A közigazgatási eljárás szabályai II. - Kp. - A közigazgatási perrendtartás magyarázata, lezárva: 2022. november 15.

Kommentár a gyakorlat számára

4. kiadás

Kiadással kapcsolatos információk

Szerzők:

Horváth E. Írisz: I-II. Fejezet

Huszárné Oláh Éva: XVII. Fejezet, XXIII. Fejezet

Kalas Tibor: XXVI. Fejezet; Hatodik Rész

Kárpáti Magdolna: XVIII-XIX. Fejezet

Kiss Árpád: XXV. Fejezet

Kurucz Krisztina: VII-VIII. Fejezet; XXI. Fejezet

Marosi Ildikó: XXV. Fejezet (A negyedik kiadás 3. pótlásától kezdődően Marosi Ildikó részét aktualizálja Kiss Árpád és Pollák Kitti.)

Márton Gizella: V-VI. Fejezet; XXVII. Fejezet

Mudráné Láng Erzsébet: IX. Fejezet; Harmadik Rész; XX. Fejezet; XXII-XXIII. Fejezet

(A negyedik kiadás 4. pótlásában Mudráné Láng Erzsébet részei közül a XVII. és a XXIII. Fejezetet aktualizálta Huszárné Oláh Éva, a XX. és a XXII. Fejezetet aktualizálta Szívós Alexander Roland.)

Orbán Szabolcs: XXVI. Fejezet 13. alcím

Petrik Ferenc: A közigazgatási bíráskodás fejlődése; IV. Fejezet; XXIV. Fejezet (A negyedik kiadás 3. pótlásától kezdődően Petrik Ferenc részeit aktualizálja Szupera Péter.)

Pollák Kitti: XXV. Fejezet

Rothermel Erika: XI. Fejezet 1. alcím; XII. Fejezet; XIV. Fejezet

Stefancsik Márta Anna: XVIII-XIX. Fejezet

Szívós Alexander Roland: XX. Fejezet, XXII. Fejezet

Szupera Péter: A közigazgatási bíráskodás fejlődése; IV. Fejezet; XXIV. Fejezet, XXVI. Fejezet 13. alcím

Tóth Kincső: III. Fejezet; X. Fejezet; XI. Fejezet 2. alcím; XIII. Fejezet; XV. Fejezet

Szerkesztő:

Dr. Petrik Ferenc

Lektor:

Dán Judit, Naszladi Georgina

A 4. pótlap lektora:

Szupera Péter

A 4. kiadás lezárva:

2017. szeptember 1.

4. pótlap lezárva: 2022. november 15.

Copyright

© Horváth E. Írisz, 2022

© Huszárné Oláh Éva, 2022

© Kalas Tibor, 2022

© Kárpáti Magdolna, 2022

© Kiss Árpád, 2022

© Kurucz Krisztina, 2022

© Márton Gizella, 2022

© Mudráné Láng Erzsébet, 2022

© Orbán Szabolcs, 2022

© Pollák Kitti, 2022

© Rothermel Erika, 2022

© Stefancsik Márta Anna, 2022

© Szívós Alexander Roland, 2022

© Szupera Péter, 2022

© Tóth Kincső, 2022

© ORAC Kiadó Kft., 2022

Budapest, 2023

Az ORAC Kiadó Kft., Budapest kiadása

Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője

ISBN 963 8213 19 1

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel - elektronikus, fényképészeti úton vagy módon - a kiadó engedélye nélkül közölni.

Felelős szerkesztő: dr. Bulyovszky Csilla

Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva

Nyomtatás: PRIMERATE Kft.

Rövidítések jegyzéke

Alapjogi Charta - az Európai Unió Alapjogi Chartája

Alaptörvény - Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)

Abtv. - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

Áe. - Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

áf. - állásfoglalás

Áht. - az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Air. - az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény

Ákr. - az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény

Art. - az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény

Avt. - az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény

BDT - Bírósági Döntések Tára

Be. - a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény

BH - Bírósági Határozatok konkrétan: BH 2002.329. (BH - szóköz - kiadás éve - pont - BH száma)

Bjt. - a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény

Bszi. - a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Civil tv. - az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény

Ctv. - a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény

Csjt. - a házasságról, a családról és a gyámságról szóló - már nem hatályos - 1952. évi IV. törvény

Cstv. - a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény

Ebtv. - a kötelező egészségbiztosítás ellátásáról szóló 1997. évi LXXXIII. törvény

EBH - a Kúria elvi határozata konkrétan: EBH G.4. (EBH - kiadás éve - szakág jele (B, G, K, M, P) - pont - a határozat száma - pont)

Et. - Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

EBD - a Kúria által közzétett elvi döntés konkrétan: EBD G.4. (EBD - kiadás éve - szakág jele (B, G, K, M, P) - pont - a határozat száma - pont)

Étv. - az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény

EUSz. - az Európai Unióról szóló szerződés

EUMSz. - az Európai Unió működéséről szóló szerződés

Eüsztv. - az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény

Fgytv. - a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény

Fot. - a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény

Földforgalmi tv. - a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény

Gytv. - a gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény

Harm.tv. - a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény

Hetv. - a hagyatéki eljárásról szóló 2010. évi XXXVIII. törvény

Htv. - a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény

ÍH - Ítélőtáblai Határozatok

IHtv. - az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény

Infotv. - az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény

Inytv. - az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény

Itv. - az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény

Jat. - a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

Kbt. - a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény

Ket. - a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló - 2018. január 1-jétől nematályos - 2004. évi CXL. törvény

KGD - Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár

Kit. - a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény

Kkt. - a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény

Knpt. - a Pp. módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény

Közvetítői tv. - a közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvény

Kp. - a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

LB - Legfelsőbb Bíróság

Ltv. - a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény

LÜ - Legfőbb Ügyészség

Mavtv. - a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény

Mötv. - a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

MNBtv. - a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény

Mt. - a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény

régi Mt. - a munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény

Nektv. - a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény

Nmjtv. - a nemzetközi magánjogról szóló 2017. évi XXVIII. törvény

Panasztv. - a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény

PED - polgári elvi döntés

Postatv. - a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény

Pp. - a Polgári perrendtartásról szóló - 2018. január 1-jétől nem hatályos - 1952. évi III. törvény

új Pp. - a Polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény

Ptk. - a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény

régi Ptk. - a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló - már nem hatályos - 1959. évi IV. törvény

Rtv. - a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Szaktv. - az igazságügyi szakértőkről szóló 2016. évi XXIX. törvény

Szjt. - a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény

Tkmtv. - a területi közigazgatás működésével kapcsolatos egyes kérdésekről, valamint egyes törvényeknek az Alaptörvény tizenegyedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2022. évi XXII. törvény

Tpvt. - a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény

Ütv. - az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény

Vbö. - a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény

Vht. - a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény

Tisztelt Előfizetőnk!

A kommentár 4. kiadás 4. pótlapcsomagja a 2023. január 1. napja szerinti időállapotnak megfelelően ismerteti a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.), az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.), illetve a kapcsolódó jogszabályok - a kézirat lezárásának időpontjában, 2022. november 15-én már ismert - tartalmát, változásait.

A legutóbbi frissítés (2021. március 10.) óta újfent módosult a közigazgatási bíróságok szervezete, 2022. március 1-jével a Fővárosi Ítélőtábla is bekapcsolódott a közigazgatási perek elbírálásába. A háromfokú bíráskodás visszaállítása szükségszerűen a hatásköri, az illetékességi és a perorvoslati szabályokat érintette leginkább, de közvetetten más jogintézmények is módosításra szorultak a Kp.-ban. Az Ákr.-t illetően a legjelentősebb tartalmi változások az összehangolt védelmi tevékenységgel kapcsolatosak. A törvényi módosítás az összehangolt védelmi tevékenység idejére biztosítja a Kormánynak a megfelelő felhatalmazást az Ákr. meghatározott részeitől való eltérésre, továbbá az egészségügyi válsághelyzet és a rendkívüli jogrendben történő jogalkotás tapasztalatait becsatornázta az Ákr.-be.

Az elmúlt időszakban történt néhány kisebb pontosítás, kiegészítés is. A jogalkotó a joggyakorlatban fellépő igények alapján kismértékben módosított a közszolgálati jogvita illetékességére, a hiánypótlásra, a jogsérelem orvoslására vagy a marasztalási perek szünetelésére vonatkozó szabályozáson. A közigazgatási perrendtartástól független, jogrendszeri változások tették szükségessé a perindítási jogosultak körébe az újonnan megjelenő Integritás Hatóság beillesztését. A védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény hatálybalépése terminológiai változásokat indukált. Az Ákr. kapcsán kiemelendő továbbá, hogy az automatikus döntés­hozatal szabályait kiegészítették az automatikus adatátvétel lehetőségével, az önálló jogorvoslattal támadható döntések körét kiterjesztették a végrehajtást elrendelő végzéssel, pontosították a zár alá vétel és a lefoglalás, valamint az illetékesség szabályait, illetve egyértelműsítették a lakóhely és a lakcím fogalomhasználatot. Az Alaptörvény tizenegyedik módosításával összhangban, a megye elnevezés mindkét kódexben vármegyére változott.

A kommentár frissítésének legizgalmasabb része talán az elmúlt szűk két év joggyakorlatának bemutatása kúriai és alkotmánybírósági döntéseken keresztül. A közigazgatási bíróságok és az Alkotmánybíróság joggyakorlata és jogértelmezése bontja ki teljességében a közigazgatási perrendtartás és az általános közigazgatási rendtartás szabályozási rendszerét, amelyet minden felkészült jogalkalmazónak szükséges ismernie a magas szintű szakmai munkához. E körben még külön érdemes kiemelni a jogegységi panaszt és az ahhoz kapcsolódó kúriai joggyakorlatot. A kommentár előző frissítése idején még csak éppen megkezdte működését a magyar jogrendszertől alapvetően idegen korlátozott precedensrendszer. A kommentárban ismertetett jelentősebb joggyakorlat alapján már be lehet mutatni a Kúria jogegységesítő szerepét.

Tisztelettel:

ORAC Kiadó

A közigazgatási bíráskodás fejlődése

A közigazgatási bíráskodás fogalma

A közigazgatási bíráskodás a közjogi-közigazgatási jogviszonyok megítélésének bírói fóruma. A közigazgatási bíráskodás hatálya legtöbbször a közhatalmi jogosítványokat gyakorló állami, önkormányzati és más szervek egyoldalúan kötelező, eseti határozatainak bírósági felülvizsgálatára terjed ki, valamint - kevésbé széles körben - a közjogi-közigazgatási jogviszonyból eredő jogviták elbírálására.

Az állam önkorlátozásának megvalósulása feltételezi a közigazgatási bíráskodást. Jelentősége legalább olyan, mint az Alkotmánybíróságé, a polgárok mindennapi életére gyakorolt hatása pedig nagyobb. Ez nem egyszerűen államszervezeti megoldás, ez a civil társadalom újszerű felfogása a törvényekről, a jogról, a hatóságokról.

A joggyakorlás természetes mozzanata a jogállamban, hogy a bíróság megállapítja egy hatóságról - legyen az akár a miniszter -, hogy döntése törvénysértő volt, s azt meg kell semmisíteni. Miért nélkülözhetetlen intézménye a jogállamnak a közigazgatási bíróság? Az államigazgatás túlsúlya, erőfölénye a dolog természetéből is adódik. Az államigazgatást az aktív, eredménycentrikus tevékenység jellemzi, megfelelő kontroll nélkül könnyen túlsúlyossá válik az állami szervek rendszerében. A közigazgatási szervek - jellegüknél fogva - legtöbbször a közigazgatás részére állapítanak meg jogokat és kötelezettségeket. Nincs olyan tökéletes állam, amely belső kontrollal ki tudná küszöbölni, hogy az intézkedések között részrehajlóan jogsértő ne legyen. A jogsértés megszüntetését nem lehet az érdekeltre bízni, a jogalkalmazásban előforduló törvénysértések kiküszöbölését "külső ellenőrzéssel" kell biztosítani. Ez a szerv csak kívülálló, független ítélkező szerv lehet. A jogfejlődés tanulsága szerint ez az ellenőrzés a leghatékonyabban akkor valósul meg, ha a független bíróságok kapják meg a jogot a közigazgatás aktusainak felülvizsgálatára, s kívánatos, hogy a közigazgatási határozatok bírói kontrollja ne csak az ügyek rendkívül szűk körére terjedjen ki, hanem - különösen a polgárok szempontjából - minden jelentős ügyet átfogjon.

A közigazgatási jog - s a magyar közigazgatási jog - történetének nagy kérdése, hogy ezeknek a követelményeknek a közigazgatási bíráskodás milyen modellje felel meg legjobban.

A közigazgatási bíráskodás története

A közigazgatási bíráskodás kialakulása nem az emberi szabadságjogok kiteljesedésének története. A közigazgatási bíráskodás a polgárosodás - esetleg a polgári forradalom - viszonyai között kialakuló államhatalmi ágak, érdekcsoportok egymás közötti politikai harcának szülötte, s ehhez képest torzszülött vagy életképes. Voltak országok, ahol a közigazgatási bíráskodás a rendes bíróságoknak a végrehajtó hatalom feletti hatalma korlátozásaként jelent meg, elvonva a rendes bíróságoktól ezt a hatáskört, amely a kormány feletti ellenőrzést biztosította. Másutt a végrehajtó hatalom túlkapásai elleni fellépés eszközéül szolgált.

A közigazgatás bírósági felügyeletére vonatkozó modellek tartalmi és formai alakulását a polgári forradalom lezajlásának körülményei, a parlament és a végrehajtó hatalom közötti erőviszonyok határozták meg, s nem kevésbé a bíróságnak e történelmi korszakokban a hatalmi mérleg nyelveként betöltött szerepe. A történelmi körülményekhez képest más volt a helyzet Angliában, más Franciaországban.

A magyar közigazgatási bíráskodás nem maradt el az európai jogfejlődés élvonalától, már a XIX. század végén jelen volt közjogunkban. A politikai és a jogi közvéleményben erőteljes volt az a szándék, hogy a közigazgatási természetű jogosítványok védelmét a bírói hatalom körébe kell utalni. Kmetty Károly - a közigazgatási bíráskodás jelentőségét méltatva - figyelmeztetett arra, hogy maga a közigazgatás gyakran nem képes részrehajlás nélkül eljárni, s "e veszélyt a parlamentáris pártkormányzat meghatványozta, mert a pártérdeket ezen úton és módon kész a törvény végrehajtásánál a jogok rovására is szolgálni" [Kmetty Károly: A magyar közigazgatási jog, Politzer Kiadás, 1890, 219., továbbiakban: Kmetty].

Megosztott volt azonban a jogtudomány abban, hogy ez külön bíróság útján történjék (Lánczy Gyula), vagy a rendes bíróság foglalkozzon-e jogvitákkal is (Concha Győző) [In.: Csorba János (szerk.): A magyar közigazgatási bíróság 50 éve, Budapest, 1947, 15., továbbiakban: Közig.bíróság 50 éve].

Concha Győző tudományos munkássága egyébként kiemelkedő jelentőségű [Concha Győző: A közigazgatási bíráskodás az alkotmányosság és az egyéni joghoz való viszonyában, Budapest, Athenaeum, 1877]. Igen árnyaltan foglalkozott a közigazgatás és az egyéni jogok összefüggéseivel, hitet tett a közigazgatási jog feletti ítélkezési hatalomnak a közönséges bíráskodás körében való meghagyása mellett. 1871-ben Tisza Kálmán is azt indítványozta, hogy bizonyos közigazgatási határozatok felülbírálatát a rendes bíróságra bízzák. A törvényhozás az előtt a dilemma előtt állt, hogy a világ közigazgatási bíráskodást végző intézményei közül melyik megoldást válassza: akkor is az volt a legfontosabb kérdés, hogy külön bíróságot hozzanak-e létre, vagy a fennálló rendes bíróságok hatáskörébe utalják a közigazgatási viták eldöntését. A rendes bíráskodás keretei között megmaradó intézmény híveinek érve: a jog minden életviszonyban egyenlő lényegű és egyenlő erejű. A másik szélső pólus a bírósági szervezetnek az aktív közigazgatással való benső kapcsolatát tartotta szükségesnek, ezt a nézetet a korabeli jogirodalom is úgy értékelte, hogy "legkíméletesebb a közigazgatás hatalmának megszorításában" [Kmetty, 222.].

A legsürgetőbb igény az adók kivetése és kezelése, az illeték körüli panaszok orvoslása iránt mutatkozott. Az 1879. évben a képviselőház pénzügyi bizottsága is határozatba foglalta a közigazgatási bíróság felállítására vonatkozó javaslatát. Nem várva meg a közigazgatási bíráskodás szervezésének folyamatban lévő előkészítését - Szapáry Gyula pénzügyminisztersége alatt - elfogadták a pénzügyi közigazgatási bíróságokról szóló 1883. évi XLIII. tc.-t. Ez a bíróság utolsó fokon és véglegesen ítélt valamennyi fellebbezett adó- és illetékügyekben, valamint az ezekhez kapcsolódó járulékos ügyekben. Már 1884-ben több mint 8000 ügy érkezett a bíróságra, s 1891-ben közel 20 000 fellebbezést fogadott be a bíróság [Közig.bíróság 50 éve, 19.].

A bírói hatalom gyakorlásával, a törvényhatóságokkal, a vármegyei közigazgatás rendezésével kapcsolatos törvényjavaslatok képviselőházi tárgyalásai során rendre előkerült a közigazgatási viták bírói hatáskörbe utalásának kérdése. 1886-ban a képviselőház határozatban utasította a kormányt a közigazgatási bíráskodásról szóló törvényjavaslat benyújtására, majd 1891-ben ezt a döntését - a belügyminiszterhez címezve - megismételte. Végül a Wekerle-kormány 1893. november 29. napján nyújtotta be a törvényjavaslatot, amelynek miniszteri indokolása hangsúlyozta, hogy a törvény "az egyéni szabadságnak erőteljes védelmét fogja biztosítani".

Az 1893-ban beterjesztett törvényjavaslat kétfokozatú, önálló közigazgatási bíróság felállítását javasolta. E tervezet szerint minden vármegye székhelyén és minden törvényhatósági városban egy-egy elsőfokú közigazgatási bíróság szerveződött volna. Elnöke - a Kormány tervezete szerint - a főispán, Budapesten a főpolgármester lett volna. (Feltehetően az 1883. évi porosz közigazgatási bíróságról szóló törvény hatására született az a megoldás, amelyben a területi, járási, városi, kerületi közigazgatás első embere volt a közigazgatási bírósági feladatokat ellátó közigazgatási választmány elnöke.)