59/2006. (X. 20.) AB határozat

a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének, nemzetközi szerződésbe ütközésének utólagos megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének, nemzetközi szerződésbe ütközésének utólagos megállapítására irányuló indítványok és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja:

Az Alkotmány 70/E. §-a alapján a szociális biztonsághoz való jog megvalósítása megköveteli, hogy a szociális ellátás formáinak működtetésében jelentkező különbözőségek ne akadályozzák a szociális ellátási rendszer egésze révén az emberi élet és méltóság védelméhez szükséges megélhetési minimum állami biztosítását. Az állam a szociális ellátási rendszerek egésze útján köteles az emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodni.

2. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdés c) pontja nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja.

4. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki, nem alkalmazható a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdése a Pesti Központi Kerületi Bíróságon megindult perben.

Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amely a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 37/A. §-a (3) bekezdésének meghatározott szövegrészét az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésével, 70/A. §-ának (1) bekezdésével, valamint nemzetközi szerződéssel ellentétesnek minősítette, s ezen az alapon a szövegrész megsemmisítésére vonatkozó kérelmet tartalmazott.

2. Az egyik indítványozó előadta, hogy szociális segély iránti kérelmet nyújtott be 50%-os munkaképesség-csökkenésre hivatkozva, de kérelmét az illetékes Polgármesteri Hivatal elutasította. Az indítványozó a határozat ellen bírósághoz fordult. Tekintettel arra, hogy korábban vállalkozóként működött, esetében nem jöhetett számításba az Sztv. 37/A. §-a (3) bekezdésében előírt, a munkaügyi központtal legalább két évig fennálló együttműködés. Az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése alapján kérte az Sztv. 37/A. §-a (3) bekezdésének "illetőleg igazolja, hogy a rendszeres szociális segély iránti kérelme benyújtását megelőző három évben az illetékes munkaügyi központtal legalább két év időtartamig együttműködött" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és a rendelkezés megsemmisítését. Kérte továbbá annak kimondását, hogy a támadott rendelkezés a Pesti Központi Kerületi Bíróságon 7.K.60.912/1998 számon indult perben nem alkalmazható.

Az indítványozó szerint a támadott rendelkezés ellentétes az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 25. cikkével, valamint a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 11. cikkével is; ezért kérte a rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását is. Utalt továbbá az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésére is arra hivatkozva, hogy a hátrányos megkülönböztetés vele szemben azért áll fenn, mert ő nem volt két évig munkanélküli és ezért nem részesülhet rendszeres szociális segélyben.

Az Alkotmánybíróság tájékoztatta az indítványozót, hogy az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei -az indítványból megállapíthatóan - még nem állnak fenn, ezért kérelmét majd a feltételek beálltakor, a jogerős határozat kézhezvételétől számított 60 napon belül nyújtsa be, ha az alkotmányjogi panaszt akkor is szükségesnek tartja. Az indítványozó nem küldött új beadványt.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ának (1) bekezdése szerint alkotmányjogi panaszt az terjeszthet elő, akinek jogsérelme alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt következett be és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetősége nincs. Ennek alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint folyamatban lévő bírósági eljárás idején előterjesztett indítványt alkotmányjogi panaszként nem lehet elbírálni, hanem legfeljebb utólagos normakontrollra vonatkozó kérelemként (219/B/1992. AB végzés, ABH 1992, 789.; 912/B/1994. AB végzés, ABH 1995, 976, 978.) . Az Alkotmánybíróság büntetőeljárás körében az említett elvhez viszonyított kivételként kimondta, hogy a bírósági eljárást megelőzően hozott, nem ügydöntő bírósági, hanem egyéb kérdésekben hozott érdemi határozatokkal szemben helye lehet alkotmányjogi panasznak [715/D/1994. AB határozat, ABH 1997, 584, 587.; 43/1998. (X. 9.) AB határozat, ABH 1998, 313, 317.]. Egyéb, valamely részkérdést el nem döntő, hanem bíróság által felülvizsgálatra kerülő határozatok esetében azonban az általános elv érvényesül, azaz az indítvány utólagos normakontrollként bírálandó el.

Magának az indítványnak a tartalmából is az állapítható meg, hogy a kérelem elsődlegesen a támadott rendelkezés alkotmányellenességének és nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányul, ezekhez kiegészítéskéntjárul a szabály alkalmazásának a meghatározott konkrét bírósági ügyben történő kizárására vonatkozó kérés.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló kérelemként bírálta el.

3. A másik indítványozó több kérelmet terjesztett elő. Az egyik kérelem tartalmilag megegyezett az első indítványozó által előterjesztett kéréssel. Itt azonban nem történt utalás folyamatban lévő bírósági eljárásra. Az Alkotmánybíróság a többi kérelemtől az indítványozónak az első indítványozóéval tartalmilag megegyező

kérését elkülönítette és az első indítvány tárgyával való összefüggésre tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065, a továbbiakban: Ügyrend) 28. §-a alapján az ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

A támadott szabály az indítvány benyújtása után megváltozott, de a szabály kifogásolt tartalma a szöveg módosítása után is megmaradt. Az Alkotmánybíróság az indítványokat a határozat meghozatalakor hatályos szabály alapján bírálta el (hasonló a 137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; a 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; az 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.) .

II.

A határozat elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

2. Az Sztv. rendelkezései:

a) az indítványok beadásakor hatályos szöveg:

"33. § (1) A települési önkormányzat a megélhetése alapjául szolgáló jövedelem pótlására jövedelempótló támogatásban részesíti azt a munkanélkülit,

a) aki az Flt. alapján munkanélküli járadékban részesült, és a munkanélküli járadék folyósítása időtartamának lejártát követően az Flt. alapján más munkanélküli ellátásra nem jogosult, és keresetpótló juttatásban nem részesül,"

"37/A. § (1) A települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki

a) a 18. életévét betöltötte, de aktív korú és munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette, illetve vakok személyi járadékában részesül,

b)

c) aktív korú nem foglalkoztatott,

feltéve, hogy megélhetése más módon nem biztosított.

(...)

(3) Az (1) bekezdés c) pontja alkalmazásában aktív korú nem foglalkoztatott személynek minősül az, aki a jövedelempótló támogatás folyósításának időtartamát kimerítette, illetőleg igazolja, hogy a rendszeres szociális segély iránti kérelme benyújtását megelőző három évben az illetékes munkaügyi központtal legalább két év időtartamig együttműködött, és keresőtevékenységet nem folytat, ide nem értve az Sztv. 34. § (3) bekezdés d) pontja szerinti keresőtevékenységet."

b) az indítványok elbírálásakor hatályos szöveg: "37/A. § (1) A rendszeres szociális segély a hátrányos munkaerőpiaci helyzetű aktív korú személyek és családjuk részére nyújtott támogatás. A települési önkormányzat, 2007. január 1-jétől a jegyző rendszeres szociális segélyt állapít meg annak az aktív korú személynek, aki

a) egészségkárosodott,

b) vagy nem foglalkoztatott,

c)

feltéve, hogy saját maga és családjának megélhetése más módon nem biztosított. A b) pont szerinti személy esetében a rendszeres szociális segély megállapításának feltétele, hogy vállalja a beilleszkedését segítő programban való részvételt.

(...)

(3) Az (1) bekezdés b) pontja alkalmazásában nem foglalkoztatott személynek minősül az, akinek esetében

a) a munkanélküli-járadék, álláskeresési-járadék, álláskeresési-segély (a továbbiakban együtt: álláskeresési támogatás), illetőleg a jövedelempótló támogatás folyósítási időtartama lejárt, és álláskeresést ösztönző juttatásban nem részesül, vagy

b) az álláskeresési támogatás folyósítását keresőtevékenység folytatása miatt a folyósítási idő lejártát megelőzően szüntették meg, és a keresőtevékenységet követően az Flt. alapján álláskeresési támogatásra nem szerez jogosultságot, vagy

c) a rendszeres szociális segély iránti kérelem benyújtását megelőző két évben a megyei, fővárosi munkaügyi központtal, illetőleg annak kirendeltségével (a továbbiakban: munkaügyi központ), vagy a lakó-, tartózkodási hely szerint illetékes települési önkormányzat által kijelölt szervvel (a továbbiakban: együttműködésre kijelölt szerv) legalább egy év időtartamig együttműködött, vagy

(...)

és keresőtevékenységet nem folytat, ide nem értve a települési önkormányzat által szervezett foglalkoztatást és az alkalmi munkavállalói könyvvel végzett munkát."

3. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) szabályai:

a) az indítványok beadásakor hatályos szöveg:

"24. § A munkanélküli részére - az e törvényben meghatározott feltételek szerint - ellátásként munkanélküli járadék, előnyugdíj, nyugdíj előtti munkanélküli segély, pályakezdők munkanélküli segélye, valamint költségtérítés (a továbbiakban együtt: munkanélküli ellátás) jár."

"25. § (1) Munkanélküli járadék illeti meg azt, aki

a) munkanélküli,

b) a munkanélkülivé válását megelőző négy éven belül legalább a 27. § (2) bekezdésében meghatározott legkisebb időtartamot munkaviszonyban töltött,

c) öregségi, rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíjra nem jogosult, továbbá táppénzben nem részesül,

d) munkát akar vállalni, de számára az illetékes munkaügyi központ nem tud megfelelő munkahelyet felajánlani, és

e) elhelyezkedése érdekében a munkaügyi központtal együttműködik."

b) az indítványok elbírálásakor hatályos szöveg: "24. § Az álláskereső részére - az e törvényben meghatározott feltételek szerint - álláskeresési támogatásként álláskeresésijáradék, álláskeresési segély, valamint költségtérítés jár."

"44. § (1) Vállalkozói járadék illeti meg azt, aki

a) álláskereső,

b) az álláskeresővé válását megelőző négy éven belül legalább 365 nap időtartamig egyéni vállalkozóként vagy társas vállalkozóként folytatott tevékenységet, és e tevékenység folytatása alatt vállalkozói járulékfizetési kötelezettségének eleget tett,

c) rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíjra nem jogosult, továbbá táppénzben nem részesül,

d) munkát akar vállalni, de számára az illetékes munkaügyi központ nem tud megfelelő munkahelyet felajánlani."

III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. Az indítványozók szerint az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése alapján minden magyar állampolgárt megilleti a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog betegség és rokkantság esetén is. Az állam köteles arra, hogy a társadalombiztosítási és a szociális intézmények zárt rendszerével gondoskodjék a jogosultaknak valamilyen formában és a szükséges mértékben történő ellátásáról. A támadott jogszabály azonban teljesíthetetlen feltételeket támaszt a rendszeres szociális segély nyújtásához. Az indítványozók alkotmányellenesnek tekintik azt a feltételt, amely a munkaügyi központtal történő kétéves együttműködést ír elő.

2. Az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz. Deklarálja továbbá, hogy a magyar állampolgárok jogosultak a megélhetésükhöz szükséges ellátásra öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság esetén, valamint akkor, ha önhibájukon kívül munkanélkülivé válnak. A (2) bekezdés szerint az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át a rendszerváltozást követően kialakult gazdasági problémákkal összefüggésben kezdte vizsgálni. A lakáscélú kölcsönök kamatmértékének megváltoztatása esetében azt állapította meg, hogy az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésében kimondott szociális biztonsághoz való jog nem je-lenti meghatározott jövedelem fenntartását, sem pedig az állampolgárok által egyszer elért életszínvonal állam által történő biztosítását [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 163.].

A rendszerváltozás után súlyos gondot okozó munkanélküliség miatt megalkotott Flt. egyes rendelkezéseivel összefüggésben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át úgy értelmezte, hogy az Alkotmánynak ez a szabálya az állam feladatait állapítja meg általános jelleggel, de az állampolgárok számára nem határoz meg jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem eléréséhez, életszínvonal fenntartásához. Az Flt. szerint az önhibán kívül munkanélkülivé vált állampolgároknak fizetendő munkanélküli ellátás feltétele a korábban meghatározott ideig fizetett járulék. Ettől a járulékfizetéstől az Flt. kivételként meghatározott esetekben - pozitív diszkriminációt megvalósítva - eltekintett és járadékszerű segélyt állapított meg. Az Alkotmánybíróság határozata szerint nem sértette meg az Flt. az Alkotmány 70/E. §-át azzal, hogy általános jelleggel nem határozott meg munkanélküli járadékra való jogosultságot azok számára, akik a munkanélkülivé válás előtt nem fizettek járulékot (2093/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 546, 547-548.) . Itt a munkanélküli járadéknak a társadalombiztosítási rendszerrel összefüggésben történő értelmezéséről van szó.

Az 1449/B/1992. AB határozat a szociális ellátások rendszerét meghatározó Sztv. alkotmányossági vizsgálatánál megismételte azt az álláspontot, amely szerint az Alkotmány 70/E. §-ával nem ellentétes az a szabály, amely a munkanélküliek számára fizetendő jövedelempótló támogatás nyújtását feltételekhez köti, a munkanélküliség ténye alapján nem illet meg mindenkit támogatás (ABH 1994,561,563.) .

A nyugellátásokról és egyéb ellátásokról szóló jogszabállyal kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy csak a rendszerváltozás előtt kialakult és sok vonatkozásban igazságtalanul működő intézmény vizsgálatára kerülhet sor. "Ameddig tehát az állam a kötelező társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg működési feltételeit úgy garantálja, hogy ezeknek az elveknek, tehát nemcsak az ún. vegyes - biztosítási és szociális elemeket egyaránt szem előtt tartó - rendszernek, de annak az alkotmányos követelménynek is megfelel, hogy a megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog nevesített tartalmi elemét, a nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei és egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz." Az Alkotmányból az emelés mértékére, nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. Az Alkotmány 70/E. §-át az sértené, ha az állam a nyugellátásokat egyáltalán nem emelné vagy eseti szociális segélyezés útján keresné a megoldást, annak ellenére, hogy az infláció mértéke magas. A nyugdíjak értékállandóságának megőrzésére vonatkozó kötelezettséget azonban az Alkotmánybíróság nem látta az Alkotmányból levezethetőnek [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993,196,199,200.].

A gazdaság nehéz helyzetére tekintettel 1995-ben meghozott intézkedésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ára vonatkozóan a korábbi gyakorlatban kialakított elveket a következőkben összegezte: "az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot." Az 1995. évi jogszabályi változtatások elemzésével az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy ha a változtatások nem ütköznek más alkotmányos jogba vagy elvbe - a jogalkotónak alkotmányos lehetősége van arra, hogy az állampolgári jogon járó szociális juttatást rászorultság alapján nyújtott ellátássá alakítsa át. A változtatás következtében azonban a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet az Alkotmány 70/E. §-a alapján megkövetelhető minimális szint alá [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.].

A szociális ellátások Sztv.-ben meghatározott egyes szabályaival kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozat rendelkező részének 1. pontjában alkotmányos követelményként állapította meg a szociális ellátás minimális szintjét: "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához" (ABH 1998, 251.) .

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át értelmező 42/2000. (XI. 8.) AB határozatának rendelkező részében a korábbi gyakorlatra alapítva a következő, a jelen eset megítélése szempontjából irányadó megállapításokat tette:

- az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése a szociális biztonsághoz való jog kimondásával a szociális ellátások összessége által nyújtott megélhetési minimumnak az állami biztosítását állapítja meg,

- a megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény az emberi élet és méltóság védelme, ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodni,

- a megélhetési minimum garantálásából konkrét részjogok, mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le,

- az Alkotmány 70/E. §-ának (2) bekezdése alapján az állam köteles az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátásra való jogának realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert létrehozni, fenntartani és működtetni (ABH 2000, 329.) .

Az Alkotmány 70/E. §-át értelmező határozat az indokolásban kiemelte, hogy a szociális biztonság alapjogánál az alkotmányossági mérce az ellátás minimális mértékének meghatározásával konkréttá vált: "a szociális intézményrendszer keretében nyújtandó ellátásnak olyan minimumot kell nyújtania, hogy az biztosítsa az emberi méltósághoz való jog megvalósulását. Az ezt a minimumot el nem érő mértékű szolgáltatás esetében a szociális biztonsághoz való jog érvényesüléséről nem lehet beszélni" (ABH 2000, 329, 334.) .

4. Az Sztv.-nek az indítványozók által támadott szabálya olyan szociális segélyről szól, amelyet elsődlegesen aktív korú munkanélkülinek lehet folyósítani. A segély nyújtásának kifogásolt feltétele az, hogy a segélyre vonatkozó kérelem beadását megelőzően a kérelmező meghatározott ideig együttműködjön a munkaügyi szervekkel. Ez a feltétel az indítványozók szerint lehetetlenné teszi az egyéni vállalkozók segélyben részesülését. Az indítványok elbírálása szükségessé teszi az Sztv.-nek az Flt.-vel összefüggésben álló szabályozási rendszere megvizsgálását.

a) Az Sztv. 25. §-ának (1) bekezdése szerint pénzbeli szociális juttatás nyújtható az arra jogosultnak jövedelme kiegészítésére vagy pótlására.

Az Sztv. 1993-ban szorosan kapcsolódott a munkanélküliség következményeinek csökkentésére megalkotott Flt. megoldásaihoz. Ennek megfelelően az Sztv. 25. §-ának (3) bekezdése a települési önkormányzatok által nyújtandó pénzbeli szociális juttatások fajtái között szerepeltette a munkanélküliek jövedelempótló támogatását.

Az Sztv. szabályozása arra épült, hogy a munkanélküli az Flt. alapján meghatározott ideig munkanélküli járadékban részesül, ezt követően az Sztv. 33. §-ának (1) bekezdése szerint a munkanélküliek jövedelempótló támogatását kapja.

Ezt a rendszert változtatta meg a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénymódosításáról szóló 1996. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Sztvm.) . A kritikus gazdasági helyzet miatt lerövidült a munkanélküli járadék folyósításának időszaka, módosult a munkanélküliek jövedelempótló támogatásának szabálya és bevezetésre került a rendszeres szociális segély. Abban az esetben, ha valaki a munkanélküliek jövedelempótló támogatásának nyújtására megszabott időtartam alatt nem tudott munkát kapni, akkor jöhetett számításba az Sztv. 37/A. §-a alapján a rendszeres szociális segély folyósítása. Ennek feltétele volt az, hogy a segélyt kérő személy már munkanélkülivé válásától kezdve az Flt.-ben és az Sztv.-ben meghatározott módon működjön együtt az illetékes munkaügyi központtal, tegyen lépéseket a munkanélküli állapot megszüntetése érdekében.

Az Sztv. szabályozása nem a vállalkozók munkanélkülivé válásának eseteire készült. Az Sztv.-nek az Országgyűlés elé terjesztett javaslatához fűzött általános indokolás rámutatott, hogy közvetlenül a rendszerváltozást követő időszakban növekvő munkanélküliséggel, egy korábbi rendszerben kialakult társadalombiztosítással és az ezeket kiegészítő, kiépítendő szociálpolitikával kellett számolni. A szükségintézkedéseket bevezető Sztvm. javaslatának indokolása szerint pedig a munkanélküliek jövedelempótló támogatása folyósítási időtartamának lerövidítése miatt 1997-ben mintegy 35 ezer személy nem kapott tovább támogatást és ezeknek az embereknek a megélhetéséről kellett gondoskodni a szociális ellátórendszer keretében a települési önkormányzatok által nyújtott rendszeres szociális segéllyel.

Az Sztvm.-nek a szabálya a fentiek szerint a munkanélküliek jövedelempótló támogatására vonatkozó rendelkezésekre tekintettel határozta meg a rendszeres szociális segély feltételeit, nem vette figyelembe a munkanélkülivé váló vállalkozókat. E vállalkozók esetében csak az Sztv. 7. §-a jöhetett számításba, amely szerint az életet, testi épséget veszélyeztető helyzetben a rászorulónak a települési önkormányzat köteles - egyebek mellett - átmeneti segélyt adni.

b) 2004-ben és 2005-ben megváltoztak az Flt. szabályai. A változások keretében új szabályokat alkottak a vállalkozókra is. Az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2004. évi CI. törvény 250. §-a kiterjesztette az egyéni és a társas vállalkozókra is a munkanélküli ellátásokat; az álláskereső vállalkozók meghatározott feltételek mellett -így meghatározott ideig előzetesen fizetett vállalkozói járulék esetében - vállalkozói járadékot kaphatnak. Ezek a szabályok is előírják az illetékes munkaügyi központtal való együttműködést.

Az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXVI. törvény többek között megváltoztatta a rendszeres szociális segélyezés feltételeit is. Az új szabályok is előírják azonban az illetékes munkaügyi központtal való együttműködés feltételét. A szociális támogatások rendszerében nem kizárt azonban az, hogy a vállalkozó a vállalkozói járadék kérése előtt már kapcsolatban áll a munkaügyi központtal (Flt. 17. §-a alapján pályázati úton támogatást nyer vállalkozás indításához, vállalkozáshoz való csatlakozáshoz, Flt. 44-46. §-a alapján vállalkozói járadékban részesülés keretében) .

5. A támadott jogszabály a fentiek szerint nem ellentétes az Alkotmány 70/E. §-ával. Az Alkotmánybíróság a munkanélküliek jövedelempótló támogatásával kapcsolatban már megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. §-a alapján nem áll fenn a támogatásra való jog pusztán a munkanélküliség ténye következtében. A jogszabály a jövedelempótló támogatás feltételeit - az Alkotmány keretei között - szabadon meghatározhatja; ez a támogatási mód nem kizárólagos eszköz, hanem csak egyike az ellátáshoz való jog megvalósítását szolgáló intézményeknek (1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 563.) . A 32/1998. (VI. 25.) AB határozat pedig az Sztv. 37/A. §-át -bár más alkotmányos összefüggésben - vizsgálva azt is megállapította, hogy nem alkotmányellenes a szociális segélyben részesülők részére annak előírása, hogy kötelesek együttműködni a munkaerő-gazdálkodás szerveivel (ABH 1998,251,255.) .

A vizsgálat szempontjából a munkanélküliek jövedelempótló támogatásával azonos természetű a rendszeres szociális segélyezés. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatainak megállapításai vonatkoznak tehát a szociális segélyezésre, és ennek keretén belül a vállalkozók részére nyújtott rendszeres szociális segélyre is. Itt sem az ellátáshoz való jog megvalósításának kizárólagos eszközéről van szó és a támogatás törvényben meghatározott feltételei sem ellentétesek az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésével.

A fentiek alapján az Sztv. 37/A. § (3) bekezdés támadott c) pontjának az Alkotmány 70/E. §-a (1) bekezdésére tekintettel fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat el kellett utasítani.

6. Az indítványozók a támadott szabályt ellentétesnek tartották az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével is.

Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése az állampolgári jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést. A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a megkülönböztetés tilalmát úgy értelmezte, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie (ABH 1990, 46, 48.) . A mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében kell megvizsgálni, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e. Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. A megkülönböztetés tilalmába ütközik, ha adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamelyik csoportra [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77, 78.]. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenes megkülönböztetést állapít meg abban az esetben, amelyben jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között anélkül tesz különbséget, hogy ennek alkotmányos indoka volna (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.) . Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében kimondott megkülönböztetési tilalom nemcsak az alapvető jogok tekintetében áll fenn, hanem egyéb jogokra vonatkozóan is [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. Az alapvető jogok esetében jelentkező diszkriminációnál az Alkotmánybíróság a szükségesség és az arányosság szempontjai alapján bírálja el a jogszabályt. Ha nem alapvető jogról van szó, akkor az Alkotmánybíróság olyan esetben tekinti alkotmányellenesnek a megkülönböztetést, amelyben a megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, önkényes [30/1997. (IV. 28.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139, 140.].

A jelen esetben a munkanélküliek jövedelempótló támogatásáról van szó, ami nem alapvető jog. Azt kell tehát megvizsgálni, hogy a vállalkozókra vonatkozóan van-e eltérő szabályozás az Sztv.-ben, és ha megállapítható eltérés, akkor van-e ennek ésszerű indoka.

Az Sztv. szabályainak alkotmányossági vizsgálata során az 1449/B/1992. AB határozat már megállapította, hogy a szociális támogatások meghatározásánál különféle jogi, foglalkoztatáspolitikai, illetőleg gazdasági indokú korlátok találhatók. A szakmai alapon álló korlátozások nem tekinthetők diszkriminatív jellegűeknek (ABH 1994, 561,564.) .

Az Sztv. támadott szabálya nem tesz különbséget a vállalkozóból és egyéb munkavállalóból lett munkanélküliek között. A szabály alkalmazásánál észlelhető különbség az Flt.-ben található előzményekből, az eltérő szociális juttatásokból következik. Az Flt. szabályaiból származó eltérés azonban azért áll fenn, mert nem azonos a vállalkozók jogi és gazdasági helyzete az egyéb munkavállalókéval, nem azonos csoportról van tehát szó a szabályozásnál. Ennek megfelelően nem állapítható meg az alkotmányellenes megkülönböztetés.

A fentiek alapján az Sztv. 37/A. § (3) bekezdés támadott c) pontjának az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésére tekintettel fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat el kellett utasítani.

7. A szociális ellátások rendszerébe tartozó egyes ellátási formák szabályainak meghatározásánál és e szabályok alkalmazásánál különböző foglalkoztatáspolitikai, gazdasági, jogi szempontok érvényesülnek. Az egyes ellátási formák működtetése a nemzetgazdaság teljesítőképességétől függ. Az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésével az egyes ellátási formák tekintetében jelentkező eltérések mindaddig nem ellentétesek, amíg az eltérő formák rendszere révén megvalósul a szociális biztonsághoz való jog. Az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatban már kimondta, hogy e jog az emberi élet és méltóság védelméhez szükséges megélhetési minimum állami biztosítása révén valósulhat meg (ABH 1998, 251.) . Az egyes ellátási formák különbözőségétől függetlenül az ellátások rendszerének egésze révén az államnak a 42/2000. (XI. 8.) AB határozat szerint fennáll az a kötelessége, hogy az emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodjék (ABH 2000, 329.) .

Az állam kötelessége az Alkotmány 70/E. §-a alapján áll fenn. Ez az értelmezés felel meg a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségeinek is. Az ENSZ Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott, az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 9. cikke szerint a részes államok elismerik, hogy mindenkinek joga van a szociális biztonságra. A 11. cikk szerint pedig a részes államok elismerik mindenkinek a jogát arra, hogy ne éhezzék. Az 1999. évi C. törvénnyel kihirdetett Európai Szociális Karta 13. cikke szerint a szerződő államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy mindenki olyan segítséget kapjon, amely maga és családja nélkülözésének megelőzéséhez, megszüntetéséhez szükséges.

Minderre tekintettel mondta ki az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében az alkotmányos követelményt.

IV.

1. Az indítványozók az Sztv. támadott szabályának megsemmisítését azon az alapon is kérték, hogy a szabály ellentétes nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettséggel.

Az Abtv. 21. §-ának (3) bekezdése szerint jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát csak meghatározott személyek javasolhatják. Az indítványozók nem tartoznak az Abtv.-ben meghatározott jogosultak közé. Ezért az Alkotmánybíróság a vonatkozó indítványokat az Ügyrend 29. §-ának c) pontja alapján visszautasította.

2. Az egyik indítványozó azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki, a támadott szabály nem alkalmazható a Pesti Központi Kerületi Bíróságon 7.K.60.912/1998 számon indult perben. A folyamatban lévő bírósági eljárás idején előterjesztett indítványt alkotmányjogi panaszként nem lehet elbírálni, hanem utólagos normakontrollra vonatkozó kérelemnek lehet tekinteni (219/B/1992. AB végzés, ABH 1992, 789.; 912/B/1994. AB végzés, ABH 1995, 976, 978.) . Az indítvány tartalma az utólagos normakontrollként történő elbírálásra alapot adott. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot ennek megfelelően végezte el. Az alkotmányjogi panaszként előterjesztett kérelmet pedig az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. §-ának e) pontja alapján visszautasította.

A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróság az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.

Dr. Bihari Mihály s. k .,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 820/B/1998.