24/1999. (VI. 30.) AB határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése iránti indítvány tárgyában - dr. Bagi István, dr. Harmathy Attila, dr. Lábady Tamás, dr. Németh János és dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2000. március 31. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja: alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés nem az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból fakadó jogbiztonsági követelményeknek megfelelően szabályozta a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott kifogások benyújtásának eljárási szabályait. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet 2000. március 31. napjáig szüntesse meg.
3. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó szerint alkotmányellenesek a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) és (2) bekezdései, és ezért kéri azok Alkotmánybíróság általi megsemmisítését, valamint az Országgyűlés kötelezését arra, hogy az alkotmányossági követelményeknek megfelelő törvényi szabályozást alkosson a megsemmisített jogszabályi rendelkezések helyett.
A kifogásolt törvényi rendelkezések teszik lehetővé, hogy egyrészt az Országos Választási Bizottságnak (a továbbiakban: OVB) az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése, másrészt az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata ellen az Alkotmánybírósághoz kifogást lehessen benyújtani. Az indítványozó beadványát arra alapozza, hogy a jogorvoslatok törvényi szabályozása több ponton nem megfelelő, mert nem tartalmaz konkrét eljárási szabályokat. Így:
a) nem szabályozott, hogy az OVB milyen formában és módon köteles közzétenni határozatát, ebből következően a jogorvoslatra rendelkezésre álló három nap számításához a kezdő nap nem határozható meg egyértelműen;
b) mivel a kifogást a Ve. 130. § (1) és (2) bekezdése alapján közvetlenül az Alkotmánybírósághoz kell benyújtani, és nem a határozatot kibocsátó szervhez, ezáltal az OVB, illetve az Országgyűlés a kifogásról csak az Alkotmánybíróság közlése útján, késedelmesen értesül;
c) országos népszavazási ügyben nem alkalmazható teljeskörűen az OVB eljárására a Ve.-nek az országgyűlési és az önkormányzati képviselők választására vonatkozó szabályozása. Az országgyűlési és önkormányzati képviselők választása vasárnapi napokon zajlik, így a jogorvoslatra nyitva álló idő lejárta munkanapokra esik, amikor a választási szervek, illetve a bíróságok működnek. Országos népszavazás kezdeményezése esetén a választási szerv szerdán, csütörtökön vagy pénteken közzétett döntése ellen szombati és vasárnapi napokon nincs mód jogorvoslati kérelmet benyújtani.
Ezért az indítványozó álláspontja szerint a Ve. támadott rendelkezései nem megfelelően szabályozzák a jogorvoslathoz való jogot, annak gyakorlási lehetőségét, a jogorvoslati jog biztosítása csak látszólagos, ténylegesen nem gyakorolható. Véleménye szerint ez ellentétes a jogbiztonság követelményével is, tehát a szabályozás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 56. §-át és 57. § (5) bekezdését.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő törvényi előírások vizsgálatára alapozta:
1. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nt.) az országos népszavazás kezdeményezésére vonatkozóan az alábbi rendelkezéseket tartalmazza:
"2. § Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz."
"9. § (2) Az Országos Választási Bizottság az Alkotmányban, valamint a 10. § a)-c) pontjaiban foglalt követelmények teljesítését megvizsgálja, és ennek alapján dönt a konkrét kérdés hitelesítéséről. Az Országos Választási Bizottság elnöke a hitelesítés eredményéről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét."
"14. § (1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követően
a) kötelező népszavazás esetén 15,
b) fakultatív népszavazás esetén 30
napon belül kell dönteni."
2. A Ve. az országos népszavazás kezdeményezésére vonatkozóan a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"2. § E törvényt kell alkalmazni:
a) az országgyűlési képviselők választására,
b) a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok tagjainak a választására,
c) az országos és a helyi népszavazásra,
d) az országos és a helyi népi kezdeményezésre, továbbá
e) azokra a választási eljárásokra, amelyekre e törvény alkalmazását jogszabály elrendeli [az a)-e) pontban foglaltak együtt: választás]."
"4. § (3) Az e törvényben meghatározott határidők jogvesztők, azok - ha a törvény másképpen nem rendelkezik - a határidő utolsó napján 16 órakor járnak le.
(4) A napokban megállapított határidőket a naptári napok szerint kell számítani."
"34. § (2) (Az Országos Választási Bizottság)
n) eljár mindazokban az ügyekben, melyeket törvény a hatáskörébe utal."
"77. § (1) A választási törvények megsértésére hivatkozva a jelölt, a jelölő szervezet és az érintett választópolgár, illetőleg jogi személy panaszt nyújthat be."
"77. § (3) A panaszt és a szavazatszámláló bizottság döntése elleni kifogást az annak elbírálására jogosult választási bizottsághoz kell benyújtani. Az egyéb kifogást a sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz kell benyújtani, amely azt az iratokkal együtt legkésőbb a beérkezését követő napon felterjeszti az elbírálására jogosult választási bizottsághoz, illetőleg bírósághoz."
"78. § (1) A panaszt és a kifogást (a továbbiakban együtt: kifogás) úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett tevékenységtől, illetőleg döntés meghozatalától számított három napon belül megérkezzen. A kifogást elbíráló választási bizottság, illetve bíróság a benyújtott kifogásról a beérkezésétől számított három napon belül dönt.
(2) A kifogásnak tartalmaznia kell a törvénysértés bizonyítékainak megjelölését és a kifogás benyújtójának értesítési címét. A hiányosan benyújtott kifogást érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani.
(3) A választási bizottság a kifogás előterjesztőjét meghallgathatja. Ebben az esetben az ellenérdekű fél számára is lehetővé kell tenni a személyes nyilatkozattételt.
(4) A bíróság a kifogásról nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban határoz. A bírósági eljárásban a jogi képviselet kötelező. A bíróság a kifogással megtámadott határozatot hozó választási bizottság képviselőjét, illetőleg a kifogás előterjesztőjét meghallgathatja."
"116. § Az I-X. fejezet, valamint a 89. § rendelkezéseit az országos népszavazáson a jelen fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni."
"117. § Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani.
(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő három napon belül az Alkotmánybírósághoz lehet benyújtani.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. Az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott, illetve az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"56. § A Magyar Köztársaságban minden ember jogképes."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szerint:
"49. § (1) Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
(2) A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni."
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az Abtv.-ben foglalt hatáskörén túlmenően több olyan ügyben eljár, amelyeket valamely külön törvény utal a hatáskörébe. Az egyik ilyen külön törvényi felhatalmazás a Ve. 130. §-ában foglalt rendelkezés, amely egy speciális, kifogást elbíráló, tehát jogorvoslati jogkört biztosít az Alkotmánybíróság számára. Ebben a jogkörében eljárva a testület eddig három döntést hozott, amelyek közül az első kettőben azt állapította meg, hogy a kifogások elkéstek, ezért azokat visszautasította, míg a harmadikban a kifogást érdemben elbírálva az OVB határozatát helybenhagyta. [28/1998. (VI. 16.) AB végzés (a továbbiakban: 1. AB végzés), ABH 1998, 523; 2/1999. (III. 3.) AB végzés (a továbbiakban: 2. AB végzés), ABK 1999. március, 78; 11/1999. (V. 7.) AB határozat , ABK 1999. május, 162]
Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat nélküli visszautasítást mind az 1. AB és 2. AB végzésben arra alapította, hogy a kifogások a Ve.-ben meghatározott határidő lejárta után érkeztek meg. A határidő-számítás tekintetében már az 1. AB végzés utal arra, hogy "a Ve. tárgyi hatálya egymástól elég nagy mértékben különböző eljárás-fajtákra terjed ki, úgyszólván elkerülhetetlen volt, hogy a jogi szabályozás helyenként nehezen áttekinthető, illetőleg nem jutnak benne kellően érvényre az egyes eljárás-fajták sajátosságai." (ABH 1998, 523, 524) A konkrét, jogorvoslati természetű ügyben az Alkotmánybíróság mindazonáltal arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Ve. 116. §-ában foglalt visszautaló rendelkezés folytán a Ve. 78. § (1) bekezdése szerinti általános szabály, azaz a háromnapos határidő az irányadó. Az Alkotmánybíróság tehát a jogorvoslati jogköre gyakorlása során azt a következetes álláspontot érvényesítette, hogy nemcsak egyszerűen eleget kívánt tenni a soron kívüli döntési kötelezettségének, hanem a jogbiztonság érvényesítése kötelezettségéből adódóan elvi megfontolásból is tartotta magát a hatályos pozitív jog előírásaihoz. Ezzel összefüggésben megállapítható, hogy a testület ebben a helyzetben nem kívánt élni az Abtv. által biztosított azon jogával, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet hivatalból vizsgálja.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor általánosságban nem tekintette kizárhatónak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jövőbeni vizsgálatát. Az 1. AB végzésben erre a következőképpen utalt: "A testület egyfelől az alkotmányossági vizsgálatot igénylő kérdések nagy számára, másfelől az ügy soron kívüli elbírálására irányuló kötelességére tekintettel nem élt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 40. §-ában foglalt felhatalmazásával és nem indított hivatalból eljárást annak megállapítására, vajon az Országgyűlés a Ve. megalkotásakor bizonyos - a népszavazással kapcsolatos politikai alapjog gyakorlása szempontjából fontos - kérdések szabályozásának elmulasztásával nem idézett-e elő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet." (ABH 1998, 523, 525) (Az idézett szövegben a 40. §-ra történő utalás feltehetően elírás, és az valójában az Abtv. 49. §-ára vonatkozik.)
2. A jelen eljárásban - idevonatkozó indítvány elbírálása kapcsán - az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § b) és e) pontjaiban meghatározott hatásköreit gyakorolva éppen erre a kérdésre kellett választ adnia. Ennek során meg kellett vizsgálnia, hogy a Ve. hatályos szabályozása tartalmazza-e mindazokat a rendelkezéseket, amelyek a népszavazás kezdeményezésével kapcsolatos döntések ellen a jogorvoslati jog gyakorlását biztosítják, illetőleg a már meglevő ilyen tartalmú rendelkezések kielégítik-e a jogorvoslati jog biztosításával összefüggő alkotmányos igényeket.
Az Alkotmánybíróság eljárása során a hatályos rendelkezések figyelembevételével abból indult ki, hogy a Ve. 2. § c) pontja értelmében a törvényt alkalmazni kell az országos népszavazásra is. Mivel a Ve. 130. § (1) bekezdése, mint speciális rendelkezés, konkrét jogorvoslati időt nem határoz meg, a 116. § visszautaló rendelkezésének megfelelően arra a 78. §-ban foglaltak az irányadók. A 78. § (1) bekezdése alapján pedig a kifogást úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a döntés meghozatalától számított 3 napon belül megérkezzen. A Ve. 4. §-a szerint a határidőket a naptári napok szerint kell számítani, a határidők jogvesztők, és a határidő utolsó napján 16 órakor járnak le. A Ve. 130. § (1) és (2) bekezdései arra vonatkozóan sem tartalmaznak külön rendelkezést, hogy a kifogás benyújtása pontosan miként történjék. A Ve. 116. §-ának rendelkezése alapján e tekintetben a Ve. 77. § (3) bekezdése az irányadó. E szerint a kifogást a sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz kell benyújtani, amely azt az iratokkal együtt felterjeszti az elbírálásra jogosult választási bizottsághoz, illetőleg bírósághoz.
3. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése rögzíti, hogy a Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozata rendelkező részének 3. pontjában kimondta: "A választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga az Alkotmányban biztosított politikai alapjog, ezért a népszavazás tárgyában hozott döntés ellen biztosítani kell az Alkotmánybírósághoz irányuló alkotmányossági panasz lehetőségét." (ABH 1997, 331, 332) A 64/1997. (XII. 17.) AB határozat (ABH 1997, 380) ismételten kifejezésre juttatta az alkotmányossági panasz szükségességét. Az ezen két határozat által hiányolt jogorvoslatot az Országgyűlés "kifogás" néven szabályozta. A jogorvoslati jogot pedig csak "- a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan -, a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja". [Alkotmány 57. § (5) bekezdése] Az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a választási eljárás jogorvoslati szabályait a népszavazási eljárás során is alkalmazandónak rendelő előírás nem jár-e olyan következménnyel, hogy a jogorvoslati jog gyakorlása az alkotmányos határokat túllépő korlátozást szenved. A népszavazási eljárásban igénybe vehető kifogásra - mint jogorvoslatra - vonatkozó előírások nyilvánvalóan csak akkor lehetnek alkotmányosak, ha e jogorvoslattal a benyújtásra jogosult egyértelműen megállapított olyan szabályok szerint élhet, amelyek jogorvoslati jogát legfeljebb "a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan" korlátozzák.
Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett eldöntenie, hogy a Ve. 130. § (1) és (2) bekezdése - jelenlegi tartalmában - biztosítja-e az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában alkotmányos követelményként meghatározott jogorvoslathoz való jogot, és az Országgyűlés az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségének kimondásával kielégítően gondoskodott-e a választópolgárok ezen jogának tényleges gyakorolhatóságáról, s nem csupán formailag tett e követelménynek eleget.
a) Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként azt állapította meg, hogy a Ve. 130. § (2) bekezdésében az Országgyűlés népszavazással kapcsolatos döntése elleni kifogás benyújtására a háromnapos határidő megállapítása - indokolatlanul rövid tartamánál fogva - szükségtelenül korlátozza a jogorvoslati jogot. A törvényalkotó figyelmen kívül hagyta a választási és népszavazási eljárás közötti azon alapvető különbséget, hogy míg az előbbiben a rendszer lényegéből fakadóan szükségesek és ezáltal indokoltak is a rövid (1, 3, 5, 7 napos) határidők, addig a népszavazási eljárás vizsgált rendelkezése esetén ez nem áll. Az a követelmény ugyanis, miszerint a jogalkotónak a választási eljárásban olyan ésszerű határidőket kellett megállapítania, amelyek biztosítják egyrészt a jogorvoslathoz való jogot, másfelől pedig azt, hogy a választás eredményének megállapítását a jogorvoslat minél kevésbé késleltesse, s ezáltal a választási eljárás szabályaiból következő egyéb határidők betartását meg ne akadályozza, a népszavazási eljárásnak az indítvány által érintett intézményére nem vonatkoztatható. Indokolatlan tehát a teljesen más tartalmú, csak nevében azonos választási jogintézményhez (kifogáshoz) rendelt határidő automatikus átvétele.
A népszavazás és a választás, illetőleg az ezekre vonatkozó eljárások eltérő jellegét bizonyos eljárási cselekményekhez szükséges időtartam meghatározásakor a törvényalkotó figyelembe vette, ami egyes eljárási határidők tartamának megállapításából ki is tűnik. Így a Ve. 117. §-a szerint az OVB a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti. Az Nt. 14. § (1) bekezdése pedig 15, illetőleg 30 napos határidőt állapít meg a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről döntést hozó Országgyűlés számára. Ezen határidők azért kerülhettek a választási eljárás határidőihez képest lényegesen hosszabb időtartamban meghatározásra, mert a népszavazás jellegénél fogva az elrendelésével kapcsolatos kérdések eldöntése nem követeli meg - a választási eljáráséhoz hasonló - szoros határidők megállapítását. A döntés meghozatalára nyitva álló, valamint a jogorvoslati jog gyakorlására rendelkezésre álló határidők összevetéséből az a következtetés vonható le, hogy az utóbbi indokolatlanul és aránytalanul szoros.
A jogorvoslati jog tényleges gyakorlásának egyik elengedhetetlen feltétele, hogy a jogorvoslat benyújtására megfelelő idő álljon rendelkezésre. A népszavazási eljárásban a háromnapos időtartam kevés arra, hogy a kellően megalapozott, érvekkel, okfejtéssel alátámasztott kifogást bizonyosan vagy ahhoz közelálló valószínűséggel határidőben elő lehessen terjeszteni.
A háromnapos jogorvoslati határidő megállapításának alkotmányossága önmagában, csak az időtartam nagysága alapján nem ítélhető meg, e tényező mellett más elemeket is figyelembe kell venni, mindenekelőtt a jogorvoslattal megtámadható döntésről való tudomásszerzés garantáltságát. Az indítvánnyal érintett rendelkezésekkel összefüggésben ez az elem hiányzik.
Háromnapos jogorvoslati határidő más eljárásokban is ismert. Így pl. a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 234. § (1) bekezdése szerint: "A fellebbezés határideje a határozat közlésétől (219. §) számított tizenöt nap, váltóperekben három nap." A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 243. § (1) bekezdése értelmében a kihirdetés útján közölt ítélet ellen a fellebbezést nyomban be lehet jelenteni vagy arra háromnapi határidőt lehet fenntartani. A határidő elmulasztása miatt nincs helye igazolásnak. Ugyanezen törvény 379/F. § (2) bekezdése szerint "A meghallgatáson kívül hozott határozat ellen a kézbesítéstől számított három napon belül lehet fellebbezni." Ezen eljárásokban azonban mindig biztosított, hogy a határozat a jogorvoslatra jogosult tudomására jusson és a határidő a tudomás szerzéstől kezdődik.
Nem ez a helyzet a népszavazási eljárásban sem az OVB, sem pedig az Országgyűlés döntése esetében.
A jogorvoslat előterjesztésére jogosultak nem tudhatják, hogy az OVB mikor tárgyal egy meghatározott kérdést, és azt sem, hogy az adott ülésen hoz-e döntést. Az OVB határozatának közzétételét és annak módját a törvényalkotó nem szabályozta, ezáltal teljesen esetleges, hogy a jogorvoslatra jogosult mikor szerez erről tudomást. Az Országgyűlés határozatait a hivatalos lapban közzéteszik ugyan, de a közzététel dátuma (a jogorvoslati határidő megnyílta) nem szükségképpen azonos a hivatalos laphoz való hozzáférés időpontjával. A rövid fellebbezési határidő esetében ez az esetleges eltérés végeredményben a jogorvoslati jog gyakorlását lehetetlenné teheti. Az egyedi, s jogorvoslattal megtámadható országgyűlési határozat esetében - éppen ezen volta miatt - fokozottan áll a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatban kifejtett tétel: a Magyar Közlönyben közzétett jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté, ha bármely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlöny szóban forgó számát megvásárolni és a reá irányadó jogszabály rendelkezéseit megismerni (ABH 1992, 131, 132). Nem lehet azonban azt a megállapítást sem érvénytelennek tekinteni, hogy miután elviselhetetlen terhet hárítana a jogalkalmazó szervekre és teljes jogbizonytalanságot teremtene, ha az egyes ügyekben külön-külön kellene vizsgálni: az adott megyébe vagy az érintett előfizetőkhöz mikor jutott el a Magyar Közlöny, vélelem szól amellett, hogy a tényleges kihirdetés időpontja megegyezik a Magyar Közlöny megjelenési dátumával (ABH 1992, 131, 132). A jogorvoslati jog gyakorlása biztosításának módja erre tekintettel csak az lehet, hogy a határidő tartamának megállapítása a Magyar Közlönyhöz való hozzáférés vélelmezett és tényleges időpontja közötti eltérés lehetőségének ésszerű figyelembevételével kerül sorra.
A rendelkezésre álló időtartamot tovább szűkíti a népszavazási eljárásban is alkalmazandó, a Ve. 78. § (1) bekezdésében előírt szabály, miszerint a kifogásnak ezen időtartam alatt meg is kell érkeznie a döntést hozó szervhez. A választási eljárásban tudható, így előre kiszámítható, hogy mikor kerülhetnek sorra olyan döntések, amelyekkel kapcsolatban a jogorvoslat esetlegesen felmerülhet. A választási szervek elérhetősége biztosított, folyamatosan üléseznek, illetve készenléti helyzetben vannak. A népszavazási eljárás vizsgált szakaszában ezzel szemben sem a döntést hozó szerv, sem pedig a kifogást elbíráló Alkotmánybíróság nem ülésezik, illetve működik folyamatosan, tehát például hétvégén egyáltalán nem biztosított az elérhetőségük. Emiatt nem minden esetben nyílik arra mód, hogy az érdekelt a kifogást személyesen nyújtsa be, a postai úton való továbbítással pedig szinte biztosan nem tartható a törvényi határidő. Az Alkotmánybíróság határozata meghozatalakor azt is figyelembe vette, hogy valamely politikai alapjog esetében ésszerűtlen és indokolatlan az a rendelkezés, amellyel a jogalkotó a jogorvoslati joggal való élés határidejének nem megfelelő szabályozásával személyes kézbesítésre kényszeríti a kifogás előterjesztőjét.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdése részbeni alkotmányellenességét állapította meg. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozni kívánja: A Ve. 130. § (2) bekezdése nem teljes egészében, hanem csupán a jogorvoslati határidőt három napban megállapító rendelkezésében alkotmányellenes. Minthogy azonban ezen rendelkezést önmagában a szövegből úgy kiemelni nem lehetséges, hogy a mondat nyelvtani helyessége ne változzék, az Alkotmánybíróság a teljes bekezdést megsemmisítette. A megsemmisítés időpontját azonban az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján pro futuro határozta meg, mert megfelelő időt kívánt a jogalkotó számára biztosítani az alkotmányellenesség orvoslására.
b) Az Alkotmánybíróság jelen vizsgálata során megállapította, hogy a választási eljárás szabályainak, így különösen a határidőknek és azok számításának mechanikus, kritikátlan kiterjesztése a népszavazási eljárásra, illetőleg a választási eljárástól jelentősen eltérő jellegű eljárás igényeihez igazodó szabályozás elmulasztása alkotmányellenes helyzetet idézett elő. A Ve. 130. § (1) és (2) bekezdésének normatartalma és az annak gyakorlati alkalmazásához rendelt visszautaló szabályozás ugyanis elnevezésükben (kifogás) azonos, de meghatározó tartalmi elemeikben lényegesen eltérő funkciójú és rendeltetésű intézményeket köt össze olyképpen, hogy a választási eljárás sajátosságaira tekintettel létrehozott szabályok uralják a népszavazási eljárásban igénybe vehető jogorvoslatot is. Ebben az összefüggésben az Alkotmánybíróság az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján hivatalból eljárva azt vizsgálta, hogy a népszavazási eljárásban a kifogás közvetlen és részletes szabályozásának elmulasztása nem eredményezett-e alkotmányellenes helyzetet.
Jogbizonytalanságot eredményező hiányosságként állapította meg az Alkotmánybíróság azt, hogy a jogalkotó a Ve. 130. § (1) bekezdése vonatkozásában elmulasztotta a jogorvoslati határidő kezdő időpontjának egyértelmű és a népszavazási eljárás sajátosságát figyelembe vevő meghatározását. Az országos népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás kiemelkedően fontos jogintézménye, amelynek alkotmányos jelentősége megköveteli, hogy az eljárásra vonatkozóan teljes egészében pontosan kerüljenek meghatározásra egyes, csak a népszavazást érintő eljárási cselekmények, különösen az ezekhez kapcsolódó határidők. A határidő kezdő időpontja meghatározása követelményének a törvényalkotó a Ve. 130. § (2) bekezdésében az Országgyűlés döntése tekintetében eleget tett azáltal, hogy kimondta: a kifogást a határozat közzétételét követő három napon belül lehet benyújtani. Ugyanezen követelmény érvényesítését a Ve. 130. § (1) bekezdése vonatkozásában elmulasztotta. Az országos népszavazás alkotmányos súlyának megfelelően az OVB döntése ellen benyújtható kifogás határideje kezdő időpontjának egyértelműen megállapíthatónak kell lennie, méghozzá úgy, hogy a jogorvoslat benyújtására jogosultak az esetleges jogorvoslat tárgyát képező döntésről értesülhessenek. Mindez pedig nem történhet másként, mint az OVB döntésének megfelelő módon való közzétételével. Ennek hiányában ugyanis nem biztosítható megnyugtatóan magának a jogorvoslatnak a lehetősége, illetve kétséges az arra nyitva álló időtartam kiszámíthatósága.
Mulasztás terheli továbbá a jogalkotót abban is, hogy a hatályos szabályozást nem tette egyértelművé a tekintetben, hogy a kifogást a Ve. 130. § (1) és (2) alapján közvetlenül az Alkotmánybírósághoz vagy a Ve. 77. § (3) bekezdésében foglaltak alkalmazásával a döntést hozó szervhez (OVB, Országgyűlés) kell-e benyújtani. Amennyiben a jogorvoslati szervhez (Alkotmánybírósághoz) történő közvetlen benyújtás szabálya érvényesül a gyakorlatban, úgy bizonytalanná, vagy legalábbis késedelmessé válhat a megtámadott döntést hozó szerv értesülése a jogorvoslati eljárás megindulásáról. Ezzel összefüggésben bizonytalan az is, hogy a jogorvoslatra nyitva álló idő lejártát követően a döntések végrehajtása megkezdődhet-e, s ha igen, mikor. Így például a kifogás Alkotmánybírósághoz történő érkezése és annak elbírálása közötti időben már akár a kezdeményező általi aláírásgyűjtés is megindulhat, mint ahogyan az, az OVB 21/1998. (IV. 1.) számú, az 1. AB végzéssel érintett határozata alapján az Együtt Magyarországért Unió által kezdeményezett véleménynyilvánító országos népszavazás kiírására folytatott aláírásgyűjtés esetében történt, s utóbb az Alkotmánybíróság döntése alapján az OVB új, ellenkező tartalmú döntésre kényszerülhet. Ez a jogbiztonság sérelmét jelentheti. Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában már rámutatott: "Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát." (ABH 1997, 331, 343) Mindez érvényes arra az esetre is, ha az aláírásgyűjtés csupán megkezdődött.
Ha pedig a kifogást a Ve. korántsem egyértelmű 77. § (3) bekezdésének megfelelően a sérelmezett döntés meghozójánál nyújtják be, az előzőekben már kifejtetteknél fogva indokolatlanul rövid háromnapos határidő csak kivételesen bizonyul betarthatónak. Mindezek alapján megállapítható, hogy a garanciális szabályok meghatározásának elmulasztása miatt e tekintetben is alkotmányellenes helyzet keletkezett.
A kialakult alkotmányellenes helyzet fő oka tehát a megfelelően kimunkált jogszabály hiánya, amely csak a jogalkotó által pótolható. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint "mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú alkotmányi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat ABK 1998. május 222, 225]." [4/1999. (III. 31.) AB határozat , ABK 1999. március, 59, 61]. Így a vizsgált esetben is a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés kiküszöbölését a törvényhozó teremtheti meg azzal, hogy a jogállami követelményeknek megfelelő, egyértelmű, s a jogorvoslati jogot ténylegesen biztosító rendelkezéseket léptet a jelenlegi, alkotmányellenes helyzet kialakulását eredményező szabályozás helyébe. Mindez akkor valósul meg, ha a jogorvoslati határidő kezdő időpontja egyértelműen megállapítható, és a kifogás benyújtásának módja világosan szabályozott.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben foglaltakra tekintettel a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapította, és az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint határidő tűzésével felhívta a jogalkotót, hogy szabályozási kötelezettségének tegyen eleget. Az Abtv. 49. § (2) bekezdése szerint a mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni.
c) Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (1) bekezdésével kapcsolatban megállapította, hogy alkotmányellenes rendelkezést nem tartalmaz. Az ezzel kapcsolatos alkotmányellenesség abban áll, hogy a jogalkotó a fentiekben kifejtettek szerint nem szabályozta megfelelő egyértelműséggel a kifogás benyújtásának eljárási rendjét. Emiatt az Alkotmánybíróság a rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Németh János s. k., az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k., alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k., alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k., alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k., alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1011/B/1998/5.
Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításával és azzal sem, hogy a Ve. 130. § (2) bekezdése alkotmányellenes. Álláspontom szerint ezért az indítvány teljes elutasítása az indokolt.
A Ve. 2. §-a a törvény hatályát az országos népszavazásra kiterjeszti. A Ve. 116. §-a a törvény I-IX. fejezete és 89. §-a alkalmazását kötelezővé teszi az országos népszavazáson is. A Ve. XIII. fejezete 116-130. §-ai külön az országos népszavazásról szólnak. Mivel a törvény az országos népszavazásra - bizonyos kifejezett eltérésekkel - a választási eljárás általános szabályait rendelte alkalmazni, jogalkotói mulasztás - kivált alkotmánysértő mulasztás - nem állapítható meg.
A Ve. általános szabályait - a választási eljárás tekintetében - sem az indítványozó, sem a többségi határozat nem tekinti alkotmányellenesnek, de alkalmazhatatlannak sem. Az indítványozó egyedül a Ve. 130. § (1)-(2) bekezdését támadja. E szabályok az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalják az OVB meghatározott döntései ellen benyújtható kifogás elbírálását, azzal a kifejezett eltéréssel, hogy a kifogást az "Alkotmánybírósághoz lehet benyújtani."
A kifogás benyújtására vonatkozó határidőt, illetve annak kezdő időpontját, valamint azt, hogy a kifogás benyújtása miként történik, az Alkotmánybíróság értelmezhetőnek és ezáltal a kérdést elbírálhatónak találta több ügyben is a Ve. általános és különös szabályai alapján. Két ügyben a kifogásokat éppen elkésettségük miatt utasította el - ezekre a többségi határozat indokolása is utal -, egy harmadik kifogást viszont érdemben bírált el, újabb kifogások érdemi elbírálása pedig folyamatban van. Mindez azt igazolja, hogy a szabályozás nem alkalmazhatatlan és alkotmányossági szempontból nem hiányos.
A Ve. szabályai értelmében:
- a kifogás benyújtására jogosult személy országos népszavazásnál "az érintett választópolgár, illetőleg jogi személy" [77. § (1) bekezdés];
- a kifogás benyújtásra vonatkozó határidő kezdő időpontja "a döntés meghozatala" [78. § (1) bekezdés];
- tartama "három nap";
- a határidő "jogvesztő" [4. § (3) bekezdés];
- a kifogás "megérkezése" számít a benyújtás időpontjának [78. § (1) bekezdés]; a postára adás igazolásával - eltérően más eljárásokra vonatkozó törvények (pl. Pp., Be., Áe.) kifejezett rendelkezéseitől - a mulasztás nem menthető ki;
- a határidő "a határidő utolsó napján, 16 órakor" jár le [4. § (3) bekezdés];
- "a napokban megállapított határidőket a naptári napok szerint kell számítani" [4. § (4) bekezdés].
A Ve. nem tartalmaz különleges rendelkezést arra nézve, ha a határidő utolsó napja munkaszüneti napra esik.
Olyan szabály sincs azonban, amely a kifogás benyújtásának lehetőségét kizárná, vagy egyébként akadályozná.
A jogorvoslat elbírálására hivatott állami szervnek törvényből fakadó kötelessége a kifogást tartalmazó beadványnak az átvétele és az irat tényleges benyújtása időpontjának hiteles rögzítése, az illető szerv munkarendjétől függetlenül.
Noha az OVB azt a gyakorlatot követi, hogy a félnek olyan tájékoztatást ad, miszerint a kifogást az OVB-hez kell benyújtani, a Ve. 130. § (1)-(2) bekezdése szerint a kifogást az "Alkotmánybírósághoz lehet benyújtani". A Ve. 77. § (3) bekezdésének és 130. § (1)-(2) bekezdésének egymásra vonatkoztatott értelmezéséből adódóan ez az ellentmondás - a fentebb kifejtettek figyelembevételével - jogalkalmazás útján feloldható úgy, hogy a jogorvoslat keresőjét hátrány nem érheti.
Az Alkotmánybíróság a jogszabályok célszerűségének, hatékonyságának és igazságosságának kérdéseit nem vizsgálja (772/B/1990/5. AB határozat, ABH 1991, 519, 522). Az Alkotmánybíróság - megalkotott jogszabály hiányosságát állító hasonló indítvány elbírálásakor - kimondotta: "az a célszerűségi szempont, hogy további részletesebb jogalkotással a hatályos rendelkezések gyakorlati alkalmazása esetleg megkönnyebbedne, sem alkotmányossági, hanem a jogalkotó belátására tartozó kérdés." (ABH 1998, 806, 811)
Annak vizsgálata és eldöntése tehát, hogy a Ve. hatályának és általános szabályai alkalmazásának kiterjesztése az országos népszavazásra - a választási eljárás és az országos népszavazás eltérő sajátosságaira figyelemmel - célszerű-e, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k., alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k., alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k., alkotmánybíró