30/2008. (III. 12.) AB határozat

a 438/2007. (X. 24.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 438/2007. (X. 24.) OVB határozatát helybenhagyja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt országgyűlési képviselőcsoportjainak vezetői a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybírósághoz kifogást nyújtottak be az Országos

Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 438/2007. (X. 24.) OVB határozata ellen, amelyben az OVB határozatának megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kérik. Kifogásukban előadták, hogy az említett pártok országgyűlési képviselőcsoportjainak 151 országgyűlési képviselője 2007. október 15-én az Alkotmány 28/C. § (4) bekezdése alapján országos népszavazásra javasolt konkrét kérdés hitelesítésére, illetve országos népszavazás megtartására irányuló kezdeményezést nyújtottak be az OVB-hez. A kezdeményezésben a következő kérdés szerepelt:

"Egyetért-e Ön azzal, hogy a miniszterelnök, a miniszterek, valamint az államtitkárok illetménye a 2002. december 31-én hatályos - a miniszterelnökre, a miniszterekre, valamint a politikai államtitkárokra vonatkozó - törvényi rendelkezések szerinti összegben kerüljön meghatározásra és ez az összeg az euró bevezetéséig ne változzon?"

Az OVB 2007. október 24-én meghozott, 438/2007. (X. 24.) OVB határozatával a népszavazási kezdeményezés hitelesítését megtagadta. A határozat indokolásában az OVB rögzítette, hogy az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. §-ának (1) bekezdése alapján a népszavazásra feltenni kívánt konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Az OVB szerint " [n]em tekinthető egyértelműnek a kérdés, ha az tartalmilag több kérdést tartalmaz, amelyek önállóan értelmezhetőek és nincsenek szükségszerű tartalmi összefüggésben. A kezdeményezés két kérdést tartalmaz: egyrészt rendelkezne az illetmények mértékének 2002. december 31-ei állapot szerinti meghatározásáról, másrészt a meghatározott illetményi szint fenntartására kötelezne egy bizonytalan, nem feltétlenül bekövetkező időpontig - az euro bevezetéséig." Az OVB határozatát az Nsztv. 9. §-ának (2) bekezdésére és 10. §-ának c) pontjára alapította.

2. A Ve. 130. § (1) bekezdése szerint a kifogás előterjesztésének határideje tizenöt nap. A 438/2007. (X. 24.) OVB határozat (a továbbiakban: OVB h.) a Magyar Közlöny 2007. évi 145. számában, 2007. október 26-án jelent meg. Az Alkotmánybírósághoz címzett kifogást 2007. november 9-én nyújtották be az OVB-hez. Az Alkotmánybíróság ennek alapján megállapította, hogy a kifogás a 15 napos határidőn belül érkezett.

Az országgyűlési képviselőcsoportok vezetői határidőben érkezett kifogásukban előadták, hogy - ellentétben az OVBh.-ban foglaltakkal - a kezdeményezésben szereplő kérdés egyértelmű, így ebből az okból nem tagadható meg a kérdés hitelesítése. Azt a kezdeményezők sem vitatják, hogy a kérdés két tagmondatból áll, de álláspontjuk szerint attól még arra egyértelműen válaszolhat a választópolgár. A két tagmondat ugyanis nincs ellentmondásban egymással, sőt egymásból következnek, viszonyuk egyértelmű. Megítélésük szerint nem áll fönn a több alkérdésből álló kérdések egyértelműségével összefüggésben az Alkotmánybíróság 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott egyik kritérium sem. A Kormány tagjainak és az államtitkároknak az illetményét törvény szabályozza és törvény szabályozta a kezdeményezésben megjelölt időpontban, 2002. december 31-én is. Az akkor hatályos az Országgyűlésnek a köztársasági elnök, a miniszterelnök, az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a Legfelsőbb Bíróság elnöke tiszteletdíjáról és juttatásairól szóló 2000. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Eln.tv.) és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény szabályai alapján pontosan kiszámítható mind a miniszterelnöki, mind a miniszteri, mind az államtitkári illetmény. A kifogás előterjesztői szerint a kérdés a jogalkotó időbeli kötöttsége tekintetében is egyértelmű, hiszen az nem határidő nélkül, hanem az euró bevezetésének időpontjáig terjedően rögzíteni az állami vezetők illetményét.

A kifogás előterjesztői utaltak a 63/2002. (XII. 3.) AB határozatra és a 74/2002. (XII. 19.) AB határozatra is, melyekben az Alkotmánybíróság kimondta, önmagában az, hogy a választópolgároknak egy feltételtől függő kérdésben kell állást foglalniuk, nem érinti a kérdés egyértelműségét. Az indítványozók szerint az euró bevezetése - mint bizonytalan esemény és időpont - habár függő jogi helyzetet teremt, mégis egyértelmű kötelezettséget ró az Országgyűlésre. Emellett az euró bevezetése nem is olyan bizonytalan esemény, mint ahogy azt az OVB a határozatában kifejtette. A konvergencia-program lényegében az euró bevezetésének menetrendjét tartalmazza, továbbá az euró bevezetésével kapcsolatos feladatokról szóló 2184/2003. (VIII. 15.) Korm. határozat, az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióról szóló 96/2005. (XII. 25.) OGY határozat, és az új Magyarország Fejlesztési Terv elfogadásáról szóló 1103/2006. (X. 30.) Korm. határozat is tényként kezeli az euró-övezethez való csatlakozást. A korlátozás kezdő időpontjával kapcsolatban kifejtették, hogy ha a népszavazás eredményesen zárul, úgy a döntés a népszavazás időpontjától kötelezi az Országgyűlést a döntésnek megfelelő jogalkotásra, vagy meghatározott jogalkotástól való tartózkodásra. Tehát a kötelezettség kezdő időpontja egyértelműen meghatározható.

A kifogást tevő frakcióvezetők hivatkoznak az Alkotmánybíróság azon határozataira is - így például a 43/2007. (VI. 27.) AB határozatra - melyekben az Alkotmánybíróság nem tekintette önmagában alkotmányellenesnek vagy az Nsztv.-be ütközőnek azt, ha a kérdés megválaszolása során a választópolgároknak a feltételtől függő kérdésben kell állást foglalniuk.

Mindezek alapján kérik, hogy az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján az OVBh.-t semmisítse meg és az OVB-t utasítsa új eljárás lefolytatására.

II.

A kifogás elbírálása során az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését.

1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései:

"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.

(...)

28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.

(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.

(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.

(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.

(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:

a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,

b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,

c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,

d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,

e) az Országgyűlés feloszlásáról,

f) a Kormány programjáról,

g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,

h) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,

i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról,

j) a közkegyelem gyakorlásáról.

(6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott."

2. Az Nsztv.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:

"8. § (1) Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény megalkotásától - számított három évig kötelező. Az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni.

(2) A véleménynyilvánító népszavazás az állampolgárok közreműködését biztosítja az Országgyűlés döntéseinek meghozatalában, de nem kötelezi az Országgyűlést meghatározott tartalmú döntésre.

(3) A kötelező népszavazás csak ügydöntő, a mérlegelés alapján elrendelt (a továbbiakban: fakultatív) népszavazás az Országgyűlés döntésétől függően - a (4) bekezdésben foglalt korlátozással - ügydöntő vagy véleménynyilvánító lehet.

(4) Az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás ügydöntő.

9. § (1) A fakultatív népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést a köztársasági elnök, a Kormány, illetőleg az országgyűlési képviselők egyharmada az Országos Választási Bizottság elnökéhez nyújthatja be.

(2) Az Országos Választási Bizottság az Alkotmányban, valamint a 10. § a)-d) pontjaiban foglalt követelmények teljesítését megvizsgálja, és ennek alapján dönt a konkrét kérdés hitelesítéséről. Az Országos Választási Bizottság elnöke a hitelesítés eredményéről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét.

(3) Ha az Országos Választási Bizottság a kérdést nem hitelesítette, az Országgyűlés elnöke a (2) bekezdés szerinti tájékoztatás kézhezvételét követő legközelebbi ülésnapon bejelenti, hogy a kezdeményezés nem felelt meg a jogszabályi követelményeknek.

10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,

b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,

c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,

d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes országos népszavazást tartottak,

(...)

12. § Ha az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya (2. §), illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés (9. §)

a) a népszavazás megtartásáig, vagy

b) a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg

c) az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig.

13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.

(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani.

14. § (1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követően

a) kötelező népszavazás esetén 15,

b) fakultatív népszavazás esetén 30 napon belül kell dönteni.

(2) Az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről.

(3) Az Országgyűlés elnöke a népszavazás elrendeléséről három napon belül tájékoztatja a köztársasági elnököt."

3. A Ve.-nek az országos népszavazás kezdeményezésével összefüggő jogorvoslatra vonatkozó szabályai:

"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.

(...)

(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."

III.

A kifogás nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve.-ben és az Nsztv.-ben foglalt feltételeknek, és az OVB a konkrét kérdés hitelesítésével összefüggő eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]. A népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló határozat egyedül a feltett kérdés alkotmányos megengedettségét dönti el. Ehhez időnként szükséges, hogy az Alkotmánybíróság állást foglaljon a népszavazási kérdés eredményes népszavazáson való elfogadása után alkotandó törvény lehetséges tartalmának alkotmányosságáról - de ez az állásfoglalás a kérdés megengedhetőségéről szóló döntés indokolásához tartozik, önállóan semmilyen alkotmányjogi kérdést nem dönt el. Ilyenkor az OVB és az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy a népszavazási kérdés magában foglal-e olyan törvényhozási kötelezettséget, amely az Alkotmánnyal tartalmilag ellentétes döntéshez vezethet, például alapjogot korlátozna; azonban nem dönt egy el sem fogadott törvény alkotmányellenességéről.

Az OVB a konkrét kérdés hitelesítését a kérdés egyértelműségével összefüggésben két okból tagadta meg. Az egyik, hogy a kezdeményezés két kérdést tartalmaz: rendelkezne az illetmények mértékének a 2002. december 31-i állapot szerinti meghatározásáról, valamint ennek az illetményi szintnek a fenntartására kötelezne. E két kérdés azonban önállóan értelmezhető és nincsenek szükségszerű tartalmi összefüggésben egymással. A másik ok, hogy a meghatározott illetményi szint fenntartására irányuló kötelezést egy bizonytalan, nem feltétlenül bekövetkező időpontig - az euró bevezetéséig - írná elő.

2. Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban az Alkotmánynak a népszavazásra vonatkozó, je-lenleg is hatályos rendelkezései alapján a következőket állapította meg:

"Az Alkotmány 28/C. § (2) és (4) bekezdésében az országos népszavazás két különböző fajtája található. Az Alkotmányt a 28/C. §-sal is kiegészítő 1997. évi LIX. törvény 3. §-ához fűzött indokolás szerint »a törvény egyértelműen meghatározza a népszavazás fajtáit jogalap (kötelező - fakultatív) és kötőerő (ügydöntő - véleményező) szerint, továbbá azt, hogy ezeket kik és milyen tárgykörökben kezdeményezhetik«.

A »jogalap« szerint megkülönböztetendő két népszavazási »fajta« egyrészt a 28/C. § (2) bekezdésben kimondott kötelező, másrészt a (4) bekezdésben rögzített fakultatív országos népszavazás. A 28/C. § (2) bekezdés értelmében országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. A 28/C. § (4) bekezdés szerint mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el." (ABH 1997, 331, 338.)

Az Nsztv. 8. § (3) bekezdése értelmében a kötelező népszavazás csak ügydöntő, a mérlegelés alapján elrendelt (fakultatív) népszavazás az Országgyűlés döntésétől függően ügydöntő vagy véleménynyilvánító lehet. Ez alól az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás jelent kivételt, miután az az Nsztv. 8. § (4) bekezdése szerint ügydöntő. A véleménynyilvánító népszavazás az állampolgárok közreműködését biztosítja az Országgyűlés döntéseinek meghozatalában, de nem kötelezi az Országgyűlést meghatározott tartalmú döntésre [Nsztv. 8. § (2) bekezdés]. Ezzel szemben az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény megalkotásától -számított három évig kötelező. Az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni [Nsztv. 8. §(1) bekezdés].

3. Jelen esetben az országgyűlési képviselők több, mint egyharmada az Alkotmány 28/C. § (4) bekezdése, illetve az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján kezdeményezett fakultatív országos népszavazást. A köztársasági elnök, a Kormány és a képviselők egyharmada által kezdeményezett népszavazás esetében nincs választópolgári aláírásgyűjtés, ezért nincs szükség aláírásgyűjtő ívre. Az OVB a népszavazásra bocsátandó konkrét kérdés hitelesítéséről dönt. A fakultatív népszavazási kezdeményezésre ezért értelemszerűen nem alkalmazhatók az aláírásgyűjtő ív formai követelményeire vonatkozó előírások. "Az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdése a népszavazásra nem bocsátható kérdéseket határozza meg. Ezekben a kérdésekben sem kötelező, sem fakultatív, sem ügydöntő, sem véleménynyilvánító népszavazásnak nincs helye." [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 263.]. Ugyanígy az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szereplő követelmény - miszerint a konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni - is vonatkozik mind a kötelező, mind a fakultatív népszavazásra. Erre tekintettel e követelmények érvényesülését az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán is vizsgálta.

Mivel az Nsztv. 8. § (3) bekezdése értelmében a mérlegelés alapján elrendelt (fakultatív) népszavazás az Országgyűlés döntésétől függően ügydöntő is lehet, az Országgyűlés dönthet úgy, hogy valamely kérdésben ügydöntő népszavazást rendel el. Ebben az esetben a kötőerő szempontjából nincs különbség a kötelező és a fakultatív népszavazás között. Az Országgyűlés mindkét esetben köteles a népszavazás eredményének megfelelő törvényt alkotni. A népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazásakor, a kérdés hitelesítésekor azonban még nem ítélhető meg, hogy a fakultatív népszavazási kezdeményezés ügydöntő népszavazáshoz vezet-e, mert az az Országgyűlés későbbi döntésétől függ, amire az országgyűlési képviselők mint kezdeményezők egyharmadának nincs meghatározó befolyása. A népszavazás ügydöntő jellege az Országgyűlés döntésétől függ, ezért a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítésekor számolni kell azzal, hogy a kezdeményezés eredménye ügydöntő népszavazás is lehet.

4. Az Alkotmánybíróság a felhozott kifogások alapján megvizsgálta a megtámadott OVB határozatot.

4.1. Az Alkotmánybíróság több határozatában hangsúlyozta, hogy a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. Az egyértelműség követelményének vizsgálata ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra »igen«-nel vagy »nem«-mel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 101/2007. (XII. 12.) AB határozat, ABK 2007. december, 1223, 1227.; 103/2007. (XII. 12.) AB határozat, ABK 2007. december, 1236, 1239.]

Az OVB szerint nem egyértelmű a kérdés, mert az tartalmilag két kérdést tartalmaz, melyek önállóan értelmezhetők és nincsenek egymással szükségszerű tartalmi összefüggésben. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kezdeményezésben szereplő kérdés egyértelműen megválaszolható igennel vagy nemmel: az a választópolgár, aki egyetért azzal, hogy az állami vezetők illetménye a korábbi időpontban meghatározott szintre csökkenjen és ne is emelkedjen egészen az euró bevezetéséig, igennel szavazhat. Az a választópolgár, aki akár egyik, akár mindkét kérdésben eltérő állásponton van, nemmel szavazhat. Az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rögzítette: "[...] az Alkotmánybíróság az egyértelműség vizsgálatakor arra a kérdésre keresi a választ, hogy a népszavazásra szánt kérdés kétséget kizáróan megválaszolható-e, eldöntendő kérdés esetében arra igennel vagy nemmel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. [...] A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kell: a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglaltak alapján az Országgyűlés törvényeket alkot. Ennek korlátja az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése, amely szerint az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az Alkotmánybíróságnak jogorvoslati eljárása során nem feladata annak tisztázása, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatosan. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen." (ABH 2001, 399, 403-404.) Ugyanebben a határozatban azt is rögzítette az Alkotmánybíróság, hogy "[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak, nemcsak az Nsztv. 13. § (1) bekezdése sérül, hanem csorbul az Alkotmány 2. § (2) bekezdésén alapuló népszavazáshoz való jog is. Minthogy a több, egymásnak ellentmondó vagy egymásból nem következő, illetve tartalmát tekintve egymástól eltérő alkérdést tartalmazó kérdés a szavazólapon is egy kérdésként jelenik meg, a közvetlen politikai részvétel joga nemcsak az ajánlási joggal összefüggésben, hanem a szavazáskor is csorbul." (ABH 2001, 399, 405.)

A jelen népszavazási kezdeményezésben szereplő al-kérdések egymáshoz tartalmilag kapcsolódnak, egyaránt az állami vezetők illetményének meghatározását célozzák. A két kérdés egymásnak nem mond ellent, és tartalmukban ugyanarra, az állami vezetők illetményére vonatkoznak. Ebből az okból tehát nem volt helye a hitelesítés megtagadásának.

4.2. Az OVB megítélése szerint az állami vezetők illet-ményi szintje változatlanságának az euró bevezetéséhez való kötése miatt sem egyértelmű a kérdés, mivel az euró bevezetése önmagában egy bizonytalan esemény, ha sor kerül is rá, jelenleg pontosan nem határozható meg az időpontja.

Az Alkotmánybíróság már foglalkozott a kérdésben foglalt "felfüggesztő feltétellel", illetve annak az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyértelműség követelményéhez való viszonyával. A 63/2002. (XII. 3.) AB határozatában kifejtette: "Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése alapján, ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése ezt úgy fogalmazza meg, hogy az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés kötelező az Országgyűlésre. Az Alkotmány és az Nsztv. rendelkezései alapján tehát egy olyan népszavazási döntés esetében, amely valamely, a jövőben bekövetkező eseménytől függően kötelezi az Országgyűlést jogszabályalkotásra vagy éppen az attól való tartózkodásra, a parlament az esemény megtörténtének pillanatától köteles eleget tenni az Alkotmány 28/C. § (3) és az Nsztv. 8. § (1) bekezdésekben foglalt kötelezettségének." (ABH 2002, 342, 346-347.) Ebben az ügyben a kérdés az Alkotmánybíróság megfogalmazásában arra irányult, hogy ha a Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződésben Magyarország átmenetileg mentesül a külföldi és belföldi jogi személyek, valamint jogi személyiség nélküli egyéb szervezetek termőföld-tulajdonszerzési tilalma feloldásának kötelezettsége alól, úgy az átmeneti idő leteltéig e tilalmat a magyar jogalkotó feloldja vagy ne oldja fel. Hasonló kérdés vonatkozásában (külföldi magánszemélyek termőföld-tulajdonszerzési tilalmának feloldása) ugyanerre az eredményre jutott az Alkotmánybíróság a 74/2002. (XII. 19.) AB határozatban (ABH 2002, 447, 451.) .

Jelen esetben a jövőben bekövetkező esemény nem a jogalkotási kötelezettséggel vagy az attól való tartózkodással függ össze: az Országgyűlésnek az Eln.tv., továbbá a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény módosítására vonatkozó esetleges kötelezettsége egy eredményes ügydöntő népszavazás alapján azonnal beáll. Az euró bevezetése - tényként és időpontként - azt határozza meg, hogy a népszavazási döntéstől a jogalkotó mikor térhet el leghamarabb.

A korábbi és a jelen ügy közötti különbségek ellenére az Alkotmánybíróság - a hivatkozott határozatokban kifejtettekre is tekintettel - megállapította, hogy "az euró bevezetéséig" fordulat nem teszi a kérdést értelmezhetetlenné, arra igennel vagy nemmel lehet válaszolni, s eredményes népszavazás esetén a törvényalkotó is tudni fogja terheli-e jogalkotási kötelezettség, s ha igen, milyen. A kérdés tehát megfelel az egyértelműség követelményének.

4.3. Az Alkotmánybíróság mindazonáltal figyelemmel volt az említett AB határozatok és a kifogással támadott OVB határozat meghozatala után a jogszabályi környezetben bekövetkezett változásokra.

Az Országgyűlés a 27/2007. (V. 17.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh.) tekintettel módosította az Nsztv. 8. § (1) bekezdését, és megszüntette az Abh. rendelkező része 1. pontjának első mondatában megállapított alkotmányellenes helyzetet. Az Nsztv. 2007. december 26. napjától hatályos 8. § (1) bekezdése kimondja, hogy az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény megalkotásától - számított három évig kötelező.

Annak ellenére, hogy az euró magyarországi bevezetése nagy valószínűséggel meg fog történni, nem tekinthető teljesen bizonyosan bekövetkező eseménynek, idejét tekintve pedig igen nagy a bizonytalanság. Ezért az eredményes népszavazás egy előre meg nem határozható ideig kötné az Országgyűlést: fennáll annak a lehetősége is, hogy ez az időtartam meghaladja az Nsztv.-ben rögzített három évet. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban már hangsúlyozta: arra a kérdésre, hogy az Országgyűlés meddig van kötve az eredményes népszavazással meghozott döntéshez, az "örökös klauzula", azaz a népszavazási döntés megváltoz-tathatatlansága nem jelenthet megfelelő választ. (ABK 2007. május, 387, 392.) Mindezekre tekintettel megállapítható, hogy eredményes ügydöntő népszavazás esetén sérülne az Nsztv. 8. § (1) bekezdésében foglalt szabály.

Az Nsztv. 10. § c) pontjában foglalt rendelkezés alapján meg kell tagadni a kérdés hitelesítését, ha annak megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek. Mivel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Nsztv. módosított 8. § (1) bekezdése a folyamatban levő hitelesítési eljárásokban is alkalmazandó [10/2008. (I. 31.) AB határozat, MK2008. 15. szám, 718, 720.], a módosítás hatálybalépésével a kérdés megfogalmazása az Nsztv. rendelkezésével ellentétessé vált, s ezért ügydöntő népszavazás kérdéseként nem hitelesíthető.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a 438/2007. (X. 24.) OVB határozatot - a jelen határozatban megfogalmazott indokok alapján - helybenhagyta.

Az Alkotmánybíróság e határozatának közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1339/H/2007.