56/2007. (IX. 28.) AB határozat

a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet 1. § (3) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet 1. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2008. március 31. napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet 1. § (3) bekezdése a Somogy Megyei Bíróság előtt 13. K. 20. 028/2005. szám alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó bíró az előtte folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezte a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 1. § (3) bekezdése alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését.

A kifogásolt előírás értelmében a termőföld (és tanya) elővásárlási jogának jogosultjával a vételi ajánlatot hirdetmény útján kell közölni. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközik, ugyanis ellentétes a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénnyel (a továbbiakban: Ptk.), amely kimondja, hogy az ingatlan adásvételének érvényességéhez a szerződés írásba foglalása szükséges és az akkor hatályos, ha a másik félhez megérkezik. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt, a tulajdonhoz való jog sérelmét is jelenti - az indítványozó álláspontja szerint - a közlés ezen módja, mivel "az esetek többségében nem biztosítja, hogy az elővásárlásra jogosult tulajdonostárs értesüljön arról a szerződésről, amely jogát, jogos érdekét érinti". Ami "azért különösen jelentős, mert a tulajdonos társaknak a jogszabályon alapuló elővásárlási joga - lényegét tekintve - nem más mint a tulajdonhoz való jognak az egyik részjogosítványa". Az indítványozó hivatkozott az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendeletre, amely a vételi ajánlat közlésének igazolására a tértive-vényt és az átvételi elismervényt jelöli meg, valamint az e kérdésben kialakult bírói gyakorlatra, a Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiumának 9. számú állásfoglalására. Az indítványozó kifejtette, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság elvének a sérelmét okozza a "tudomásszerzés garantáltságának" hiánya, amit az Alkotmánybíróság a 38/2002. (IX. 25.) AB határozatában (ABH 2002, 266.) alkotmányellenesnek ítélt.

Az Alkotmánybíróság beszerezte a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter véleményét.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

2. A Korm. r. támadott rendelkezése:

"1. § (3) Az ajánlat közlése az ingatlan fekvése szerint illetékes települési önkormányzat (a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat) polgármesteri hivatala, illetve a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: polgármesteri hivatal) hirdetőtáblájára való kifüggesztéssel, igazgatási szolgáltatási díj ellenében történik."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a törvények végrehajtására szolgáló rendeletalkotási joggal. Az Alkotmánybíróság már a működésének kezdetén kifejtette, hogy a "végrehajtás során hozott szabályok a fogalmakat kitölthetik, (...) de a törvény által megfogalmazott rendelkezéseket nem szűkíthetik" [17/1990. (VII. 31.) AB határozat, ABH 1990, 173, 176. ]. "A végrehajtási jogszabályok - az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez" [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432-433.; 47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 545. ]. Az Alkotmánybíróság a Kormány rendeletalkotási jogával összefüggésben általános érvénnyel rögzítette azt is, "hogy a rendeletalkotási jog korlátja - a törvényben taxatíve meghatározott eseteket nem számítva - az Alkotmány 35. § (2) bekezdése" [26/2002. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2002, 534, 537.; 45/1996. (X. 22.) AB határozat, ABH 1996, 320, 321. ].

2. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) felhatalmazta a Kormányt, hogy a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályait rendeletben állapítsa meg [90. § (1) bekezdés e) pont]. Az Alkotmánybíróság ezért az indítvány alapján azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés a felhatalmazás keretei között maradt-e, továbbá, hogy annak tartalma nem ellentétes-e törvényi előírással.

Az elővásárlási jog és annak gyakorlása általános szabályait a Ptk. tartalmazza (373. §) . A Ptk. rendelkezéseit mind a szerződéses, mind a jogszabályon alapuló elővásárlási jogra alkalmazni kell [373. § (6) bekezdés]. Az elővásárlási jog érvényesülését biztosító rendelkezés, hogy az eladónak az általa elfogadott ajánlatot az elővásárlásra jo-gosulttakkal közölnie kell. A Ptk. főszabály szerint az ingatlanra - beleértve a termőföldet és a tanyát is - fennálló elővásárlási jog jogosultja számára az ajánlat írásban történő megküldését írja elő [373. § (1) bekezdés, 365. § (3) bekezdés]. Az írásos nyilatkozat hatályosságához az is szükséges, hogy az a másik félhez megérkezzék [214. § (1) bekezdés]. Az eladó az ajánlat közlése alól csak akkor mentesül, ha az értesítés a jogosult tartózkodási helye vagy más körülményei miatt rendkívüli nehézséggel vagy számottevő késedelemmel járna [373. § (1) bekezdés]. Ez utóbbi rendelkezés értelmében is csupán az érintettek tekintetében mellőzhető az ajánlat megküldése (a kialakult gyakorlatról lásd Legfelsőbb Bíróság PK 9. számú állásfoglalását) .

A Ptk. -hoz képest speciális szabályokat állapít meg a Tft., amely a termőföld és tanya tekintetében - törvény eltérő rendelkezése hiányában - további elővásárlási jogokat állapít meg és meghatározza a joggyakorlás sorrendjét (10. §), valamint felhatalmazza a Kormányt a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlása részletes szabályainak megállapítására [90. § (1) bekezdés e) pont].

A jogalkotó a Korm. r. -et - preambuluma szerint is -a Tft. 90. § (1) bekezdésének e) pontjában kapott felhatalmazás alapján alkotta meg. Az indítványozó által kifogásolt rendelkezés a Tft. és a Ptk. alapján a termőföldre és tanyára fennálló elővásárlási jog eseteiben [Korm. r. 1. § (1) bekezdés] az ajánlat közlésének módjaként általános érvénnyel hirdetményi kifüggesztést ír elő.

Az Alkotmánybíróság megállapította: sem a Ptk., sem a Tft. nem adott felhatalmazást a Kormánynak arra, hogy a Ptk. alapján fennálló elővásárlási jog eseteire is kiterjedően szabályozza az elővásárlási jogok jogosultjainak - kizárólag hirdetményi úton történő - értesítését. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint abban az esetben, ha a törvény pontosan megjelölt tárgykörök további szabályozására hatalmazza fel a Kormányt, akkor köteles a felhatalmazás keretei között maradni [lásd 9/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 89, 113-114. ]. Az Alkotmánybíróság szerint a Korm. r. támadott szabálya azzal, hogy a Ptk. alapján fennálló elővásárlási jogok eseteiben új rendelkezést állapít meg az ajánlat közléseként kizárólagosan hirdetményi közzététel előírásával, túlmegy a végrehajtási jogszabály számára biztosított kereteken, ezért a Tft. -ben megállapított elővásárlási jogok vonatkozásában - a jogosultak nagy száma és tartózkodási helyének ismeretlensége miatt - ésszerűnek tekinthető szabályozás ellenére is, formai okból alkotmányellenes.

"A magyar jogforrási rendszerben - a jogforrási hierarchia elvének megfelelően - az egyszer már törvényben szabályozott jogviszonyok átalakítása, megváltoztatása (...) csak törvénnyel történhet" [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414. ]. Mivel a kifogásolt rendelkezés a Ptk. hatálya alá tartozó esetek tekintetében eltér az ajánlat közlésére vonatkozó, a Ptk. fentiekben ismertetett előírásaitól, ezért - tartalmát tekintve is - az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközik.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság Korm. r. 1. § (3) bekezdését alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. Mivel az Alkotmánybíróság szerint a rendelkezés azonnali hatályú megsemmisítése jogbizonytalanságot okozna, ezért az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján pro futuro semmisítette meg, kellő időt biztosítva ezzel a jogalkotónak is arra, hogy a Tft. által adott felhatalmazás keretei között maradva alkotmányos szabályozást alkosson. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az indítványozó különösen fontos, méltányolható érdekére tekintettel megállapította, hogy az alkotmányellenes rendelkezés az ügyében nem alkalmazható.

3. Az Alkotmánybíróság a Korm. r. 1. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének sérelme miatt megállapította, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a 13. § (1) bekezdése állított sérelmének vizsgálatát az eddigi gyakorlatát követve [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133., 136.; 27/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 444., 451.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203., 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37., 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361., 364.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193., 200.; 21/2001. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2001, 231., 236. ] mellőzte.

A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 394/B/2005.