27/2007. (V. 17.) AB határozat
az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására, és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. §-ával és 13. §-ával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában - dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi az Országgyűlést, így azt sem, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényalkotásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani vagy hatályon kívül helyezni. Az Országgyűlés nem szabályozta továbbá, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2007. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. §-ával és 13. §-ával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvénnyel (a továbbiakban: Nsztv.) összefüggő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt. Az Alkotmánybíróság az indítványokat - azok tárgyi azonosságára tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az első indítványozó az Alkotmánybíróság két hatáskörét is érintő alternatív (vagylagos) indítványt terjesztett elő. Elsődlegesen azt indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatáskörben eljárva semmisítse meg az Nsztv. 8. § (1) bekezdését, másodlagosan - a megsemmisítés iránti kérelem teljesíthetőségének a hiányában - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte a kifogásolt törvényi rendelkezéshez kapcsolódóan.
Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése értelmében az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az indítványozó a támadott törvényi rendelkezést azért tekintette alkotmányellenesnek, mert "nincs moratórium a népszavazás útján megszülető döntés Országgyűlés általi módosításának legkorábbi időpontja tekintetében."
Álláspontja szerint ez arra vezet, hogy az Országgyűlés bármikor megváltoztathatja az eredményes ügydöntő népszavazás eredményeként meghozott törvényt, ami egyfelől sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményét, másfelől értelmezhetetlenné teszi, kiüresíti az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében foglalt azon alkotmányi rendelkezést, amely kimondja az eredményes ügydöntő népszavazás kötelező erejét.
Az indítványozó - az eredményes ügydöntő országos népszavazás alapján meghozott törvény jogforrástani kérdéseit elemezve - kifogásolta, hogy nem rendezett az eredményes referendum alapján meghozott törvény jogforrási hierarchiában elfoglalt helye, továbbá az a kérdés sem, hogy az említett törvényt az Országgyűlés mikor és milyen formában módosíthatja.
Az indítványozó nézete szerint - annak ellenére, hogy a hatályos jogi szabályozás nem ismeri a törvények közötti rangsort - a rendes törvények fölött kellene meghatározni az eredményes ügydöntő népszavazás alapján meghozott törvény jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét. Álláspontja szerint alkotmányosan indokolt lenne az eredményes referendum alapján meghozott törvény módosíthatóságának a megnehezítése, vagy annak egy meghatározott ideig történő kötelező hatályban tartása. Az indítványozó szerint a jelzett hiányok azt eredményezik, hogy nincs meg a garanciája annak, hogy az Országgyűlésre nézve kötelező népszavazási döntés (eredmény) jogforrási szinten is kötelező legyen.
Az indítványozó - a fent ismertetett jogforrástani érvelésre alapítottan - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. §-ának a jogforrási hierarchiát megállapító, illetve 13. §-ának a jogszabályok időbeli hatályát szabályozó rendelkezései alkotmányellenességének a kimondását is indítványozta, az Nsztv. -vei kapcsolatos alkotmánybírósági álláspont függvényében.
A második indítványozó az Nsztv. törvényi szabályozásához kapcsolódóan mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására terjesztett elő indítványt. Azt kifogásolta, hogy az Nsztv. "nem írta elő, hogy az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés meddig kötelezi az Országgyűlést."
Az indítványozó véleménye szerint a "törvényalkotás [i] lehetőségének határidejére vonatkozó szabály hiányában többféle, alkotmányjogi szempontból egyaránt elfogadhatatlan következtetésre" lehet jutni.
Az egyik ilyen következtetés, hogy "módosítási vagy hatályon kívül helyezési moratórium hiányában" az Országgyűlés az eredményes népszavazást követően azonnal a népszavazás eredményével ellentétes törvényt fogadhatna el. Az indítványozó szerint ez az "értelmezés" nyilvánvalóan ellentétes lenne a népszavazás alkotmányos intézményével, kiüresítené az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt közvetlen hatalomgyakorlásra vonatkozó alkotmányi rendelkezést.
A másik - az indítványozó számára ugyancsak elfogadhatatlan értelmezés szerint - "végleges törvényhozási tilalom" keletkezne az Országgyűlés számára. Az indítványozó szerint az Országgyűlés törvényhozói és egyéb (alkotmányos) hatásköreinek határidő nélküli korlátozása sértené az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében az Országgyűlés számára biztosított törvényalkotási jogkört, továbbá - a hatályos Alkotmányban nem szabályozott - "kizárólagos népszavazási tárgyakat" hozna létre, melyek ellentétben állnának az Alkotmány 19. § (1) bekezdésében szereplő - az Országgyűlés "legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv" jellegét rögzítő - alkotmányi rendelkezéssel.
Az indítványozó szerint, mivel népszavazást az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben lehet tartani, ha az eredményes népszavazás miatt az Országgyűlés nem dönthetne többé az adott ügyben, és népszavazáson sem tehető fel többé a kérdés, akkor olyan "igazi örökös klauzula" jönne létre, ami burkolt alkotmánymódosítást eredményezne. A Parlament hatalmának - bizonyos törvényhozási tárgykörökben - határozatlan időre történő megvonása az indítványozó szerint sértené az Alkotmány 19. § (1) bekezdését és az Alkotmány 2. § (2) bekezdését is.
Az indítványozó érvelése alátámasztásaként hivatkozott arra, hogy a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ntv1.) 31. § (3) bekezdése - a népszavazással megerősített törvények vonatkozásában - ismerte az indítványozó által hiányolt moratórium szabályt. Az indítványozó kifejtette továbbá, hogy a hiányzó - a népszavazás eredményének alkotmányos érvényesítését szolgáló - szabályozás álláspontja szerint törvényi szintre tartozik.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés.
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot; (...)"
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
(2) Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,
c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,
e) az Országgyűlés feloszlásáról,
f) a Kormány programjáról,
g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,
h) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,
i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról,
j) a közkegyelem gyakorlásáról.
(6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott."
2. Az Nsztv. indítvánnyal támadott és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"8. § (1) Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
(2) A véleménynyilvánító népszavazás az állampolgárok közreműködését biztosítja az Országgyűlés döntéseinek meghozatalában, de nem kötelezi az Országgyűlést meghatározott tartalmú döntésre.
(3) A kötelező népszavazás csak ügydöntő, a mérlegelés alapján elrendelt (a továbbiakban: fakultatív) népszavazás az Országgyűlés döntésétől függően - a (4) bekezdésben foglalt korlátozással - ügydöntő vagy véleménynyilvánító lehet.
(4) Az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás ügydöntő."
3. A Jat. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b)
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és a Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e)
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"13. § A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt."
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az országos népszavazás tárgykörében az Alkotmány az Nsztv. és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) tartalmaz szabályozást. Az Alkotmány 28/C. § (1) bekezdése - a népszavazás kötőereje szerint - különbséget tesz az ügydöntő, illetve a véleménynyilvánító országos népszavazás között. Ügydöntő népszavazásra - az Alkotmány és az Nsztv. alapján - három esetben kerülhet sor.
Ügydöntő az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése alapján legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére kötelezően elrendelendő népszavazás.
"Az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás" ugyancsak ügydöntő [Nsztv. 8. § (4) bekezdés].
Végül ügydöntő lehet az Alkotmány 28/C. § (4) bekezdésében foglalt mérlegelés alapján elrendelt népszavazás is ("ún. ügydöntő fakultatív népszavazás") [Alkotmány 28/C. § (1) bekezdés, Nsztv. 8. § (3) bekezdés].
Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése a kötelezően elrendelendő országos népszavazás ügydöntő jellegét mondja ki, erre nézve állapítja meg az eredményes népszavazás alapján meghozott döntés Országgyűlésre kötelező érvényét. Az Nsztv. első indítványozó által támadott 8. § (1) bekezdése az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdéséhez képest tágabban, általános érvénnyel - az ügydöntő népszavazás fent megjelölt mindhárom fajtájára vonatkozóan -mondja ki a döntés Országgyűlésre nézve kötelező érvényét.
Az indítványozók által felvetett alkotmányossági probléma az országos ügydöntő népszavazás szabályozásával (szabályozási hiányaival) kapcsolatos.
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján két alkotmányossági kérdésben kellett állást foglalni.
Állást kellett foglalni egyfelől abban, hogy az indítványozók által felvetett szabályozási hiányok előidézik-e az országos ügydöntő népszavazás Alkotmányban szabályozott jogintézményének, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező - a jogintézmények előre látható, kiszámítható, biztonságos működését is magában foglaló - jogbiztonság alkotmányi követelményének a sérelmét.
Állást kellett foglalni másfelől abban is, hogy az említett szabályozási hiányok előidézik-e - az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében és 28/C. § (3) bekezdésében foglalt -népszavazáshoz való alapjog, valamint az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt- az Országgyűlést megillető törvényhozási jogkört rögzítő - alkotmányi rendelkezés sérelmét.
3. Az Alkotmánybíróság elsőként az Nsztv. 8. § (1) bekezdését utólagos normakontroll hatáskörben támadó indítványt bírálta el.
Az első indítványozó - vagylagosan előterjesztett indítványában - határozott kérelmet terjesztett elő az Nsztv. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére.
Az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérő indítványa indokolásával támasztotta alá az utólagos normakontrollra irányuló indítványát, és az említett indítványában megjelölt alkotmányi rendelkezésekkel azonos alkotmányi szabályok sérelmét állította [Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdés 28/C. § (3) bekezdés].
Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozó által felhozott érvek nem támasztják alá az Nsztv. 8. § (1) bekezdésének az indítványozó által állított tartalmi alkotmányellenességét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás alkotmányi rendelkezéséből közvetlenül levezethető (következik), hogy az eredményes országos ügydöntő népszavazás (legyen az a jelen határozat III. rész 1. pontjában megjelölt ügydöntő népszavazások bármelyike) kötelező érvényű az Országgyűlésre.
Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése az Alkotmány 2. § (2) bekezdése végrehajtását szolgáló törvényi rendelkezés, a népszuverenitás alkotmányos elvének törvényi szinten megfogalmazott garanciája.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította az Nsztv. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt. A kifogásolt törvényi rendelkezés - az indítványozó által kifejtett indokokkal - nem sérti az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdését, és nem ellentétes az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezéssel sem.
4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat is.
Az egyesített indítványok tartalma alapján az indítványozók három kérdésben látták fennállónak a törvényalkotó alkotmánysértő mulasztását.
Egyrészt kifogásolták, hogy az Nsztv. -ben a törvényalkotó nem szabályozta, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazáson meghozott döntés meddig kötelezi az Országgyűlést, másrészt kifogásolták, hogy az Nsztv. nem szabályozza, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást.
Harmadrészt sérelmezték, hogy az Nsztv. nem szabályozza azt a kérdést sem, hogy a népszavazás eredményeként meghozott, illetve a népszavazással megerősített törvény mennyi ideig köti az Országgyűlést.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az említett törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek - a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek -együttesen kell fennállni [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.].
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.].
Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.].
A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].
Az Alkotmánybíróság vizsgálata során megállapította, hogy az Nsztv. -t megelőzően hatályban volt, Ntv1. 31. § (1) bekezdése törvényi szinten szabályozta, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet országos népszavazást kitűzni. (Az említett törvényi rendelkezés alapján ugyanabban a kérdésben országos népszavazást két éven belül nem lehetett kitűzni.)
Az Ntv1. 31. § (3) bekezdése kimondta továbbá, hogy a népszavazással megerősített törvény módosítására - a törvény hatálybalépését követő két éven túl - a törvényalkotásra irányadó általános alkotmányos előírások szerint is sor kerülhet.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az országos népszavazásra vonatkozóan a jelenleg hatályos szabályozásban - az Ntv1. említett rendelkezéseinek megfelelő -moratóriumok nem találhatók.
[Az Alkotmánybíróság egyébként megjegyzi, hogy a helyi népszavazásra vonatkozó szabályozás - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 48. §-a -előírja, hogy ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt. Ennek megfelelően a Ve. 133. § (2) bekezdésének c) pontja az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének a megtagadására vonatkozó szabályok között kötelező megtagadási okként szabályozza azt, ha ugyanabban a kérdésben egy éven belül kezdeményeznek helyi népszavazást. A helyi népszavazást érintően tehát az ugyanabban a kérdésben történő újbóli népszavazás egy éves moratórium alá esik.]
A kifejtettekre tekintettel tehát megállapítható, hogy sem az Nsztv., sem az országos népszavazásra irányadó egyéb törvényi szabályozás nem tartalmaz rendelkezést az indítványozók által felvetett kérdésekben, ebből következően az indítványozók által kifogásolt szabályozási hiány fennáll.
Az Alkotmánybíróság ezt követően elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványozók által kifogásolt szabályozási hiány következtében sérülnek-e az indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezések.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi követelményének egyes tartalmi elemeit több korábbi határozatában vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság alapvető ismérve a jogbiztonság, amely nemcsak "az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is" (ABH 1992, 59, 65.) . A jogintézmények kiszámítható működésének a jogbiztonságból fakadó jogállami követelményét az Alkotmánybíróság más határozataiban is megerősítette [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 535.; 33/2005. (IX. 29.) AB határozat, ABH 2005, 352, 358.].
Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy: "a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket" [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 61.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság alkotmányi rendelkezése megköveteli, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás kiemelkedően fontos Alkotmányban szabályozott jogintézményének - az országos népszavazásnak- a működése előre látható, kiszámítható és biztonságos legyen. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozók által felvetett szabályozási hiányosságok azt idézik elő, hogy az alkotmányos jogintézmény jogállami követelményeknek megfelelő működése teljeskörűen nem biztosított.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem az országos népszavazás kezdeményezésére jogosult választópolgárok, sem az országos ügydöntő népszavazáson meghozott döntés végrehajtásáért felelős Országgyűlés oldalán nem merülhet fel olyan bizonytalansági tényező, amely veszélyeztetheti az alkotmányos jogintézmény előre látható, kiszámítható és biztonságos működését.
A vizsgált esetben az indítványozók által kifogásolt szabályozási hiányok bizonytalanságot teremtenek a választópolgárok számára, mivel előre nem tudhatják, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem kezdeményezhetnek újabb népszavazást (ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást).
Bizonytalanság áll fenn az Országgyűlés - a népszavazási döntés végrehajtásáért felelős szerv - oldalán is, mivel nem tudhatja, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi, illetve azt sem, hogy a népszavazáson alapuló (népszavazás által megerősített) törvény mennyi ideig köti (milyen módon és határidőn belül módosíthatja vagy helyezheti azt hatályon kívül).
Az Alkotmánybíróság megjegyzi: az indítványozók által kifogásolt hiányos szabályozás következtében - az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése és az Nsztv. 8. § (1) bekezdése jogalkalmazói értelmezésével - az említett kérdésekre több egymástól eltérő válasz is adható, ám sem az indítványozók által is hivatkozott "örökös klauzula" (népszavazási döntés megváltoztathatatlansága), sem az időkorlát nélküli ("bármikori") megváltoztathatóság nem tekinthető a jogállami követelményeknek megfelelő "válasznak".
Ebből következően az említett alkotmányi, illetve törvényi rendelkezések jogalkalmazói jogértelmezésével sem lehet alkotmányosan kielégítő választ adni az indítványozók által feltett alkotmányossági kérdésekre, nem lehet "kiváltani" a hiányzó szabályozást.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése értelmében a hatalom forrása a nép, amely a népszuverenitást választott képviselői útján közvetve, valamint közvetlenül gyakorolja. Az Alkotmánybíróság egy korai határozatában már megállapította, hogy a népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlásra vonatkozó alkotmányos jog gyakorlásának egyik formája, amely a választójoghoz hasonlóan alapvető jogként részesül alkotmányos védelemben (987/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 527, 528.).
Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a népszavazáshoz való jog politikai alapjog, amely maga után vonja az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségét a joggyakorlás feltételeinek a biztosítására [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 343.].
A hivatkozott határozat indokolásában az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy "ha a népszavazás eredménye kötelezi a képviseleti intézményt, akkor a nép »ré-szese« vagy »meghatározója« lesz a népképviseleti szerv döntésének" (ABH 1997, 331, 339.). Az indokolás szerint a népszavazás eredménye változtatja meg a hatalmi viszonyt, ez teszi a hatalomgyakorlás "részesévé" a választópolgárt, így noha a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulásának az eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül (ABH 1997, 331, 340, 341.).
Az Alkotmánybíróság rámutat: az állam - objektív intézményvédelmi kötelezettségéből fakadóan - köteles az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében foglalt népszavazás politikai alapjogának az érvényesülését szolgáló garanciális szabályokat teljeskörűen megalkotni. Az indítványozók által jelzett szabályozási hiányok olyan garanciális szabályok hiányát jelentik, amelyek nélkül kiüresedhet az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében foglalt politikai alapjog.
Ha az Országgyűlés időbeli korlátozás nélkül ("bármikor") megváltoztathatja az eredményes ügydöntő országos népszavazáson meghozott döntést - moratórium hiányában -, időkorlát nélkül hatályon kívül helyezheti vagy módosíthatja a népszavazás alapján megalkotott (népszavazással megerősített) törvényt, az kiüresítheti az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében szabályozott népszavazáshoz való jogot, ami egyben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás egyik megvalósulási formáját jelentő közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi rendelkezésének a sérelmére is vezet.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja értelmében az Országgyűlés törvényeket alkot. Az Országgyűlés Alkotmányban rögzített törvényalkotói hatáskörét is érinti az említett garanciális rendelkezések hiánya. Az Országgyűlés törvényalkotói hatáskörét érintően sem állhat fenn bizonytalanság abban a kérdésben, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazás eredményeként meghozott (népszavazással megerősített) törvény tekintetében érvényesül-e, és ha igen, milyen időbeli korlát mellett módosítási, illetve hatályon kívül helyezési tilalom. Az Országgyűlés törvényalkotási eljárásának, a törvényhozás alkotmányos jogintézményének az előre látható, kiszámítható és biztonságos működése szempontjából is garanciális jelentőségű, hogy világosan és egyértelműen szabályozott legyen az Országgyűlés említett alkotmányi hatáskörét korlátozó moratórium léte vagy annak hiánya.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - a vizsgált esetben - az indítványozók által kifogásolt szabályozási hiányok mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre vezettek. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti az, hogy nem biztosított - az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében és 28/C. § (3) bekezdésében szabályozott - országos ügydöntő népszavazás alkotmányos jogintézményének a jogállami követelményeknek megfelelő előre látható, kiszámítható és biztonságos működése.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmén túlmenően, a népszavazás politikai alapjogának érvényesülését szolgáló garanciális jogszabályi rendelkezések hiányossága az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás alkotmányi rendelkezését is sérti.
Úgyszintén sérül az Alkotmány 19. § (3) bekezdése b) pontjában foglalt - az Országgyűlés törvényalkotói hatáskörét rögzítő - alkotmányi rendelkezés is, mivel a szabályozás hiányossága miatt az országos ügydöntő népszavazás eredményeként megalkotott (népszavazással megerősített) törvény Országgyűlés általi módosítása, illetve hatályon kívül helyezése tekintetében jogbizonytalanság áll fenn.
Az Alkotmánybíróság másodsorban - az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján hivatalból eljárva - arra is kiterjesztette a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló vizsgálatát, hogy az indítványozók által kifogásolt szabályozási hiányok a vizsgált esetben az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezés sérelmére vezetnek-e.
Az Alkotmány-vizsgálatbabevont-28/B. § (2) bekezdése alkotmányi szintű felhatalmazást ad a törvényalkotó számára arra, hogy az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvényt - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával - megalkossa, és ennek keretében szabályozza az országos népszavazás alkotmányos jogintézménye működésének az Alkotmányban nem szabályozott területeit.
Az Alkotmánybíróság a 64/1997. (XII. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.)- előzetes normakontroll hatáskörben eljárva - vizsgálta a T/4752, számú törvényjavaslat (az Nsztv. -re vonatkozó törvényjavaslat) 9. § (3) bekezdés c) pontjában és 12. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezéseinek az alkotmányosságát, és megállapította azok alkotmányellenességét.
A törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés c) pontja akként rendelkezett, hogy ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés, ha a kérdésben két éven belül népszavazást tartottak.
A törvényjavaslat 12. § (3) bekezdése pedig azt mondta ki, hogy ugyanazon tartalmú kérdésben [Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése] két éven belül nem lehet újabb népszavazást tartani.
Az Abh. indokolásában az Alkotmánybíróság kifejtette: "[a]z Alkotmány 1997. évi LIX. törvénnyel történő módosítása - többek között - beiktatta a 28/C. § (5) bekezdést, amely meghatározza, hogy mely esetekben nem lehet országos népszavazást tartani.
Az országos népszavazásból kizárt tárgykörök ezáltal alkotmányi szintű szabályokká váltak. Ez a felsorolás az Alkotmány szintjén teljes körű és kimerítő felsorolásnak minősül, ami azt jelenti, hogy e politikai alapjog korlátozására - a népszavazás tiltott tárgykörei, illetve a további kizáró okok meghatározása tekintetében - csak az Alkotmány keretei között kerülhet sor.
Az Alkotmány 28. § (5) bekezdése nem tartalmaz felhatalmazó rendelkezést a további törvényi szintű szabályozásra, így a törvényhozás útján nem határozhatók meg az Alkotmány 28. § (5) bekezdésén túli kizáró okok.
A Törvényjavaslat a 9. § (3) bekezdés c) pontjában, továbbá a 12. § (3) bekezdésében megfogalmazott bálya, amely szerint ugyanazon tartalmú kérdésben két éven belül nem lehet tartani újabb népszavazást, kizáró oknak minősül.
Mivel az Alkotmány maga tartalmazza - a kizárólagos szabályozás igényével - azokat az eseteket, amikor nem tartható országos népszavazás, ezért minden további törvényi szűkítés szembe kerül az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróság a törvényi szintű szabályozás miatt állapította meg a Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés c) pontjának, továbbá - az ugyanazon normaszöveget tartalmazó - 12. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét" (ABH 1997, 380, 384.).
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben rámutat arra, hogy az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés olyan, a törvényalkotó számára biztosított alkotmányi felhatalmazás, amely alapján a törvényalkotó jogosult és egyben köteles is az országos népszavazás és népi kezdeményezés alkotmányos jogintézményeinek - az Alkotmányban nem szabályozott - szabályozási területeit törvényi szinten szabályozni.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése az országos népszavazásból kizárt tárgyköröket határozza meg, ezek az ún. "tiltott tárgykörök" váltak - az Alkotmány 1997. évi LIX. törvénnyel történő módosítása következtében - alkotmányi szintű rendelkezéssé.
Az Alkotmány említett rendelkezése valóban nem ad felhatalmazást a törvényalkotó számára további a népszavazásból kizárt tárgykörök törvényi szinten történő szabályozására, e tekintetben tehát az alkotmányi felsorolás teljes körű és kimerítő.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanakkor mindezekből nem következik az, hogy - a "tiltott népszavazási tárgykörök" kivételével - a törvényalkotó, élve az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányi felhatalmazással, ne alkothatna olyan törvényi szintű rendelkezéseket, amelyek a népszavazás politikai alapjogának/alkotmányos jogintézményének a működése szempontjából korlátozást tartalmaznak, nem érintve a népszavazás intézményének lényeges tartalmát.
A "tiltott tárgykörökre" vonatkozó alkotmányi rendelkezések [Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés] meghatározásával az alkotmányozó kizárólag az említett tárgyköröket határozta meg az alkotmányos jogintézmény alkotmányi szintű szabályozást igénylő tárgyköreként, és nem rendelkezett arról, hogy a jogintézmény működését érintő további korlátozó rendelkezések törvényi szinten ne lennének szabályozhatók.
A jelen ügy kapcsán az Alkotmánybíróság tehát - eltérve az Abh. indokolásában kifejtettektől - úgy ítéli meg, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése kizárólag a népszavazásból véglegesen, teljeskörűen kizárt tárgykörök tekintetében, és nem általában véve a népszavazás alkotmányos jogintézményének a működésére korlátozóan ható rendelkezésekre nézve mondja ki az alkotmányi szintű szabályozás követelményét. Az Alkotmánybíróság a korábbi Abh. -ban nem tett különbséget a "tiltott tárgykörök" (vagyis azon tárgykörök, amelyekre nézve a tilalom abszolút, mivel azokban egyáltalán nem tartható népszavazás), és azon további kizáró okok között, amelyek nem jelentik népszavazás kezdeményezésének vagy megtartásának abszolút akadályát, hanem pl. időlegesen korlátozzák azt (pl. az újabb népszavazás kezdeményezésére vonatkozó időbeli moratórium), vagy szigorú formai szabályokat határoznak meg. Az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésével ellentétes azonban az Alkotmány népszavazásra vonatkozó rendelkezéseinek, ezen belül a tiltott tárgykörök alkotmányi szabályozásának olyan értelmezése, amely szerint bármely, a népszavazás kezdeményezését, megtartását akárcsak időlegesen is korlátozó ok csak az Alkotmányban határozható meg, törvényben nem.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott "egyértelműségi követelmény" törvényi szinten meghatározott, az alkotmányos jogintézmény működését korlátozó rendelkezés, ami ugyanakkor nem jelenti újabb alkotmányosan tiltott tárgykör meghatározását.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendelkező rész 1. pontjában megjelölt korlátozó rendelkezések (moratóriumok) szabályozása - az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányi felhatalmazás alapján - a törvényalkotó hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság rámutat ugyanakkor arra, hogy az Országgyűlés szabadon választhatja meg azt, hogy alkotmányi vagy törvényi szinten pótolja a hiányzó szabályozást, mivel a kifejtettek szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdéséből nem vezethető le az, hogy az említett rendelkezések kizárólag alkotmányi szinten szabályozhatók.
Mivel a jelen határozat indokolásában kifejtett indokok alapján a rendelkező rész 1. pontjában megjelölt szabályozási hiányok több, az indítványokban megjelölt alkotmányi rendelkezés sérelmét is előidézték, az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapította, hogy a törvényalkotó mulasztása - az Alkotmány vizsgálatba bevont -28/B. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezést is sérti annyiban, hogy az említett szabályozások elmulasztásával a törvényalkotó nem tett teljeskörűen eleget az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdéséből eredő szabályozási kötelezettségének.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság - a rendelkező rész 1. pontjában foglaltak szerint - a mulasztást és az ennek következtében fennálló alkotmányellenességet az egyesített indítványok alapján az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése, továbbá az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja, valamint - hivatalból eljárva - az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdése alapján megállapította, és határidőt szabott az Országgyűlés számára az alkotmányellenes mulasztás megszüntetésére.
5. Az Alkotmánybíróság vizsgálta a Jat. 1. §-a és 13. §-a alkotmányellenességének a megállapítására előterjesztett indítványt is. Az indítványozó az említett törvényi rendelkezések alkotmányellenességének a megállapítására irányuló indítványát az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alkotmányi rendelkezésének a sérelmére alapítottan, "vagylagos indítványként" terjesztette elő. Az indítvány tartalmából kitűnően az indítványozó nem a kifogásolt törvényi rendelkezések megsemmisítését kérte, hanem az általa "kívánatosnak tartott" törvényi rendelkezések hiányára alapítottan indítványozta az alkotmányellenesség megállapítását.
Az indítványozó a Jat. 1. §-ának a jogforrási hierarchiára, illetve 13. §-ának a jogszabály időbeli hatályára vonatkozó rendelkezéseivel összefüggésben azt kifogásolta, hogy azok nem tekinthetők olyan garanciális rendelkezéseknek, amelyek biztosítanák a jogforrási rendszer szintjén a népszavazás eredményének az Országgyűlésre nézve kötelező érvényét. Elfogadható garanciális szabálynak tekintené az indítványozó a Jat. azon rendelkezését, amely a népszavazás eredményeként megalkotott törvény módosítását újabb népszavazáshoz kötné.
Az indítványozó szerint olyan szabályozásra lenne szükség, amely "tisztázná" a népszavazás alapján meghozott törvény jogforrások között elfoglalt helyét. Olyan törvényi szabályozást tartana kielégítőnek, amely biztosítaná azt, hogy a népszavazás alapján meghozott törvény a jogforrási hierarchiában más törvény fölött helyezkedjen el, s álláspontja szerint kivételként szabályozni kellene a népszavazás alapján meghozott törvény módosíthatóságának a korlátait is.
Az Alkotmánybíróság az indítványt - tartalmának megfelelően - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványként bírálta el, és megállapította, hogy az indítványozó által felhívott jogállamiság alkotmányi rendelkezéséből nem vezethető le az indítványozó által megkívánt törvényi szabályozás szükségessége.
A 4/1993. (II. 12.) AB határozat indokolásában az Alkotmánybíróság - a kétharmados törvényekkel összefüggésben - kimondta, hogy azok a jogforrási hierarchiában nem állnak a többi törvény felett, s az Alkotmány alapján minden - bármilyen szavazati aránnyal meghozandó -törvény "egyenrangú" (ABH 1993, 48, 63.).
Az Alkotmányból és az Alkotmány értelmezésén alapuló irányadó alkotmánybírósági gyakorlatból tehát egyaránt következik, hogy a törvények között az elfogadási arány szempontjából nem áll fenn alá- és fölérendeltségi kapcsolat. Kétségtelen, hogy a minősített többséggel meghozott, vagy a népszavazás alapján megalkotott (népszavazással megerősített) törvény szélesebb legitimációval bír a többi törvényhez képest, ám ez az így elfogadott törvény jogforrási hierarchiában elfoglalt helyén nem változtat ("nem emeli azt meg"), pusztán a törvények eljárási különbözőségére utal.
Ilyen követelmény az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem következik, mint ahogy az sem, hogy a törvényalkotónak a Jat. 13. §-ban kellene - a jogszabály időbeli hatályára vonatkozó szabályozás keretében - korlátot felállítani az Országgyűlés számára a népszavazás alapján elfogadott törvény hatályon kívül helyezésére.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Jat. 1. §-ával és 13. §-ával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 579/B/2002.
Dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával. Véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak ebben a tekintetben az indítványokat vissza kellett volna utasítania. Az Alkotmány hatályos szabályait figyelembe véve - azt, hogy eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott kérdés meddig kötelezze az Országgyűlést, illetve, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényalkotásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani, vagy hatályon kívül helyezni, továbbá hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást, kizárólag az Alkotmányban lehet szabályozni. Az alkotmányozó hatalom azonban dönthet úgy is, hogy ebben a kérdésben nem kíván szabályt alkotni.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint "[a] Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." Az Alkotmánybíróság már elég korán, a 849/B/1990. AB határozatában rögzítette, hogy a népszuverenitás gyakorlásának két formája, azaz a képviselők, illetve a népszavazás útján való hatalomgyakorlás közül az utóbbi kivételesnek tekintendő (ABH 1990, 247, 248.). Ezt később a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban is megerősítette, és kimondta: "[a] Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet. Népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben." (ABH 1993, 33.) Az Alkotmánybíróság emellett hangsúlyozta, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes megvalósulásának eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll, s az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül [52/1997. (X. 14.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), ABH 1997, 331, 343.]. Kötelező népszavazás esetén a hatalom tényleges és kizárólagos gyakorlója közvetlenül a nép, míg fakultatív népszavazás esetén a hatalomgyakorlás együttesen történik a választópolgárok és az Országgyűlés által. Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban rögzített - korlátozása, az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 403.].
Az Alkotmány hosszú ideig szűkszavúan tartalmazott csak szabályokat az országos népszavazással kapcsolatosan. Ezen jelentős mértékben változtatott az 1997. évi LIX. törvény azáltal, hogy az országos népszavazásra vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket alkotmányi szintre emelte "annak kifejezésre juttatásaként, hogy a nép közvetlen hatalomgyakorlása egy demokratikus jogállamban kiemelkedő jelentőségű" (Abh1., ABH 1997, 331, 335.). Ezzel az alkotmánymódosítással került alaptörvényi szintre a népszavazásból kizárt ügyek listája [Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés], és az, hogy 200 000 választópolgár kezdeményezése esetén kötelező népszavazást tartani, továbbá hogy ilyen esetben az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az Alkotmánybíróság ezeket a szabályokat a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás hatáskör-megosztási szabályaként értelmezte: a tiltott népszavazási tárgyköröket tartalmi, míg a kötelező népszavazáshoz előírt választópolgári kezdeményezés számát eljárási, hatáskör-megosztási szabálynak minősítette (Abh1., ABH 1997, 331, 341.). A fent említett rendelkezéseken túl olyan, alapvetően eljárási jellegű szabályok is bekerültek az Alkotmányba, mint hogy mennyi ideig lehet aláírást gyűjteni (Alkotmány 28/E. §).
A szabályozási szint tekintetében tehát a korábbi időszakhoz képest komoly változás következett be az 1997. évi LIX. törvény hatására: az Alkotmány korábbi rendelkezései jóval bővebbé és tartalmasabbá váltak, így az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésén alapuló törvényi szintű szabályozás nem terjedhet ki a hatalomgyakorlás kétféle formája közötti viszony elvi jelentőségű, a népszuverenitás gyakorlását közvetlenül érintő kérdéseire.
Minden olyan rendelkezés, amely közvetlenül és nyilvánvalóan érinti (korlátozza) az Országgyűlés jogalkotási jogát és egyben kötelezettségét is, továbbá amely meghatározza az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének és 19. § (3) bekezdés b) pontjának egymásra kiható tartalmát, a jelenlegi szabályozási konstrukcióban csakis alkotmányi szintre kerülhet. Ezáltal biztosítható egyértelműen az is, hogy amennyiben az Országgyűlés a moratóriumot megsértve hatályon kívül helyezi vagy módosítja a népszavazás alapján hozott törvényt, a hatályon kívül helyező, illetve módosító törvényt az Alkotmánybíróság alkotmányellenessé nyilváníthassa és megsemmisíthesse.
Az alkotmányozó a jelenlegi szabályozás szerint az Országgyűlés törvényalkotási jogát moratóriummal nem korlátozta, melyből az következik, hogy az Országgyűlés, s az országgyűlési képviselők a népszavazás alapján meghozott, illetve népszavazással megerősített törvény hatályon kívül helyezése vagy módosítása esetén csupán politikai felelősséggel tartoznak. Ennek tudatában, valamint a megváltozott társadalmi-gazdasági viszonyokra, a népszavazáson részt vett állampolgárok számára, a referendum szám szerinti eredményére, illetve egyéb tényezőkre is figyelemmel a képviselők belátásuk szerint dönthetnek a törvény megváltoztatásáról, hatályon kívül helyezéséről. A politikai felelősségen túli, egyéb (jogi) korlátok is felállíthatók, ezek azonban elkerülhetetlenül érintik a közvetlen és a képviseleti demokráciának az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből, a 19. § (3) bekezdés b) pontjából és a 28/C. § (5) bekezdéséből eredő viszonyát, ezért erre csakis alkotmányi szinten kerülhet sor.
Alaptörvényi rendezést kíván az, hogy egyáltalán szükség van-e moratóriumra, vagy az alkotmányozó továbbra is "szabad kezet" ad az országgyűlési képviselőknek, hogy politikai felelősségük tudatában a népszavazási döntés eredményeként megalkotott törvénynek akár lényeges, akár lényegtelen tartalmát akármilyen rövid időn belül megváltoztathassák. Mint ahogy azt is az Alkotmányban lehet csak szabályozni, ha a népszavazás alapján megalkotott vagy népszavazással megerősített törvény megváltoztatását újabb népszavazáshoz kötik, vagy egy meghatározott időtartam (pl. "x" év, választási ciklus) elteltével teszik lehetővé az általános szabályok szerinti törvénymódosítást.
Az Alkotmány 1997. évi LIX. törvénnyel történő módosítása beiktatta, hogy mely esetekben nem lehet népszavazást tartani, ezáltal az országos népszavazásból kizárt tárgykörök alkotmányi szintű szabályokká váltak. Az Alkotmánybíróság a 64/1997. (XII. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.) előzetes normakontroll keretében már állást foglalt, és alkotmányellenesnek minősítette azt a jogalkotói törekvést, mely törvényi szinten kívánta szabályozni, hogy ugyanazon tartalmú kérdésben 2 éven belül újabb népszavazást ne lehessen tartani (ABH 1997, 380.). Álláspontom szerint a hatályos Alkotmány keretei között a népszavazási kezdeményezés időbeli korlátozásának törvényi szintű szabályozása az Abh2. értelmében további kizáró okként vehető figyelembe. Az időbeli korlátozás azt jelenti, hogy a jogalkotó által meghatározott időtartam alatt ugyanabban a kérdésben újabb népszavazás kitűzése kizárt. Az, hogy ez a kizárás csak átmeneti, egy meghatározott időtartamra szól, nem változtat azon a tényen, hogy tartalmilag az adott kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani. Mint ahogy erre az Abh2. utal, az Alkotmány maga tartalmazza - a kizárólagos szabályozás igényével - azokat az eseteket, amikor nem tartható országos népszavazás, ezért minden további törvényi szűkítés szembe kerül az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésével (ABH 1997, 380, 384.).
Ahogy azt az Alkotmánybíróság az 1260/B/1997. AB határozatában már kifejtette, "[a]z Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján az Alkotmány szabályainak felülvizsgálatára, módosítására, megváltoztatására az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki (...)" (ABH 1998, 816, 818.). Figyelemmel az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdésére, mely szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség csak akkor állapítható meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, megállapítható, hogy az Országgyűlést, - mint alkotmányozót - az Alkotmánybíróság jogalkotási feladat teljesítésére nem hívhatja fel, mert arra nincs hatásköre. Miután a tárgyalt moratóriumokkal összefüggő szabályok csak az Alkotmányba kerülhetnének bele, az indítványokat vissza kellett volna utasítani.
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró