36/B/2003. AB határozat
a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 13. § (1) bekezdés f) pontja, a 26. § (4) bekezdése és a 26. § (12) bekezdés második mondata alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 13. § (1) bekezdés f) pontja, a 26. § (4) bekezdése és a 26. § (12) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 26. § (12) bekezdés második mondata, a 36. § (1) bekezdése és a 37. §-a tekintetében a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja. -
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szjt.) több rendelkezését támadta és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte.
1. Álláspontja szerint az Szjt. 13. § (1) bekezdés f) pontja - "szoros összefüggésben" az Szjt. 26. § (4) bekezdésével - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, a 8. § (2) bekezdésében, a 9. § (1)-(2) bekezdésében foglaltakat. Az indítványozó kifogásolta, hogy e rendelkezések "kiszámíthatatlanságot" okoznak, eltérő tartalmú szabályozásokat fogalmaznak meg a szerencsejáték-vállalkozók számára, s ezáltal sértik a jogbiztonság alkotmányos követelményét. Sérelmezte, hogy a támadott szabályozások kiüresítik a vállalkozás jogát, ellentétesek a piacgazdaság elveivel és nem hagynak esélyt "a fair eljárásra", igazságos bírói döntésre. Úgy vélte, hogy az Szjt. 26. § (12) bekezdésében a 200 méteres körzetre vonatkozó korlátozó rendelkezés alkalmazásával "egy későbbi, akár célzatos, önkényes és rosszhiszemű, 200 méteren belüli intézményi betelepülés" szerzett vagyoni jogokat sért, mivel "a törvényesen engedélyezett szerencsejáték vállalkozás bezárását idézi elő".
2. Az Szjt. 26. § (12) bekezdés második mondata tekintetében az indítványozó utólagos normakontrollra és alkotmányellenes jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló kérelmet is előterjesztett. Sérelmezte azt a rendelkezést, amely az itt nevesített intézménytípusok (ifjúsági, gyermek-, oktatási vagy nevelési intézmény, ifjúsági klub, egyházi és egészségügyi intézmény) 200 méteres közelében nem teszi lehetővé az I. kategóriába tartozó játékterem működését. Arra hivatkozott, hogy e korlátozó szabálynak nincs "biztonságos tárgyi köre, hatálya", mivel hiányzik az alkalmazás körének egzakt tartalma, terjedelme. A támadott szabályozás nem ad pontos meghatározást, s utaló szabályt sem tartalmaz, ezért sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét.
3. Az Szjt. 36. § (1) bekezdése és a - 26. § (12) bekezdésével összefüggésben - a 37. § vonatkozásában az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte.
Arra hivatkozott, hogy a Szerencsejáték Felügyelet (a továbbiakban: SZF) folyamatosan gyakorolt és csaknem korlátlan jogai nincsenek tekintettel a jóhiszeműen szerzett ügyféli jogokra. Az indítványozó úgy vélte, hogy alkotmányellenes mulasztás áll fenn az Szjt. említett rendelkezései tekintetében, mert ez a "szabályozás egyoldalú, elnagyolt, a közjogi alávetettségből kiszolgáltatottságot kreál". Az indítványozó álláspontja szerint a 37. §-ban megfogalmazott értelmező rendelkezések közül hiányzik a 26. § (12) bekezdésében meghatározott intézmények fogalmi kifejtése. Az indítványozó úgy vélte, hogy a definíciók hiánya megalapozza az alkotmánysértő mulasztás megállapítását.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy "[a] Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja".
Az Alkotmány 9. §-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"(1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát".
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése így rendelkezik: "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el".
Az Szjt. 13. § (1) bekezdése megállapítja:
"A koncesszióköteles tevékenységet folytató szerencsejáték szervező engedélyét az SZF határozott időre vagy az akadályok elhárulásáig felfüggesztheti, ha a szerencsejáték szervező
a) az engedélyben foglaltaktól eltér, vagy a jóváhagyott játéktervtől engedély nélkül eltér,
b) a szerencsejáték lebonyolításának tisztaságát veszélyezteti,
c) az állammal szembeni kötelezettségét nem teljesíti,
d) a számára előírt nyilvántartási, könyvvezetési előírásoknak nem tesz eleget, vagy hamis adatot tüntet fel,
e) a jogszabályban foglaltakat ismételten, vagy súlyosan megszegi,
f) az engedély kiadása után merül fel olyan tény, adat vagy körülmény, amely miatt az engedély megtagadásának lett volna helye".
Az Szjt. 26. § (4) bekezdése szerint "[j]átékterem működéséhez a játékterem helye szerinti települési önkormányzat, a főváros területén a kerületi önkormányzat jegyzőjének előzetes hozzájárulása szükséges". Az Szjt. 26. § (12) bekezdése is korlátozd jellegű rendelkezést tartalmaz: "Az I. kategóriába tartozó játéktermet 18 éven aluliak nem látogathatják, a II. kategóriába tartozó játékteremben pedig pénznyerő automatán nem játszhatnak. Ifjúsági, gyermek-, oktatási vagy nevelési intézmény, ifjúsági klub, továbbá egyházi, illetőleg egészségügyi intézmény 200 méteres körzetében I. kategóriába tartozó játékterem nem működhet".
Az Szjt. 36. § (1) bekezdése a szerencsejáték szervezés ellenőrzését szabályozza: "Az SZF törvényességi felügyeletet gyakorol a szerencsejátékok szervezése felett. Ennek keretében folyamatosan ellenőrzi, hogy a tevékenység a jogszabályoknak, az engedélynek, a játéktervnek és jogszabály alapján az SZF által kiadott előírásoknak megfelel-e".
Az Szjt.-nek az indítványban ugyancsak említett 37. §-a az értelmező rendelkezéseket állapítja meg.
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmére, a jogbiztonság megsértésére vonatkozó indítványi kifogásokat vizsgálta.
1.1. Az Szjt. 26. § (4) bekezdése a játékterem működéséhez a jegyző hozzájárulását írja elő, az Szjt. 13. § (1) bekezdés támadott f) pontja pedig lehetővé teszi a szerencsejáték szervező engedélyének felfüggesztését. Az Alkotmánybíróság a 255/B/1997. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) az Szjt. 26. § (4) bekezdése alkotmányosságát az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tekintetében is vizsgálta már. (ABH 1997, 732, 735.) Az említett ügyben azonban az indítványozó a jogállamisághoz, a jogbiztonsághoz való jog más alkotmányos összefüggésére, a normavilágosság alkotmányos követelményére hivatkozva kérte az alkotmánysértést megállapítani. A jelen eljárásban elbírált indítvány a jogbiztonság más összetevőire is hivatkozik, ezért az Alkotmánybíróság a jelen ügyben elbírált indítványt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontjára tekintettel nem minősítette ítélt dolognak.
1.2. Az indítványozó úgy vélte, hogy az Szjt. 13. § (1) bekezdés f) pontja és a 26. § (4) bekezdése az engedélyezést követő időszakra nézve jogbiztonságot sértő módon különböző tartalmú szabályozást állapít meg a szerencsejáték-üzemelést folytató vállalkozókra vonatkozóan.
Az Szjt. 2. § (2) bekezdése alapján a szerencsejáték szervező tevékenységhez - így a játékterem működéséhez - az SZF adja ki az engedélyt. Az Szjt. 2. § (4) bekezdés a) pontjának megfelelően nem adható meg az engedély, ha a folytatni kívánt tevékenység sértené a jóérzést, a közbiztonságot, a közszemérmet, illetőleg gyermek- vagy ifjúságpolitikai érdeket. [Ilyen körülményeket említ az Szjt. 26. § (12) bekezdés második mondata.] Az Szjt. 26. § (4) bekezdése a játékterem működéshez előírja a jegyző előzetes hozzájárulását. Az Szjt. 36. § (1) bekezdése az SZF által megvalósított folyamatos ellenőrzésről rendelkezik. Az Szjt. 13. § (1) bekezdés idézett f) pontjának megfelelően pedig az SZF felfüggesztheti a szerencsejáték szervező engedélyét, ha az engedély kiadása után olyan tény, adat, vagy körülmény merül fel, amely miatt az engedély megtagadásának lett volna helye.
Az Alkotmánybíróság már korai döntésében elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon". [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]
Az Alkotmánybíróság a bemutatott jogszabályi rendelkezések között alkotmánysértő kollíziót nem tárt fel. Az SZF által megvalósuló folyamatos ellenőrzés tényéből az is következik, hogy a törvényi feltételeknek nem megfelelő szerencsejáték-üzemeltetést fel lehet függeszteni. Az SZF működésének jogszerűsége pedig nem alkotmányossági, hanem jogalkalmazási kérdés.
1.3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem jelenti a normavilágosság igényének sérelmét az olyan, az Szjt. 26. § (12) bekezdés második mondatába foglalt szabályozás sem, amely nem határozza meg, hogy mi tekinthető ifjúsági, gyermek-, oktatási vagy nevelési intézménynek, ifjúsági klubnak, egyházi, illetőleg egészségügyi intézménynek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakításakor tekintettel volt arra a körülményre, hogy e fogalmak tartalmát más jogszabályok megállapítják. Másrészt az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy valamely létesítménynek az Szjt. 26. § (12) bekezdés bemutatott szövegében jelzett intézményi körbe való tartozása nem jogalkotási kérdés, s így nem értékelhető az alkotmányossági vizsgálat keretében, hanem a jogalkalmazási folyamatban válaszolható meg. Az illetékes jegyző, az SZF (és adott esetben a határozatának felülvizsgálata során a bíróság) jogosult minősíteni azt a tényt, hogy mely épületben folyik oktatási, nevelési, egyházi tevékenység, s így ennek 200 méteres körzetében I. kategóriába tartozó játékterem nem működtethető.
1.4. Az indítványozó a jogbiztonság sérelmének tekintette az Szjt. 26. § (12) bekezdés előbbiekben vizsgált második mondatát azért is, mert ennek határozatlansága "kiszámíthatatlan helyzethez vezethet", ha a játékterem 200 méteren belüli közelségében pl. templomot építenek.
Az Szjt. valóban nem szabályozza a játékterem közelségének funkció szerinti beépíthetőségét, de a törvénnyel szemben ilyen, alkotmányossági szempontból értékelhető követelmény nem fogalmazható meg. E tárgykört az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.), valamint a felhatalmazására és végrehajtására kiadott jogszabályok rendezik. Az Ét. - számos garanciális jelentőségű előírás körében - 34. § (4) bekezdés második mondatában állapítja meg, hogy az építésügyi hatóság az engedélyezési eljárás során biztosítja az eljárással érintettek és az eljárásban érdekeltek jogos érdekeinek védelmét. Az építéshatósági eljárásban van lehetőség arra, hogy a játékterem tulajdonosa (működtetője) az "új betelepülőkkel" kapcsolatos jogos érdekeit védje, képviselje.
1.5. Az indítványozó - ugyancsak a jogbiztonságra való hivatkozással - a szerzett jogok sérelmét is kifogásolta. Az Alkotmánybíróság már korábbi döntéseiben elvi jelleggel rámutatott arra, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált "jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása". [Pl.: 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364, 367.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.]
Az SZF által a játékterem működtetésére vonatkozó engedély valamely építési engedély kiadása szempontjából nem minősül alkotmányos védelmet élvező szerzett jognak, hanem a jogalkalmazás során elbírált igénynek. Nem a jogalkotás feladata, hogy - akár a szerzett jogok védelmének intézményével, új épületnek a 200 méteres távolságon belüli létesítésének megtiltásával - biztosítsa a szerencsejátékot működtető vállalkozó számára a háborítatlan tevékenységet. Az Alkotmánybíróság azonban valamely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárás keretében normakontrollt végez, s nem a jogalkalmazás alkotmányosságát bírálja felül.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a szerzett jogok védelmének Alkotmányból fakadó követelménye és az Szjt. támadott rendelkezései között alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggést nem tárt fel.
A vázoltakra tekintettel az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmére vonatkozó indítványozói hivatkozásokat megalapozatlannak minősítette és az Szjt. 13. § (1) bekezdés f) pontja, a 26. § (4) bekezdése és a 26. § (12) bekezdés második mondata alkotmányellenességét nem állapította meg.
2. Az indítványozó a Szjt. támadott előírásait az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdésébe is ütköztette.
Az Alkotmány 9. §-a a gazdasági életre irányadó rendelkezéseket tartalmaz. Az (1) bekezdés a piacgazdaság deklarálásához kapcsolja a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő védelmét, míg a (2) bekezdés a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát rögzíti.
2.1. Az Alkotmánybíróság az 54/1993. (X. 13.) AB határozatában, valamint a 65/1997. (XII. 18.) AB határozatában kifejtette, hogy a vállalkozás joga, mint alapjog azt jelenti, hogy az állam bárkinek biztosítja a vállalkozás, azaz a gazdasági életben történő tevékenység folytatását. Ezen alapjog az állam által megteremtett közgazdasági feltételrendszerbe történő bekapcsolódás lehetőségét jelenti. E feltételrendszerrel kapcsolatosan különösen az az alkotmányossági követelmény, hogy az megfeleljen a piacgazdaság Alkotmányban rögzített feltételének, valamint, hogy ne legyen diszkriminatív. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. (ABH 1993, 340-344.; és ABH 1997, 391-396.)
Tekintettel arra, hogy az Szjt. vizsgált szabályozásai az idézett alkotmánybírósági határozatokban megfogalmazott alkotmányos követelményt nem sértik, a vállalkozáshoz való jog sérelme nem állapítható meg.
Az Alkotmány 8. §-ának az indítványozó által hivatkozott (2) bekezdése az alapjog lényeges tartalmának korlátozását tiltja. Mivel az Alkotmánybíróság a vállalkozás joga, mint alapjog sérelmét nem állapította meg, ezért az Alkotmány 8. § (2) bekezdése megsértésére irányuló indítványi hivatkozások érdemi vizsgálatát mellőzte.
2.2. Az Alkotmánybíróság az 1105/B/1993. AB határozatában megállapította, hogy: "A gazdasági verseny szabadsága az állami célkitűzésként megállapított piacgazdasághoz szervesen kapcsolódó olyan alkotmányos elv, amely többek között arra hivatott, hogy elősegítse a vállalkozás és a foglalkozás szabad megválasztása alapjogának sokszintű és hatékony érvényesülését." (ABH 1994, 637, 640.)
Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi (pl. a tulajdonhoz való jog, a köztulajdon és magántulajdon egyenlősége, a vállalkozás joga, a diszkrimináció tilalma) alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120.]
A szerencsejáték lényege - az Szjt. 1. § (1) bekezdése szerint, - hogy az abban részt vevő játékos pénzfizetés vagy vagyoni érték nyújtása fejében, meghatározott feltételek fennállása vagy bekövetkezése esetén pénznyereményre vagy más vagyoni értékű nyereményre válik jogosulttá. A nyerés vagy a vesztés kizárólag vagy túlnyomórészt a véletlentől függ. A szerencsejátékok vázolt jellege és az irántuk megmutatkozó tömeges igény indokolttá teszi az engedélyezés és a felügyelet intézményrendszerének működését. Az Alkotmánybíróság már egy korábbi, a vizsgált tárgykörhöz hasonló tartalmú döntésében, az 1055/B/1998. AB határozatában rámutatott: a jogalkotó a szerencsejáték igénybevevők érdekei, s a játék szabályszerűségének védelmére "a különböző szervezetek és ellenőrzési formák egymásra épülő rendszerét alakította ki, anélkül azonban, hogy ezzel a piacgazdaság, önszabályozó erejét gyengítette volna". (ABH 2002, 896, 899.)
Tekintettel arra, hogy az Szjt.-nek a játéktermek működtetésének engedélyezéséről szóló - és ebben a folyamatban a jegyzőnek hatáskört megállapító - támadott szabályai sem a piacgazdaság alkotmányos elvét, sem a vállalkozás jogát, sem a gazdasági verseny szabadságát nem sértik, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
3. Az indítványozó a "fair eljárás" sérelmére is hivatkozott. Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte a "tisztességes eljáráshoz való jog" alkotmányos tartalmát. Az Alkotmány az "igazságos tárgyalás" kifejezést használja a "tisztességes eljárás" (fair trial) megjelölésére. Az Alkotmánybíróság elvi jelentőségű döntésében, a 6/1998. (III. 11.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.1.) rámutatott arra, hogy a tisztességes eljárás követelménye az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt követelményeken túl az Alkotmány 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Az Abh.1. megállapításai szerint "a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás 'méltánytalan' vagy 'igazságtalan', avagy 'nem tisztességes'." (ABH 1998, 91, 95.)
A bírósági úthoz, a bíróság általi döntéshez való jognak ugyanis szerves része az eljárás minősége: ez adja a bírósághoz fordulás értelmét.
Az 1074/B/1994. AB határozat kifejezetten felhívta a figyelmet a következőkre: "Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből az államnak nemcsak az a kötelezettsége folyik, hogy bírói utat biztosítson a személyek polgári jogi jogvitái esetére, hanem az is, hogy a bírósághoz fordulást valóságosan lehetővé tegye". (ABH 1996, 452, 453.) A 39/1997. (VII. 1.) AB határozat pedig arra a követelményre is rámutatott, hogy a fair eljárásnak lehetővé kell tennie a jogszerűség érdemi érvényesülését, a hatékony jogvédelem alkalmazását. (ABH 1997, 263, 272.)
A játékterem működéséhez - az Szjt. 2. § (2) bekezdése alapján - a jegyző hozzájárulását is figyelembe véve az engedélyt az SZF adja ki.
Az Szjt. 7. § (3) bekezdése szerint az SZF eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) az irányadó, így az SZF érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatát lehet kérni az Áe. 72. § (1) bekezdése alapján. Amennyiben az SZF jogszabály-értelmezésével és így a döntése jogszerűségével kapcsolatban vita merül fel, azt az érdemi határozat bírósági felülvizsgálata során lehet tisztázni.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott, hogy az SZF érdemi határozatának bírósági felülvizsgálata során dönthető el az is, hogy a jegyzői hozzájárulás vagy annak megtagadása jogszerű volt-e. (Az SZF elutasító döntését ugyanis meg lehet támadni azon az alapon, hogy az elutasítás jogszabálysértő szakhatósági nyilatkozaton vagy esetleg annak hiányán alapul.) (ABH 1997, 732, 734.) Az Szjt. 7. § említett (3) bekezdése és a 13. § (1) bekezdés vizsgált f) pontja együttes értelmezéséből az is kitűnik, hogy az SZF-nek a koncesszióköteles tevékenységet folytató szerencsejáték szervező engedélyének felfüggesztéséről hozott határozata ellen is bírósági felülvizsgálatnak van helye.
A vázoltak alapján ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Szjt. eljárás alá vont rendelkezései nem sértik a tisztességes eljáráshoz való jogot és ebben a tekintetben sem állapított meg alkotmánysértést, így az indítványt ebben a részében is elutasította.
4. Az indítványozó az Szjt. 26. § (12) bekezdés második mondata, a 36. § (1) bekezdése és a 37. § tekintetében a jogbiztonság sérelmére - ezen belül a normavilágosság hiányára és a "jóhiszeműen szerzett és gyakorolt" ügyféli jogok megsértésére - hivatkozással jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte.
4.1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a körülmény, hogy a törvényalkotó nem határozta meg az Szjt. 26. § (12) bekezdésében felsorolt intézmények fogalmát, nem jelent az Szjt. értelmező rendelkezéseket tartalmazó 37. §-a tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
Az Alkotmánybíróság e határozatában már rámutatott arra, hogy az Szjt. 26. § (12) bekezdéséből említett intézményekre vonatkozóan más törvények tartalmaznak részletes szabályozást. Az Alkotmánybíróság a 71/2002. (XII. 17.) AB határozatban megállapította: "[a] jogbiztonságból nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon". (ABH 2002, 417, 424.) Az 55/2001. (XI. 29.) AB határozat arra is rámutatott, hogy alkotmányossági szempontból önmagában nem eshet kifogás alá, ha a törvényhozó általános fogalmakat használ. (ABH 2001, 442, 461.)
A törvényhozóval szemben tehát nem fogalmazható meg olyan alkotmányos követelmény, hogy az Szjt. alkalmazásában az Szjt. 26. § (12) bekezdésében megjelölt intézményeket részletesen meghatározza. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a jogalkalmazó (a jegyző, az SZF és a bíróság) feladata, hogy ezeknek az intézményi minősültségeknek a fennállásáról állást foglaljon. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmet az Szjt. 37. §-a tekintetében elutasította.
4.2. Az Szjt. 26. § (12) bekezdése és a Szjt. 36. §-a tekintetében az alkotmánysértő mulasztás megállapíthatóságát alátámasztani hivatott indítványozói érvek, nevezetesen: a normavilágosság hiánya, a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok megsértése magával a jogszabály tartalmával kapcsolatban felvetett, az utólagos normakontroll hatáskörében való eljárást megalapozó alkotmányossági kifogásoknak minősülnek. [Az Alkotmánybíróság a Szjt. 26. § (12) bekezdése tekintetében ezt az eljárást - a fent ismertetett érvekre figyelemmel - ebben az ügyben le is folytatta.]
Tekintettel arra, hogy az alkotmánysértő mulasztás megállapításához szükséges (a jogszabály hiányát és egyben az alkotmánysértő helyzetet alátámasztó) érveket az indítvány nem tartalmazott, ezért az Alkotmánybíróság az Szjt. 26. § (12) bekezdés második mondatát és a 36. §-át illetően is az alkotmánysértő mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2004. március 9.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró