727/B/1999. AB határozat
a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 13. § (2) bekezdése, és 16. §-a, valamint a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet 11/B. §-a és 2. számú melléklete alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására, és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 13. § (2) bekezdése, és 16. §-a, valamint a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet 11/B. §-a és 2. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 16. §-a tekintetében az eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó beadványában a nyugdíjrendszer több pontját is kifogásolta, felhívást követően beadványát oly módon pontosította, hogy a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.), valamint a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egyes rendelkezéseinek 1998. január 1-jére történő visszamenőleges hatályú megsemmisítését kéri. Véleménye szerint jogegyenlőtlenséget, illetve esélyegyenlőtlenséget idéz elő, hogy évente változó számítás alapján kerül sor a nyugdíj megállapítására, továbbá a kifogásolt rendelkezések ellentétesek a végzett munkának megfelelő jövedelemhez való joggal és a szociális biztonsághoz való joggal. Álláspontja szerint a nyugdíjszámításnál alkalmazott degresszív számítási mód, valamint az 1998-ban megállapított nyugdíjak esetében az ún. bruttósítás elmaradása életre kiható, halmozódó hatású esélyegyenlőtlenséget idéz elő. Az indítványozó véleménye szerint "a szerzett nyugdíjjogosultság vonatkozásában szerződés jellegű kötelezettség áll, ahol a normatív jelleg fenntartása a jogbiztonság ismérve."
Kérelme alátámasztásául az indítványozó megjelölte az Alkotmány 70/A. §-át, 70/B. § (3) bekezdését, valamint 70/E. § (1)-(2) bekezdéseit.
II.
Az Alkotmánynak az indítványozó által megjelölt szakaszai:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/B. § (...)
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
Az indítványozó által támadott jogszabályi rendelkezések - elbíráláskor hatályos szövege - szerint:
"Tny. 13. § (1) A 2013. január 1-je előtti időponttól megállapított (megállapításra kerülő) öregségi nyugdíj összegét a 22. § alapján meghatározott havi átlagkeresetből kell kiszámítani azzal, hogy az 1987. december 31-ét követően és 2013. január l-jét megelőzően elért kereseteket, jövedelmeket - ideértve a minimálbér összegét is - naptári évenként a személyi jövedelemadónak erre az összegre képzett összegével csökkenteni kell.
(2) A havi átlagkereset megállapítása előtt a nyugdíjazást megelőző harmadik év előtti naptári években elért keresetet, jövedelmet a nyugdíjazást megelőző második naptári év kereseti szintjéhez igazításánál az országos nettó átlagkereset egyes években történő növekedését kell alapul venni."
"Tny. 16. § Ha az 1997. december 31-ét követő és 1999. január 1-je előtti időponttól megállapításra kerülő öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset 35 000 forintnál több a 35 001-40 000 forint közötti átlagkeresetrész kilencven százalékát, a 40 001-45 000 forint közötti átlagkeresetrész nyolcvan százalékát, a 45 001-50 000 forint közötti átlagkeresetrész hetven százalékát, az 50 001-55 000 forint közötti átlagkeresetrész hatvan százalékát, az 55 001-60 000 forint közötti átlagkeresetrész ötven százalékát, a 60 001-70 000 forint közötti átlagkeresetrész negyven százalékát, a 70 001-80 000 forint közötti átlagkeresetrész harminc százalékát, a 80 001-90 000 forint közötti átlagkeresetrész húsz százalékát, a 90 000 forint feletti átlagkeresetrész tíz százalékát kell az öregségi nyugdíj megállapításánál figyelembe venni."
"R. 11/B. § Ha az 1998. december 31-ét követő és 2000. január 1-jét megelőző időponttól megállapításra kerülő saját jogú nyugdíj alapját képező havi átlagkereset 45 000 forintnál több a 45 001-51 000 forint közötti átlagkereset kilencven százalékát, az 51 001-58 000 forint közötti átlagkereset nyolcvan százalékát, az 58 001-64 000 forint közötti átlagkereset hetven százalékát, a 64 001-71 000 forint közötti átlagkereset hatvan százalékát, a 71 001-77 000 forint közötti átlagkereset ötven százalékát, a 77 001-90 000 forint közötti átlagkereset negyven százalékát, a 90 001-103 000 forint közötti átlagkereset harminc százalékát, a 103 001-116 000 forint közötti átlagkereset húsz százalékát, a 116 000 forint feletti átlagkereset tíz százalékát kell a saját jogú nyugdíj megállapításánál figyelembe venni."
Az R. 2. számú melléklete a keresetek beszámításához alkalmazandó valorizációs szorzószámok táblázatát tartalmazza.
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. A sérelmezett jogszabályt a jogalkotó időközben módosította. A jogszabálymódosítás azonban az indítványozó által felvetett problémát lényegében nem érintette, ezért az Alkotmánybíróság az elbíráláskor hatályos szabályozás tekintetében lefolytatta az érdemi vizsgálatot. (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 822/B/1998. AB határozat, ABK 2002, szeptember, 499.)
2. Az érdemi vizsgálat megkezdése előtt az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a jelen ügyben is szereplő ún. degresszív számítási mód alkotmányosságát a 953/B/1998. számú ügyben korábban már vizsgálta. (ABK 2002, november, 635.) E korábbi ügyben a Tny. 16. § és 17. §-ának az Alkotmány 70/E. §-a tekintetében fennálló alkotmányellenességet vizsgálta az Alkotmánybíróság, s megállapította, hogy önmagában a degresszív számítási mód alkalmazása a nyugdíj megállapítás során nem alkotmánysértő.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontja alapján ítélt dolog címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) vizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a szakaszára, illetőleg alkotmányos elvére hivatkozva kéri az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását.
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a T. 16. §-a tekintetében "res iudicata" esete áll fenn, így az érdemi vizsgálatot mellőzve az eljárást megszüntette.
3. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozó azon állítását vizsgálta, miszerint a sérelmezett jogszabályi rendelkezések az Alkotmány 70/E. §-ába ütköznek.
A szociális biztonsághoz való jog és a nyugdíjrendszer összefüggéseivel kapcsolatban az Alkotmánybíróság már számos határozatában kifejtette álláspontját. A 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában kimondta: "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához." (ABH 1998, 251.) Az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége az intézményi háttér biztosítása, a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerének megszervezése és működtetése. Ugyanakkor az államnak a polgárai felé fennálló kötelezettségei az Alkotmányban általános jelleggel szerepelnek, és nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy ellátásban való részesüléshez. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 163, 600/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 671, 672.].
Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a szociális tárgyú szabályok alkotása terén. E szabadságot azonban korlátozhatja a társadalom mindenkori helyzete, s végső soron határait megszabják az Alkotmány rendelkezései. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az Alkotmányban rögzített elv (pl. diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Ebből eredően a rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen. [Pl. 292/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 874, 876-877.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 200.; 698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 183.]
A 953/B/1998. AB határozatban (ABK 2002, november, 635.) az Alkotmánybíróság - jelen ügyben is irányadó - áttekintést adott a nyugdíjrendszer szabályozása terén bekövetkezett változások jellegét illetően.
Megállapította - a korábban hatályban volt - a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény vizsgálata kapcsán, hogy "'[a]z Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania.' [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.] E megállapítás alapjául a sajátosan heterogén társadalombiztosítási szabályozás szolgált, amelyet azonban 1998. január 1-jével felváltott egy új alapokra helyezett, a speciális vonásokra tekintettel tagolt új szabályozás. E változás alapja egy korábban megkezdett reformfolyamat, melynek részeként megtörtént a Társadalombiztosítási Alap leválasztása az állami költségvetésről, a társadalombiztosítás ágazatai szétválasztásra kerültek, átalakult a járulékfizetési rendszer. E változások jogszabályi megjelenítése tagolt törvényi szabályozás formájában történt, megalkotásra került a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény, a Tny., a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény, valamint a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény. 'Ezek a törvények egy új alapokra helyezett, átalakított társadalombiztosítás és - ezen belül - új nyugdíjrendszer szabályozását tartalmazzák. Az új szabályozás megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét. A reform során az eddigi - lényegében egységes - rendszert széttagolták, s azt egy három pillérből álló többszintű rendszerré formálták át. A kötelező nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a tőkefedezeti alapon működő magánnyugdíj-pénztári ágazatra, s ezek működését önkéntes pénztárak egészítik ki.' [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 333.]
Lényeges változáson ment keresztül a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer, melynek eredményeként nagymértékben erősödött a nyugdíj biztosítási jellege. Az átalakulási folyamat azonban még nem ért véget. Tekintve, hogy az egyének több évtizedes jövedelem-elvonásával 'megvásárolt' szerzett jogát érintő jogszabályi változás bevezetéséről van szó, hosszú átmeneti időszak szükséges ahhoz, hogy a korábbi vegyes szerkezetű nyugdíjrendszerből elkülönítésre kerüljön a szolidaritási elem, s a rászorultsági elv a szociális ellátások körében érvényesüljön, míg a nyugdíj a járulékfizetéshez s a szolgálati időhöz igazodjon.
Ennek az átmeneti időszaknak egyik sajátossága az ún. degresszív számítási mód alkalmazása. A Tny. általános indokolása szerint a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése állami feladat. Kötelező járulékfizetés ellenében, a járulékokkal fedezett időszak hosszához és a fizetett járulék alapjához igazodik az ellátás összege. A befizetett járulékok biztosítják a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben a mindenkori nyugdíjkiadások fedezetét. A törvény indokolása kitér az átmeneti időszak sajátosságaira, s e körben alapvető elemként kiemeli, hogy (...) az öregségi nyugdíjkorhatár fokozatos emelésének átmeneti időszakát követően - az egyéb feltételek fennállta esetén - a járulékalap minden forintja teljes egészében nyugdíjalapot képez, nem szerepel majd a degresszív számítási mód, melynek fokozatos megszüntetése már 1998-tól nyomon követhető." (ABK 2002. november, 635, 637-638.)
A fent idézett 953/B/1998. AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a nyugdíj megállapításakor alkalmazott ún. degresszív számítási mód önmagában nem sérti az Alkotmány 70/E. §-ában rögzített szociális biztonsághoz való jogot.
4. Az indítványozó úgy vélte, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezések révén esélyegyenlőtlenség alakul ki a különböző időpontban nyugdíjba vonulók között, s tekintettel az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésére, kérte az alkotmányellenesség megállapítását.
Az Alkotmány 70/A. §-a a diszkrimináció kérdésével foglalkozik. Ezen belül az (1) bekezdés nevesíti a potenciális megkülönböztetés fajtáit, a (2) bekezdés szól a szankcionálásról, míg a (3) bekezdés az ún. pozitív diszkrimináció lehetőségét teremti meg. Ez az alkotmányszakasz tehát szerves egészként értelmezendő, így az alkotmányossági vizsgálatot sem lehet csupán az indítványozó által megjelölt (3) bekezdésre korlátozni.
Az Alkotmány kimondja, hogy a Magyar Köztársaság területén az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül minden személyt megillet. Az Alkotmány 70/A. §-a tekintetében számos határozat született, melyekben az Alkotmánybíróság a jogegyenlőség általános elvét értelmezve kimondta, hogy a diszkrimináció alkotmányi tilalma "elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]
Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a megkülönböztetés tilalma nem jelenti azt, hogy az állam részéről minden megkülönböztetés tilos lenne. A hátrányos megkülönböztetés tilalma kifejezetten arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatározni. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48-1. így sem a jogegyenlőség alkotmányos követelményéből, sem a diszkrimináció tilalmából nem következik, hogy az állam célszerűségi, gazdaságossági, jogtechnikai, az eltérő helyzetekre figyelemmel lévő szempontok szerint a jogok és kötelezettségek jogalkotási úton való megállapítása során a jogalanyok között ne különböztethetne, ha ezzel az alkotmányos követelményeket nem sérti. Az Alkotmány 70/A. §-a nem mindenfajta különbséget tilt, hiszen az ilyenfajta tilalom eleve Összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.]
Azonban alkotmányellenességhez vezet, ha a jogalkotó - alkotmányos indok nélkül, önkényesen - adott szabályozási koncepción belül valamely csoportra nézve eltérő szabályozást alkot. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.]
A nyugdíjra vonatkozó szabályozás egyik alapvető sajátossága, hogy a nyugdíjasok nagy csoportját tekintve az egy naptári éven belül nyugdíjba vonulókat a jogalkotó egységesen, homogén csoportként kezeli. Ennek különösen az értékkövetés terén van kiemelt jelentősége, azonban az alkotmányossági vizsgálat terén önmagában a gazdasági törvényszerűségek figyelembevételére épülő jogtechnikai megoldás nem bír relevanciával. Tekintettel azonban arra, hogy a jogalkotó által alkalmazott - az egyes naptári évek bontásában - eltérő szabályozás nem tekinthető önkényesnek, így alkotmányellenesség megállapítására e tekintetben nem került sor.
5. Az indítványozó ezen túlmenően az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében foglaltak sérelmére is hivatkozott.
Az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése szerint minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. Az indítványozó azonban beadványában a nyugdíjrendszert, s ezen belül is a nyugdíj megállapításakor alkalmazott degresszív számítási módot, valamint a bruttósítás elmaradását sérelmezte. Tekintettel arra, hogy a kifogásolt jogszabályi rendelkezések és az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése között nem áll fenn alkotmányossági szempontból értékelhető kapcsolat, az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is elutasította.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2003. március 11.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró