1020/B/2008. AB határozat
az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 9. § (1) és (2) bekezdései, továbbá 14. § (2) és (4)-(13) bekezdései alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 9. § (1) és (2) bekezdései, továbbá 14. § (2) és (4)-(13) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz fordult az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ásztv.) egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezve.
1. Az Ásztv. 9. § (1) és (2) bekezdései az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek az országgyűlési képviselőkkel azonos mentelmi jogot biztosítanak. Az indítványozó szerint alkotmánysértő e törvényi szabály, mert az országgyűlési képviselők mentelmi jogát az Alkotmány szabályozza, illetve úgy véli, hogy a törvény előtti egyenlőséget sérti, ha az országgyűlési képviselőkön kívül más személyek is megkapják ezt a jogot.
2. Az Ásztv. 14. § (2) bekezdése az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek díjazását a miniszteri díjazáshoz viszonyítva határozza meg. Az indítványozó álláspontja, hogy az egyenlő munkáért egyenlő bér elvével ellentétes az Ásztv. jelzett rendelkezési szerinti - a miniszteri díjazáshoz képest meghatározott - illetménypótlékra vonatkozó szabály.
3. Az Ásztv. 14. § (4)-(13) bekezdései a számvevők besorolásáról, pótszabadságáról, alapilletményéről, vezetői illetménypótlékáról, külön juttatásaikról, és illetményeltérítéseiről szólnak. Az indítványozó szerint az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét sérti, hogy az Állami Számvevőszéknél dolgozókra vonatkozó szabályok eltérnek a köztisztviselőkre irányadó rendelkezésektől.
II.
1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint: "20. § (3) Az országgyűlési képviselőt - az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben szabályozottak szerint - mentelmi jog illeti meg.
(...)
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga."
2. Az Ásztv. vonatkozó szabályai szerint:
"9. § (1) Az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg.
(2) A mentelmi joggal kapcsolatos eljárásokra az országgyűlési képviselők mentelmi jogával kapcsolatos eljárási szabályokat kell alkalmazni. A mentelmi jog felfüggesztése tárgyában az Országgyűlés a képviselők kétharmadának a szavazatával dönt, a mentelmi jog megsértése esetén szükséges intézkedést az Országgyűlés elnöke teszi meg.
(...)
14. § (1) Az Állami Számvevőszék szervezeti felépítését és éves költségvetését az Országgyűlés hagyja jóvá.
(2) a) Az Állami Számvevőszék elnökét a miniszterével azonos díjazás illeti meg. Vezetői illetménypótléka az alapilletmény 100%-a. Egyebekben az Állami Számvevőszék elnöke a minisztert megillető juttatásokra jogosult.
b) Az Állami Számvevőszék alelnökeit a minisztereknek a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényben foglaltak szerint megállapított havi alapilletményének 85%-ával azonos díjazás illeti meg. Vezetői illetménypótlékuk az alapilletményük 85%-a. Egyebekben az alelnökök az Állami Számvevőszék elnökét megillető juttatásokra jogosultak.
(3) Számvevő az Állami Számvevőszék feladat- és hatáskörében eljáró ügydöntő, illetőleg ellenőrzési és azt közvetlenül segítő érdemi feladatokat ellátó felsőfokú végzettségű személy lehet.
(4) A számvevőt
- számvevő gyakornok,
- számvevő, vagy
- számvevő tanácsos kategóriába kell sorolni.
(5) Az elnök a számvevőt elkülönült szervezeti egység vezetőjévé határozatlan időre számvevő főtanácsosnak, számvevő igazgatóhelyettesnek, számvevő igazgatónak, főtitkárnak vagy számvevő főigazgatónak kinevezheti. A főtitkár, a számvevő főigazgató az államtitkárt, a számvevő igazgató a szakállamtitkárt megillető juttatásokra jogosult.
(6) A számvevőt 11, a számvevő tanácsost 12 munkanap pótszabadság illeti meg. A vezetőt megillető pótszabadság mértéke számvevő főtanácsosnál és számvevő igazgatóhelyettesnél 13, számvevő főigazgatónál, számvevő igazgatónál 14 munkanap.
(7) A számvevő alapilletménye a külön törvényben megállapított illetményalap szerint:
a) a számvevő gyakornok esetében az illetményalap 3,9-szerese,
b) a számvevő esetében az illetményalap 7-szerese,
c) a számvevő tanácsos esetében az illetményalap 7,5-szerese,
d) a számvevő főtanácsos esetében az illetményalap 8-szorosa,
e) a számvevő igazgatóhelyettes esetében az illetményalap 8,5-szerese,
f) a főtitkár, a számvevő főigazgató és a számvevő igazgató esetében az illetményalap 9-szerese.
(8) A vezetői illetménypótlék mértéke:
a) a főtitkár, a számvevő főigazgató és a számvevő igazgató esetén az alapilletmény 50%-a,
b) számvevő igazgató-helyettes esetén az alapilletmény 40%-a,
c) számvevő főtanácsos esetén az alapilletmény 30%-a.
(9)-(10)
(11) Az Állami Számvevőszéknél dolgozók minden naptári évben külön juttatásként kéthavi illetményre jogosultak. Ezt az összeget a tárgyfélévet követő hónap végéig kell kifizetni, akkor is, ha a kifizetés időpontjában a dolgozó számvevőszéki munkaviszonya már megszűnt. Amennyiben a dolgozó számvevőszéki munkaviszonya év közben szűnik meg, a külön juttatás az ÁSZ-szal munkaviszonyban töltött teljes naptári hónapok után, időarányosan jár, ha a jogviszony naptári féléven belül legalább öt hónapig fennáll.
(12) Az Állami Számvevőszék elnöke át nem ruházható hatáskörében - a megállapított személyi juttatások előirányzatán belül, munkája értékelésétől függően, a számvevő e §-ban megállapított alapilletményét a (13) bekezdésben foglaltak kivételével - legfeljebb 40%-kal megemelheti, vagy legfeljebb 20%-kal csökkentett mértékben állapíthatja meg.
(13) Az Állami Számvevőszék elnöke a főtitkár, a számvevő főigazgató, a számvevő igazgató és a számvevő igazgatóhelyettes és a számvevő főtanácsos alapilletményét -vezetői munkájuk értékelésétől függően - át nem ruházható hatáskörében legfeljebb 40%-kal megemelheti."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság először az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit megillető mentelmi joggal összefüggő indítványt vizsgálta meg.
Az Alkotmány 20. § (3) bekezdése szól az országgyűlési képviselőket megillető mentelmi jogról. Az Alkotmány e tekintetben nem tartalmaz részletszabályokat, a mentelmi jog "az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben szabályozottak szerint" illeti meg a képviselőket. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e szabályból - de az Alkotmány más rendelkezéseiből - sem vonható le olyan következtetés, hogy a mentelmi jog szabályozása kizárólagos alkotmányozási tárgykör, azaz az Alkotmányból nem vonható le az a következtetés, hogy az országgyűlési képviselőkön kívül más személyek mentelmi joggal nem rendelkezhetnek. A jogrendszerben az Ásztv.-en kívül számos más törvény tartalmaz mentelmi jogot biztosító rendelkezést. A Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 23. § (1) bekezdése szerint a legfőbb ügyészt és az ügyészeket, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 14. § értelmében az alkotmánybírákat, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 11. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztost, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 5. § (1) bekezdése alapján a hivatásos bírót stb. az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg. A mentelmi jogra vonatkozó szabályozást legutóbb az egyes törvények mentelmi jogra vonatkozó rendelkezéseinek módosításáról szóló 2006. évi LXXXVII. törvény közelítette egymáshoz, módosítva egyben az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvénynek a mentelmi jogról rendelkező 4-5. §-ait.
Az Alkotmánybíróság a 865/B/2003. AB határozata az ügyészeket (a fenti törvény alapján) megillető mentelmi jog alkotmányosságát vizsgálta. A határozat - többek között - megállapította:
"A kontinentális jogrendszerekben ismert mentelmi jog kettős természetű: egyrészt anyagi jellegű szabályként kizárja a felelősségre vonást azért a tevékenységért, amelyet a jogosult hivatalának gyakorlása kapcsán fejt ki (felelősségmentesség, immunitás), másrészt eljárási jellegű szabályként hozzájárulástól teszi függővé a felelősségre vonást célzó eljárás megindítását (sérthetetlenség, inviolabilitás). [34/2004. (IX. 28.) AB határozat, ABK 2004. augusztus-szeptember 659, 661, 662.]" (ABH 2004, 1791, 1793.).
E döntés rámutatott továbbá, hogy "A hatályos szabályozás szerint a mentelmi jog intézménye tehát elsődlegesen az alkotmányos szervek, azok tagjai, tisztségviselői védelmét szolgálja, a más hatalmi ágakkal szemben is, s működésük függetlenségét, befolyásmentességét és zavartalanságát hivatott biztosítani." (ABH 2004, 1791, 1795.)
A bírák mentelmi jogát vizsgáló 723/B/2006. AB határozat pedig kiemelte, hogy "A mentelmi jog terjedelme - éppen azért, mert a jogintézmény feladathoz, funkcióhoz kötődő garancia - eltérő lehet. A jogtudomány is megkülönböztet abszolút és relatív mentelmi jogot, illetve ún. (adott feladathoz kötődő) részvételi garanciát. Más csoportosítás szerint a mentelmi jog anyagi és eljárásjogi biztosíték, amelyhez a különböző jogágak annak rendeltetését figyelembe vevő, eltérő biztosítékokat kapcsolnak. Az utóbbi időben a jogalkotásban a mentelmi jog területén szűkítő és egységesítő tendencia érvényesül." (ABK 2009, október1200.)
A mentelmi jog fent bemutatott alkotmányjogi sajátosságai alapján megállapítható, hogy a mentelmi jog - a jogosult személyek immunitásán és inviolabilitásán túl - az adott szerv (Országgyűlés, Alkotmánybíróság, Állami Számvevőszék stb.) alkotmányos státuszának a védelmét is szolgálja. Így a jogintézmény törvényi meghatározása - az indítványozó állításával ellentétben nem sérti az Alkotmányt, hanem épp ellenkezőleg - az Alkotmány rendelkezéseinek - ezen belül a hatalommegosztás elvének -érvényesülését elősegítő garancia. Az, hogy a törvényhozás az országgyűlési képviselőkön kívül is mentelmi jogot biztosít más hatalmi ág képviselőinek működésük függetlenségének, zavartalanságának biztosítására, nem sérti az Alkotmánynak sem az országgyűlési képviselők mentelmi jogára vonatkozó 20. § (3) bekezdését, sem a törvény előtti egyenlőség elvét kimondó 57. § (1) bekezdését. Az Ásztv. 9. § (1)-(2) bekezdéseiben az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek (mint az alkotmányos szerv vezetőinek) biztosított mentelmi jog alkotmányellenessége ezért nem állapítható meg.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ásztv. 9. § (1)-(2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítványozó az egyenlő munkáért egyenlő bérelvének a sérelmét állította az Ásztv. 14. § (2) bekezdése vonatkozásában, mert e rendelkezés az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek díjazását a miniszteri díjazáshoz és juttatáshoz képest határozza meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy az elnök és az alelnök díjazása a miniszteri díjazáshoz képest kerül kiszámításra technikai jellegű norma, hátrányos - Alkotmány által tiltott - megkülönböztetést semmilyen vonatkozásban nem tartalmaz. Bizonyos közjogi tisztséget betöltők díjazásának a miniszterelnöki illetve miniszteri díjazáshoz, illetményhez viszonyított meghatározása a jobb áttekinthetőséget - az állami vezetők juttatásainak összehangolását - biztosító jogalkotási technika, amely nem veti fel sem az Alkotmány 70/A. §-ának, sem a 70/B. § (2) bekezdésének a sérelmét. (A díjazásra lásd például: a köztársasági elnök, a miniszterelnök, az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a Legfelsőbb Bíróság elnöke tiszteletdíjáról és juttatásairól szóló 2000. évi XXXIX. törvényt, illetve az Ásztv.-en kívül lásd az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 13-át.)
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ásztv. 14. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó az Ásztv. 14. § (4)-(13) bekezdéseivel összefüggésben is az egyenlő munkáért egyenlő bérhez való jog sérelmét állítja, mert a számvevők besorolásáról, pótszabadságáról, alapilletményéről, vezetői illetménypótlékáról, külön juttatásaikról, és illetményeltérítéseiről szóló szabályok eltérnek a köztisztviselőkre irányadó rendelkezésektől.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdését több döntésében értelmezte. Az értelmezés kiindulópontjának tekinthető 137/B/1991. AB határozat szerint "[a]z Alkotmány 70/B. §-a ... helyes értelme szerint az általános diszkrimináció-tilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálása" (ABH 1992, 456, 459.). Jelen ügyben a munka világára vonatkozó diszkrimináció az eljárás tárgya, nevezetesen: az Állami Számvevőszék tisztségviselőinek, számvevőinek a köztisztviselőkhöz képet eltérő díj azása, besorolása, juttatásai.
Az Alkotmánybíróság a 198/B/1998. AB határozatában a munka világával kapcsolatos eltérő törvényi (köztisztviselőkre, közalkalmazottakra és a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozókra vonatkozó) szabályok egymáshoz való viszonyát elemezve rámutatott, hogy "[a] munkával kapcsolatos viszonyok vázolt különbözősége, továbbá az egyes jogviszonyokban ellátott munkatevékenységek egymástól nyilvánvalóan eltérő jellege is indokolja a jogi szabályozás differenciálását. A három törvény a munkavállalók három valóságos csoportjára vonatkozóan szab meg - a bérre, az illetményre, az illetménykiegészítésre és pótlékokra, a jubileumi jutalom, a 13. havi fizetés feltételeire is kiterjedő - eltéréseket, s ezek nem tekinthetők diszkriminációnak. Alkotmányellenes megkülönböztetés ugyanis az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint [pl. a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában] csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel. (ABH 1993, 65.) A köztisztviselők, a közalkalmazottak, s a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalók pedig olyan egymástól elkülönült csoportokba sorolhatók, amelyekre az eltérő munkajogi szabályozás alkotmányosan indokolt." (ABH 1999, 668, 669.)
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint tehát alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között anélkül tesz különbséget, hogy ennek alkotmányos indoka volna (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.). Így a diszkrimináció vizsgálatánál alapkérdés, hogy azonos csoportba tartoznak-e azok, akik között a hátrányos megkülönböztetés felmerül. A fentebb bemutatott alkotmánybírósági határozatok világosan kijelölték, hogy a munka világával összefüggő kérdések szabályozásakor figyelembe lehet - sőt figyelembe is kell - venni a munkavégzés sajátosságait; így pl. nem tartoznak azonos csoportba a köztisztviselők és közalkalmazottak. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen esetben az azonos csoportba tartozó személyi kört az Állami Számvevőszéknek az Ásztv. (4)-(13) bekezdéseiben meghatározott tisztségviselői és számvevői képezik, ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és 70/B. § (2) bekezdése szempontjából alkotmányellenes megkülönböztetés nem állapítható meg.
Mivel az indítványozó által kifogásoltak nem azonos csoportba tartozó személyek közötti különbségtételre vonatkoznak, ezért az Alkotmánybíróság a Ásztv. (4)-(13) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt is elutasította.
Budapest, 2010. május 31.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró