9/2008. (I. 31.) AB határozat
a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok, valamint a köztársasági elnök megválasztásáról szóló 55/2005. (VI. 7.) OGY határozat ellen benyújtott alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos megállapítására, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 132. § (5) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2008. december 31. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 132. § (1)-(2), valamint (4) és (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság azt az indítványi kérelmet, mely szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés nem szabályozta az Alkotmány 29/B. § (2) bekezdése szerinti titkos szavazás részletes szabályait és megsértésének jogkövetkezményeit elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványi kérelmet, mely szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés nem biztosított jogorvoslatot a köztársasági elnök megválasztásáról szóló országgyűlési határozat, illetve a köztársasági elnök megválasztásának eredménye ellen.
5. Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök megválasztásáról szóló 55/2005. (VI. 7.) OGY határozat ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
6. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyebekben visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a köztársasági elnökről történő titkos szavazás szabályainak alkotmányosságával összefüggésben.
A köztársasági elnök titkos megválasztására vonatkozó szabályokkal kapcsolatos egyik indítvány azért kérte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, mert hiányoznak a titkos szavazás garanciái. A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 63. §-a ugyan rendezi a titkos szavazás intézményének egyes eljárási kérdéseit, ennek ellenére nem lehet tudni, hogy miként minősül a titkos szavazás szempontjából az, ha a szavazó képviselő bemutatja szavazatát a sajtónak, vagy ha a szavazófülkén kívül töltik ki a szavazólapot, illetve, ha a frakciók meghatározott szavazat leadására kötelezik a frakcióhoz tartozó képviselőket.
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet eredményez az indítványozó szerint az is, hogy a köztársasági elnök-választás eredménye ellen nem biztosít a jogalkotó jogorvoslati lehetőséget. Az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság a lehető legrövidebb határidő tűzésével hívja fel az Országgyűlést jogalkotói feladatának teljesítésére, amelybe az indítványozó szerint a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó szavazás megismétlése is beletartozik.
Az indítványozó a mulasztás megállapítását általában véve az Alkotmányra hivatkozással kérte. Utalt ugyanakkor az indítványozó az Alkotmány 29/B. § (2) bekezdésére, amely a köztársasági elnök titkos választásáról rendelkezik, az Alkotmány 20. § (2) bekezdésére, miszerint az országgyűlési képviselők munkájukat a köz érdekében végzik, valamint az Alkotmány 29. §-ára. Hivatkozott továbbá az indítványozó az 53/2002. (XI. 28.) AB határozatra, a 4/1999. (III. 31.) AB határozatra, valamint a 22/1990. (X. 16.) AB határozatra.
Kérte az indítványozó azt is, hogy az alkotmányellenes mulasztás megállapítása mellett az Alkotmánybíróság hívja fel az Országgyűlést a köztársasági elnök-választás megismétlésére.
A másik indítvány előterjesztői ugyancsak mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérték, mert a törvényhozó nem biztosította azokat a garanciákat, amelyek a köztársasági elnök titkos megválasztásátbiztosítják, az Alkotmány 29/B. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően. Az indítványozók azzal indokolták álláspontjukat, hogy a "titkos szavazás" fogalmát sem az Alkotmány, sem a Házszabály, sem a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény nem definiálja. Véleményük szerint a jogállamiság csak akkor érvényesülhet, ha a titkosság követelményrendszerét a törvényhozó szabályozza. Vagyis, ha meghatározza azt, hogy melyek azok a cselekmények, amelyek megsértik a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó eljárás során a szavazás titkosságát.
Az indítványozók mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását kérték azért is, mert a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó szabályokat a Házszabály tartalmazza. Ezeket a szabályokat az indítványozók álláspontja szerint törvényi szinten kellene rendezni, ennek hiánya pedig alkotmányellenes helyzetet eredményez. Az indítványozók szerint a köztársasági elnök, és más vezető közjogi tisztségek betöltői megválasztásának titkosságát csak a törvényi szintű szabályozás biztosíthatja. A titkos szavazás országgyűlési határozattal történő rendezése az Alkotmány 70-71. §-át sérti. Ezt azzal indokolják, hogy "[a] köztársasági elnöki tisztség olyan tisztség, amely az Alkotmány értelmében minden magyar állampolgárt megillető alkotmányos alapjogi lehetőség [Alkotmány 70. § (6) bekezdés, ha megfelel a (sic!) Alkotmány által előírt feltételeknek (választójog, életkor) . Ebből viszont az következik, hogy a köztársasági elnök választásának titkosságát is csak törvényi szabályokban lehet definiálni és részletezni." Tehát véleményük szerint az Alkotmány 70. § (6) bekezdését sértő alkotmányellenes mulasztást eredményez a törvényi szabályozás hiánya. Álláspontjuk szerint alkotmányellenes az a különbségtétel, ami a köztársasági elnök megválasztásának szabályai és az országgyűlési, valamint önkormányzati képviselők megválasztásának szabályai között van a titkosság tekintetében.
Az indítványozók ezzel összefüggésben kérték a Házszabály 132. § (l)-(2), valamint (4)-(6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is, mivel a Házszabály - az Alkotmány 24. § (4) bekezdése, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 46. § (1) bekezdése alapján - csak az országgyűlési képviselőkre és az Országgyűlés működési rendjére vonatkozóan szabályozhat, tehát alkotmányellenesen rendezte a vezető közjogi tisztségek betöltőinek megválasztására vonatkozó szabályokat.
Az indítványozók alkotmányjogi panaszt nyújtottak be a köztársasági elnök megválasztásáról szóló 55/2005. (VI. 7.) OGY határozat (a továbbiakban: OGYh.) ellen, mivel a köztársasági elnök megválasztásakor nem érvényesült a szavazás titkossága. Az alkotmányjogi panasszal kapcsolatban mindenekelőtt azt fejtették ki, hogy benyújtásának az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdésben foglalt feltételei fennállnak. Véleményük szerint ugyanis a jogsérelmük abban áll, hogy a köztársasági elnök megválasztásakor nem érvényesült a titkos szavazás, ami sérti a jogállamiságot [Alkotmány 2. § (1) bekezdése], az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok megtartásának kötelezettségét, amely az indítványozók szerint az Országgyűlést is köti az Alkotmány 20. § (2) bekezdése, valamint 77. § (2) bekezdése alapján. Emellett az, hogy a titkos szavazás nem érvényesült a köztársasági elnök megválasztásakor az Alkotmány 29/B. § (2) bekezdésével is ellentétes. Az OGYh. egyedi határozat, aminek hatálya az Alkotmány 20. § (2) bekezdése alapján az indítványozókra is kiterjed - érveltek az indítványozók. Miután pedig a köztársasági elnök megválasztásával kapcsolatban nincs jogorvoslati lehetőség, ezért a 60 nap számítását az indítványozók szerint az OGYh. megjelenésétől kell számítani.
Kérték, hogy "[a]z alkotmányjogi panaszt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség miatti jogalkotási eljárásig függessze fel" az Alkotmánybíróság.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat, tárgyi azonosságukra tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdésének megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az Alkotmánybíróság rendelkező részben foglalt döntése az alábbi jogszabályokon alapul:
"24. § (4) Az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét."
"29/B. § (2) Az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. A szükséghez képest többszöri szavazásnak van helye. Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki a képviselők kétharmadának szavazatát elnyeri."
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen."
"71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják."
"48. § (1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
(3) Az Alkotmánybíróság eljárására a 40-43. §-ban foglaltak az irányadók."
Jat:
"46. § (1) Az Országgyűlés, [...] határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket.
(2) E rendelkezés nem érinti az (1) bekezdésben felsorolt szerveknek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát."
"63. § (1) Az Alkotmányban, más törvényben vagy a Házszabályban meghatározott esetekben a szavazás titkosan történik.
(2) A titkos szavazásnál a jegyzők szavazatszámláló bizottságként járnak el.
(3) A szavazás borítékba helyezett szavazólapon, szavazófülke és urna igénybevételével történik.
(4) A szavazásról jegyzőkönyv készül, amelyet a jegyzők írnak alá."
"132. § (1) A vezető közjogi tisztségek betöltőinek megválasztása során a Házszabály általános rendelkezéseit az e §-ban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) Az Országgyűlés az Alkotmányban, illetőleg külön törvényekben megállapított szabályok szerint választja meg a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb ügyészt, az országgyűlési biztosokat, továbbá az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit. A választás titkos szavazással történik, kivéve a miniszterelnök megválasztását.
(3) Ha törvény valamely tisztségviselő megválasztása vagy kinevezése előtt a jelölt országgyűlési bizottság előtt történő meghallgatását írja elő, az erre hatáskörrel rendelkező bizottság a jelöltet meghallgatja, és a személyi javaslatot véleményezi. A jelölt miniszterré történő kinevezésének támogatásáról a bizottság nyílt szavazással határoz.
(4) Az Országgyűlés által választott tisztségviselők esetében a kialakított véleményt a bizottság előadója az Országgyűlés ülésén ismerteti. A többi jelöltről a véleményt a bizottság elnöke az Országgyűlés elnökének küldi meg, aki azt a javaslattételi és a kinevezési jogkör gyakorlójához eljuttatja.
(5) A (2) bekezdésében felsorolt személyek a megválasztásuk, a miniszterek a kinevezésük után - ha a rájuk vonatkozó szabályok nem írnak elő más esküszöveget - az Országgyűlés előtt a Házszabály 4. számú melléklete szerinti esküt tesznek, és aláírják az esküokmányt. Az eskü letételének elmulasztására a 8. § (4) bekezdésének rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
(6) Külön törvényben meghatározott tisztségek betöltőinek megválasztására - eltérő rendelkezés hiányában -e § rendelkezéseit kell alkalmazni."
"Az Országgyűlés az Alkotmány 29/A. §-ának (1) bekezdése alapján, 2005. augusztus 5-i hatállyal dr. Sólyom Lászlót köztársasági elnökké megválasztja."
III.
Az indítványok az alábbiak szerint részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Házszabály 132. § (l)-(2), illetve (4)-(6) bekezdése sérti-e az Alkotmány 24. § (4) bekezdését.
1.1. A Házszabály 132. §-ának rendelkezései a vezető tisztségviselők megválasztásával kapcsolatos egyes eljárási szabályokat tartalmazzák. A Házszabály 132. § (2) bekezdésében felsorolt tisztségviselők Országgyűlés általi megválasztása az Alkotmány, illetve törvény rendelkezése alapján tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. A Házszabály 132. § (2) bekezdése pusztán a tisztségviselők megválasztásának módjáról, vagyis - a miniszterelnök kivételével - titkos szavazásról rendelkezik. E rendelkezés tehát nem állapít meg kötelezettséget a Házszabály 132. § (2) bekezdésében felsorolt vezető tisztségviselőkre, hanem kizárólag az Országgyűlés eljárását rendezi. Ugyanez vonatkozik a 132. § (3)-(4) bekezdésére is, ami a jelölt országgyűlési bizottsági meghallgatásának szabályait, vagyis az ilyen esetben a bizottság által követendő eljárás speciális szabályait tartalmazza.
A Házszabály 132. § (5) bekezdése a (2) bekezdésben meghatározott vezető tisztségviselők eskütételének egyes szabályairól rendelkezik. A 132. § (2) bekezdésében felsorolt tisztségviselők eskütételi kötelezettsége az Alkotmányon, illetve törvényen alapul. A köztársasági elnök az Alkotmány 29/D. §-a alapján, a miniszterelnök a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 16. §-a, az Alkotmánybíróság tagjai az Abtv. 11. §-a alapján, a legfőbb ügyész az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 15. §-a alapján, az országgyűlési biztosok az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 7. §-a alapján, az Állami Számvevőszék elnöke és alelnökei az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 11. §-a alapján kötelesek esküt tenni. Ezek a vezető tisztségviselők tehát jogszabályi rendelkezés folytán kötelesek esküt tenni megválasztásukat követően.
A Legfelsőbb Bíróság elnökének eskütételét külön nem rendezi sem az Alkotmány, sem törvény. Így a Legfelsőbb Bíróság elnökének eskütételi kötelezettsége kizárólag a Házszabályon alapul.
A vezető tisztségviselők eskütételi kötelezettségüket az esküszöveg elmondásával és az esküokmány aláírásával teljesítik. A vezető tisztségviselők esküjének szövegéről - függetlenül attól, hogy eskütételi kötelezettségük az Alkotmányon, törvényen, vagy kizárólag a Házszabályon alapul - a Házszabály 4. számú melléklete rendelkezik.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az 1946. évi I. tc., amely a köztársasági elnök eskü-, illetve fogada-lom-tételi kötelezettségéről rendelkezett, az államfői eskü, illetve fogadalom szövegét is szabályozta. A hatályos Alkotmány - ellentétben a magyar közjogi hagyományokkal és más európai államok alkotmányával - csupán a köztársasági elnök eskütételi kötelezettségéről rendelkezik, az eskü szövegéről nem.
Az eskütétel elmaradásának következményét ugyancsak a Házszabály rendezi valamennyi vezető tisztségviselő vonatkozásában. Ez alapján az eskütételt elmulasztó vezető tisztségviselőre az országgyűlési képviselőkre irányadó szankciót kell alkalmazni, amelyet a Házszabály 8. § (4) bekezdése szabályoz, vagyis "az eskü letételéig és az esküokmány aláírásáig - az alakuló ülés megtartásával szükségszerűen együtt járó feladatok elvégzésének kivételével - nem vehet részt az Országgyűlés munkájában; tiszteletdíjra és költségtérítésre csak akkor jogosult - visszamenőleg is -, illetőleg kedvezményt akkor vehet igénybe, miután esküt tett."
1.2. A Házszabály sajátos jogforrás, mivel megalkotása az Alkotmány 24. § (4) bekezdése - vagyis az Alkotmány közvetlen felhatalmazása - alapján történik, a képviselők minősített többségű szavazatával. A minősített többségű szavazás alkotmányos garancia, amely a képviselők közötti széles körű egyetértést hivatott biztosítani a Házszabály tartalmát illetően. [1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52.] A minősített többségi szavazás a Házszabály tartalmával áll összefüggésben, amely azt hivatott biztosítani, hogy az Országgyűlés Alkotmányban rögzített feladatait minél hatékonyabban és az Alkotmánynak megfelelően tudja ellátni. Az Alkotmány 24. § (4) bekezdése alapján az Országgyűlés arra kapott felhatalmazást, hogy a Házszabályban saját működését és tárgyalási rendjét szabályozza. E felhatalmazó rendelkezésből következően az Országgyűlés nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy a Házszabályban az Országgyűlés működését és tárgyalási rendjét nem érintő kérdéseket szabályozzon.
1.3. Az eskütételi kötelezettség az adott tisztség betöltésének feltétele, így az eskütétel elmulasztása az adott hivatal betöltésére van kihatással. Az Országgyűlés által választott tisztségviselő eskütételének elmulasztása csak akkor érinti az Országgyűlés működését, ha maga az adott tisztség az Országgyűlés működésében szerepet tölt be. Tehát a Házszabály az eskütétel tekintetében is kizárólag az Országgyűlés saját működési körében szabályozhat. Az Országgyűlés által választott, a Házszabály 132. §-ában felsorolt vezető tisztségviselők eskütételi kötelezettsége és e kötelezettség elmulasztásának következményei azonban nem érintik az Országgyűlés működését, ezért ezekre vonatkozóan a Házszabály nem szabályozhat. E kérdések törvényi szintű rendezést igényelnek. Ugyanez vonatkozik az eskü szövegére a Házszabály 132. § (2) bekezdésében felsorolt tisztségviselők vonatkozásában.
A Házszabály 132. § (5) bekezdése olyan kérdéskörben szabályozott, amely nem tartozik az Országgyűlés működése, illetve tárgyalási rendje körébe. Ezzel a Házszabály túlterjeszkedett az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazáson. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Házszabály 132. § (5) bekezdése alkotmányellenes.
A Házszabály 132. § (5) bekezdésének azonnali hatállyal történő megsemmisítése azzal a következménnyel járna, hogy az érintett vezető tisztségviselők eskütételére, valamint annak elmaradására vonatkozóan semmilyen szabályozás nem volna. Ezért - a jogbiztonságra tekintettel - az Alkotmánybíróság a Házszabály 132. § (5) bekezdését 2008. december 31. napjával semmisítette meg.
2. Az indítványozó szerint mulasztás áll fenn, mivel a Házszabály nem kellően kimerítően rendezi a köztársasági elnök megválasztásánál a titkos szavazásra vonatkozó szabályokat, illetve azok megsértésének jogkövetkezményeit (a Házszabály 63. § és 132. §-ában) . Így többek között nem biztosított a jogorvoslati jog sem a köztársasági elnök-választás eredményével szemben.
2.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza.
Az Abtv. ezen rendelkezését, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatát is figyelembe véve a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:
- a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget,
- és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik.
Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő "jogalkotói mulasztás" és "alkotmányellenes helyzet" egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: "Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenüljelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58-59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani." (ABH 2004, 504, 508.)
2.2. A köztársasági elnök megválasztása az Országgyűlés feladata az Alkotmány 19. § (1) bekezdés k) pontja, valamint 29/A. § (1) bekezdése alapján. Az Országgyűlés működésének alapelve az Alkotmány 23. §-a értelmében a nyilvánosság. Ez alól teremtenek kivételt az Alkotmány és a Házszabály egyes rendelkezései. Ezek közé tartozik a köztársasági elnök megválasztása is, amelynek titkosságáról az Alkotmány 29/B. §-a rendelkezik. Az Országgyűlés működése szempontjából tehát nem a szavazás nyilvánossága, hanem a titkosság jelent kivételt. Erre utal az is, hogy a Házszabály a különleges eljárások között szabályozza azokat az eljárás-típusokat, amelyekben a szavazás a Házszabály rendelkezésénél fogva történik titkosan (Házszabály 132. és 133. §-ában meg határozott eljárások) .
Jellemzően a vezető tisztségviselők megválasztása történik titkosan, a Házszabály 132. § (2) bekezdésében felsoroltak vonatkozásában. Vagyis a köztársasági elnök esetében az alkotmányozó hatalom, míg a Házszabály 132. § (2) bekezdésében felsorolt további vezető tisztségviselők vonatkozásában az Országgyűlés minősített többséggel meghozott döntésén alapul a szavazás titkossága, vagyis a kivétel megteremtése a nyilvánosság elve alól.
A köztársasági elnök megválasztása esetében az 1946. évi I. tc. 4. § (2) bekezdése lehetővé tette a titkos szavazás mellett a köztársasági elnök közfelkiáltással történő megválasztását is. Bár az 1946. évi I. tc. köztársasági elnök megválasztására vonatkozó rendelkezései mintaként szolgáltak a hatályos szabályozás kialakításakor, az alkotmányozó csak a szavazás titkosságára vonatkozó rendelkezést vette át. Ugyanakkor az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom bármikor dönthet úgy, hogy a vezető tisztségviselők, így a köztársasági elnök megválasztásáról is a nyilvánosság elvének érvényesülése mellett szavazhatnak a képviselők.
Az Alkotmány 71. §-a az országgyűlési, Európa Parlamenti, és helyi önkormányzati képviselők, valamint polgármesterek megválasztásának alapelveiről rendelkezik. E választási típusokkal összefüggésben szól a szavazás titkosságáról, mint választási alapelvről. Ennek tartalmáról a következőket fejtette ki az Alkotmánybíróság a 32/2004. (IX. 14.) AB határozatában: "Az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében szabályozott szavazás titkossága önmagában nem alapvető jog, hanem a választások egyik alapelve, a választójog, illetőleg a népszavazáshoz való alkotmányos alapjog gyakorlásának, a választások demokratizmusának az Alkotmányban szabályozott egyik eljárási garanciája. Ezért az Alkotmányban szabályozott alapvető jogokat korlátozó jogszabályok alkotmányosságának megítélésére az Alkotmánybíróság által kimunkált ún. »szükségesség/ará-nyosság« teszt alkalmazásával a szavazás rendjére vonatkozó választási eljárási szabályok alkotmányellenessége a szavazás titkosságának sérelme miatt nem ítélhető meg. (...) A szavazás titkosságának követelménye azt jelenti, hogy az egyes választópolgárok által leadott szavazat tartalma semmilyen körülmények között nem kerülhet nyilvánosságra. Ez az alkotmányos alapelv azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy a szavazás rendjére és a szavazatok számlálására, összesítésére olyan szabályokat köteles alkotni, és a szavazáskor olyan feltételeket köteles biztosítani, amelyek garantálják, hogy a választópolgár által leadott szavazat tartalma mások számára ne legyen megismerhető, illetőleg megállapítható." (ABH 2004, 446, 453.)
A Házszabály 132. § (2) bekezdésében meghatározott vezető tisztségviselők közvetett megválasztására nem az Alkotmány 71. §-a irányadó. Ebből következően a vezető közjogi tisztségviselők megválasztásának titkossága nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 71. §-ában szabályozott választójog gyakorlásának titkosságával. Így sem ebből a rendelkezésből, sem az Alkotmány 70. §-ából nem vezethető le olyan jogalkotói kötelezettség, hogy az Országgyűlésben a köztársasági elnökről történő szavazásnál az alapjogi értelemben vett szavazás titkosságának szabályait kellene alkalmazni.
A titkos szavazás lefolytatása az Országgyűlés működése és döntéshozatala körébe tartozó kérdés. Az erre vonatkozó rendelkezések ugyanis azt határozzák meg, hogy a képviselők milyen módon adhatják le szavazataikat. Ezért nem tekinthető alkotmányellenesnek az, hogy a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat - konkrétan a titkos szavazás szabályait - a Házszabály rendezi.
A képviselő a szavazás titkossága alapján arra jogosult, hogy szavazatát a nyilvánosság kizárásával adja le, illetve nem kötelezhető szavazata nyilvánosságra hozatalára. Az eljárás nyilvánossága alóli kivétel megteremtésével a képviselőnek lehetőséget biztosítanak arra, hogy szavazatát minden külső kényszertől és befolyástól mentesen, lelkiismerete szerint adja le. A titkos szavazás tehát elsősorban azt a követelményt támasztja az Országgyűléssel szemben, hogy megfelelő feltételekkel biztosítsa azt, hogy a képviselők szavazataikat a nyilvánosság kizárásával adhassák le, illetve, hogy a leadott képviselői szavazatok ne legyenek beazonosíthatók. Erre vonatkozóan tartalmaz szabályokat a Házszabály 63. §-a.
A Házszabály 13. § (4) bekezdése alapján a képviselő köteles tevékenységét az Alkotmány és a jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően végezni, valamint a Házszabály előírásait megtartani. Ez vonatkozik a titkos szavazás szabályainak megtartására is. Az Alkotmány 29/B. §-ából azonban nem lehet levezetni az Országgyűlés szabályozási kötelezettségét arra vonatkozóan, hogy a szavazatát nyilvánosságra hozó képviselővel szemben jogi szankciókat állapítson meg. A Házszabályban - vagy jogszabályban - az Országgyűlés Alkotmányból levezethető szabályozási kötelezettsége arra vonatkozóan áll fenn, hogy a képviselők számára a szavazat titkossága eljárási-lag biztosított legyen.
Nem állapítható meg alkotmányellenes mulasztás amiatt sem, hogy az Országgyűlés nem biztosított jogorvoslati jogot a köztársasági elnök megválasztásával szemben. Az Alkotmány 29/B. §-ból, amely a köztársasági elnök megválasztásának szabályait rendezi, nem vezethető le sem a képviselők, sem másnak a joga a választás eredményével szembeni jogorvoslatra. A jogorvoslati jog tartalma szerint azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben, amely jogát vagy jogos érdekét érinti. A köztársasági elnök megválasztása, és az arról hozott egyedi határozat nem vet fel ilyen érintettséget, az jogokat, kötelezettségeket nem keletkeztet. Így nem alkotmányellenes a jogorvoslat hiánya e döntéssel szemben.
3. Az Alkotmánybíróság az OGYh.-ra vonatkozóan előterjesztett alkotmányjogi panasszal kapcsolatban a következőket állapítja meg. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint alkotmányjogi panaszt az nyújthat be, akinek a jogsérelme amiatt állt elő, mert az egyedi ügyében meghozott döntésben alkotmányellenes jogszabály került alkalmazásra. Mivel az OGYh. nem az indítványozó által kezdeményezett eljárás alapján született, ezért megállapítható, hogy az alkotmányjogi panasz Abtv.-ben foglalt feltételei ("akinek a jogsérelme") nem állnak fenn. Az indítványozó jogosulatlanul terjesztett be kérelmet. Az alkotmányjogi panasz eljárásban az indítványozónak az egyedi ügyében hozott döntésben alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására van lehetőség. Az indítványozók az OGYh.-t támadták, mely saját állításuk szerint is egyedi határozat, s nem hivatkoztak ezzel kapcsolatban jogszabály alkotmányellenességére. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a kizárólag személyi kérdésekben hozott országgyűlési határozatok a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 46. § (2) bekezdése szerinti egyedi aktusnak minősülnek, ezért vizsgálatuk nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. [1375/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 862, 863.; 753/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 981.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176., 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566.]
Az Ügyrend 29. §-a szabályozza az alkotmánybírósági eljárásban a visszautasítás jogcímeit. Az Ügyrend 29. § c) pontja szerint az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha az eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága, a 29. § e) pontja értelmében pedig visszautasítást eredményez az is, ha a benyújtott alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdésében foglalt feltételeknek. Ezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az OGYh.-val kapcsolatosan előterjesztett alkotmányjogi panaszt visszautasította.
4. Az egyik indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság - a 2005-ös köztársasági elnök-választás érvénytelenségének megállapítása mellett - hívja fel az Országgyűlést a köztársasági elnök-választás megismétlésére. Az Alkotmánybíróság hatásköreit az Abtv. 1. §-a szabályozza. Az Alkotmánybíróságnak ez alapján arra van hatásköre, hogy jogszabályok, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányosságáról döntsön. Nincs azonban hatásköre arra, hogy az Országgyűlést egyedi határozat meghozatalára hívja fel. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 685/E/2005.