműépítési vagy fenntartási munka kivételével - igénybevételi díjat kell fizetni."

4. A Ktv. végrehajtásáról szóló 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet (a továbbiakban: Vhr.) rendelkezései:

"27. § (í) A közút nem közlekedési célú igénybevételéhez a kezelői hozzájárulás eljárási szabályait, az igénybevételi díj összegét, valamint a díj és pótdíj fizetésének módját

- az elfoglalt, illetőleg felbontott közúti terület forgalmi jelentőségére és nagyságára figyelemmel - a közlekedési és vízügyi miniszter állapítja meg. A pótdíj legfeljebb az igénybevételi díj tízszerese lehet."

5. A közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet (a továbbiakban: KHVMr.) rendelkezései:

"6. § (4) A közút igénybevételéért fizetendő díj összegét

- e rendelet 4. számú mellékletében foglalt díjtételek és szorzószámok alkalmazásával - a közút kezelője állapítja meg. Nem kell díjat fizetni a közút kezelője által vagy megrendelésére végzett üzemeltetéshez, fenntartáshoz és építéshez kapcsolódó nem közlekedési célú igénybevétel esetén."

"4. számú melléklet a 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelethez

Közutak, járdák nem közlekedési célú igénybevétele esetén fizetendő díjak

6. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) rendelkezései:

"92. § (10) A közút kezelőjén a helyi közutak tekintetében

a) a Ktv. 15. §-ának (2) bekezdésében, 29. §-ának • (3) bekezdésében, 31. §-ában, 34. §-ának (1), (2), (5) bekezdéseiben, 35. §-ában, 43. §-ának (1) bekezdésében és 45. §-ának (1) bekezdésében a helyi önkormányzat képviselő-testületét kell érteni,

b) a Ktv. 3. §-ának (2) bekezdésében, 7. §-ának (3) bekezdésében, 14. §-ának (1) bekezdésében, 34. §-ának (3) és (4) bekezdéseiben, 36. §-ának (1) és (3) bekezdéseiben, 39. §-ában, 41. §-ának (2) bekezdésében és 42/A. §-ának (1) bekezdésében a jegyzőt (főjegyzőt) kell érteni."

7. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Et.) rendelkezései:

"2. § E törvény alkalmazásában:

(...)

13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére - az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között - a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése."

8. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) rendelkezései:

"10. § (3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani - a díj, a bírság és a nemzetközi szerződésekben nem rögzített vámtételek, továbbá a nemzetközi kötelezettségünkkel összhangban kihirdetett, az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok behozatalánál alkalmazható piacvédelmi intézkedések, valamint a dömpingellenes és az értékkiegyenlítő vámokra vonatkozó szabályozások eredményeként fizetendő vámterhek kivételével - csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet."

9. Az Ör. rendelkezései:

"3. § (4) A fizető-várakozóhelyek rendeltetéstől eltérő, valamint rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő - alkalmi jellegű - használatát a Piac- és Vásárigazgatóság, valamint Kecskemét Megyei Jogú Város Jegyzőjének javaslata alapján Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) Pénzügyi és Költségvetési Bizottsága engedélyezi. A rendeltetéstől eltérő használat során a vonatkozó jogszabályi előírások betartása kötelező."

"5. § (1) A fizető-várakozóhelyek igénybevételéért díjat kell fizetni.

(2) A díjtételeket a Piac- és Vásárigazgatóság javaslata alapján - a mindenkori piaci árak figyelembevételével - az Önkormányzat Pénzügyi és Költségvetési bizottsága állapítja meg."

III.

Az indítvány részben megalapozott.

1. A Közgyűlés az Ör.-t a Ktv. felhatalmazása alapján alkotta meg. Az Ör. 1. §-a alapján a rendelet hatálya a város közigazgatási területén a Közgyűlés kezelésében lévő közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyekre terjed ki. A fizető-várakozóhelyeket az Ör. a mellékletében jelölte ki, elrendelte, hogy a fizető-várakozóhelyek igénybevételéért díjat kell fizetni. Közhatalmi jogkörét gyakorolva a Közgyűlés ezzel eleget tett a normatív szabályozás követelményének.

Az Ör. támadott 3. § (4) bekezdése két esetkörben hatalmazza fel a Pénzügyi és Költségvetési Bizottságot (a továbbiakban: Bizottság) engedélyezésre. A Bizottság alkalmi jelleggel engedélyezheti

- fizető-várakozóhelyek rendeltetéstől eltérő használatát, valamint

- rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő használatát.

Az indítványozó sem vitatja azt, hogy a Közgyűlés jogosult felhatalmazni a Bizottságot rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő, alkalmi jellegű, használatának engedélyezésére. Ez a közútnak közlekedési célú igénybevételét jelenti.

A közút nem közlekedési célú igénybevételének engedélyezésére viszont külön jogszabályok vonatkoznak. A Ktv. 36. § (1) bekezdése szerint a közút felbontásához, annak területén, az alatt vagy felett építmény vagy más létesítmény (a továbbiakban együtt: építmény) elhelyezéséhez, a közút területének egyéb nem közlekedési célú elfoglalásához (a továbbiakban együtt: nem közlekedési célú igénybevétel) a közút kezelőjének a hozzájárulása szükséges. Ez az engedélyezés - önkormányzati tulajdonról való rendelkezés miatt vitathatóan, de a Htv. 92. § (10) bekezdés b) pontja alapján - a jegyző hatásköre. Az Ör. 3. § (4) bekezdésének érintett szövegrésze a hatáskört a törvényi rendelkezéssel ellentétesen, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenesen, a Bizottságnak adta, ezért az Alkotmánybíróság ezt a szövegrészt megsemmisítette.

2. A Ktv.-t 1988-ban alkották, amikor az állami tulajdonban lévő kozmáknak az állami szervek és a tanácsok is csak kezelői voltak, ezért a törvény általában a közutak kezelőiről rendelkezik. A Ktv.-nek a Ktv. módosításáról szóló 1996. évi X. törvény 6. §-ával megállapított szövege szerint a közúthálózat országos közutakból és helyi közutakból áll. Az országos közutak az állam tulajdonában, a helyi közutak - beleértve a kerékpárutakat is - a települési önkormányzatok tulajdonában vannak.

Az Ötv. 107. § (1) bekezdés a) pontja alapján, a törvény hatálybalépésének napján kerültek az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába az önkormányzat közigazgatási területén lévő helyi közutak. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulatának megfelelően a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Ötv. 80. § (1) bekezdés második mondata úgy rendelkezik, hogy a tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik. A használati, a birtoklási és a rendelkezési jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok.

A Ktv.-ben szereplő kezelői feladatokat és hatásköröket a helyi közutak tekintetében a Htv. 1991-ben megosztotta az önkormányzat képviselő-testülete és jegyzője között.

A Ktv. 15. § (3) bekezdése alapján a közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el. Ez a hatáskör a Htv. 92. § (10) bekezdés a) pontja alapján a képviselő-testület hatásköre és a Közgyűlés ennek a felhatalmazásnak az alapján alkotta meg az Ör.-t. (Megjegyzi az Alkotmánybíróság: a Ktv. módosításáról szóló 1998. évi LXXIII. törvény 4. §-a módosította a Ktv. 15. § bekezdéseinek a számozását, a Htv. módosítását viszont elmulasztotta, így a hatáskör tartalma alapján állapítható meg.)

A várakozó helyeken a Ktv. nem teszi kötelezővé a díj, pótdíj szedését, hanem a 15. § (3) bekezdés alapján a képviselő-testület "díj és pótdíj szedését rendelheti el". Az Ör. 5. § (1) bekezdése a díj szedését elrendelte: "A fizető-várakozóhelyek igénybevételéért díjat kell fizetni." A Ktv. nem írja elő azt, hogy a díjat (pótdíjat) rendeletben kell megállapítani. A díjnak rendeletben történő megállapítása nem következik az Áht. 10. § (3) bekezdéséből sem, ellenkezőleg, a hivatkozott rendelkezés a díjat kiveszi abból a körből, amely körben fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet. A Közgyűlés felhatalmazása arra szólt, hogy "díj és pótdíj szedését rendelheti el". Ennek a felhatalmazásnak a Közgyűlés eleget tett, ezen túl a díj-megállapításáról már tulajdonosként rendelkezett: az Ötv. 80. § (1) bekezdése alapján felhatalmazta a Bizottságot a díjtételek megállapítására. A fentiek alapján ez a felhatalmazás nem ütközik törvényi rendelkezésbe, ezért az indítványt ebben a részében az Alkotmánybíróság elutasította.

3. A települési önkormányzat tulajdonában lévő helyi közút igénybevétele esetén fizetendő díj megállapításának joga - amelynek megállapítására az indítvány is irányul - nem választható el az önkormányzat tulajdonosi jogainak a gyakorlásától. E szoros tartalmi összefüggésre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot eddig folytatott következetes gyakorlatának-megfelelően kiterjesztette [Például: 3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 6/1992. (I.30.) AB határozat, ABH 1992, 40, 41.; 54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342, 345.; 25/1993. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1993, 188, 193.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158, 159.; 81/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 421, 423.; 4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71, 72; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 149.; 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 270.] az önkormányzat tulajdonában lévő helyi közutak nem közlekedési célú igénybevétele esetén a díj megállapítására való jogosultságot szabályozó rendelkezésekre.

A közút nem közlekedési célú igénybevételéről a Ktv. 36. § (1) bekezdése rendelkezik, amely tartalma - többek között - a közút területének egyéb nem közlekedési célú elfoglalása (nem közlekedési célú igénybevétel), amihez a közút kezelőjének a hozzájárulása szükséges. A hozzájárulásban a közút kezelője feltételeket írhat elő. A Ktv. 37. §-a szerint a közút területének nem közlekedési célú igénybevételéért - az úttesten kívül végzett közműépítési vagy fenntartási munka kivételével - igénybevételi díjat kell fizetni. Ebben az esetben tehát a díjfizetés kötelező.

A Vhr. 27. § (1) bekezdése - nem különböztetve az állami tulajdonban lévő országos, illetőleg önkormányzati tulajdonban lévő helyi közút között - úgy rendelkezik, hogy a közút nem közlekedési célú igénybevételéhez a kezelői hozzájárulás eljárási szabályait, az igénybevételi díj összegét, valamint a díj és pótdíj fizetésének módját - az elfoglalt, illetőleg felbontott közúti terület forgalmi jelentőségére és nagyságára figyelemmel - a közlekedési és vízügyi miniszter állapítja meg. A szabályozást a KHVMr. végezte el, amelynek 6. § (4) bekezdése szerint a közút igénybevételéért fizetendő díj összegét - e rendelet 4. számú mellékletében foglalt díjtételek és szorzószámok alkalmazásával - a közút kezelője állapítja meg. A 4. számú melléklet az önkormányzati tulajdonban lévő helyi közutakra is vonatkozik. A miniszter felhatalmazása és a felhatalmazás alapján kiadott miniszteri szabályozás hatályának az önkormányzatok tulajdonában lévő helyi közutakra való kiterjesztése alkotmányellenes, sérti a települési önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában biztosított tulajdonjogát, tulajdonosi jogait, ezért e rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A megsemmisítés határidejének a megállapításával az Alkotmánybíróság lehetőséget adott az országos közutak tekintetében szükséges központi szabályok megalkotására.

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 884/H/2001.