1074/B/2004. AB határozat
önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Bihari Mihály és dr. Bragyova András alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a lakások bérletéről szóló 68/1995. (XII. 5.) sz. rendelete 5. § (3) bekezdés [Nem nyújthat be pályázatot:] "aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló volt,"... "valamint a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó álláspontja szerint alkotmányellenes Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a lakások bérletéről szóló, többször módosított, 68/1995. (XII. 5.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 5. § (3) bekezdése, amely a szociális bérlakás pályázat útján történő bérbeadása kapcsán kimondja, hogy "nem nyújthat be pályázatot, aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló, vagy a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt." A rendelkezés alkotmányellenességét arra hivatkozással állítja, hogy az Ör. rendelkezései az Ör. hatálybalépését megelőző időben tanúsított magatartáshoz fűznek szankciót, hátrányos jogkövetkezményt, tehát visszamenőleges hatályúak, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköznek.
Az indítványozó alkotmányellenesnek véli azt is, hogy az Ör. támadott rendelkezései "a szociális tárgyú bérbeadásra vonatkozóan a szociális, jövedelmi, vagyoni körülmények (szociális rászorultság) körébe nem tartozó feltételt értékelnek, túllépve ezzel az Ltv.-ben, illetőleg az Ötv.-ben meghatározott rendeletalkotási hatáskörüket."
A támadott rendelkezések normatartalmát (önkényes lakásfoglaló, rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó) bizonytalannak gondolja az indítványozó, ami ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a normavilágosság követelményével, emiatt önkényes jogalkalmazáshoz vezet, amelynek következtében sérül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkriminációtilalom, végső soron az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe foglalt emberi méltósághoz való jog is.
Az indítványozó állítása szerint a támadott rendelkezések különösen hátrányosan érintik a romákat, akik a társadalom legszegényebb rétegéhez tatoznak, a lakáshoz jutás terén folyamatosan diszkrimináció éri őket. E rendelkezések - írja -ellentétesek az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőségről szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Et.) 26. § (1) bekezdés b) pontjával, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
(...)
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
"16. § (1)A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
"78. § (1) A helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják."
"80. § (1) A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel -megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik."
3. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) rendelkezései:
"3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továbbiakban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételeit. Az önkormányzati rendelet a nem szociális helyzet alapján történő bérbeadás esetén szabályozhatja a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő óvadék kikötésének lehetőségét és feltételeit."
4. Az Et. rendelkezései:
"8. § Közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek minősül az olyan rendelkezés, amelynek eredményeként egy személy vagy csoport valós vagy vélt
a) neme,
b) faji hovatartozása,
c) bőrszíne,
d) nemzetisége,
e) nemzeti vagy etnikai kisebbséghez való tartozása,
f) anyanyelve,
g) fogyatékossága,
h) egészségi állapota,
i) vallási vagy világnézeti meggyőződése,
j) politikai vagy más véleménye,
k) családi állapota,
l) anyasága (terhessége) vagy apasága,
m) szexuális irányultsága,
n) nemi identitása,
o) életkora,
p) társadalmi származása,
q) vagyoni helyzete,
r) foglalkoztatási jogviszonyának vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyának részmunkaidős jellege, illetve határozott időtartama, s) érdekképviselethez való tartozása,
t) egyéb helyzete, tulajdonsága vagy jellemzője (a továbbiakban együtt: tulajdonsága)
miatt részesül más, összehasonlítható helyzetben levő személyhez vagy csoporthoz képest kedvezőtlenebb bánásmódban.
9. § Közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a 8. §-ban meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz."
"26. § (1) Az egyenlő bánásmód követelményének megsértését jelenti különösen a 8. §-ban meghatározott tulajdonságok szerint egyes személyeket
a) közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetéssel sújtani a lakhatást segítő állami vagy önkormányzati támogatások, kedvezmények vagy kamattámogatás nyújtásával kapcsolatosan,
b) hátrányos helyzetbe hozni az állami vagy önkormányzati tulajdonú lakások és építési telkek értékesítése vagy bérbeadása feltételeinek meghatározása során.
(2) A használatbavételi és egyéb építési hatósági engedély kiadásának megtagadása, illetve feltételhez kötése sem közvetlenül, sem közvetve nem alapulhat a 8. §-ban meghatározott tulajdonságokon.
(3) A lakáshoz jutási feltételek meghatározása nem irányulhat arra, hogy a 8. §-ban meghatározott tulajdonságok szerint egyes csoportok valamely településen, illetve településrészen mesterségesen, nem a csoport önkéntes elhatározása alapján elkülönüljenek."
5. Az Ör. rendelkezései:
"5. § (3) Nem nyújthat be pályázatot
- akinek a bérleti jogviszonyát a bérbeadó öt éven belül felmondással megszüntette,
- aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló volt, kivéve a 2004. június 30-i állapot szerint nyilvántartott önkényes lakásfoglalókat abban az esetben, ha az önkényesen elfoglalt lakást e rendelet hatálybalépését követő 3 hónapon belül önként visszaadják és ugyanezen határidő alatt használati díj, valamint az önkormányzati tulajdonú társaságok felé fennálló közüzemi díjtartozásukat maradéktalanul rendezik, valamint a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcímnélküli lakáshasználó volt - a Családok Átmeneti Otthonában élők kivételével."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány és az Ötv. határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, a b) pont alapján pedig gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A lakásbérleti jogviszonyról a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Ez a külön törvény az Ltv.
Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése az Ör.-t törvény, az Ltv. felhatalmazása alapján alkotta meg. A lakásbérleti jogviszony ugyanis törvény által szabályozott társadalmi viszony, a lakásbérletet elsősorban az Ltv. szabályozza, amelynek 1. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Ltv.-ben nem szabályozott kérdésekben a Polgári Törvénykönyv rendelkezései az irányadók.
Az önkormányzati bérlakások tulajdonosa az önkormányzat, tulajdonosi jogait a törvények keretei között a képviselő-testület önállóan gyakorolhatja. Az önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely a magántulajdonnal egyenjogú és egyenlő védelemben részesül az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján.
A Ptk. 434. § (4) bekezdése kimondja, hogy jogszabály - az említett törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja. E rendelkezés alkalmazásában a Ptk. 685. § a) pontja alapján az önkormányzati rendelet is jogszabály.
A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatásköre a lakásbérleti viszonyok szabályozásában a Ptk. és az Ltv. felhatalmazásán alapul, azok keretei között érvényesül, azok rendelkezéseivel nem lehet ellentétes.
Az Ltv. szabályozási módszerére az a jellemző, hogy nem általános felhatalmazást ad a helyi önkormányzatok tulajdonában álló lakásokkal kapcsolatos lakásbérleti jogviszonyok tartalmának szabályozására, hanem konkrétan meghatározza azokat a lakásbérleti jogviszonyokkal kapcsolatos szabályozási tárgyakat, amelyekre nézve az önkormányzat rendeletben rendelkezhet.
2. Az indítványozó azt állítja, hogy az Ör. 5. § (3) bekezdése, amely szerint nem nyújthat be pályázatot az, "aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló, a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt" alkotmányellenes. Az alkotmányellenességet abban jelöli meg, hogy ezek a rendelkezések a szociális tárgyú bérbeadásra vonatkozóan a szociális, jövedelmi, vagyoni körülmények (szociális rászorultság) körébe nem tartozó feltételt értékelnek, túllépve az Ltv.-ben, illetőleg az Ötv.-ben meghatározott rendeletalkotási hatáskört.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Ltv. alapján az önkormányzati bérlakás tekintetében az önkormányzat milyen tartalmú rendeletalkotási hatáskörrel rendelkezik.
Az Ltv. 3. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati bérlakás bérbeadásának feltételeit a tulajdonos önkormányzat - rendeletében - szabályozza, az önkormányzati lakásra a rendeletben meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit. Ez a felhatalmazás két elemet tartalmaz. Egyrészt felhatalmazást arra, hogy a helyi önkormányzat a tulajdonában lévő lakásra tulajdonosként rendeletben meghatározza azokat a feltételeket, amelyek szerint az önkormányzati lakásra bérleti szerződést lehet kötni, másrészt pedig egy kötelezést.
Az első tárgykörben - az önkormányzati bérlakás bérbeadási feltételei tárgykörében - a tulajdonos önkormányzat szabályozási felhatalmazása - a törvény keretei között - átfogó. A bérbeadás feltételeinek önkormányzati rendeleti szabályozása magában foglalja annak normatív szabályozását is, hogy az önkormányzati bérlakás milyen feltételek esetén, kinek nem adható bérbe. Ezek az általános feltételek a piaci alapon és a szociális alapon történő bérbeadásra egyaránt vonatkozhatnak. Az ilyen tartalmú normatív szabályozás azonban nem lehet ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel, nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ltv. 3. § (1) bekezdésének második mondata pedig kötelezést tartalmaz. Azt a kötelezettséget, hogy az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a feltételeit. Az Ltv.-nek az elbíráláskor hatályos, 2006. március 31-én hatályba lépett szövege ezt a második fordulatot a korábbiaknál részletesebben fogalmazza meg: az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételeit kell a rendeletben meghatározni.
Az Ör. II. fejezete a szociális bérlakás pályázat útján történő bérbeadásáról szól. A támadott 5. § (3) bekezdés érintett része nem a szociális bérbeadás szociális feltételeiről rendelkezik, hanem a pályázat általános feltételeiről, több kizáró feltételt állapít meg, s ezek között szerepelnek a támadott feltételek.
Az Ör. támadott rendelkezései pontosan meghatározott jogellenes magatartás (önkényes lakásfoglalás, jogcím nélküli lakáshasználat) esetére zárják ki a pályázat benyújtását. Mindkét esetkörben az önkormányzat tulajdonában álló bérlakásra elkövetett, tanúsított, a bérlakással kapcsolatos jogellenesség zárja ki a tulajdonos önkormányzat jogainak sérelme miatt a pályázat benyújtását. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem ütközik magasabb szintű jogszabályba, sem a Ptk., sem az Ltv. rendelkezésébe az olyan önkormányzati szabályozás, amely kizárja a pályázat benyújtását - ezzel lényegében a bérleti szerződés megkötését - azzal, aki a bérlakással összefüggésben, a tulajdonos jogainak sérelmére jogellenes tevékenységet követ el, jogellenes magatartást tanúsít.
Az Ltv. alkotmányosságának vizsgálata során az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá a 71/2002. (XII. 17.) AB határozatában: "A kilakoltatott önkényes lakásfoglalók szállásának biztosítására akkor köteles az állam, ha azok életét közvetlen veszélyhelyzet fenyegeti. Annak eldöntése azonban, hogy a szállást hogyan kívánja biztosítani a számukra, az állam mérlegelési szabadsága körébe esik. A mérlegelési szabadságnak természetesen határt szabnak az Alkotmány rendelkezései. Ez azt is jelenti, hogy a szállás biztosításával kapcsolatos kötelezettségét az állam nem enyhítheti úgy, hogy mások tulajdonjogát korlátozza azáltal, hogy az önkényes lakásfoglalók kilakoltatásához nem biztosít hatékony eljárási formát. Ugyanígy a lakás nélkül maradt személyek sem oldhatják meg lakhatási gondjaikat mások tulajdonának a megsértésével. Az államnak ilyen jellegű veszélyekkel szemben is kötelezettsége a tulajdonjog védelme." (ABH 2002, 417, 431.) Az Alkotmánybíróság ismételten rámutat arra, hogy a lakás nélkül maradt személy nem oldhatja meg a lakásgondját az önkormányzat tulajdonának a sérelmére sem. Az önkormányzati tulajdon nem azonos a magántulajdonnal, mivel köztulajdon, az önkormányzati tulajdonjog védelme azonban a tulajdonos önkormányzatot is megilleti az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján.
Az indítványozó kezdeményezésének alátámasztásaként hivatkozik a 47/1996. (X. 22.) AB határozatra, amely Békés Város Önkormányzatának az önkormányzati lakások bérletéről szóló 3/1994. (II. 11.) rendelete 8. § (8) bekezdését megsemmisítette, mert az "olyan körülményeket is megjelölt a szociális helyzet alapján történő bérbeadás feltételeként (10 éves munkaviszony, vagy legalább 10 éves állandó, illetve ideiglenes bejelentés és tényleges ottlakás a városban), amelyek vizsgálatából a leendő bérlő szociális bérlakásra való rászorultsága nem ítélhető meg, illetve nem a szociális helyzet összetevői, ezzel túlterjeszkedett az Ltv.-ben foglalt felhatalmazáson, mivel a szociális helyzet alapján bérbeadásra kerülő lakás bérbeadási feltételeként nem a szociális helyzet körébe tartozó körülményeket is megjelölt." (ABH 1996, 328-331.)
Az Alkotmánybíróságnak az indítványozó által hivatkozott határozata törvényértelmezést, az akkor hatályos Ltv. értelmezését adta, nem szolgál alapul a jelen ügy elbírálásához. E határozatában az Alkotmánybíróság a támadott feltételeket (10 éves munkaviszony, 10 éves helyben lakás) érdemben, tartalmában nem bírálta el, hanem formai okból történt a megsemmisítés, mivel a támadott rendelkezés szociális feltételként nem szociális körülmények feltételként való meghatározásának törvényellenességét állapította meg. Ez a korábbi határozat az Ltv. 2006. március 31-én hatályba lépett módosítása - különösen az Ltv. 3. § (1) bekezdésének új rendelkezése - miatt sem vehető alapul az Ör. támadott rendelkezései elbírálásánál.
Az Alkotmánybíróság korábban hozott több fővárosi kerületi önkormányzat olyan rendeleteit is megvizsgálta már, amelyek az önkényes lakásfoglalót szociális bérlakás bérbeadásánál szociális feltételként megfogalmazva kizárták a pályázatból, illetőleg a bérbeadás lehetőségéből. [Pl. 20/2000. (VI. 16.) AB határozat, ABH 2000, 434, 437.; 5/2005. (III. 3.) AB határozat, ABH 2005, 59-61.; 10/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 129-131.] Az Alkotmánybíróság e határozataiban a támadott rendelkezést (önkényes lakásfoglalás) tartalmában, érdemében nem vizsgálta, annak törvényessége, alkotmányellenessége tárgyában ott nem foglalt állást. Az érintett rendelkezéseket azért semmisítette meg, mert megállapította, hogy azok meghatározására - olyan módon ahogyan az történt - a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeinek nem volt hatásköre. E rendelkezéseket a szociális bérlakás bérbeadásának szociális feltételeként állapították meg, vagyis "összecsúsztak", nem váltak el egyértelműen a bérbeadás általános és szociális feltételei. E rendelkezések ellentétbe kerültek az Ltv. 86. § (1) bekezdésében foglaltakkal, amely szerint a fővárosban a bérbeadás során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételek meghatározása a fővárosi közgyűlés - nem pedig a kerületi önkormányzatok - hatáskörébe tartozik. Az Ltv. módosítása azonban 2006. március 31. napjától alapvetően új helyzetet teremtett a fővárosi közgyűlés, illetőleg a fővárosi kerületi önkormányzatok rendeletalkotási hatásköre tekintetében. Az Ltv. módosításával a fővárosi közgyűlés hatásköréből a fővárosi kerületi önkormányzatok képviselő-testületeinek hatáskörébe került a szociális helyzet alapján történő bérbeadás feltételeinek a meghatározása. Az Ltv. új 86. § (1) bekezdése szerint a fővárosi közgyűlés rendeletben határozza meg a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő, szociális helyzet alapján bérbe adott lakásokra vonatkozóan az Ötv. 63/A. §-ának b) pontjában említett lakbér-megállapítás elveit, míg a tételes rendelkezések megállapításának a joga átkerült a kerületi önkormányzatok hatáskörébe. Mindezek következtében az említett határozatok nem vehetők alapul az Ör. támadott rendelkezéseinek az elbírálásánál.
Az önkényes lakásfoglaló kizárása a szociális bérlakásra irányuló pályázatból ugyanakkor nem jelenti egyidejűleg azt is, hogy az önkormányzat egyéb módon (szükséglakás, átmeneti elhelyezés) nem segítheti az érintettek lakhatásának a megoldását.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az indítványozó úgy véli, hogy a támadott rendelkezések ütköznek a visszaható hatály tilalmába. Az Ör. 5. § (3) bekezdése szerint nem nyújthat be pályázatot az, aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló, valamint a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt. Az indítványozó azzal érvel, hogy az Ör. a kihirdetését megelőző időszakban tanúsított magatartáshoz fűz hátrányos jogkövetkezményt, ezért visszaható hatályú és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal, s a jogbiztonságra figyelemmel a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé". Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324-325.]
Az Ör. támadott rendelkezése öt éven belüli önkényes lakásfoglalóra, illetve a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználóra vonatkozik. Ennek ellenére ez a rendelkezés nem tekinthető visszamenőleges hatályúnak, mivel nem utóbb nyilvánít valamely tevékenységet, magatartást jogellenesnek, ugyanis a lakás önkényes elfoglalása már a lakás elfoglalásakor önkényes, jogellenes; a rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználat a jogcím nélküli használat kialakulásakor már jogellenes, tehát nem az Ör. rendelkezése folytán válik az visszamenőleges hatállyal jogellenessé, következésképpen az indítvány ebben a tekintetben is megalapozatlan.
4. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezések sértik-e a jogbiztonság követelményét.
Az indítványozói álláspont szerint a támadott rendelkezés "normatartalma bizonytalan, nem világos, hogy milyen eljárásban, milyen szerv, milyen normatív döntéshozatali szempontok alapján állapítja meg, hogy ki minősül ("rosszhisze-mű") jogcím nélküli lakáshasználónak és önkényes lakásfoglalónak, ezért a szabályozás nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő normavilágosság követelményének, önkényes jogalkalmazáshoz vezet, amivel sérül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt diszkriminációtilalom."
Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. (ABH 1992, 135, 142.)
A támadott rendelkezésben szereplő fogalmak - önkényes lakásfoglaló, a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó - azonban világosak, egyértelműek. Az önkényes lakásfoglalás fogalmát a hatályos jogban a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 139/A. § (1) bekezdése a következőként határozza meg: "Aki a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó üres lakást vagy nem lakás céljára szolgáló üres helyiséget elfoglal, vagy abba önkényesen beköltözik anélkül, hogy arra a bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy, illetőleg az elhelyezésre jogosult szerv jognyilatkozatával vagy intézkedésével feljogosította volna, elzárással vagy százötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. Az eljárás a bíróság hatáskörébe tartozik."
A jogcím nélküli lakáshasználat fogalmát az Ltv. meghatározza. Az Ltv. 2. számú melléklete tartalmazza az értelmező rendelkezéseket, a 13. pont szerint e törvény alkalmazásában jogcím nélküli lakáshasználó az, aki a lakását a bérbeadó hozzájárulása vagy a vele való megállapodás nélkül használja.
Az Alkotmánybíróság a 71/2002. (XII. 17.) AB határozatában rámutatott arra, hogy: "A jogbiztonságból nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon. Ha a jogrendszer valamelyik eleme már tartalmaz egy adott fogalomra vonatkozó meghatározást, akkor az - eltérő rendelkezés hiányában - más jogszabályok alkalmazása során is érvényesül." (ABH 2002, 417, 424.)
Az Ör. 5. § (3) bekezdése szerint nem nyújthat be pályázatot az, aki "a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt." Ennek a fogalomnak a tartalma is egyértelműen megállapítható. A jelzett korábbi rendelkezés a lakások elosztásáról és a lakásbérletről szóló 1/1971. (II. 8.) Korm. rendelet végrehajtására kiadott 1/1971. (II. 8.) ÉVM rendeletben található meg, amelynek 90. § (2) bekezdése a)-i) pontjai tételesen határozzák meg, hogy ki tekinthető a lakásban jogcím nélkül lakó rosszhiszemű személynek.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott fogalmak tartalma nem bizonytalan, e fogalmak tartalma egyértelműen megállapítható és azoknak nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggése az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével, 70/A. § (1) bekezdésével.
Az indítvány e tekintetben is megalapozatlan, a támadott rendelkezések normatartalma világos, egyértelmű, azok nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
5. Az indítványozó azt is állítja, hogy a támadott rendelkezések ellentétesek az Et. 26. § (1) bekezdés b) pontjával, emiatt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
Az Et. 26. § (1) bekezdés b) pontja szerint az egyenlő bánásmód követelményének megsértését jelenti különösen a 8. §-ban meghatározott tulajdonságok szerint egyes személyeket hátrányos helyzetbe hozni az állami vagy önkormányzati tulajdonú lakások és építési telkek értékesítése vagy bérbeadása feltételeinek meghatározása során.
Az Ör. támadott rendelkezései azonban nem különböztetnek az Et. 8. §-ában meghatározott tulajdonságok szerint egyes személyek között, minden személy tekintetében azonosak, ezért nem ellentétesek az Et. hivatkozott rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417-432.] Az Ör. rendelkezései minden személyre azonosan vonatkoznak, a rendelkezések nem tesznek különbséget személyek között sem az Et. 8. §-ában, sem az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint, azok nem alkotmányellenesek. Az Ör. 5. § (3) bekezdésének támadott rendelkezései nem tartalmaznak az Et. 8. §-ában megfogalmazott közvetlen hátrányos megkülönböztetést.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat: nem feladata a támadott rendelkezések társadalmi hatásainak vizsgálata, e rendelkezések gyakorlati alkalmazásánál az önkormányzat kötelezettsége biztosítani, hogy azok ne eredményezzenek az Et. 9. §-a szerinti közvetett hátrányos megkülönböztetést sem.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2006. május 2.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részében foglalt döntéssel, azaz Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a lakások bérletéről szóló 68/1995. (XII. 5.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 5. § (3) bekezdésének [Nem nyújthat be pályázatot:] "aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló volt", illetve "valamint a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt" szövegrészei alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításával. Nézetem szerint a kifogásolt szövegrészek alkotmányellenesek, ezért azokat az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.
Álláspontom szerint az Ör. kifogásolt szabályozása ellentétes a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 3. § (1) bekezdésében foglalt szabályozással, és - kellő súlyú alkotmányos indok nélkül - eltér az Alkotmánybíróság korábbi, az érintett tárgykörben kialakított gyakorlatától, így különösen a precedensértékűnek tekinthető 47/1996. (X. 22.) AB határozattól. Az alkotmányellenességet az alapozza meg, hogy az Ör. normatív jelleggel, az egyediesítés és a méltányosság gyakorlásának lehetősége nélkül eleve kizárja a szociális bérlakás megpályázásának a lehetőségéből azokat, akik korábban (öt éven belül) önkényes lakásfoglalók, illetve rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználók voltak. A többségi határozat álláspontja szerint erre az önkormányzatnak a saját tulajdonjogának védelme céljából lehetősége van. Az önkormányzatnak tulajdonjoga védelmére azonban több más eszköz is rendelkezésre áll (így pl. a birtokvédelmi vagy a szabálysértési eljárás kezdeményezése). Ezzel szemben álláspontom szerint az Ör. kifogásolt szabályozása éppen azokat zárja ki a pályázat benyújtásának lehetőségéből, akik a leginkább rászorulnak arra, hogy lakhatásukat szociális bérlakások bérbevételével biztosítsák, mivel jövedelmi viszonyaik miatt piaci alapon nem tudnak lakást bérbe venni. Az, hogy a jogellenes cselekményre (pl. önkényes lakásfoglalás) a szociális helyzet kényszerítő ereje, vagy más miatt került sor, csak egyedi mérlegeléssel dönthető el. A pályázók részéről korábban elkövetett, és más jogszabályok által önállóan is szankcionált/szankcionálható jogellenes magatartások (önkényes lakásfoglalás, rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználat) nem szüntetik meg azt a pályázók lakáshoz jutása terén eleve fennálló szociális esélyegyenlőtlenségi helyzetet, amelynek csökkentésére - a szociális szempontokon nyugvó rendeleti szabályozás előírásával - az Ltv. fentebb már hivatkozott 3. § (1) bekezdése maga is törekszik. Nem alkotmányellenes tehát, ha a konkrét pályázat elbírálásakor - egyik tényezőként - figyelembe veszik a korábbi jogsértést és ennek következtében a szociális bérlakás bérleti jogát más rászoruló nyeri el (a pályázatban való részvétel lehetősége nem jelenti azt, hogy az önkormányzat köteles szerződést kötni mindegyik pályázóval), az azonban alkotmányellenes, hogy a fentiek szerint meghatározott személyeket magának a konkrét pályázat benyújtásának a lehetőségéből is kizárja az Ör.
Álláspontom szerint az Ör. szabályozása egyben az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-ában meghatározott közvetett hátrányos megkülönböztetést is megvalósít [így ellentétben áll a törvény 26. § (1) bekezdés b) pontjával is], mivel azokat zárja ki a pályázat benyújtásának lehetőségéből, akik vagyoni és szociális helyzetük miatt (jellemzően munkanélküli, szakképzetlen, nagycsaládos személyek és családjuk) kényszerültek jogsértő cselekmények elkövetésére, és akik egyébként a leginkább rászorulnának a szociális bérlakások igénybevételére. A megfelelő lakhatási lehetőség nélkül társadalmi-szociális helyzetük tovább romlik (pl. a munkába állásuk tovább nehezül), és a társadalomba való be/visszailleszkedési lehetőségük is tovább csökken.
Mindezek alapján az Ör. kifogásolt rendelkezései ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével ("A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."), ezért azokat az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.
Budapest, 2006. május 2.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
A többségi határozattal nem értek egyet. A többségi határozattal ellentétben véleményem szerint Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a lakások bérletéről szóló 68/1995. (XII. 5.) sz. rendelete 5. § (3) bekezdésének [Nem nyújthat be pályázatot:] "aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló volt,"... "valamint a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt" szövegrésze alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos egyenlőség követelményét. Az önkormányzati rendelet alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmaz, mert alkotmányos indok nélkül eltérő jogi helyzetbe hozza a jogalanyok két, azonos helyzetben lévő csoportját, hátrányosan különböztetve meg ezzel az egyiket a másikkal szemben.
Indokaim a következők:
Az Alkotmánybíróság már több határozatban értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt tilalom alkotmányos tartalmát, az emberi méltósághoz való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] is összefüggésben. Eszerint "a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni" [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Rámutatott arra is, hogy "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes" [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.]. Ennek alapján az önkormányzati rendelet alkotmányellenes, mert önkényes.
Az indítvánnyal támadott önkormányzati rendelet szerint ki vannak zárva az önkormányzati lakásokra pályázásra jogosultak közül azok, akik önkényes lakásfoglalók voltak. Álláspontom szerint a rendelet kifogásolt szabályozásába foglalt megkülönböztetés alkotmányellenessége abban áll, hogy az önkormányzati lakásra szociális okokból rászorultak között a rendeletalkotó annak alapján tesz különbséget, hogy elkövettek-e egyetlen a rendeletben meghatározott jogellenes cselekményt vagy sem. Ugyanakkor semmilyen más jogellenes cselekmény elkövetése - akár súlyos bűncselekményé sem - kizáró ok, csak egyetlen szabálysértés, nevezetesen a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabálysértési törvény) 139/A. §-ába ütköző "önkényes beköltözés". Az önkormányzati rendelet szerint tehát semmilyen más bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetése sem zár ki senkit a szociális bérlakásra való pályázás lehetőségéből, egyedül az önkényes beköltözés. Ezt a különbségtételt szerintem semmiképpen nem lehet ésszerűen - objektíve elfogadható és belátható érvekkel - megindokolni.
A többségi állásponttal szemben két fő érv hozható fel. Először is, az önkormányzati tulajdon védelme nem indokolhatja az önkényes lakásfoglalók kizárását, ahogyan ezt a határozat teszi. Másodszor, ettől függetlenül is, az önkormányzati rendelet alkotmányos indok nélkül tesz különbséget a szociális bérlakásra objektíve rászorulók között, egyedül azon az alapon, hogy egyetlen - a rászorultságtól motivált - szabálysértést elkövettek-e vagy sem. Ugyanezen érvelés hozható fel a rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó vonatkozásában is. A különbség annyi, hogy ő nem önkényes beköltözéssel, hanem más módon - pl.: szívességi lakáshasználattal vagy családtagként - került a lakásba.
1. A többségi vélemény szerint az önkormányzati tulajdon védelme kellően igazolja az önkényes lakásfoglalók hátrányos megkülönböztetését. Ez az érv nem meggyőző. Ha a rendeletalkotó célja valóban az önkormányzati tulajdon védelme lett volna, akkor minden, az önkormányzati tulajdon sérelmére elkövetett szabálysértés vagy bűncselekmény elkövetőjét ki kellett volna zárni - a rongálástól a sikkasztáson és a lopáson át a hűtlen kezelésig. De ki kellett volna zárni a pályázók közül az önkormányzat vagyoni érdekei sérelmére elkövetett más jogellenes cselekmények (pl.: helyi adótartozás) elkövetőit is - vagy például a tömegközlekedésben sorozatosan jegy nélkül utazókat is, ez azonban a rendeletben nem történt meg.
2. A Szabálysértési törvény idézett tényállása "a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó üres lakást vagy nem
lakás céljára szolgáló üres helyiség" elfoglalását tiltja. A tilalmazott magatartás maga a "bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy" engedélye (feljogosítása) nélküli (önkényes) beköltözés. Az önkényes lakásfoglalás jogsértő magatartás, ezért a vele szemben alkalmazható jogi szankciók indokoltak. Ilyen jogkövetkezmény az elfoglalt lakás vagy helyiség gyors kiürítését (vagyis a lakásfoglaló eltávolítását) lehetővé tévő, a lakások és helyiségek bérletéről, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény - a 2000. évi XLI. törvény 2. §-ával beiktatott - 90/A. §-ában szabályozott különleges közigazgatási eljárás, valamint az említett szabálysértési tényállás.
Az alkotmányjogi kérdés ebben az ügyben azonban nem ez, hanem az, hogy az önkormányzati rendeletalkotó e cselekmény elkövetéséhez fűzhet-e további jogkövetkezményt, nevezetesen: az önkényes lakásfoglaló kizárását a szociális bérlakásra pályázók közül. Véleményem szerint a válasz: egyértelműen nem. A támadott önkormányzati rendelet alkotmányellenesen különböztet a szociálisan rászorult személyek között: aki nem volt önkényes lakásfoglaló, de más - esetleg jóval súlyosabb - jogellenes cselekményt (bűncselekményt vagy szabálysértést) követett el, nincs kizárva a pályázók közül, míg az önkényes lakásfoglaló igen. Aki (csak a szabálysértések között maradva) például a garázdaság (Szabálysértési törvény 142/A. §), magánlaksértés (Szabálysértési törvény 139. §), tiltott kéjelgés (Szabálysértési törvény 143. §), rendzavarás (Szabálysértési törvény 142. §), gyermekkel koldulás (Szabálysértési törvény 146. §) stb. szabálysértését követi el, nincs kizárva - az önkényes lakásfoglaló viszont igen.
Ez annál különösebb, mert az önkényes lakásfoglalást nyilván a lakásra szociálisan rászorultak követik el, egyedül nekik van erre motívumuk. Az önkényes beköltözés szabálysértése kifejezetten a lakáselosztás igazgatási rendjét védő szabály: azt rendeli büntetni, aki engedély nélkül költözik be valamilyen, a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó - nyilván egyébként nem lakott, mások által nem használt, birtokolt - lakásba vagy helyiségbe. Az önkényes lakásfoglalás szabálysértése tehát a beköltözés engedély nélküliségét szankcionálja, egyben feltételezve az elkövető rászorultságát. Nem tekinthető tehát alkotmányosan igazolhatónak éppen azon szabálysértés elkövetőinek kizárása a szociális bérlakásokra pályázók közül, amelyet egyedül csak szociális lakásra rászorultak követhetnek el.
A határozatban vizsgált szabályozás egyébként sem ad alanyi jogot a szociális bérlakások odaítélésére: csak arról van szó, ki vehet részt a szociális bérlakások elosztására kiírt pályázaton. A puszta esély elosztásában való megkülönböztetés még kevésbé teszi elfogadhatóvá az önkormányzati rendelet megkülönböztető rendelkezését, mivel a végső döntés amúgy is az egyes pályázók körülményeinek figyelembevételével születik. A támadott rendelkezés azonban akkor sem teszi lehetővé az önkényes lakásfoglaló szociális bérlakáshoz jutását, ha van az önkormányzat tulajdonában elosztható és mások által nem igényelt szociális lakás.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie az önkormányzati rendeletet.
Budapest, 2006. május 2.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró