A Kúria Knk.I.40.793/2021/9. számú határozata

a Nemzeti Választási Bizottság 24/2021. határozatának bírósági felülvizsgálata tárgyában

Az ügy száma: Knk.I.40.793/2021/9.

A tanács tagjai: dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet a tanács elnöke,

dr. Heinemann Csilla előadó bíró,

dr. Hajnal Péter bíró

Az I. rendű kérelmező: ...............

(......)

Az I. rendű kérelmező képviselője: Bajcsay Ügyvédi Iroda

(...., eljár: dr. Bajcsay Gergely ügyvéd)

A II. rendű kérelmező: .....

(...)

A II. rendű kérelmező képviselője: Bajcsay Ügyvédi Iroda

(..., eljár: dr. Bajcsay Gergely ügyvéd)

A III. rendű kérelmező: .

(...)

A III. rendű kérelmező képviselője: Dr. Kovátsits László Ügyvédi Iroda

(..., eljár: dr. Kovátsits László ügyvéd)

A kérelmezett: ... Nemzeti Választási Bizottság

(...)

Az eljárás tárgya: a Nemzeti Választási Bizottság 24/2021. határozatának bírósági felülvizsgálata

Rendelkező rész

I.

A Kúria az III. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelmét érdemi vizsgálat nélkül elutasítja.

II.

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 24/2021. határozatát helybenhagyja.

Kötelezi az I. rendű és a II. rendű kérelmezőt, hogy fizessenek meg az államnak - külön felhívásra - személyenként 10.000.- (tízezer) forint eljárási illetéket.

A további 10.000.- (tízezer) forint eljárási illeték az állam terhén marad.

A Kúria elrendeli e végzésének közzétételét a Magyar Közlönyben.

A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] ... magánszemély (a továbbiakban: Szervező) 2021. július 21. napján népszavazásra javasolt kérdést nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB). Az NVB 2021. augusztus 30. napján kelt, a Magyar Közlönyben 24/2021. (VIII. 31.) számon közzétett határozatával az "Egyetért-e Ön azzal, hogy az álláskeresési járadék folyósításának leghosszabb időtartama 270 nap legyen?" népszavazásra javasolt kérdést a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. § (1) bekezdése alapján hitelesítette. A határozat az indokolásában rámutatott, hogy az NVB a kérdést akkor hitelesítheti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az NVB megállapította, hogy a kérdés e követelményeknek megfelel.

[2] Az NVB a honlapján a nyilvánosság számára is megismerhető, az e napirendi pontot tárgyaló ülésről készült jegyzőkönyvében rögzítette, hogy a kérdés célja a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) - az álláskeresési járadék folyósításának maximális tartamát meghatározó - 27. § (3) bekezdésének módosítása, így az az országgyűlés hatáskörébe tartozik. Az NVB jogelődje, az OVB, valamint a benyújtott kifogásokat elbírálva az Alkotmánybíróság a korábban szinte azonos tárgykörben benyújtott országos népszavazási kezdeményezéseket hitelesíthetőnek találta. Az érintett OVB határozatok, illetve alkotmánybírósági határozatok időpontjában hatályos jogszabályi környezet releváns szabályai érdemi különbséget nem mutatnak. A Szervező által benyújtott kérdés tehát nem ütközik tiltott tárgykörbe, illetve megfelel az egyértelműség követelményének is. Ily módon a testület a meghozott döntésével elvetette a kérdéssel kapcsolatban a költségvetés érintettségét állító felvetést is.

A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmek

[3] A kérelmezők - külön-külön eljárva - felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be jogszabálysértésre hivatkozva az NVB Határozat ellen a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésének megtagadása érdekében.

[4] A III. rendű kérelmező az érintettségét a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Gktv.) 3. § (2) bekezdésére, 3. § (3) bekezdésére, továbbá a 6. § (1) bekezdésére alapozta. Azzal érvelt, hogy olyan köztestület, amely működésével előmozdítja a gazdaság fejlődését és szerveződését, a piaci magatartás tisztességét, a gazdasági tevékenységet folytatók általános együttes érdekeinek érvényesülését, továbbá a kereskedelmi, ipari és kézműipari tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetekkel kapcsolatos kamarai közfeladatokat lát el. Erre figyelemmel a mint a Gktv. 6. § (1) bekezdése alapján országos gazdasági kamaraként megalakítandó köztestület olyan jogi személy, amely jelen népszavazási kérdés kapcsán érintett. Az álláskeresési járadék folyósítása leghosszabb időtartamának 90 napról 270 napra emelése a gazdaság fejlődését és szerveződését, továbbá a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényesülését negatívan érintené, várhatóan kitolná az ismételt munkába állás kezdő időpontját, nehezítve a munkaerő pótlását egyes szektorokban, továbbá az államháztartásra is negatívan hatna.

[5] Az ügy érdemében kifejtett álláspontja szerint pedig a feltett kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe tartozik, így nem hitelesíthető, mivel közvetlenül érinti a központi költségvetést. Hangsúlyozta, hogy a népszavazásra feltett kérdés az Flt. 27. § (3) bekezdésében az álláskeresési járadék folyósítása időtartamának 90 napról 270 napra történő emelésével - egyszerű becslés alapján - akár 200 milliárd forint többlet terhet is jelenthet a költségvetés számára. Azt nem vitatta, hogy a népszavazási kérdés közvetlenül nem a költségvetési törvényre vonatkozik, azonban az Alkotmánybíróság 33/2007. (VI. 6.) és 40/2012. (XII. 6.) AB határozatában kifejtett gyakorlatára hivatkozással arra mutatott rá, hogy a tiltott tárgykörbe ütközés nemcsak akkor valósul meg, ha a módosítás a hatályos költségvetési törvényre vonatkozik, hanem akkor is ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzák meg jövőbeni költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A kérelmező ugyanakkor számos bizonytalansági, illetve a hatásokat tompító tényezőt is megjelölt, utalt az előirányzat felülről nyitott jellegére, majd mindezt összefoglalva az NVB Határozat megváltoztatását kérte, mert nézete szerint a kérdésből a hatályos költségvetési törvény módosítása következik.

[6] Az I. és a II. rendű kérelmezők érintettségük tekintetében egyfelől magyar állampolgárként az országos népszavazáson történő részvételi jogukra, másfelől arra hivatkoztak, hogy számukra, mint álláskeresési járadékra jogosultak hátrányára, a népszavazásra feltett kérdés eredményessége esetén, annak költségvetésre történő kihatása miatt, az álláskeresési járadék részleges vagy teljes elvesztésének lehetősége is fennállhat.

[7] Érdemben I. rendű kérelmező az NVB Határozat megváltoztatása céljából azzal érvelt, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába ütközik, miután az álláskeresési járadék 270 napra történő felemelése a költségvetési fedezet növelését is szükségessé teszi, ezáltal a költségvetést közvetlenül érinti. E körben hivatkozott az Alkotmánybíróság, ennek nyomán a Kúria döntéseiben kifejtett azon álláspontra, hogy a népszavazási kérdést nem lehet hitelesíteni, ha közvetlen és érdemi kapcsolódás van a népszavazás és a költségvetés között. Ez pedig három esetben állhat fenn, ha

a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza,

b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása,

c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési kiadást konkrétan határoz meg.

Hangsúlyozta, hogy a szabályozásban fennálló jogi feltételek változatlansága mellett egyértelmű, hogy a jogosultsági időszak meghosszabbítása arányosan eredményezi a szükséges költségvetési fedezet növelését is. Bár a felülről nyitott előirányzat lehetővé tenné kormányzati hatáskörben az előirányzat módosítását, azonban elfogadás alatt álló költségvetés esetén a valódiság elve alapján kötelezett az Országgyűlés arra, hogy a népszavazás eredményét az aktuálisan tárgyalt költségvetési törvényen is átvezesse, azaz a kiemelt előirányzatot a jogosultsági idő növekedésének arányában növelje. Megítélése szerint az elfogadás alatt lévő költségvetés tekintetében nem alkalmazható a Kúria gyakorlatában korábban kialakult szűkítő értelmezés, mely szerint nem akadálya a népszavazási kérdés hitelesítésének, ha "a jövőbeli költségvetési törvény tervezetének, majd pedig javaslatának összeállításánál az esetleges módosítások átvezetése szükséges lehet, de a módosítások irányát, konkrét összegszerűségét az Országgyűlés szuverén módon döntheti el". Jelen esetben ugyanis a Kúria ugyanezen döntésében szereplő azon klauzula érvényesül, mely szerint "a népszavazás akkor tiltott, ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgár pontosan határozza meg a jövőbeli költségvetési törvény valamely kiadását". (Kvk.IV.37.467/2015/2.) Jelen esetben pedig a folyósítási időtartam és a költségvetési fedezet egyenes arányossága miatt a kiadási szükséglet változása pontosan kiszámítható. Az, hogy a két időszak egybeesik, azaz a népszavazás alapján elfogadott új jogszabály és a költségvetési törvény megtárgyalása párhuzamosan történik, több, mint valószínű, hiszen a jogalkotási kötelezettség teljesítésére az Nsztv. alapján 180 nap áll rendelkezésre, és a költségvetési törvény javaslata is a december 31-i elfogadási határidő előtt több hónappal kerül az Országgyűlés elé.

Álláspontja szerin az álláskeresési járadék feltételrendszerének költségvetési egyensúlyt megőrző átalakítása túlmutat a kérdésből következő jogalkotási kötelezettség kiszámíthatóságán és közérthetőségén. A jogalkotó szabadsága a kérdésben foglalt kötelezés végrehajtására csak az Alaptörvény és a választópolgári egyértelműség követelményrendszerén belül érvényesíthető, azonban az Nsztv. 9. §-ában foglalt kérdésegyértelműség megtartása csak a kérdés jogalkotó általi szűk értelmezése esetén érvényesülhet, így pedig a kérdés alapján szükségszerű a központi költségvetés átalakítása is.

[8] A II. rendű kérelmező a népszavazásra feltett kérdést azon az alapon támadta, hogy az nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének. Hangsúlyozta, hogy a Kúria következetes gyakorlata alapján a választói egyértelműség követelményéből eredően a kérdéssel szemben az a követelmény, hogy a választópolgárok azt jól értsék, a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét lássák át azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják a leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni (Knk.IV.37.487/2015.). A Kúria Knk.IV.37.132/2016/4. és a Knk.IV.37.133/2016/4. számú döntéseiben kifejtette, hogy bizonyosan sérül a kérdésegyértelműség követelménye, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs lehetősége átlátni döntésének valamennyi érdemi következményét, melybe beletartozik az is, hogy azt sem tudja felismerni, hogy nincs kézzelfogható eredménye a véleménynyilvánításának. Márpedig a feltett kérdés esetén ez az eset állna fenn, hiszen, ha az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés az Flt. 27. § (3) bekezdését módosítja az esetben a 270 nap ellátási idő csak akkor használható ki, ha a kérelmező 2700 nap, közel 7 és fél év jogosultsági idővel rendelkezik.

[9] Ezzel szemben a választópolgárok okkal feltételezhetik azt, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén igen szavazatukkal azt támogatják és érhetik el, hogy minden álláskereső számára 270 napra fog meghosszabbodni az ellátás időtartama, de nem látják át azzal összefüggésben az ilyen hosszúságú támogatási időt megalapozó jogosultsági időtartam szükségszerű emelkedését. Hivatkozott arra is, hogy a tervezett jogszabálymódosítás hatására szűkülne a nyugdíj előtti álláskeresési segélyre jogosultak köre, mely következményt a választópolgárok a kérdés alapján nem ismerhetnek fel, azaz, hogy az álláskeresési járadékkal kapcsolatos válaszuk egy másik ellátásra, a nyugdíj előtti álláskeresési segélyre is kihatással lehet.

[10] Másodlagosan állította, hogy népszavazási kérdés nem értelmezhető úgy, hogy az magában foglalja az álláskeresési járadék költségvetési fedezetét biztosító előirányzatok szükségszerű emelését, hiszen egy ilyen jellegű kötelező erő az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján a kérdés hitelesítésének akadályát képezné, ebből kifolyólag a választópolgárnak a szavazás időpontjában nem lesz megbízható ismerete arról, hogy szavazata eredményeként a jelenlegi ellátási összegeket kapják majd a jogosultak a megnövekedett időtartamra, vagy a megnövekedett időtartam az ellátási összegek akár drasztikus csökkentését is magával hozza, ezért szavazata valós következményeit nem láthatja át. Utalt az Flt. 39/A. § (8) bekezdés c) pontjára, az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére és a 25/2016. (XII. 21.) AB határozatra, melyekből azt a következtetést vonta le, hogy ha érvényes és eredményes népszavazás esetén az igen szavazatok szereznek többséget, és az álláskeresési járadék maximális időtartama meghosszabbodik, különösen ha azt az ország gazdasági teljesítőképessége nem teszi lehetővé, az eredmény semminemű kötelezettséget nem ró sem az Országgyűlés, sem a Kormány számára arra vonatkozóan, hogy az álláskeresési ellátásokra biztosítani tervezett költségvetési forrást az időtartam meghosszabbodásával arányosan növelje illetve ne csökkentse.

[11] A jogorvoslati eljárás során Magyarország Kormánya a kérelmezők oldalán érdekeltkénti perbelépés iránti kérelmet terjesztett elő, melyet a Kúria 6. számú végzésével a feltételek fennállása hiányában elutasított.

[12] A Kúria megküldte a bírósági felülvizsgálati kérelmeket a Szervezőnek, aki a részére biztosított határidőben észrevételt nem tett.

A Kúria döntése és jogi indokai

I.

[13] A Kúria rögzíti, hogy az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében az Nsztv. hatálya alá tartozó eljárásokban a Ve. Általános részét az Nsztv.-ben foglalt eltérésekkel alkalmazni kell. Az Nsztv. a jogorvoslat előterjesztésére való jogosultságra eltérő rendelkezést nem tartalmaz, ezáltal a Ve. bírósági felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezései irányadók.

[14] A Kúria a kérelmezők eljárási legitimációjának vizsgálata körében a népszavazási üggyel kapcsolatos érintettségről a következőket állapította meg. A bírósági felülvizsgálati kérelem előterjesztőinek körét szabályozó Ve. 222. § (1) bekezdése a népszavazási eljárásban is megfelelően alkalmazandó, mely szerint a választási bizottság másodfokú határozata, továbbá az NVB határozata ellen az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújthat be. Ez a rendelkezés tehát az ügyben való érintettséghez köti a bírósági felülvizsgálati kérelem előterjesztésének lehetőségét, ugyanakkor az érintettség meghatározásához további szempontokat nem állapít meg. A Kúria alábbiakban megjelölt határozatai szerint a népszavazási ügyekben az érintettség az általános választási eljárási ügyekhez képest részben eltérően minősül.

[15] A választási ügyekben és a népszavazási ügyekben az érintettség eltérő vizsgálata és értelmezése indokát átfogóan meghatározza a Knk.IV.37.222/2016/9. sz. (ún. "kvótanépszavazás" ügyben hozott) végzés, melyben a Kúria rámutatott, hogy "a Ve. szerinti választási ügyekben a jogvita döntően a választási eljárás szabályaihoz kapcsolódik, és a bírósági felülvizsgálatot eljárási és jogorvoslati szakasz előzi meg. Ez meghatározza az eljárási érintettek körét, amely a Ve. 222. § (1) bekezdésének szűkebb értelmű alkalmazását teszi lehetővé. A népszavazási ügyek jellege azonban ettől eltér, ezekben az ügyekben igen gyakran közvetlen alapjogi összefüggések érvényesülnek, nagyobb terjedelmű eljárási előzmény nélkül. A népszavazásra feltett kérdés jellege határozza meg az érintettséget, melyet annak tartalmi vizsgálatával lehet megállapítani."

[16] A Kúria megállapította, hogy a III. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelme az érintettsége hiányában érdemben nem vizsgálható. A Kúria a III. rendű kérelmező érintettségének eldöntése körében figyelemmel volt az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában foglaltakra, mely visszautalt a 3091/2012. (VII. 26.) AB döntésre is, és amely ugyan alkotmányjogi panasz befogadása kapcsán, de a társadalmi szervezetek érintettsége kérdésében foglalt akként állást, hogy "[a] szakszervezet tagjai és más személyek nevében nem járhat el, a szakszervezet tagjai önállóan, saját nevükben nyújthatnak be Alaptörvényben biztosított jogaik sérelmére hivatkozással alkotmányjogi panaszt. A szakszervezet érintettsége csak akkor lenne megállapítható, ha a támadott jogszabályi rendelkezések közvetlenül a szakszervezet érdekképviseleti tevékenységével kapcsolatos jogaira vonatkoznának." (Indokolás, [3]) Ennek analógiája útján a III. rendű kérelmező törvényben rögzített és általa hivatkozott, mint az érintettségét megalapozó jogi előírások nem teremtik meg a tényleges érintettségét még akkor sem, ha a népszavazásra feltett kérdés közvetve, áttételesen és eshetőlegesen akár hatással is lehet(ne) tagjai működésére. A Kúria hangsúlyozza, hogy a Kamarában tagsággal rendelkező gazdasági társaságok természetes személy tagjai révén kifejthetik, kifejezhetik véleményüket a népszavazásra feltett kérdésről a népszavazáson való részvétel, illetve mint választópolgárok a népszavazásra feltett kérdés engedélyezése elleni jogorvoslat útján. A szervező által megjelölt kérdés a tartalma szerint nem vitásan valamennyi választópolgárt és valamennyi magyarországi lakost érinti/érintheti, de csak közvetve befolyásolja a kamara tagjainak vállalkozását. A kérdés engedélyezésével kapcsolatos jogaik gyakorlásához nincs szükség a III. rendű kérelmező bevonására, közbenjárására és a tagok érdekképviseletének biztosítása kapcsán az ilyen irányú jogorvoslat előterjesztése nem értelmezhető. Ennél fogva az érintettség hiánya okán a Kúria a III. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelmét érdemben nem vizsgálhatta, azt a Ve. 231. § (1) bekezdés a) pontja alapján el kellett utasítania.

II.

[17] A Kúria az I. és a II. rendű kérelmezők, mint magyar állampolgár természetes személyek érintettségét megállapította, a felülvizsgálati kérelmeiket érdemben vizsgálta, és megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelmek nem megalapozottak.

[18] A kérelmezők felülvizsgálati kérelmében kifejtett kifogásaival szemben a Szervező NVB által hitelesített kérdése megfelel az Alaptörvény és az Nsztv. népszavazási kérdéssel kapcsolatos előírásainak, az NVB határozata a felülvizsgálati kérelmekben hivatkozott alaptörvényi rendelkezéseket és más jogszabályi előírásokat nem sértette meg.

[19] A Kúria elsőként az I. rendű kérelmezőnek a tiltott tárgykörre (költségvetés érintettségére) vonatkozó hivatkozását vizsgálta. E körben rögzíti: az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. A 8. cikk (1) bekezdése szerint a népszavazás funkciója, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kötelezze. A népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak ez a közvetlen formája kivételes jellegű, amelynek okán a népszavazáshoz való jog gyakorlása több feltétel együttes fennállásához kötött. A 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazást - tartalmi tekintetben - korlátok közé szorítja továbbá az Alaptörvényben felsorolt, népszavazásból kizárt, vagy más néven tiltott tárgykörök létezése is. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.

[20] A költségvetés fogalma legáltalánosabban úgy definiálható, hogy: az állam meghatározott időtartamra előirányzott kiadásainak és bevételeinek tételes felsorolása és mérlege, egy pénzügyi terv, amely az egyes állami szervek tárgyévre vonatkozó bevételi és kiadási előirányzatait tartalmazza. A költségvetést érintő népszavazási tilalom fennállásának eldöntéséhez vizsgálni szükséges, hogy a népszavazásra feltett kérdés milyen szoros kapcsolatban áll a költségvetéssel. Ennek kapcsán nem lehet eltekinteni attól - ahogy azt már az Alkotmánybíróság is megállapította - hogy "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az [Nsztv. 27. § (1) bekezdése] szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről." (51/2001. (XI. 29.) AB határozat, Indokolás IV. pont 2.2 alpont) Az Alkotmánybíróság előbbi döntésében kiemelte, hogy amennyiben a kérdés csak távoli, közvetett összefüggést mutat a tiltott tárgykörrel, a kérdés nem válik tiltott tárgykörűvé. Ahhoz, hogy azzá váljon, szoros kapcsolat szükséges, és a népszavazásra bocsátandó kérdésből okszerűen következnie kell a költségvetés módosításának. Az Alkotmánybíróság 16/2007. (III. 9.) határozatának indokolása III. pont 2.2 alpontjában azt a kiegészítést tette még ezzel kapcsolatban, hogy: "Jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg. A költségvetési törvényjavaslat az elfogadásáig módosulhat és előállhat az az eset is, hogy az elfogadott törvény olyan költségvetést tartalmaz, amelyben egyáltalán nem szerepel a népszavazásra feltenni kívánt kérdéssel kapcsolatba hozható előirányzat." A Kúriának is kiforrott gyakorlata van a költségvetési törvénybe ütköző kérdésfeltevés kapcsán, melynek során mindig irányadónak tekintette az Alkotmánybíróság által kimunkált azon tételt, hogy három esetkörben ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat, ha

a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;

b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;

c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.

Jelen esetben a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Flt. 27. § (3) bekezdése módosítására irányul. Az ezzel összefüggésben folyamatban lévő jogorvoslati eljárásban az az eldöntendő, hogy a módosítás esetleges lehetséges pénzügyi kihatásai megvalósítják-e az Alkotmánybíróság által kimunkált három esetkör valamelyikét.

[21] A fenti szempontok alapján a felülvizsgálati kérelmekben foglalt érvek keretei között elemezve a népszavazásra feltett kérdést, a Kúria azt állapította meg, hogy a kérdés egyik feltételt sem meríti ki. Nem irányul az elfogadott költségvetési törvény módosítására, és okszerűen nem következik belőle annak módosításának szükségessége sem. Annál is inkább mert I. rendű kérelmező is elismeri, hogy Magyarország 2022. évre vonatkozó költségvetése az álláskeresési támogatások körében felülről nyitott, az ott meghatározott összeg előirányzat módosítási kötelezettség nélkül túlteljesíthető. Ezt meghaladóan a kérdés nem irányul arra, hogy a választópolgárok határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes konkrét kiadásokat. A II. rendű kérelmező tehát maga is leírta, hogy a kérdéskört számos bizonytalansági tényező befolyásolja, ezért eleve felülről nyitott az előirányzat. Magyarország 2022. évi költségvetéséről szóló 2021. évi XC. törvény 17. §-a megfogalmazása szerint az 1. mellékletben meghatározott kiadási előirányzatok közül a 4. mellékletben meghatározott esetekben a teljesülés külön szabályozott módosítás nélkül is eltérhet az előirányzattól. A Kúria ehelyütt utal arra, hogy a költségvetés esetleges többletigényét nem lehet automatikus matematikai szorzóval számolni. Kellően nem alátámasztott érvelés a kérelmező részéről, hogy a jogosultsági idő meghosszabbodása arányosan eredményezné a szükséges költségvetési fedezet növekedésének igényét A munkanélkülivé vált emberek nem mindegyike lehet ugyanis jogosult a szolgálati idő alapján a maximális időtartamú járadékra, annak összege egyénileg is változó, de az sem biztos, hogy aki jogosult lenne a maximális időtartamra az igénybe is fogja venni, ha jobb jövedelmi lehetőség mellett el tud helyezkedni. Mint ahogy arra sincs garancia, hogyha három hónap marad az ellátás, akkor nem nő meg a költségvetés forrásigénye pl. egy nagylétszámú rendkívüli leépítés miatt. Nincs tehát reális alapja annak a kérelmezői állításnak, ami konkrét kiszámítható összegben (arányos növekedésben) jelöli meg a költségvetés várható többletkiadását.

[22] A Kúria továbbra is irányadónak tekinti azon korábbi gyakorlatát, hogy a tiltott tárgyköröket szűkkörűen kell értelmezni és azok elbírálásánál a jövőre vonatkozó hipotetikus feltételeket figyelembe venni nem lehet. Annál is inkább, és itt ismét utalva az Alkotmánybíróság által kifejtettekre, tény, hogy alig van olyan népszavazási kérdés, amelynek valamilyen fokú, mértékű költségvetési kapcsolata, pénzügyi igénye, következménye nincs. Ezért esetről-esetre kell vizsgálni annak közvetlenségét, az Alkotmánybíróság által felállított tesztnek való megfelelőségét. Lényegesnek tekinti a Kúria azt az Alkotmánybíróság által kimondott tételt is, hogy "Önmagában az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor nem teszi tiltottá a népszavazást." (51/2001. (XI. 29.) AB határozat, Indokolás IV. pont 2.2. alpont.)

[23] A fentiekből következően tehát nem alapos az I. rendű kérelmezőnek az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközést állító felülvizsgálati érvelése.

[24] Ezt követően a Kúria a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségét vizsgálta, figyelemmel a II. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelmében foglaltakra.

[25] A népszavazásra javasolt kérdéssel kapcsolatban az Nsztv. kétirányú követelményt támaszt. Egyfelől a kérdés legyen egyértelmű a választópolgárok számára (választópolgári egyértelműség), vagyis a kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy azt a választópolgárok kizárólag egyféleképpen értsék, világosan lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét, ez alapján tudatosan és átgondoltan adhassák le szavazataikat. Másfelől az Országgyűlésnek is egyértelműen tisztában kell lennie azzal, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén kell-e, és ha igen, milyen tartalmú jogszabályt alkotnia (jogalkotói egyértelműség), mivel a népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.

[26] A Kúria szerint az NVB által hitelesített kérdés megfelel az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben foglalt kettős követelménynek, azaz mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség követelményének.

[27] A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.) szerint a népszavazási kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.

[28] A kérdés egyértelműség körében utal a Kúria az Alkotmánybíróság 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában kifejtettekre: "az egyértelműség vizsgálatakor arra a kérdésre kell választ keresni, hogy a népszavazásra szánt kérdés kétséget kizáróan megválaszolható-e, eldöntendő kérdés esetében arra igennel vagy nemmel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az is szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen." (IV.3.3.pont.)

[29] Az Alkotmánybíróság szerint "Az egyértelműség olyan követelményt nem támaszt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technikusait vegyék alapul. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata sem." (IV.3.4.pont.)

[30] A Kúria megállapítja, hogy az előbb felhívott követelményeknek a kérdés eleget tesz, az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető, megfelel a magyar nyelv nyelvtani szabályainak. A kérdés egy egyszerű mondat, pontosan annyira egyértelmű és világos, hogy annak tartalma felől az átlagpolgárnak nem támadnak kétségei, arra tudatosan és megfontoltan egyértelmű "igennel" vagy "nemmel" tud válaszolni. A Kúriának a kérdés vizsgálata során figyelemmel kellett lennie arra, hogy az egyértelműség követelményének következetes érvényesítése nem vezethet oda, hogy valamely tárgykört a teljesíthetetlen követelmények megfogalmazása által ténylegesen kizárjon a népszavazásra feltehető kérdések köréből. (Knk. IV. 40.645/2021/19.)

[31] Éppen ezért nem osztja a Kúria azt a felülvizsgálati érvelést, hogy a kérdés azért nem egyértelmű, mert a választópolgár nem látja át annak következményeit, hogy a jelenlegi "részletszabály-rendszer" fenntartása mellett a javasolt álláskeresési járadék 270 napra történő emelésével meghosszabbodik a szükséges jogosultsági időtartam is. A kérdés egyértelműség megítélésekor az sem vehető figyelembe, hogy az átlagosan informált választópolgár tudata átfogja-e, hogy az álláskeresési járadék folyósításának változása esetlegesen kihatással lehet más juttatás, így a nyugdíj előtti álláskeresési segély szabályozására is, illetve, hogy a jogalkotó az igen szavazatok többsége esetén miként, milyen jogtechnikai megoldással teljesíti jogalkotási kötelezettségét. Már a jelenlegi szabályozási rendszernek olyan számos kapcsolódási pontja, részletszabálya és összefüggése van, melynek feltérképezése a kérdésegyértelműség körében éppen olyan teljesíthetetlen követelményhez vezetne, ami indokolatlanul a kérdés népszavazásból való kizárását eredményezhetné. A kérdés egyértelműség követelményének teljesítéséhez nem lehet olyan feltételek megvalósulását követelni, ami a jogszabályok (azok részletszabályai) egymással való összefüggésének konkrét ismeretét kívánja meg.

[32] Rámutat a Kúria arra, hogy népszavazást intenzív párbeszéd előzi meg, amely magában foglalja a kérdéssel kapcsolatos pro és kontra érvek, tehát annak hatásainak ismertetését is. Ennek során megismerheti a választópolgár a kérdést érintően annak esetleges következményeit és dönthet ezek tudatában a kérdés támogatásáról vagy éppen elvetéséről. A kérdésegyértelműség követelményének érvényesítése körébe azonban nem tartozik a kérdés tágabb hatásainak vizsgálata, és az, hogy azt már a kérdés népszavazásra való engedélyezésekor, hitelesítésekor vizsgálni lehetne és kellene.

[33] A fentiekben kifejtettekre figyelemmel a Kúria az NVB 24/2021. számú határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdését alkalmazva helybenhagyta.

A döntés elvi tartalma

[34] Népszavazási kérdés hitelesítésével összefüggésben, a költségvetés érintettsége, mint tiltott tárgykör fennállásának vizsgálata során, az Alkotmánybíróság által kimunkált és a Kúria gyakorlatában is követett hármas feltételrendszer fennállását kell irányadónak tekinteni. E feltételek megállapíthatósága hiányában a kérdés hitelesítése alappal nem tagadható meg.

[35] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés akkor felel meg a választópolgári kérdésegyértelműség feltételének, ha abból a választópolgár jól érti a kérdés lényegét, miáltal tudatosan képes a szavazati jogát gyakorolni. A kérdés megfogalmazásához azonban nem támaszthatók olyan teljesíthetetlen követelmények, így távoli összefüggések, bizonytalan következmények átlátása, amelyek valamely kérdést ténylegesen kizárnak a népszavazásra feltehető kérdések közül.

Záró rész

[36] A felülvizsgálati kérelmekkel az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. tv. (a továbbiakban: Itv.) 45/A. § (5) bekezdése szerint felmerült és 62. § (1) bekezdés h) pontja alapján feljegyzett eljárási illetéket az I. és II. rendű kérelmezők a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 35. §-a alapján alkalmazandó polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 101. § (1) bekezdése és 102. § (1) bekezdése alapján kötelesek megfizetni, míg a III. rendű kérelmező az Itv. 5. § (1) bekezdés d) pontja szerint teljes személyes illetékmentességben részesül, így a kérelmével kapcsolatban feljegyzett eljárási illeték az Állam terhén marad.

[37] A Kúria jelen végzését az Nsztv. 30. § (3) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben 8 napon belül, a Kúria honlapján a határozat meghozatala napján közzéteszi.

[38] Jelen végzés elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdés utolsó mondata zárja ki.

Budapest, 2021. december 8.

dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s. k.,

a tanács elnöke

dr. Heinemann Csilla s. k.,

előadó bíró

dr. Hajnal Péter s. k.,

bíró