682/B/1999. AB határozat
a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról szóló 1999. évi LXXIII. törvény 2. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról szóló 1999. évi LXXIII. törvény 2. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és részbeni megsemmisítése iránti indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó beadványában azt kifogásolja, hogy a törvénymódosítás révén a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (továbbiakban: Szt.) 4. § (1) bekezdésének j) pontja a keresőtevékenységet úgy definiálja, hogy abba az őstermelői igazolvánnyal rendelkező személyek tevékenysége is - jövedelmükre tekintet nélkül - beletartozik. Ennek következtében az őstermelői igazolvánnyal rendelkező személyeket ki kell zárni a munkanélküliek jövedelempótló támogatásából, illetve szüneteltetni kell annak folyósítását, amíg az illető személy őstermelői igazolvánnyal rendelkezik.
Az indítványozó álláspontja alátámasztásául megjelölte az Alkotmány 17. §-át, 70/A. § (1) bekezdését, valamint 70/E. § (1) bekezdését.
Ezen túlmenően az indítványozó rámutatott arra is, hogy a kifogásolt jogszabályi rendelkezés ellentétes a foglalkoztatás elősegítéséről szóló 1991. évi IV. törvény (továbbiakban: Flt.) előírásaival, mivel annak 28. § (5) bekezdése szerint az őstermelői tevékenységből származó jövedelmet kell figyelembe venni, s ugyanezen törvény 58. § (5) bekezdése csak az évi 250 000 Ft bevétel fölött minősíti az őstermelői tevékenységet keresőtevékenységnek.
Az indítványozó a módosító jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és a sérelmezett jogszabály részbeni megsemmisítését kérte.
Az Alkotmánybíróság - álláspontjának kifejtése végett - megkereste az illetékes minisztert.
Az Alkotmánynak az indítványban megjelölt szakaszai a következők:
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."
Az indítványban felhívott további jogszabályi rendelkezések:
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról szóló 1999. évi LXXIII. törvény (továbbiakban: T.) 2. § (2) bekezdése:
" Az Szt. 4. §-a (1) bekezdésének j) pontja helyébe a következő rendelkezés lép, (...)
(E törvény alkalmazásában)
j) keresőtevékenység, ha e törvény másként nem rendelkezik: minden olyan munkavégzéssel járó tevékenység, amelyért ellenérték jár, ide értendő az őstermelői igazolvánnyal rendelkező személy tevékenysége is;"
II.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat megkezdésekor észlelte, hogy az indítvány benyújtását követően megváltozott a támadott jogszabály környezete. Az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvény 54. § (3) bekezdése 2000. május 1-jével az Szt. 25. § (3) bekezdése szövegéből hatályon kívül helyezte a munkanélküliek jövedelempótló támogatása szövegrészt. Azonban - az 56. § (1)-(3) bekezdése értelmében - annak a munkanélkülinek, akinek a támogatás folyósítása 2000. május 1-jén vagy ezt követően szünetel, illetőleg akinek 2000. május 1-jét megelőzően a támogatásra való jogosultságát megállapították, vagy ezen időpontot megelőzően keletkezett jogosultsága alapján az ellátás megállapítására irányuló kérelmét 2000. április 30-ig benyújtotta, az ellátást az akkor hatályos szabályok szerint kell megállapítani, illetve folyósítani.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjének 31. § a) pontja értelmében az eljárás megszüntetésének van helye akkor, ha az indítvány benyújtását követően a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát veszti, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált. [3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat, ABK 2001. december, 683., 688.]
Jelen esetben azonban a fentiekben jelzett "továbbalkalmazás", valamint az a tény, hogy az indítványozó által vizsgálni kért jogszabályi rendelkezés [Szt. 4. § (1) bekezdés j) pont] változatlan szöveggel hatályban van, az érdemi vizsgálat lefolytatását tette szükségessé.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként azzal az indítványozói állítással foglalkozott, mely szerint a sérelmezett jogszabályi rendelkezés sérti az Alkotmány 17. §-ában foglaltakat. Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejezésre juttatta, hogy az általános rendelkezések körében található tétel vizsgálata az alapvető jogok és kötelezettségek körében fellelhető alkotmányos rendelkezések tükrében - éppen azokkal mutatott szoros összefüggése miatt - végzendő el. Így a 17. §-ban rögzített szociális intézkedések a 70/E. § előírásaival egyetemben vizsgálandók. (3/D/1998. AB határozat, ABH 1998. 642., 644.)
A szociális biztonságot konkrétan rögzítő alkotmányi szakaszt az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatban a következőképpen értelmezte: "Az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához." (ABH 1998. 251.)
Amint az a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatból is kitűnik, a rászorulókról való gondoskodás esetén nem a szociális jogok tekintetében fennálló alanyi jogról, hanem állami feladatról van szó. (ABH 1990. 136., 142.) Az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége ezen feladat ellátásához szükséges intézményi háttér biztosítása, a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerének megszervezése és működtetése. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991. 146., 163.]
Ezen túlmenően fontos leszögezni, hogy az államnak a polgárai felé fennálló kötelezettségei az Alkotmányban általános jelleggel szerepelnek, és nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez vagy ellátásban való részesüléshez (600/B/1993. AB határozat, ABH 1993. 671., 673.). E körben a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait, s az egyes ellátási formákat jogosultsági feltételekhez kötheti. Az ellátás igénybevételi feltételeinek meghatározásánál a jogalkotó széles körben mérlegelheti a társadalom gazdasági és szociális helyzetét. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely, az Alkotmányban rögzített elv (pl. diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Ebből eredően a rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen. (292/B/1998. AB határozat, ABH 2000. 874., 876-877.)
3. Ezzel összefüggésben vizsgálta az Alkotmánybíróság az indítványozó azon állítását, mely szerint a jogalkotó hátrányos megkülönböztetést alkalmaz az őstermelői igazolvánnyal rendelkező személyek tekintetében azáltal, hogy az őstermelői tevékenységet keresőtevékenységnek minősíti.
3.1. E kérdés alkotmányossági vizsgálatához elengedhetetlen az őstermelői tevékenység jellegének vizsgálata.
A gazdasági szféra átalakítása során az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény 4. §-a a következőket rögzítette: "(1) Egyéni vállalkozást - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - bejelentés alapján, vállalkozói igazolvány birtokában lehet gyakorolni. (2) Az (1) bekezdésben előírt bejelentési kötelezettség és vállalkozói igazolvány nélkül gyakorolható a mezőgazdasági termelőtevékenység és az ahhoz kapcsolódó szolgáltatás." A jogalkotó tehát olyan kivételként említette a mezőgazdasági termelőtevékenységet és az ahhoz kapcsolódó szolgáltatást, amely bejelentési kötelezettség és vállalkozói igazolvány nélkül végezhető, ám jellegét tekintve egyéni vállalkozásnak minősülő tevékenység. [A későbbiekben a bejelentési kötelezettség intézménye kikerült a törvényből, ennek következtében az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény módosításáról szóló 1997. évi CXXXVII. törvény 1. §-a - 1998. július 1-jei hatállyal - a fenti jogszabályhelyet a következőképpen módosította: "4. § (1) Egyéni vállalkozás - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - vállalkozói igazolvány birtokában gyakorolható. (2) Az (1) bekezdésben előírt vállalkozói igazolvány nélkül gyakorolható a mezőgazdasági termelőtevékenység és az ahhoz kapcsolódó szolgáltatás."] Lényegét tekintve tehát a jogalkotó továbbra is sajátos egyéni vállalkozói tevékenységként kezeli a mezőgazdasági tevékenységet.
A mezőgazdasági őstermelő fogalmát a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja. tv.) módosításáról szóló 1996. évi LXXXIII. törvény vezette be, 1997. január 1-jei hatállyal. A módosító törvény indokolása szerint a jogszabály egységes rendszerbe foglalta a mezőgazdasági őstermelői tevékenységet folytatók adóztatását, mellyel az volt a célja, hogy a mezőgazdasági kistermelők korábbi adókedvezményének megtartása mellett láthatóvá váljanak a jövedelemszerzés valós lehetőségei és korlátai. Mint azt a törvény indokolása írja: "Az egyéni vállalkozóra, valamint a mezőgazdasági őstermelőre vonatkozó elgondolások új fogalomrendszer bevezetését indokolják, ezért szükséges a törvény szerkezetének kisebb módosítása, valamint új mellékletekkel való kiegészítése." E módosítás eredményeként az Szja. tv. 3. § 18. pontja a mezőgazdasági őstermelő fogalmát a következőképpen definiálta: "az a 16. életévét betöltött, nem egyéni vállalkozó magánszemély, aki a saját gazdaságában a 6. számú mellékletben felsorolt termékek előállítására irányuló tevékenységet folytat, és ennek igazolására őstermelői igazolvánnyal rendelkezik, kizárólag e tevékenységeinek bevétele (jövedelme) tekintetében." Az Szja. tv. 80. § e) pontjában adott felhatalmazás alapján megszületett a mezőgazdasági őstermelői igazolványról szóló 228/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet, mely tartalmazza az igazolvány tartalmára, alaki kellékeire, kiadására, cseréjére, visszaadására, érvényesítésére, valamint használatára vonatkozó szabályokat. E rendelet 2. § (1) bekezdése értelmében: "Az igazolvány az adatnyilvántartó lapra feljegyzett törvényben előírt igazolt adatok, illetőleg nyilatkozatok alapján kiállított, érvényességi záradékkal ellátott, sorszámozott irat, amely az adóigazolványa felmutatásával azonosított magánszemélyre vonatkozóan igazolja, hogy mezőgazdasági őstermelői tevékenységet folytat, és jogosult az Szja. tv.-nek a mezőgazdasági őstermelőre vonatkozó rendelkezései szerinti adózásra." Jelen ügy szempontjából fontos eleme még a szabályozás, a fenti rendelet 4. § (2) bekezdése, melynek értelmében a mezőgazdasági őstermelőnek vissza kell adnia az igazolványt, ha a tevékenységet beszünteti, vagy azt nem mezőgazdasági őstermelőként kívánja folytatni.
A fentiekből tehát megállapítható, hogy a mezőgazdasági őstermelői tevékenység az egyéni vállalkozási forma egy speciális alakzata, mely kizárólag az őstermelői igazolvány birtokában végezhető, s amíg az igazolvány visszaadásra (vagy visszavonásra) nem kerül, addig vélelmezendő az őstermelői tevékenység. Az Flt. sem töri meg e szabályozás logikáját, hiszen az értelmező rendelkezések körében rögzíti, hogy keresőtevékenységet folytatónak tekintendő az a személy is, aki vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik, majd a kivételek körében - ugyanezen fő ponton belül - kimondja, hogy csak meghatározott összegű éves bevétel fölött tekintendő keresőtevékenységnek a mezőgazdasági őstermelői igazolvánnyal folytatott tevékenység.
3.2. Ezt követően tért rá az Alkotmánybíróság a diszkrimináció kérdésére, mellyel már számos korábbi határozatában foglalkozott, és kimondta, hogy a diszkrimináció alkotmányi tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége csak akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [Pl.: 38/1999. (XII. 7.) AB határozat, ABH 1999. 435., 437-438., 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 73., 75.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 281-282.; 776/B/1998. AB határozat, ABK 2001. február, 77.] A diszkrimináció vizsgálatakor fontos annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni. (lásd: 1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992. 479-480.) Jelen esetben a szabályozás jellegéből kitűnik, hogy a jogalkotó egy speciális csoportként kezeli a mezőgazdasági őstermelői tevékenységet végző személyeket, s éppen a tevékenység sajátosságaira tekintettel az egyéni vállalkozókra vonatkozó előírásokon túl, rájuk nézve egységes szabályozást alkotott, így diszkrimináció e körben nem állapítható meg.
4. Az indítványozó beadványában utalt arra, hogy a jogalkotó a kifogásolt jogszabályi módosítás megalkotásával szembehelyezkedett egy másik törvényi szintű jogszabállyal, s attól eltérő szabályozást alkotott.
Az Alkotmánybíróság már egyik korai határozatában rámutatott arra, hogy meghatározott életviszonyok eltérő törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. [Lásd pl.: 35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991. 175., 176-177.] Különösen igaz ez akkor, ha eltérő sajátosságokat alapul véve, más-más szempontból közelíti meg a jogalkotó az adott jogintézményt, élethelyzetet (jelen esetben az őstermelői tevékenységet). Míg az Szt. esetében az állami gondoskodás a vezérlő elv, s a jogalkotó az állami kötelezettség teljesítésére összpontosít a szabályozás kialakításakor, addig az Szja. tv. esetében éppen az állami elvonás szabályozásával az adópolitika érvényesítése a cél. Megállapítható tehát, hogy ugyanazon jogintézmény szerepel ugyan mindkét joganyagban, ám lényegesen eltérő megközelítésben, így önmagában az eltérő szabályozás nem eredményez alkotmányellenességet.
5. Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2002. április 9.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
az aláírásban akadályozott
dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró helyett
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
az aláírásban akadályozott
dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró helyett
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró