18/2005. (V. 12.) AB határozat
"A költségvetési szervek, egyházi intézmények levonható áfájának arányosítása" című 2001/6. APEH iránymutatás kiadása alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és bírói kezdeményezések tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy "A költségvetési szervek, egyházi intézmények levonható áfájának arányosítása" című 2001/6. APEH iránymutatás kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik.
2. Az Alkotmánybíróság az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvénynek az adókra járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvény 65. § (2) bekezdésével megállapított 33. § (4) bekezdésében, illetve 68. §-ával megállapított 38. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel összefüggésben, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában, az eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvénynek az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvény 65. § (2) bekezdésével megállapított 33. § (4) bekezdésében, illetve 68. §-ával megállapított 38. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel összefüggésben, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló bírói kezdeményezéseket visszautasítja.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz három indítványozó fordult az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvény (a továbbiakban: T.) egyes szabályaival kapcsolatban.
1. Egy magánszemély indítványozó 2001. december 12-én mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte a T.-nek az áfa arányosítására vonatkozó rendelkezéseivel összefüggésben, az intézményfinanszírozású költségvetési szerveket illetően. Állította az indítvány tartalma szerint, hogy az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvénynek (a továbbiakban: Áfa-tv.) a T. 65. § (2) bekezdésével megállapított 33. § (4) bekezdése, illetve 68. §-ával megállapított 38. § (2) bekezdése hiányos szabályozást tartalmaz.
Kezdeményezte annak megállapítását is, hogy "A költségvetési szervek, egyházi intézmények levonható áfájának arányosítása" című, az APEH Adónemek főosztálya által Anf 695/2000. szám alatt kiadott, az Áfa-tv. 33. § (4) bekezdése és 38. § (2) bekezdése rendelkezéseihez kapcsolódó, 2001/6. APEH iránymutatás (a továbbiakban: Iránymutatás) kiadása alkotmányellenes.
Hivatkozott az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmére.
2. Ugyanezen indítványozó egy költségvetési szerv felperes képviseletében 2003. január 31-én az előbb említett beadvánnyal azonos tartalmú indítványt nyújtott be. Jelezte, hogy az indítványokra okot adó konkrét ügyben a Fővárosi Bíróság előtt 16.K.30.629/2002. szám alatt eljárás van folyamatban. A Fővárosi Bíróság 2003. május 6. napján kelt levelében tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy a peres eljárást az indítvány elbírálásáig felfüggesztette.
3. A költségvetési szerv kérelmére a Fővárosi Bíróság 2004. november 19-én és 23-án az előtte 16.K.30.163/2004., 16.K.30.165/2004., 16.K.30.166/2004., 16.K.30.167/2004., 16.K.30.168/2004., 16.K.30.171/2004. szám alatt folyamatban lévő, eltérő bevallási időszakra vonatkozó ügyekben az eljárásokat felfüggesztette és az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte, az ismertetett, elsőként érkezett indítványban foglaltakkal azonos érveléssel.
A bíróság a határozataiban megállapította, hogy "felperes az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság eljárását kérte, mely kezdeményezéshez szükséges beadványában foglaltakat a bíróság elfogadva akként rendelkezett, hogy jelen peres eljárást az Alkotmánybíróság döntéséig felfüggesztette."
Az Abtv. 38. §-ának (1) bekezdése értelmében, ha a bíró az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során észleli, hogy olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amely alkotmányellenes, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezi az alkotmánybírósági eljárást. A 38. § (2) bekezdése szerint az ügyfél kérelmet terjeszthet elő az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése tárgyában.
Az Abtv. értelmében tehát a bíróság az Alkotmánybíróság eljárását abban az esetben kezdeményezi, ha észleli, hogy olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amely alkotmányellenes. Az alkotmányellenesség észlelésére úgy is sor kerülhet, hogy erre az ügyfél hívja fel a bíróság figyelmét és kifejezetten kéri az eljárás felfüggesztését, az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezését, az Abtv. 38. § (1) bekezdésében szereplő okból. A kialakult bírói gyakorlat szerint ugyanakkor a bíróság ehhez a kérelemhez nincs kötve, az elutasítását nem kell indokolnia (BH 1994.8.448) . Azzal azonban, hogy a jelen esetben a felperes indítványát a bíróság elfogadta, az eljárást felfüggesztette, a határozatait az Alkotmánybíróságnak megküldte, állást foglalt abban a kérdésben, hogy az érintett jogszabályt alkotmányellenesnek minősíti-e.
II.
1. Az indítványok és a bírói kezdeményezések benyújtását követően az Áfa-tv.-nek a T. által beiktatott 33. § (4) bekezdése számozását (6) bekezdésre módosította az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2002. évi XLII. törvény 62. § (2) és (3) bekezdése, 2003. január 1-jétől.
Az Áfa-tv. 33. § (6) bekezdését módosította az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény módosításáról szóló 2004. évi IX. törvény 37. § (3) bekezdése, 2004. május 1-jétől.
Az Áfa-tv., a 33. § (6) bekezdése 2004. május 1-je előtt hatályban volt - az indítványozók által hiányosnak tartott - rendelkezéseivel azonos szabályozást a költségvetési szervek, egyházi intézmények levonható áfájának arányosítását illetően nem tartalmaz.
Tekintettel arra, hogy azok a rendelkezések, amelyek a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapjául szolgáltak, már nem hatályosak, az indítványok okafogyottá váltak. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az eljárást - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozatának 31. § a) pontjára figyelemmel -megszüntette.
2. Az Alkotmánybíróság ezideig következetes gyakorlata szerint az ún. konkrét normakontroll-eljárás egyik típusában, az eljárást felfüggesztő bíró az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában kizárólag konkrét normakontrollt kezdeményezhet, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását nem. [27/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 252, 257.]
A jelen esetben a bíróság - az indítványok tartalma szerint - az Áfa-tv.-nek az indítványra okot adó konkrét ügyek elbírálásakori hiányosságára tekintettel kezdeményezett eljárást, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését.
A kifejtett indokokra tekintettel ezért az Alkotmánybíróság a Fővárosi Bíróság által benyújtott bírói kezdeményezéseket, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére vonatkozó részükben, visszautasította.
III.
Az Abtv. 1. §-ának b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe többek között jogszabályok, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik.
Az Iránymutatás sem az Alkotmány, sem a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szerint nem jogszabály. Az állami irányítás egyéb jogi eszközének pedig az 1987. évi XI. törvény 55. §-a olyan irányelvet és tájékoztatót minősít, amelyet miniszter vagy országos hatáskörű szerv vezetője adott ki. Az olyan iránymutatás tehát, amelyet csak az APEH egyik főosztálya tett közzé, nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközének sem.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata azonban, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek megítélésénél nem a forma és az elnevezés a meghatározó, hanem az a tartalom, "amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön" [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275, 278.].
Az Alkotmánybíróság jelen esetben az indítvánnyal támadott iránymutatással kapcsolatban azt állapította meg, hogy az - a tartalmát tekintve - az állami irányítás egyéb jogi eszközének tekinthető, mert a jogszabály - az adott esetben az Áfa-tv. érintett rendelkezései - végrehajtásának fő irányáról és módszeréről szól.
Az Alkotmánybíróság a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatban már megállapította, hogy "a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezéseknek a kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes"; ugyanakkor az Alkotmánybíróság a megsemmisítésre irányuló indítványt visszautasította (ABH 1992, 275.) .
Az Alkotmánybíróság azóta informális jogértelmezések kiadásának alkotmányellenességét hat ügyben ismételten megállapította, ugyanakkor az informális jogértelmezések megsemmisítésétől változatlanul tartózkodott [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október; 45/2001. (XI. 17.) AB határozat, ABH 2001, 727.; 37/2001. (X. 11.) AB határozat, ABH 2001, 302.; 36/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 668.; 16/2001. (V. 25.) AB határozat, ABH 2001, 207.; 6/2004. (III. 24.) AB határozat, ABK 2004. március, 171.].
Jóllehet az Áfa-tv.-nek azok a rendelkezései, amelyekhez az Iránymutatás kapcsolódott, nem hatályosak, a bírói kezdeményezésekre tekintettel az Alkotmánybíróság - az említett határozatokban foglalt gyakorlatára utalva - megállapította, hogy az Iránymutatás kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1140/B/2001.