1/2022. Közigazgatási jogegységi határozat

a mulasztási per és a felügyeleti eljárás kapcsolatáról

A Kúria Közigazgatási Jogegységi Tanácsa a Kúria ítélkező tanácsa által a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 32. § (1) bekezdés b) pontja alapján indítványozott jogegységi eljárásban meghozta a következő

jogegységi határozatot:

A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 128. § (2) bekezdésében és a (3) bekezdés e) pontjában megjelölt mulasztás orvoslását célzó eljárást kifejezetten biztosító jogszabályi rendelkezés hiányában a mulasztási per megindításának nem előfeltétele, hogy az ügyfél az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény 15. § (2) bekezdése és 113. § (2) bekezdés b) pontja alapján felügyeleti eljárást kezdeményezzen vagy a felügyeleti szervhez forduljon. A felügyeleti eljárás kezdeményezése vagy a felügyeleti szervhez fordulás hiánya miatt a keresetlevél a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 48. § (1) bekezdés e) pontja alapján nem utasítható vissza.

Indokolás

I.

[1] A Kúria mint másodfokú bíróság ítélkező tanácsa (a továbbiakban: indítványozó) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés b) pontja alapján jogegységi eljárást kezdeményezett az előtte végzés elleni fellebbezés elbírálása miatt folyamatban lévő Kpkf.40.844/2021. számú, építésfelügyeleti ügyben indult mulasztási perben, mivel el kívánt térni a Kúria Kpkf.40.429/2020/2. és a Kpkf.40.326/2021/2. számú, a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett határozataitól.

[2] Az indítványozó előtt folyamatban lévő ügy tényállása szerint a személyesen eljáró társasházi ingatlan tulajdonos felperes 2019. július 29. napján panasszal élt a kerületi önkormányzat jegyzőjénél, melyben előadta, hogy a szomszédos ingatlan bérlője a településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (OTÉK) 70. § (8) bekezdésébe ütköző módon a társasház légaknájában helyezte el az általa bérelt lakásba szereltetett klímaberendezés kültéri egységét. Kérte a panaszában foglaltak kivizsgálását és a szükséges intézkedések megtételét a veszélyhelyzet megszüntetése érdekében.

[3] A jegyző a 2019. augusztus 8. napján kelt végzésével a felperes építésügyi hatósági intézkedés iránti kérelme ügyében megállapította hatáskörének és illetékességének hiányát, és az ügyet áttette az alpereshez mint a felperes kérelme tárgyában hatáskörrel és illetékességgel rendelkező építésfelügyeleti hatósághoz.

[4] A felperes a 2020. március 18. napján kelt keresetlevelével mulasztási pert indított a kormányhivatal kerületi hivatala alperes ellen. Keresetlevelében sérelmezte, hogy a panasza alapján az alperes az eljárást nem folytatta le, panaszát nem vizsgálta ki. Nyilatkozata szerint az alperes mulasztásának orvoslása érdekében a keresetlevele előterjesztését megelőzően más eljárást nem kezdeményezett.

[5] Az elsőfokú bíróság végzésével a keresetlevelet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 48. § (1) bekezdésének e) pontja alapján visszautasította. Indokolása szerint a felperes a mulasztási per megindítását megelőzően az alperes felügyeleti szervéhez az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 15. § (2) bekezdésében foglaltak alapján semmilyen kérelemmel nem fordult, azaz anélkül indított mulasztási pert, hogy a közigazgatási jogorvoslati jogát kimerítette volna. A felperes az elsőfokú végzéssel szemben fellebbezést terjesztett elő.

[6] Az indítványozó megjelölte azokat a kúriai határozatokat, amelyek a mulasztási per megindításának feltételeként a féltől a felügyeleti szervhez fordulást követelték meg.

[7] A Kúria Kpkf.40.429/2020/2. számú végzése szerint: "A felperes a fellebbezésében arra helyesen hivatkozott, hogy az Ákr. 113. §-a hivatalból induló jogorvoslati eljárások körében szabályozza a felügyeleti eljárást [113. § (2) bekezdés b) pont], ez azonban nem jelenti azt, hogy a felperesnek nem kellett az Ákr. 15. § (2) bekezdésében szereplő, a hatóság eljárási kötelezettségét biztosító rendelkezés érvényesülése érdekében a Kp. 128. § (2) bekezdésében és (3) bekezdés e) pontjában meghatározott eljárást kezdeményeznie. A jelen mulasztási per kapcsán azonban nem az Ákr. 121. §-át kellett alkalmazni, hanem az Ákr. 15. § (2) bekezdését. Az eljárási kötelezettség megsértése esetén a mulasztó hatóság eljárásra utasítása értelemszerűen csak akkor történhet meg, ha a felügyeleti szerv az eljárási kötelezettség megsértéséről bármilyen módon tudomást szerez. A sérelmet szenvedőtől ebben a körben egy aktív magatartás várható el, amely több módon is megvalósulhat" ([23]-[24]). "A 2020. február 24-ét követő időszakban a kereset benyújtásáig felügyeleti szervvel az alperesi jogelőd és az alperes is rendelkezett, ezért a mulasztást szenvedő felperes - a Kp. 128. § (2) bekezdés és (3) bekezdés e) pontjának helyes értelmezése mellett - köteles lett volna a mulasztás orvoslását szolgáló eljárást elindítani. A jogi képviselővel eljáró felperes bármilyen formában megtehette volna a bejelentését az alperesi jogelőd felé, kizárólagosan a hivatkozásának kellett volna az Ákr. 15. § (2) bekezdésében írtaknak megfelelnie" ([27]).

[8] A Kúria a Kpkf.40.326/2021/2. számú végzésével az elsőfokú bíróság végzését helybenhagyta. Az elsőfokú végzés szerint a mulasztás orvoslása érdekében a felperesnek felügyeleti eljárást kellett volna kezdeményeznie a Miniszterelnökséget vezető miniszternél, azonban ennek a kötelezettségének nem tett eleget, így a felperes anélkül indított pert, hogy a vitatott tevékenységgel szemben jogszabály által biztosított közigazgatási jogorvoslatot kimerítette volna, illetve a pert megelőzően más közigazgatási eljárást kezdeményezett volna [6]. A Kpkf.40.326/2021/2. számú végzés már, mint megszilárdult gyakorlatra utal az indokolás [13] bekezdésben: "Miként a Kúria a Kfv.37.517/2020/7. számú végzése [26], [27] pontjaiban rámutatott, a Kp. 128. §-a részletezi a keresetlevél tartalmi kellékeit: 'A felsoroltakat azért kell megjelölni, hogy a perindítás feltételeinek fennállását a bíróság ellenőrizni tudja, hiszen csak akkor tud megfelelő és hatékony jogvédelmet biztosítani. A keresetlevél alapján állapítható meg, hogy egyáltalán felmerülhet-e az adott ügyben a mulasztás vagy sem. A mulasztási per a közigazgatási szerv jogszabályi kötelezettségének teljesítése kikényszerítésének végső eszköze. A mulasztást ugyanis elsősorban a közigazgatási szervezetrendszeren belül kell orvosolni. Az érintettnek ezért először a mulasztó közigazgatási szervnél kell kezdeményezni a kötelezettség teljesítését, majd ennek eredménytelensége esetén a jogorvoslati szervhez kell fordulni. Ha a mulasztó közigazgatási szervnek nincs jogorvoslati szerve, vagy maga a jogorvoslati szerv mulaszt, akkor lehet a mulasztási pert megindítani."

[9] Az indítványozó álláspontja szerint az a jogértelmezés, amely szerint a mulasztási pert csak akkor lehet megindítani, ha a felperes a perindítás előtt a jogorvoslati szervnél felügyeleti eljárást kezdeményezett, vagy ahogy a Kpkf.40.429/2020/2. számú végzés fogalmazott - a felperes "bármilyen módon", "bármilyen formában" a felügyeleti szerv tudomására hozta a közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó mulasztását, ellentétes az Ákr. 113. § (2) bekezdés b) pontjával és a Kp. 128. § (2) bekezdésével, valamint kiüresíti, ezáltal sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésébe foglalt bírósághoz fordulás jogát és a XXVIII. cikk (7) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogot.

[10] Az indítványozó ítélkező tanács a fentiektől el kíván térni, mivel álláspontja szerint a mulasztási per megindításának nem feltétele, hogy a fél felügyeleti eljárást kezdeményezzen, vagy "bármilyen módon", "bármilyen formában" a felügyeleti szerv tudomására hozza a közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó mulasztását.

[11] Az indítványozó az Ákr. jogorvoslati rendszerét illetően kiemelte, hogy az Ákr. 113. §-a a jogorvoslati eljárásokat kérelemre és hivatalból induló jogorvoslati eljárásokra bontja. Az Ákr. 113. § (2) bekezdés alapján a felügyeleti eljárás hivatalból induló eljárás, a fél hiába fordul a felügyeleti szervhez, az nem keletkeztet eljárási kényszert. A hivatalból induló eljárás megindítása a hatóság döntésétől függ, a fél jogorvoslati jogának gyakorlása elé nem állítható olyan korlát (kötelezettség), hogy jelezze a hatóságnál a hivatalból induló felügyeleti eljárás lehetőségét. Az Ákr. 15. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy a felügyeleti szerv a hatóságot az eljárás lefolytatására utasítsa. Ez azonban nem azt jelenti, hogy a fél csak akkor indíthat mulasztási pert, ha a felügyeleti szerv utasítása ellenére nem tesz eleget eljárási kötelezettségének a hatóság. Az Ákr. 15. §-a nem az ügyfél, hanem - ahogy a címében is szerepel - a hatóság eljárási kötelezettségét szabályozza. A mulasztási per megindítása viszont az ügyfél bírósághoz forduláshoz és jogorvoslathoz való alapjogát közvetlenül érinti.

[12] Az indítványozó hangsúlyozta, a Kpkf.40.429/2020/2. számú és a Kpkf.40.326/2021/2. számú döntések követése amellett, hogy az ügyféli jogokat közvetlenül sérti, nagyfokú jogbizonytalanságot eredményez. Nincs olyan törvényi rendelkezés, amely szerint, ha a mulasztást az ügyintézési határidőn belül a közigazgatási szerv nem orvosolta, úgy a félnek a hivatalból eljáró "jogorvoslati szervhez kell fordulni". Ez a jogértelmezés lényegében bírói jogalkotás, aminek következménye: a fél teljes bizonytalanságban marad, hogy mikor és milyen formában kell a jogorvoslati szervhez fordulni, a "bármilyen" forma nyilván nem követhető a gyakorlatban. A Kp. 128. § (2) bekezdése mulasztási per megindítására határidőt ír elő. Míg ez a határidő egzakt abban az esetben, ha a fél igazolja, hogy kezdeményezte a mulasztás orvoslását és igazolja, hogy megjelölte az orvoslására szolgáló eljárási cselekményt [Kp. 128. § (3) bekezdés e) pont], addig formalizált jogorvoslati lehetőség hiányában a jogorvoslati szervhez fordulás kötelezővé tételével a határidő számítása bizonytalanná válik.

[13] Az indítvány szerint a Kp. 128. § (2) bekezdés rendelkezésében az egyik meghatározó fogalom a mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás. Ilyen közigazgatási eljárás jelenleg nincsen. Ezek hiányában pedig nem lehet megelőző eljárást számon kérni a félen. Ez egyébként összhangban van a Kp. 128. § (4) bekezdésével, amely szerint nincs helye a keresetlevél visszautasításának, ha a jogorvoslati szerv a mulasztás orvoslására jogszabályban meghatározott eljárási kötelezettségének nem tett eleget. Tehát mivel a mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás nincs, annak hiányát nem lehet a fél terhére értékelni.

[14] Az indítvány alapján a Jogegységi Tanácsnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Kp. 128. § (2) bekezdése értelmezhető-e úgy, hogy amennyiben az ügyfél kérelmére a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban meghatározott eljárási kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tesz eleget, úgy a mulasztási per megindításának előfeltétele-e az Ákr. 15. § (2) bekezdése és 113. § (2) bekezdés b) pontja alapján, hogy az ügyfél kezdeményezze felügyeleti szerv eljárását vagy a felügyeleti szervhez forduljon.

II.

[15] A legfőbb ügyész a jogegységi indítványra úgy nyilatkozott, hogy az Ákr. 15. § (2) bekezdésében és az Ákr. 113. § (2) bekezdésének b) pontjában foglalt rendelkezések nem teremtenek jogalapot annak kimondásához, hogy a közigazgatási per indítását meg kell előznie a felügyeleti szerv eljárása kezdeményezésének, mivel a felügyeleti eljárás hivatalból és nem kérelemre induló eljárás, így annak megindulása nem az ügyfél akaratának függvénye. Jelenleg egyáltalán nincsen olyan közigazgatáson belüli jogorvoslati eljárás, amely megfelelne a Kp. 128. § (2) bekezdése szerinti, a mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás fogalmának. Ennek hiányában - az ügyfél jogorvoslati jogának védelme is azt kívánja meg -, nem lehet a megelőző eljárást számon kérni a félen. Következésképpen a mulasztási per megindításának nem előfeltétele, hogy a fél felügyeleti eljárást kezdeményezzen vagy bármilyen más módon a hivatalból eljáró közigazgatási jogorvoslati szerv tudomására hozza a mulasztás pótlásának elmaradását. A felügyeleti eljárás kezdeményezésének elmaradására hivatkozással a Kp. 48. § (1) bekezdésének e) pontja alapján nincs helye a keresetlevél visszautasításának.

III.

[16] Az alkalmazandó jogszabályok:

Ákr. 15. § [Az eljárási kötelezettség]

(1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén, vagy kijelölés alapján köteles eljárni.

(2) A hatóság - a jogszerű hallgatás esetét kivéve - eljárási kötelességének az ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a jogszabályban meghatározott felügyeleti szerve az eljárás lefolytatására utasítja. Ha nincs felügyeleti szerv, vagy az nem intézkedik, az eljárás lefolytatására a közigazgatási perben eljáró bíróság (a továbbiakban: közigazgatási bíróság) kötelezi a hatóságot.

Ákr. 113. § [Jogorvoslati eljárások]

(1) Kérelemre induló jogorvoslati eljárások

a) a közigazgatási per,

b) a fellebbezési eljárás.

(2) Hivatalból induló jogorvoslati eljárások

a) a döntés módosítása vagy visszavonása a hatóság saját hatáskörében,

b) a felügyeleti eljárás,

c) az ügyészségről szóló törvény szerinti ügyészi felhívás és fellépés nyomán indított eljárás.

Kp. 127. § [A mulasztási per alapja és eljárási szabályai]

A közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban rögzített kötelezettségének elmulasztása (a továbbiakban: mulasztás) miatti perben e törvénynek az egyszerűsített perre vonatkozó szabályait az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.

Kp. 128. § [Perindítás]

(1) A mulasztási per megindítására jogosult

a) az ügyfél, illetve az, akinek jogát a mulasztás közvetlenül érinti,

b) a köztestület feletti törvényességi ellenőrzési jogkörén kívül eljáró ügyészség, továbbá a helyi, illetve a nemzetiségi önkormányzat felett törvényességi felügyeletet gyakorló szerv, ha a felhívásában megállapított határidő eredménytelenül telt el.

(2) A keresetlevelet a mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás eredménytelenségéről való tudomásszerzéstől vagy a jogorvoslati szerv mulasztása esetén az intézkedésére nyitva álló határidő elteltétől számított kilencven napon belül, de legkésőbb a közigazgatási cselekmény megvalósítására irányadó határidő leteltétől számított egy éven belül kell a bíróságnál benyújtani. Jogorvoslati szerv hiányában a keresetlevelet a közigazgatási cselekmény megvalósítására nyitva álló határidő leteltétől számított egy éven belül kell a bíróságnál benyújtani.

(3) A keresetlevél az általános követelményeken túlmenően tartalmazza

a) annak megjelölését, hogy a felperes mikor, milyen ügyben fordult a közigazgatási szervhez,

b) a mulasztó közigazgatási szerv azon eljárási cselekményeinek megjelölését, amelyekre a felperes tudomása szerint sor került,

c) a közigazgatási szerv eljárási, határozathozatali vagy feladatellátási kötelezettségét megalapozó jogszabályok és körülmények megjelölését,

d) a mulasztás megállapíthatóságának okait, és

e) a mulasztás orvoslását szolgáló eljárás kezdeményezésére való utalást és a mulasztás orvoslását szolgáló eljárás azon eljárási cselekményének megjelölését, amely a kérelmező tudomására jutott.

IV.

[17] A Jogegységi Tanács az indítványozó által feltett kérdésben az alábbiak szerint foglalt állást.

[18] A közigazgatási hatóság mulasztása/hallgatása miatti eljárásra kötelezésnek több évtizedes bírói gyakorlata van, ezért az indítványban feltett kérdés megválaszolásához szükségessé vált a jogintézmény történeti fejlődésének áttekintése. Az 1981-ben megalkotott 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (a továbbiakban: Áe.), majd az azt felváltó, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálya alatt kialakult bírói gyakorlat az eljárásra kötelezés iránti nemperes eljárásokban az ügyféltől a felügyeleti szerv eljárásának kezdeményezését követelte meg az eljárásra kötelezés iránti eljárás megindításának feltételeként. A 2005. november 1-jén hatályba lépett, a közigazgatási nemperes eljárások szabályait tartalmazó a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Knptv.) 2. § (2) bekezdés c) pontja alapján az eljárásra kötelezés iránti kérelemben ki kellett térni arra, hogy a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási hatóságnak van-e felügyeleti (törvényességi felügyeletét ellátó) szerve, az ügyfél a hatóság eljárás lefolytatására kötelezése érdekében fordult-e ehhez a szervhez, és kérelme alapján milyen intézkedésre került sor. Az eljárásra kötelezés iránti nemperes eljárás megindítása említett feltételének jogszabályi alapja az Áe. 4. § (1) bekezdésében és a Ket. 2005. november 1-jétől 2009. szeptember 30-ig hatályban volt 20. § (1) bekezdésében, majd a 2009. október 1-jétől hatályba lépett jogszabálymódosítás folytán a Ket. hatályon kívül helyezéséig hatályban volt Ket. 20. § (2) bekezdésében lényegileg azonos volt, nevezetesen, hogy a közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja. Ha a kérelmező az eljárás lefolytatására kötelezés iránti kérelme benyújtását megelőzően nem fordult a felügyeleti szervhez az eljárás lefolytatására kötelezés érdekében az a kérelemnek a Knptv. 4. §-a alapján alkalmazandó a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: rPp.) 332/A. § b) pontja szerinti érdemi vizsgálat nélküli elutasításához vezetett.

[19] A 2018. január 1-jén hatályba lépett Ákr. és Kp. az addig kialakult eljárási szabályokat, mind közigazgatási hatósági, mind bírósági szinten jelentősen átalakította. Az elsőfokon hozott közigazgatási hatósági határozat általános (rendes) jogorvoslati eszköze ettől kezdődően a közigazgatási per. Ez az általános jogorvoslati szerep érvényesül a hatóság mulasztása esetén is. A közigazgatási szerv mulasztásával/hallgatásával szembeni Knptv. szerinti bírói nemperes eljárás a hatósági ügyekben megszűnt, helyette a közigazgatási szerv hatósági ügyekben, valamint más közigazgatási ügyekben való hallgatására, mulasztására is egységesen a Kp. XXII. fejezetében szereplő szabályokat kell alkalmazni. A Kp. alapján a mulasztási pert kezdeményező keresetlevélben - a mulasztás egyértelmű azonosíthatósága érdekében - a felperesnek részletes információt kell adni arról, hogy mikor és milyen ügyben fordult a közigazgatási szervhez, milyen eljárási cselekményekre került sor, milyen jogszabályok írják elő a szerv eljárási, határozathozatali vagy feladatellátási kötelezettségeit, miből állapítható meg a mulasztás, és mit tett felperes a mulasztás orvoslása érdekében. Ezeknek az adatoknak a hiánya a keresetlevél visszautasítását eredményezheti.

[20] A Kp. 128. §-ához fűzött indokolásában megjelenő jogalkotói cél szerint, ha a mulasztó szerv felett másik közigazgatási szerv irányítási vagy felügyeleti jogkörrel rendelkezik, akkor először e szerv útján kell megkísérelni a mulasztás orvoslását.

[21] A mulasztási perekben mára kialakult és egységesnek tekinthető kúriai joggyakorlat - az indítványozó által megjelölteken kívül például a Kpkf.39.198/2020/2., Kpkf.39.841/2020/2. (BH 2021.30.), Kfv.37.517/2020/7., Kpkf.39.305/2021/2., Kpkf.39.012/2021/3., Kf.39.060/2021/7., Kpkf.39.514/2021/2., Kpkf.40.005/2021/2., Kf.39.410/2021/4., Kpkf.39.992/2021/2., Kpkf.40.773/2021/2. számú határozat - az Áe. és a Ket. talaján kialakult gyakorlatot az Ákr. és a Kp. hatályba lépését követően is alkalmazhatónak tartotta, és a Kp. 128. § (2) bekezdésében és a 128. § (3) bekezdés e) pontjában foglalt rendelkezések alapján - a jogalkotói céllal összhangban -, a mulasztási per megindításának feltételként követelte meg a féltől a mulasztás orvoslása érdekében a felügyeleti szerv eljárásának kezdeményezését.

[22] A jogalkotói célra is figyelemmel a Kp. szabályozásából látszólag az következik, hogy a mulasztási per megindításának feltétele a felügyeleti eljárás kezdeményezése. A Kp. egyes szabályait azonban nem lehet önmagukban értelmezni. A Kp. 128. § (2) bekezdésben és a 128. § (3) bekezdés e) pontjában foglalt perelőfeltétel tartalmát az Ákr. rendelkezései adják meg. A Kp. szerinti perelőfeltételnek a közigazgatási hatósági eljárási szabályokban is le kell képeződnie. Az indítvánnyal érintett Kpkf.40.429/2020/2. számú határozat az Ákr. 15. § (2) bekezdése szerinti eljárást a Kp. 128. § (2) bekezdés első fordulatában és a (3) bekezdés e) pontjában szereplő "mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás"-ként azonosította.

[23] A történeti áttekintés alapján látható, hogy a felügyeleti szervnek a mulasztás orvoslása érdekében történő eljárása körében az Ákr. az Áe. és a Ket. rendelkezéseihez képest jelentős és lényeges változást hozott. A kérelemre történő felügyeleti szervhez fordulás lehetőségét ugyanis - az Áe. 4. § (1) bekezdésében és a Ket. 20. § (1), majd a (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel ellentétben - az Ákr. 15. § (2) bekezdése nem tartalmazza. Az Ákr. II. fejezetében az Alapvető rendelkezések cím alatt szereplő Ákr. 15. § (2) bekezdés és az első mondata arról rendelkezik, hogy hallgatás/mulasztás esetén a jogszabályban meghatározott felügyeleti szerv utasítja a mulasztó hatóságot az eljárás lefolytatására. Az e §-hoz fűzött indokolás szerint e rendelkezés alapján a felügyeleti szerv a mulasztás orvoslása érdekében ad utasítást az eljárás lefolytatására, nem pedig a felügyeleti eljárás keretében jár el. Az Ákr. 15. § (2) bekezdéséből azonban semmilyen módon nem következik, hogy a mulasztás orvoslására szolgáló felügyeleti eljárás az ügyfél részéről kérelemre igénybe vehető lenne, még kevésbé azt, hogy az ügyfél köteles lenne ezt kérni, míg ez az Áe. és a Ket. rendelkezései alapján egyértelmű volt. Következésképpen, ha a felügyeleti szerv eljárásának kezdeményezését az ügyfél kezdeményezi, az nem teremt eljárási kényszert a felügyeleti szerv számára, azaz ügyfél számára nem biztosított a felügyeleti szerv eljárása kezdeményezésének joga.

[24] Az indítványozó által feltett kérdés megválaszolásához vizsgálni kellett továbbá, hogy az Ákr. 15. § (2) bekezdésén kívül van-e az Ákr.-ben olyan rendelkezés, amely alapján a mulasztás orvoslására szolgáló eljárás kérelemre igénybe vehető lenne az ügyfél számára. Az Ákr. a felügyeleti eljárást hivatalból induló jogorvoslati eljárásként szabályozza, ebből következően az ügyfél hiába fordul a felügyeleti szervhez, az nem keletkeztet eljárási kényszert. Az Ákr. 121. § (1) bekezdése szerint a felügyeleti eljárást a felügyeleti szerv jogszabálysértés esetén sem köteles lefolytatni - "hivatalból megvizsgálhatja" -, vagyis a szabad mérlegelés (teljes diszkréció) folytán bizonyosan nem hatékony jogorvoslati eszköz. Jelentősége van annak is, hogy a felügyeleti eljárás Ákr. 121. §-ában írt szabályai lényegében azonosak a korábban hatályban volt Áe. 71. §-ának és a Ket. 115. §-ának szabályaival. Az Áe. 4. § (1) bekezdésében és a Ket. 20. § (1) bekezdésében, majd a (2) bekezdésében foglalt, mulasztás orvoslására szolgáló rendelkezések tehát a törvényhozó akaratából úgy kerültek ki a jogrendszerből, hogy a felügyeleti eljárás általános szabályai lényegében változatlanok maradtak. Egy rendelkezés hatályon kívül helyezését követően a hatályban maradó szabályok nem értelmezhetők úgy, hogy ennek eredménye ugyanaz legyen, mintha a korábbi szabály még mindig hatályban lenne. Ez ugyanis észszerűtlen eredményhez vezetne, mert azt jelentené, hogy a hatályon kívül helyező jogalkotói döntésnek nincs jelentősége. Márpedig az Alaptörvény 28. cikke értelmében a bíróságoknak a jogszabályok értelmezése során feltételezniük kell, hogy a jogszabályok észszerű célt szolgának.

[25] A fentiek alapján a Kúria Jogegységi Tanácsa megállapította, hogy az indítványozó tanács előtti ügyben, az egyfokú eljárásban nem volt kérelemre igénybe vehető olyan jogorvoslati lehetőség, amely megfelelne a Kp. 128. § (2) bekezdése szerinti, a mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás fogalmának.

[26] Az a jogértelmezés, amely megkövetelte az ügyféltől, hogy a mulasztási per megindítása előtt forduljon a hivatalból eljáró felügyeleti (jogorvoslati) szervhez, ha a mulasztást a közigazgatási szerv az ügyintézési határidőn belül nem orvosolta, túllépi a jogértelmezés alkotmányos kereteit, meg nem engedett bírói jogalkotás, mivel a perindítást az ügyfél terhére a jogszabályokból nem következő feltételhez köti. Ennek az a következménye, hogy a fél bizonytalan helyzetbe kerül. A mulasztás folytán értelemszerűen a követendő jogorvoslati kioktatása sem történik meg, ezért nem lehet hitelt érdemlő tudomása arról, hogy mikor és milyen formában kellene a per megindítása előtt felügyeleti (jogorvoslati) szervhez fordulnia. Arról sem kell tudomással bírnia, hogy a mulasztó közigazgatási szervnek van-e felügyeleti szerve, és ha van, pontosan melyik az. A meg nem engedett jogértelmezés eredményeként a mulasztási per megindítására nyitva álló határidő számítása is bizonytalanná válik. A Kp. 128. § (2) bekezdése mulasztási per megindítására határidőt ír elő. Míg ez a határidő egzakt abban az esetben, ha a fél igazolja, hogy kezdeményezte a mulasztás orvoslását és igazolja, hogy megjelölte az orvoslására szolgáló eljárási cselekményt [Kp. 128. § (3) bekezdés e) pont], addig formalizált jogorvoslati lehetőség hiányában a felügyeleti (jogorvoslati) szervhez fordulás kötelezővé tételével a határidő kezdete nem egyértelmű.

[27] Az Alaptörvény 28. cikke szerint a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni. A jogalkotói céllal összhangban történő értelmezés sem vezethet azonban a jogszabályok szövegével ellentétes eredményre. Ellenkező esetben a jogrendszer megkettőződne, általánosan kötelező magatartási szabályt nemcsak az Alaptörvény és jogszabályok, hanem a törvényekhez fűzött miniszteri indokolás is tartalmazna. Az indokolásnak ilyen hatása nincs. A jogalkotói célt hordozó indokolás közvetlenül csak arra a törvényre vonatkozik, amelyhez kapcsolták, más törvényre csak közvetetten alkalmazható. Jelen esetben a Kp.-hez fűzött indokolás nincs és nem is lehet tekintettel az Ákr. szabályozására, amelyből viszont hiányzik a Kp. 128. §-ához fűzött indokolással összhangba hozható szabály. A Kp. eredeti szövegéhez fűzött indokolás arra sincs, mert nem lehet figyelemmel, hogy az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény a közigazgatási hatósági eljárok jogorvoslati rendszerét tovább egyszerűsítette, mivel a fellebbezés lehetőségét az Ákr. eredeti szövegéhez képest is szűkítette. Következésképpen nem lehet a mulasztási per megindításának feltételként olyan követelményt támasztani, amelynek igénybevételét jogszabály nem biztosítja a fél számára. Az ilyen jogértelmezés végső soron a fél Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésébe foglalt bírósághoz fordulása jogának és XXVIII. cikk (7) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogának elvesztését eredményezi.

[28] A hatályos Ákr. alapján egyáltalán nincs a közigazgatási hatósági eljárásban igénybe vehető olyan felügyeleti (jogorvoslati) eljárás, amely megfelelne a Kp. 128. § (2) bekezdése szerinti, a mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás fogalmának. Olyan feltétel pedig nem támasztható a féllel szemben, amelyet a jogszabályi keretek között nem tud teljesíteni. Ez az értelmezés természetesen nem akadálya a felügyeleti szerv intézkedésének, ha az ügyfél a mulasztást bejelenti, csak a bejelentés elmaradásának pergátló hatását zárja ki.

[29] A kifejtettek alapján a Kúria Jogegységi Tanácsa úgy döntött, hogy a Kp. 128. § (2) bekezdésében és a (3) bekezdés e) pontjában megjelölt mulasztás orvoslását célzó eljárást kifejezetten biztosító jogszabályi rendelkezés hiányában a mulasztási per megindításának nem előfeltétele, hogy az ügyfél az Ákr. 15. § (2) bekezdése és 113. § (2) bekezdés b) pontja alapján felügyeleti eljárást kezdeményezzen vagy a felügyeleti szervhez forduljon. A felügyeleti eljárás kezdeményezése vagy a felügyeleti szervhez fordulás hiánya miatt a keresetlevél a Kp. 48. § (1) bekezdés e) pontja alapján nem utasítható vissza.

[30] A Jogegységi Tanács megállapította továbbá, hogy a III. pontban kifejtettek alapján a felsorolt határozatok - és bármely más, hasonló tartalmú határozat - a jövőben kötelező erejűként nem hivatkozhatók.

V.

[31] Az előzőekre figyelemmel a Kúria Jogegységi Tanácsa a Bszi. 40. § (1)-(2) bekezdései alapján - a bíróságok jogalkalmazása egységének az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésében előírt biztosítása érdekében - az egységes bírósági jogalkalmazás biztosítása érdekében a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

[32] A Jogegységi Tanács a határozatát a Bszi. 42. § (1) bekezdése szerint a Magyar Közlönyben, a Bírósági Határozatok Gyűjteményében, a bíróságok központi internetes honlapján és a Kúria honlapján közzéteszi.

[33] A jogegységi határozat a bíróságokra a Magyar Közlönyben történő közzététel időpontjától kötelező.

Budapest, 2022. január 21.

Dr. Varga Zs. András s. k.,

a jogegységi tanács elnöke

Dr. Rák-Fekete Edina s. k.,

előadó bíró

Dr. Balogh Zsolt s. k.,

bíró

Dr. Patyi András s. k.,

bíró

Dr. Márton Gizella s. k.,

bíró

Dr. Magyarfalvi Katalin s. k.,

bíró

Dr. Hajnal Péter s. k.,

bíró