105/B/2001. AB határozat
a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 23. § b) és d) pontjai, 27. § (3) bekezdésének d) pontja, valamint 28. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 23. § b) és d) pontjai, 27. § (3) bekezdésének d) pontja, valamint 28. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 1. § és 2. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény végrehajtásának önkormányzati gyakorlatát kifogásoló indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az egyik indítványozó az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 1. § (1) és (3) bekezdésének a megsemmisítését azért kérte, mert álláspontja szerint ellentétesek az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Ez az indítványozó az Alkotmánybíróság tájékoztatása nyomán, amely szerint az Országgyűlés az indítvány benyújtását követően a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) elfogadásával új törvényt alkotott, és a Kötv. szabályai már csak a kéményseprő-ipari közszolgáltatás igénybevételére vonatkoznak, indítványát módosította. Ennek értelmében a Hgt. 23. § b) és d) pontjai, a 27. § (3) bekezdés d) pontja, valamint a 28. § (1) bekezdése alkotmányossági felülvizsgálatát és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint ezek a törvényi rendelkezések azért sértik az Alkotmány 9. § (2) bekezdését, mert monopolhelyzetet teremtenek a települési szilárd vagy folyékony hulladék szállításával, kezelésével foglalkozó önkormányzati pályázatot nyert vállalkozó javára, ez pedig sérti a gazdasági verseny szabadságát és kiszolgáltatja a szolgáltatást igénybe vevőket a szolgáltatónak. Kifogásolta Budapest Főváros Közgyűlésének a települési folyékony hulladékkal kapcsolatos kötelező helyi közszolgáltatásról szóló 38/1998. (VII. 16.) Önk. rendeletét (a továbbiakban: Ör.) is, és kérte annak megsemmisítését.
A másik indítványozó a Kötv. 1. § és 2. §-ai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésére hivatkozva kérte. Az Alkotmánybíróság ezt az indítványozót is tájékoztatta arról, hogy a Kötv. mely rendelkezései helyébe léptek új Hgt.-beli előírások, azzal, hogy nyilatkozzon: fenntartja-e, illetőleg a Hgt. rendelkezéseire kiterjeszti-e indítványát, utóbbi esetben jelölje meg a Hgt.-nek azokat a rendelkezéseit, amelyek szerinte alkotmányellenesek és amelyek megsemmisítését kéri. Az indítványozó ezt a hiánypótlási felhívást válasz nélkül hagyta.
A harmadik indítványozó a Kötv.-nek a helyi önkormányzatoknál történő végrehajtási gyakorlatát kifogásolta, ezek között pedig különösen a szemétszállítási szolgáltatás számlázási rendjét, a hulladékkezelés módját, a fürdőegyesületek hátrányos helyzetbe hozatalát. Az Alkotmánybíróság két felhívásban is tudomására hozta az indítványozónak az indítvány elbírálhatósága alapvető törvényi előfeltételeit, azonban az indítványozó ennek ellenére egyetlen beadványában sem jelölt meg olyan konkrét törvényi rendelkezést, amelynek a megsemmisítését kéri.
Az Alkotmánybíróság a három indítványt egyesítette, az Ör.-re vonatkozó in-dítványi részt pedig elkülönítette. Ez utóbbi tárgyban a 836/B/1998. AB végzéssel (ABH 2001, 1617.) az eljárást megszüntette "ítélt dolog" címén, mert ugyanebben a tárgyban a 2000. november 22-én kelt 135/B/1999. AB határozatával az Ör. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt érdemben már elutasította (ABH 2000, 961, 966.).
II.
Az indítvány elbírálásakor hatályos jogszabályok: Alkotmány:
"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"70/B. § (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének."
Hgt.:
"23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) ...
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) ...
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;"
"27. § (3) Települési hulladékkezelési közszolgáltatást az a hulladékkezelő végezhet, aki
a) biztosítani tudja a közszolgáltatás azon - külön jogszabályban meghatározott - személyi és tárgyi feltételeit, amelyek garantálják a közszolgáltatás tartós, rendszeres és a környezetvédelmi szempontoknak maradéktalanul megfelelő ellátását;
b) a végzendő hulladékkezelési tevékenységnek megfelelő környezetvédelmi hatósági engedéllyel rendelkezik;
c) megfelelő - külön jogszabályban meghatározottak szerinti - mértékű biztosíték, garancia meglétét igazolja;
d) az a)-c) pontokban meghatározott feltételek, illetőleg eredményes pályázat alapján a települési önkormányzattal közszolgáltatási szerződést kötött."
"28. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a pályázat nyertesével (nyerteseivel) a közszolgáltatás ellátására szerződést köt."
III.
1. A rendelkező rész 1. pontjával kapcsolatos indítvány nem megalapozott.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdésében előírja, hogy a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a köztisztaság és a településtisztaság biztosítása. A Hgt. 20. § (1) bekezdése kimondja, hogy az ingatlantulajdonos köteles az ingatlanán keletkező, települési folyékony és szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá a hulladékkezelőnek átadni. A Hgt. 21. § (1) bekezdése a települési önkormányzatok kötelezettségei között jelöli meg, hogy a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez és tart fent.
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is utal arra, hogy a jogalkotó hatáskörébe tartozik annak mérlegelése és meghatározása, hogy az állami kötelezettségekből - ideértve egyes köztisztasági és a településtisztasági feladatot is - milyen jogalkotási és környezetvédelmi teendők adódnak, és a feladatok elvégzéséről milyen szervek útján gondoskodik. Természetesen a jogalkotó a környezet állapotának romlását nem engedheti meg, hanem kötelessége az emberi egészség, a természeti és az épített környezet védelme és megőrzése. E körbe tartozik a települési hulladék okozta szennyezés minimalizálása, a keletkező hulladék szervezett elszállítása, környezetkímélő ártalmatlanítása.
A településen keletkező szilárd és folyékony hulladék összegyűjtése, keletkezési helyéről történő elszállítása, valamint az ártalmatlanítására irányuló tevékenység csak célratörően megszervezett, intézményesített közszolgáltatás keretei között valósítható meg. A jogalkotó az előbbiekben már hivatkozott jogszabályi előírások megalkotásával a településtisztaság intézményes garanciáit hozta létre, amelyek a települési tisztaság általános állapotának javítását segítik elő. Az intézményesítetté tett gondoskodás az egyetlen hathatós biztosítéka a hulladéktermelők önkényétől független önkormányzati feladatellátás eredményes teljesítésének, a súlyos környezeti és közegészségügyi veszélyek kiküszöbölésének.
A Hgt. 27. § (4) bekezdése értelmében a települési önkormányzat az önkormányzati képviselő-testület rendeletében meghatározott közszolgáltatás vagy annak egyes elemei ellátására nyilvános pályázatot hirdet meg. A pályázat elbírálásának részletes szabályait a Hgt. 59. §-a (1) bekezdésének k) és l) pontjában kapott felhatalmazás alapján kiadott - a hulladékkezelési közszolgáltatás kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerződésről szóló - 241/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet (a továbbiakban: R.) tartalmazza. A pályázat nyilvánosságának ismérveit az R. 2. §-a részletezi. A pályázatban minden vállalkozás részt vehet, amely az R. 7. §-ában meghatározott szakmai követelményeknek megfelel.
2. Az Alkotmánybíróság mindezek tükrében vizsgálta az indítványozónak azt a kifogását, amely az Alkotmány 9. §-ára utalva azt állítja, hogy a Hgt.-nek az indítvánnyal érintett előírásai sértik a piacgazdaságot, a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. A piacgazdaság egyik létformája a verseny. A gazdasági verseny szabadsága pedig az állami célkitűzésként megállapított piacgazdasághoz szervesen kapcsolódó olyan alkotmányos elv, amely többek között arra hivatott, hogy elősegítse a vállalkozás és a foglalkozás szabad megválasztása alapjogának hatékony érvényesülését (1105/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 640.).
A piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a szerződési szabadság alkotmányos intézményével. "A szerződési szabadság a klasszikus polgári jogi értelemben a szerződés megkötése vagy meg nem kötése közötti választásban, a szerződő fél kiválasztásának, a szerződési típus megválasztásának és a szerződés tartalma meghatározásának a szabadságát jelenti." (327/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 604-606.)
A 13/1990. (VI. 18.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szerződési szabadság, mint az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében szabályozott piacgazdaság lényegi eleme, önálló alkotmányos jog, és utalt a Ptk. 200. § (1) bekezdésére, amely szerint a szerződés tartalmát a felek szabadon határozhatják meg. (ABH 1990, 54-56.) A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat kifejtette, hogy szerződési szabadságra nem vonatkoznak az alapjogok korlátozásához kapcsolódó, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott követelmények. "A szerződési szabadság - (...) - tehát még lényegi tartalmát illetően is alkotmányosan korlátozható, ha a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai." (ABH 1991, 146, 159.) Ilyen pl. az egészségügyi, honvédelmi és a környezetvédelmi okból indokolt korlátozás is.
Az Alkotmánybíróság a 39/1994. (VI. 30.) AB határozatában (ABH 1994, 434-441.) már vizsgálta azt a kérdést, hogy a szolgáltató önkormányzati rendeleti úton történő kijelölése sérti-e a gazdasági verseny szabadságának alkotmányos elvét. E határozatában alkotmányos megoldásként ismerte el, ha az önkormányzat - a fenti alkotmányos elvek tiszteletben tartása mellett - pályázat vagy versenytárgyalás eredményétől függően jelöli ki a szolgáltatót.
Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban megállapította, hogy a hulladékgazdálkodással kapcsolatos közszolgáltatásokra vonatkozó kifogásolt törvényi szabályozás nem jelenti a piacgazdaság sérelmét, mert a szerződési szabadság korlátozásának alkotmányosan elfogadható indoka van a környezetvédelmi és közegészségügyi célok teljesítéséhez fűződő fontos közérdek miatt. A törvényhozó feladata és felelőssége annak eldöntése, hogy melyek azok a társadalmi viszonyok, amelyeket érintően a szerződési szabadság korlátozása - törvényi beavatkozást jelentő előírásokkal - szükséges jogalkotási követelménynek minősül.
3. A vállalkozás joga - ellentétben a piacgazdasághoz nélkülözhetetlen gazdasági verseny szabadságával - valódi alapjog. "A vállalkozás joga (...) vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének - esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási-jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül - hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341-342.]
Az Alkotmánybíróság a 13/1995. (III. 1.) AB határozatában a vállalkozóvá válás feltételrendszerét és a vállalkozáshoz való jog korlátozhatóságát illetően rámutatott: "Ha a jogalkotó e kötelezettségének eleget tesz, akkor meglehetősen nagy szabadságot élvez az eme alapjogból fakadó gazdasági jogi viszonyok tartalmának meghatározásában.
A jogalkotónak hasonlóan nagy a szabadsága a vállalkozások keretéül szolgáló feltételrendszer (...) megteremtése tekintetében is. A jogalkotót itt is csak az a követelmény köti, hogy ne alakítson ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között lehetetlenné válna a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlása.
A jogalkotót az előzőeken túlmenően megilleti az alkotmányos alapjogok bizonyos határok között (megfelelő jogforrási szinten: törvénnyel és az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával) történő korlátozásának joga is (...). A vállalkozáshoz való alapjog - mint az alapvető jogok döntő többsége - nem korlátozhatatlan." (ABH 1995, 77, 79.) Mindezeken túl az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapította meg, ha az állami beavatkozás nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120.]
Az Alkotmánybíróság a Hgt. támadott rendelkezéseinek felülvizsgálata során megállapította, hogy a törvény szerint a nyílt önkormányzati pályázathirdetés eredményeként minden, a hulladék begyűjtésére alkalmas vállalkozás a közszolgáltatás teljesítésének elnyerésére pályázhat, és - a pályázat eredménye függvényében - a munkavégzésre legalkalmasabb pályázó (vállalkozás) a település kijelölt területén hulladékkezelési tevékenységet végezhet. A jogalkotó a jogi feltételrendszert a vállalkozóvá váláshoz megteremtette, és ezek a feltételek a gazdasági versenyt - a piacgazdaság keretei között - megfelelően ösztönzik, nem pedig akadályozzák. A támadott törvényi rendelkezések minden vállalkozónak lehetővé tették a pályázat benyújtását, diszkriminációt nem valósítottak meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a Hgt. 23. § b) és d) pontjai, 27. § (3) bekezdésének d) pontja, valamint a 28. §-ának (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, ezért az indítványt elutasította.
IV.
Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak az alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés. (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.) Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges, mivel ezekben az esetekben az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és - ha az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja - a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség.
A Kötv. 1. § és 2. §-ait érintő indítvány kapcsán az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a Hgt. 59. §-a a Kötv.-nek a hulladékgazdálkodásra vonatkozó szabályait hatályon kívül helyezte. Minthogy az indítványozó az erre vonatkozó felhívásra és az indítvány kiegészítésének lehetőségét jelző tájékoztatásra választ nem adott, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja értelmében az eljárást megszüntette (ABH 2002, 1791, 1802.), mert az indítvány benyújtása után a kifogásolt rendelkezések hatályukat vesztették.
V.
Az Abtv. 1. § értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata tartozik. Sem az Abtv., sem pedig más törvények alapján nincs az Alkotmánybíróságnak hatásköre az Önkormányzati gyakorlat alkotmányosságának vizsgálatára, ezért az Ügyrend 29. § b) pontja alapján az indítványt visszautasította. (ABH 2002, 1791, 1802.)
Budapest, 2003. szeptember 22.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró