282/B/2007. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény 6. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság azért semmisítse meg a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény 6. § (4) bekezdését, mert az ellentétes az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvénnyel.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Ker.tv.) 6. § (4) bekezdésével összefüggésben, amely úgy rendelkezik, hogy a települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete a helyi sajátosságok figyelembevételével az üzletek éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitvatartási rendjét rendeletben szabályozhatja. Az indítványozó az idézett rendelkezés ex tunc hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmány 9. § (1)-(2) bekezdéseinek, a 44/A. § (2) bekezdésének, az 58. § (1) bekezdésének [és ezzel összefüggésben a 8. § (2) bekezdésének], a 70/A. § (1) bekezdésének, valamint a jogállamiságból levezetett jogbiztonság [2. § (1) bekezdés] követelményének a sérelmére hivatkozással, a következő indokok alapján.
A kifogásolt rendelkezés az indítványozó szerint az önkormányzatok részére olyan jogosultságot biztosít, amely - a korábbi szabályokkal, illetve a Ker.tv. 6. § (5)-(6) bekezdéseiben foglaltakkal ellentétben - "mellőzi az objektivitást": a mérőműszerek alkalmazása helyett a helyi önkormányzat mérlegelésére bízza annak eldöntését, hogy a vendéglátó-ipari egységek működése során keletkező zaj eléri-e a jogszabályban meghatározott szintet. Mivel az önkormányzat "objektív tények feltárása nélkül" dönthet arról, hogy mely vendéglátó egységeket "tartja nyitva vagy zárja be", jogosulatlan előnyhöz juttat egyes személyeket, másokat pedig hátrányosan megkülönböztet, ami sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdését, valamint a 70/A. § (1) bekezdését. A távozó és érkező vendégek hangosko-dása, az üzlethelyiségek előtti rendszeres rendzavarás problémájának a megoldása nem az üzletek nyitvatartási idejének a korlátozása. E gondok kezelése nem is a vendéglátó-ipari egység üzemeltetőjének a feladata kell, hogy legyen, hanem egyéb jogszabályok alapján a rendőrségé, a közterület-felügyeleté és a polgárőrségé.
Az indítványozó véleménye szerint a nyitva tartásnak a piaci és vásárlói szokásokat figyelmen kívül hagyó önkényes korlátozására történő felhatalmazás veszélybe sodorja a vállalkozók befektetéseit, ez ellentétes a vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény rendelkezéseivel, amelyek "védik a vállalkozói befektetéseket, a tulajdonnak garanciát nyújtanak és tiltják a vállalkozói szabadság megsértését". Az indítványozó az indítvány egyéb részében is utal arra, hogy a vállalkozói szabadsággal ellentétesnek tartja a támadott rendelkezést.
A támadott rendelkezést az indítványozó ellentétesnek véli továbbá a Ker.tv. 6. § (1) bekezdésében foglalt azon előírással, amely szerint az üzlet nyitvatartási idejét a kereskedő állapítja meg, és véleménye szerint emiatt sérül a jogbiztonság követelménye.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, az önkormányzatoknak adott felhatalmazás a nyitva tartás korlátozására azonban az indítványozó szerint "jogalapot teremt a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes rendelet megalkotására". Az indítványozó e körben magasabb szintű jogszabályként a Ker.tv. 6. § (1) bekezdését említi, valamint a "vállalkozásról szóló 1990. évi törvényben megfogalmazottak"-ra utal.
A rendelkezés megsemmisítését végezetül azért is kéri az indítványozó, mert álláspontja szerint a "nyitvatartási időkorlátozás, a válogatott egységek kiemelése, az irányított pihenési időfelhasználás, a szolgáltatást igénybe vevők szabad döntéshez való jogát sértik" a szabad mozgáshoz való joggal összefüggésben, ami az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe ütközik. Ezzel kapcsolatban arra is hivatkozik, hogy az önkormányzatoknak adott felhatalmazás ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, amely szerint alkotmányos jog, így a szabad mozgáshoz való jog korlátozása is csak törvényi szinten lehetséges.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Ker.tv. támadott rendelkezése:
"6. § (4) A települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete a helyi sajátosságok figyelembevételével az üzletek éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitvatartási rendjét rendeletben szabályozhatja."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a vendéglátó üzletek éjszakai nyitva tartására vonatkozó helyi önkormányzati rendeleteken keresztül korábban - a Ker.tv. hatálybalépése előtt hozott határozataiban - már több alkalommal elemezte az önkormányzati rendeletalkotás korlátait [55/1992. (XI. 4.) AB határozat, ABH 1992, 398.; 25/1998. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1998, 446.]. Az önkormányzatok azért vezettek be korlátokat, tilalmakat, mert az üzletek működésével együtt járó zaj negatív hatása este a pihenés, alvás időszakában, más zavaró körülmény hiányában egyértelműen fokozottabb volt, és hatósági fellépésre csak utólag, a működéssel összefüggő problémák jelentkezése után volt mód. Az Alkotmánybíróság ezekben az esetekben azt vizsgálta, hogy a vitatott önkormányzati rendeletek által szabályozott társadalmi viszonyokra nézve van-e törvényi szabályozás, illetőleg kapott-e az önkormányzat törvényi felhatalmazást végrehajtási jogszabály alkotására.
Az Alkotmánybíróság a fent említett korábbi határozataiban megállapította: A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány, illetve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkot rendeletet. Rámutatott azonban arra is, hogy az üzletek nyitva tartását és a nyitvatartási idő korlátozásának a lehetőségét a belkereskedelem fogalmi körébe tartozó tevékenységet folytató üzletek esetében törvény (a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény), illetőleg törvényi felhatalmazás alapján kormányrendelet [az üzletek működéséről szóló 6/1990. (IV. 5.) KeM rendelet, illetve annak hatályon kívül helyezését követően az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet] szabályozta. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy "bár az üzletek nyitva tartása olyan helyi érdeket érint, amely indokolttá tenné az önkormányzati jogalkotást" [55/1992. (XI. 4.) AB határozat, ABH 1992, 398, 400.], e jogszabályok nem adtak felhatalmazást arra, hogy az önkormányzatok e körben még további helyi rendeletet alkossanak.
A megelőző jogállapothoz képest jelentős változás következett be azáltal, hogy a jogalkotó megalkotta a Ker.tv.-t, és hatályon kívül helyezte a korábbi alkotmánybírósági határozatban elbírált jogszabályokat. A Ker.tv.-nek az indítványozó által támadott 6. § (4) bekezdése ugyanis kifejezetten úgy rendelkezik, hogy az önkormányzatok az üzletek éjszakai nyitva tartási rendjét a helyi sajátosságok figyelembevételével maguk szabályozhatják. A Ker.tv. 12. § (5) bekezdése ezen kívül még egy külön és kifejezett felhatalmazó rendelkezést is tartalmaz az önkormányzati rendeletalkotásra. Mindezzel az Országgyűlés mint jogalkotó azt juttatta kifejezésre, hogy megfelelőbbnek tartja, ha az üzletek éjszakai nyitva tartásának szabályozása tekintetében teret kap a helyi közösségek - adott esetben eltérő - igényeit figyelembe vevő önkormányzati rendeletalkotás.
2. Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy - az indítványozó hivatkozásával ellentétben - a jog a zajkeltő magatartásokat nem csupán zajszint határértékek meghatározása útján szabályozza. Vannak olyan, jogilag tiltott, illetve szabályozott zajkeltő magatartások, amelyek nem, vagy nem kizárólag határértékekhez kötődnek. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 6. § (1) bekezdése értelmében például, aki meghatározott helyen indokolatlanul olyan zajt okoz, amely alkalmas arra, hogy mások nyugalmát, illetőleg a természeti vagy a védett természeti értéket zavarja, pénzbírsággal sújtható. A lakásszövetkezetek és a társasházak a házirendjükben megállapíthatnak zajkeltő magatartásokkal szembeni korlátozásokat [a társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvény 26. § (1) bekezdése, valamint a lakásszövetkezetekről szóló 2004. évi CXV. törvény 14. § (2) bekezdése]. A Ker.tv. 6. § (5)-(6) bekezdései alapján a kereskedelmi hatóság - a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében - a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitva tartását korlátozhatja. A korlátozás keretében a kereskedelmi hatóság a jogsértő állapot megszüntetéséig kötelező éjszakai zárva tartási időszakot rendelhet el. A külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén pedig a kereskedelmi hatóság megtilthatja vagy korlátozhatja a kereskedő számára a hirdetés vagy figyelemfelhívás céljára szolgáló hanghatásokat okozó eszköz használatát, ha az az emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja. A külön jogszabály a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) MT rendelet, amely szerint veszélyes mértékűnek minősül az a zaj is, amelyre -jellegéből adódóan - határértéket nem lehet előírni, illetőleg a zajkeltés azonos körülmények között nem ismételhető, de érzékszervi észleléssel megállapíthatóan az emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja [2. § (3) bekezdés].
3. Az Alkotmánybíróság először az indítványozónak azt a kifogását vizsgálta meg, amely szerint a támadott szabály sérti a vállalkozáshoz való jogot, a vállalkozás szabadságát [Alkotmány 9. § (2) bekezdés].
Az 54/1993. (X. 13.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a következőképpen értelmezte a vállalkozás jogát: "A vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. (...) A vállalkozás joga ugyanis a fentiek értelmében egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének - esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott - biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.
A vállalkozás jogától különböző kérdés az, hogy a vállalkozó milyen közgazdasági feltételrendszerbe lép be. E feltételrendszerrel kapcsolatban különösen az az alkotmányossági követelmény, hogy a feltételrendszer, így például az adórendszer megfeleljen a piacgazdaság Alkotmány rögzítette (9. §) követelményének, valamint hogy ne legyen diszkriminatív." (ABH 1993, 340, 341-342.)
A 13/1995. (III. 1.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette: "A jogalkotónak nagy a szabadsága a vállalkozások keretéül szolgáló feltételrendszer (például az adórendszer) megteremtése tekintetében. A jogalkotót itt csak az a követelmény köti, hogy ne alakítson ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között lehetetlenné válna a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlása." (ABH 1995, 77, 79.)
A Ker.tv. támadott rendelkezése alapján az önkormányzatok az üzletek működésére vonatkozó jogi környezet bizonyos elemének -jelesül az éjszakai nyitva tartásnak -a meghatározására váltak jogosulttá. Ez nyilvánvalóan nem akadályozza meg, nem teszi lehetetlenné a vállalkozóvá válást, illetve a meglévő vállalkozások további működését. A vállalkozáshoz való jognak nem tulajdonítható olyan jelentés, amely szerint a már működő vállalkozásokra vonatkozó jogi környezet módosíthatatlan lenne.
Az Alkotmánybíróság e körben megvizsgálta az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a sérelmére vonatkozó indítványozói álláspontot is, a diszkrimináció tilalma és a Ker.tv. támadott felhatalmazó rendelkezése között azonban az indítványozói kifogást megalapozó közvetlen, érdemi alkotmányossági összefüggést nem talált. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a Ker.tv. 6. § (4) bekezdése a helyi sajátosságok figyelembevételével történő és hangsúlyozottan általános tartalmú önkormányzati jogalkotásra ad felhatalmazást. Az önkormányzat rendelete - amelyet az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárás keretében vizsgálhat - tehát az éjszakai nyitva tartást általános jelleggel szabályozhatja. Ettől eltérően egy adott, konkrét vendéglátó-ipari egység nyitva tartásának a korlátozása nem jogalkotói, hanem hatósági hatáskörbe tartozik
[Ker.tv. 6. § (5)-(6) bekezdés], amely döntés ellen a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény alapján jogorvoslatnak van helye.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a Ker.tv. sem a vállalkozáshoz való jogot, sem pedig a diszkrimináció tilalmát nem sérti, és ezért az indítványt ebben a tekintetben elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság az indítványozónak a Ker.tv. 6. § (1) és (4) bekezdésének vélt ellentétére vonatkozó álláspontjával összefüggésben a következőkre mutat rá.
Az indítványozó által hivatkozott két - a Ker.tv.-ben az "üzletek nyitva tartásának rendje" alcím alatt szereplő -rendelkezést nyilvánvalóan nem lehet egymástól függetlenül értelmezni. A 6. § (1) bekezdése alapján a kereskedő maga határozza meg a nyitva tartást, de ez a szabadság értelemszerűen csak a jogszabályok keretei között érvényesül. A korlátokat ugyanezen paragrafus további bekezdései tartalmazzák: a (3) bekezdés a karácsonyi nyitva tartás korlátozásáról rendelkezik, a (4) bekezdésben foglalt felhatalmazás alapján az éjszakai nyitva tartás válik önkormányzati rendelettel korlátozhatóvá, az (5)-(6) bekezdés pedig a kereskedelmi hatóság intézkedési jogát alapozza meg.
Mindezek alapján a Ker.tv. 6. § (1) és (4) bekezdése (a főszabály és az egyik kivétel) között nincs kollízió.
Az Alkotmánybíróság ezért elutasította az indítványnak azt a részét, amely a Ker.tv.-en belüli normakollízióra és ezzel összefüggésben a jogbiztonság sérelmére hivatkozással kérte a Ker.tv. 6. § (4) bekezdésének a megsemmisítését.
5. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által megsemmisíteni kért törvényi rendelkezés és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének összefüggése jelen ügy kapcsán nem értelmezhető. Az Alkotmány ezen rendelkezése ugyanis azt mondja ki, hogy helyi önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes. Az indítványozó azonban nem jelölt meg egyetlen önkormányzati rendeleti szabályt sem, amelyet valamely magasabb szintű jogszabályi rendelkezéssel ellentétesnek tartana. A Ker.tv. 6. § (4) bekezdésének megsemmisítésére pedig nem adhat alapot az a feltevés, hogy a felhatalmazás alapján a jövőben esetleg olyan önkormányzati rendelet születhet, amely - az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének a sérelmét megvalósítva - valamely (az indítványozó által közelebbről meg nem határozott) magasabb szintű jogszabályba ütközik. Az Alkotmánybíróság rámutat emellett arra is, hogy a Ker.tv. és az általa adott felhatalmazás kereteit túl nem lépő helyi önkormányzati rendelet ütközésének a megállapítása fogalmilag is kizárt.
Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
6. Az Alkotmánybíróság ezt követően az indítványozónak a szabad mozgáshoz való joggal összefüggő érveit vizsgálta meg.
Az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított jog - a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának a joga magában foglalja az ország területén való szabad mozgást és a tartózkodási hely szabad megválasztását, a lakóhely szabad megválasztását, a letelepedési szabadságot, valamint az ország - ideiglenes vagy végleges - elhagyásához és a visszatéréshez való jogot. Az Alkotmánybíróság mindezekkel összefüggésben a helyváltoztatáshoz való jogot is nevesítette, kimondta továbbá, hogy e jog a közlekedés szabadságát is magában foglalja [60/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 507, 510.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja mindezek alapján az, hogy a Ker.tv. támadott rendelkezése - amely felhatalmazást ad az önkormányzatoknak arra, hogy az üzletek éjszakai nyitva tartását a helyi igényeknek megfelelően szabályozzák - és a mozgásszabadság alkotmányos joga között érdemi alkotmányossági összefüggés nincs. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.; 720/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1005, 1007.; 380/D/1999. AB határozat, ABH 2004, 1306, 1313-1314.]
Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.
Miután az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak az Alkotmány 58. § (1) bekezdésére történő indítványozói hivatkozást, szintén elutasította az indítványnak azt a részét, amely a Ker.tv. 6. § (4) bekezdésében található rendelkezés nyomán - az Alkotmány 58. § (1) bekezdésével összefüggésben - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének a sérelmét állította.
7. Az indítványozó a Ker.tv. és az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény (a továbbiakban: Evt) . kol-líziójára - a vállalkozói szabadság sérelmét állítva - általános jelleggel hivatkozott. Nem jelölte meg azonban, hogy álláspontja szerint a Ker.tv. 6. § (4) bekezdése az Evt.-nek pontosan mely rendelkezését (rendelkezéseit) és milyen indokok alapján sérti. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Meg kell indokolni, hogy az Alkotmány rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti (472/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1655.) . E feltételnek az indítványnak az Evt.-re történő általános utalása nem tesz eleget, ezért az indítvány ezen részét az Alkotmánybíróság - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - az Abtv. 22. § (2) bekezdése alapján visszautasította.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2007. december 18.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró