833/B/2003. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 17. § (1) bekezdés a) pontja "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály, illetve állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján - dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 17. § (1) bekezdés a) pontja "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a kormányzati létszámcsökkentésről és a létszámcsökkentés alapjául szolgáló intézkedési tervek elkészítéséről szóló 2263/2003. (X. 27.) Korm. határozat, a kormányzati létszámcsökkentésről szóló 1106/2003. (X. 31.) Korm. határozat, valamint a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat 6. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely a létszámcsökkentésre vonatkozó más, nyilvánosságra nem hozott, 2003. szeptember 17-én és később keletkezett kormányzati intézkedésekről kéri megállapítani, hogy azokhoz joghatály nem fűződik, visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyekben köztisztviselői létszámcsökkentéssel kapcsolatos kormányzati intézkedéseket kifogásoltak, illetve közülük egy indítványozó támadta még a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 17. § (1) bekezdésének a) pontját is, amelyet a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény 83. § (2) bekezdése állapított meg. Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi összefüggésükre tekintettel egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el. Az indítványok az alábbiakat tartalmazzák:
1.1. Az egyik indítványozó véleménye szerint a kormányzati létszámcsökkentésről és a létszámcsökkentés alapjául szolgáló intézkedési tervek elkészítéséről szóló 2263/2003. (X. 27.) Korm. határozat (a továbbiakban: Kormh1.) sérti az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdését, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (2) bekezdését (jogszabályi hierarchia). Kifejtette, hogy a Kormány figyelmen kívül hagyta azt, hogy a létszámcsökkentéssel érintett szervek feladatellátását törvények, illetve kormányrendeletek írják elő, és ezen feladatok ellátását veszélyezteti a határozatokban elrendelt létszámcsökkentés.
Külön hivatkozott arra, hogy a határozat előkészítésének módja sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint az érdekképviseletekről rendelkező 4. §-át. Az indítványozó állítja, hogy a Kormány az előkészítés során elmulasztotta, majd felhívásaik ellenére is mellőzte az érintett munkavállaló érdekképviseletek bevonását. A Kormánynak ez a magatartása ellentétes a Jat. 20. és 27. §-ában foglaltakkal, amelyek előírják bizonyos jogszabálytervezetek érdek-képviseleti szervekkel történő véleményeztetését. Utalt továbbá a Ktv. vonatkozó előírásaira (17/B. §, 65/A. § és 65/B. §), amelyek ilyen esetekre érdekegyeztetési eljárást írnak elő. Véleménye szerint emiatt az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemcsak formailag, hanem tartalmilag is aggályossá válik.
Az indítványozó beadványának ezt a részét kiegészítve, ugyanezen indokokkal kérte az alkotmánybírósági eljárás kiterjesztését a kormányzati létszámcsökkentésről szóló 1106/2003. (X. 31.) Korm. határozatra (a továbbiakban: Kormh2.).
Az indítványozó szerint a Kormány megsértette az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglaltakat is, mert nem biztosította a közérdekű adatok megismerésének jogát. Ehhez kapcsolódóan megjegyzi, hogy a Kormány 2003. szeptember 17-ei és későbbi ülésein a létszámcsökkentéssel kapcsolatban hozott döntéseiről, intézkedéseiről sem a köztisztviselői állománynak, sem a munkavállalói érdek-képviseleti szerveknek érdemleges információt nem adott.
Az indítvány további része a 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat (a továbbiakban: Kormh3.) 6. pontját kifogásolja, mert az indítványozó szerint a közhasznú szervezeteknél történő munkavállalás elősegítését célzó program sérti a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában írt, a törvények végrehajtására irányuló kötelezettségét. A program végrehajtása - állítja az indítványozó - azt jelentené, hogy a létszámleépítéssel érintett, de a Ktv. által jelenleg még védett állomány egy része kikerülne a közszolgálatból, s elbocsátásuk éppen ezáltal egyszerűsödne.
Az indítványozó kifejtette azt is, hogy az általa támadott, létszámcsökkentésről szóló döntések nem állják ki az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott alapjogi korlátozás követelményének próbáját sem, legfőképpen azért, mert a korlátozás csak törvényben történhet.
Kérte továbbá annak megállapítását, hogy a fenti határozatokon túlmenően, 2003. szeptember 17-én és később keletkezett kormányzati intézkedésekhez joghatály nem fűződik, végrehajtásuk nem kötelező, és azok nem kényszeríthetők ki.
Az indítványozó újabb indítványkiegészítésében támadta a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontjának 2004. január 1-jétől hatályos szövegét, amely a közszolgálati jogviszony felmentéssel történő megszüntetésének eseteit kibővítette azzal, hogy a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének döntése alapján is lehetséges a közigazgatási szerv hivatali szervezetében létszámcsökkentést végrehajtani. Ez a szabályozás az indítványozó véleménye szerint sérti az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdését, a 35. § (1) bekezdés b) és c) pontját, (2) bekezdését, a 36. §-át, a 70. § (4) bekezdését [a hatályos Alkotmány szerint 70. § (6) bekezdés] a 70/B. § (1) bekezdését, továbbá ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményével és a (3) bekezdés szerinti, a hatalom erőszakos megszerzésének tilalmával.
1.2. Egy másik indítványozó a Kormh1. és a Kormh2. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Azt állította, hogy az általa kifogásolt két határozat sérti az Alkotmány 16. §-át, 35. § (2) bekezdését, 36. §-át és 37. §-át. Kifejtette továbbá, hogy a létszámcsökkentéssel kapcsolatos egyeztetések törvényi előírásokkal ellentétesen elmaradtak, illetve azok nem teljeskörűen történtek meg.
1.3. Egy további indítványozó a Kormh2. alkotmányellenességének megállapítását kérte, arra hivatkozva, hogy a létszámleépítés az Alkotmánynak a diszkrimináció tilalmát megállapító 70/A. §-ába ütközik. Külön hivatkozott még a Ktv. 17/B. § (2) bekezdésére is, amely előírja, hogy közigazgatási szerv a csoportos létszámcsökkentés végrehajtása során köteles a közigazgatási szervnél működő munkavállalói érdek-képviseleti szerv véleményét kikérni.
2. Az indítvány érdemi elbírálása során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"35. § (1) A Kormány
a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait;
b) biztosítja a törvények végrehajtását;
c) irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket;
[...]
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel."
"70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
2.2. A Ktv. rendelkezése:
"17. § (1) A közszolgálati jogviszony - a (4) bekezdésben foglalt korlátozással - felmentéssel akkor szüntethető meg, ha
a) az Országgyűlés, a Kormány, a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője, illetve a helyi önkormányzati képviselő-testület döntése alapján a közigazgatási szerv hivatali szervezetében létszámcsökkentést kell végrehajtani, és emiatt a köztisztviselő további foglalkoztatására nincs lehetőség;"
II.
Az Alkotmánybíróság elsőként a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontjának "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrészét érintő indítványt vizsgálta. A szövegrész beiktatásával a jogalkotó a közszolgálatban létszámcsökkentés elrendelésére jogosultak körét bővítette.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az indítványozó szerint az általa támadott szövegrész alapvető jogot, nevezetesen az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében biztosított munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot korlátozza.
1.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a munkához való jog összetett tartalmának megfelelően kimutatható e jog alanyi jogi és szociális jogi oldalának megkülönböztetése. "A munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különbőztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb." [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120-121.] Az alanyi jogi oldallal kapcsolatban az Alkotmánybíróság ugyanezen határozatában azt hangsúlyozta, hogy az a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen, továbbá azt is, hogy a munkához való jogot az veszélyezteti legjobban, ha valaki az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. (ABH 1994, 117, 121.)
A munkához való alapjog speciális jellegét a 327/B/1992. AB határozat a következőkben állapította meg: "[a] munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jognak, mint második generációs ún. gazdasági és szociális jognak a garanciái nem elsősorban az állami cselekvés korlátozására épített politikai és jogi természetű garanciák, hanem érvényesüléséhez politikai és társadalmi biztosítékokra van szükség: hátterében megfelelő gazdaság- és foglalkoztatáspolitikában, a munkahelyek teremtésében megnyilvánuló aktív állami cselekvésrendszer áll. Az államnak kötelessége e jog gyakorlásához szükséges feltételrendszer létrehozása, ennek konkrét meghatározása során azonban bár nem korlátlan, de nagyfokú szabadsággal rendelkezik. Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése nem garantálja azt, hogy az állam mindenkinek munkát köteles biztosítani és azt sem garantálja, hogy a munka jogi szabályozására vonatkozó jogszabályok változatlanok maradnak." (ABH 1995, 604, 609-610.]
Az Alkotmánybíróság a 44/B/1993. AB határozatban felmentési jogcím alkotmányosságával kapcsolatban az alábbiakat állapította meg: "[m]ivel indítványozók az általános személyiségi jogra való hivatkozással egyidejűleg felhívták a közhivatal viselésének és a munkához, illetve a munka, foglalkozás szabad megválasztásához való jognak alkotmányos rendelkezését is [...] az Alkotmánybíróság továbbiakban azt vizsgálta, hogy tényleges ütközés van-e a nyugdíjéletkor miatti felmentés és a hivatkozott alkotmányos tételek között. Az Alkotmánybíróság figyelemmel az alkotmányos rendelkezésekre megállapítja, hogy a nyugellátásra való jogosultság megszerzés, mint felmentési indok nem akadályozza meg a feleket sem újabb közszolgálati, sem újabb közalkalmazotti jogviszony létesítésében, de nem is vonja kötelező erővel maga után a már fennálló közszolgálati, illetve közalkalmazotti jogviszony megszűnését. Ezért az indítványozók által kifogásolt rendelkezések nem ütköznek az Alkotmány hivatkozott szabályaival. A már fennálló közszolgálati, illetve közalkalmazotti jogviszony nyugellátásra való jogszerzés címén történő megszüntetése sem korlátozza a köztisztviselőt, illetve közalkalmazottat alkotmányellenesen a személyiség szabad kibontakozásában, a közhivatal viselésének, illetve a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogában." (ABH 1994, 574, 577.)
1.2. A közszolgálati jogviszony megszüntetése törvényi feltételeinek megváltoztatása kapcsán az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatának megfelelően a jelen ügyben is vizsgálta az alapjog gyakorlásához szükséges feltételrendszer megfelelőségét, valamint alanyi jogi oldalon azt, hogy a foglalkozás szabad megválasztását milyen mértékben befolyásolta a módosítás.
A munkavégzésre irányuló jogviszonyokról - több más speciális jogviszonyról rendelkező jogszabály mellett - alapvetően a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.), a Ktv. és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény rendelkezik. Míg az Mt. főszabály szerint szabad és korlátozhatatlan felmondási jogkört biztosít a munkáltatónak, addig a közszférában az ún. elbocsáthatatlanság elve érvényesül, vagyis felmentésre csak a törvényben meghatározott jogcímek alapján kerülhet sor. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése olyan garanciális követelmény, amely összefügg a köztisztviselők (közalkalmazottak) foglalkoztatási viszonyának sajátos jellegével, vagyis azzal, hogy a versenyszféra szabályozásával szemben a közszférában zárt (karrier) típusú rendszert hozott létre a jogalkotó. A közszolgálat zárt rendszerének törvényi szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás elvének érvényesítésétől. Nyilvánvalóan ezzel ellentétes lenne az, ha valamely közszolgálati jogviszonyt minden törvényi korlátozás nélkül - a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörében - lehetne megszüntetni.
A jelen eljárásban vizsgált törvénymódosítás nem a közszolgálati jogviszony stabilitását szolgáló korlátozás megszüntetésére, hanem a korlátozásra vonatkozó szabályozás egy elemének kiegészítésére irányult. A módosítást megelőzően felmentésre - létszámcsökkentés végrehajtása címén - csak az Országgyűlés, a Kormány, illetve a képviselő-testület döntése alapján volt lehetőség. A hatályos szabályozás ezen túlmenően teszi lehetővé, hogy miniszterek és néhány más -főként nem kormányzati központi - szerv vezetője is döntsön létszámcsökkentés elrendeléséről.
A felmentési jogcímek egyikének ilyen irányú és tartalmú kiegészítése a közszolgálati rendszer egészének zárt jellegét nem szüntette meg. A létszámcsökkentés elrendelése és az ezen a jogcímen történő felmentések, mint aktusok, továbbra is elkülönülnek egymástól. A Ktv. 17. § (1) bekezdés módosított a) pontjában foglalt létszámcsökkentési döntésre jogosult személyegyüttes változatlanul nem ugyanaz, mint a munkáltatói jogkört gyakorló, vagyis az egyes közszolgálati jogviszonyokat felmentéssel megszüntető személyek köre.
A létszámcsökkentés végrehajtása nem feltétlenül jár együtt a döntéssel érintett valamennyi egyedi jogviszony felszámolásával, mert a Ktv. 17. § (4) bekezdése szerint a köztisztviselő csak akkor menthető fel, ha a hivatali szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a képzettségének és besorolásának megfelelő másik betöltetlen munkakör nincs, vagy ha az ilyen munkakörbe való áthelyezéséhez nem járul hozzá.
A munkához való jog gyakorlása, azon belül különösen adott jogviszony megszüntetése feltételrendszerének megteremtésén túlmenően az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontjának módosítása eredményezte-e a köztisztviselői életpályától való elzárást vagy legalábbis e foglalkozás választásához rendelt feltételek nagyfokú romlását.
A magyar közszolgálati rendszer, mint munkajogi kategória a maga tagoltságában egységes egész ugyan, de ez nem jelent szervezeti egységet, nem jelenti azt, hogy akinek a közszolgálati jogviszonya megszűnik, az a rendszer egészéből véglegesen kerülne ki. A jogviszony két alanya mindig egy magánszemély, mint munkavállaló és valamelyik közigazgatási szerv, mint munkáltató. A felmentés az adott közigazgatási szervvel létrejött jogviszonyt szünteti meg, amely nem zárja el a felmentett köztisztviselőt, hogy akár azonnal vagy valamikor a későbbiekben egy másik közigazgatási szervvel közszolgálati jogviszonyt létesítsen. Csak egy esetben kerül ki a közszolgálat egészéből a köztisztviselő, akkor, ha fegyelmi büntetésként hivatalvesztéssel sújtják; igaz, akkor sem véglegesen, hanem háromévi időtartamra.
A vizsgált felmentési jogcímmel kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat továbbá, hogy a módosítást megelőzően is volt lehetőség létszámcsökkentésre, amellyel a Kormány több esetben élt is. A megváltozott jogszabályi környezetben mindösszesen annyi a változás, hogy ilyen döntést az egyes miniszterek, mint költségvetési fejezet-gazdák is hozhatnak, illetve a kormányzati igazgatáson kívüli egyes központi állami szervek vezetőit is megilleti ez a jogosultság. Az indítvánnyal érintett szabályozás tehát nem eredményezte a foglalkozás gyakorlása feltételeinek olyan mérvű megváltozását, amely egyúttal a munkához való jogot, mint alkotmányos alanyi jogot is sértené.
Az Alkotmánybíróság a kifejtettekre tekintettel a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontja "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrészének az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésébe ütközését nem állapította meg, és az indítványt elutasította.
2. Az indítványozó szerint a vizsgált szövegrész sérti az Alkotmánynak a közhivatal viseléséről szóló rendelkezését is. A hivatkozott alkotmányi rendelkezést 2004. május 1-jét megelőzően a 70. § (4) bekezdése, azóta a 70. § (6) bekezdése tartalmazza.
Az Alkotmánybíróság közszolgálati összeférhetetlenségi szabály vizsgálata kapcsán megállapította, hogy az Alkotmány 70. § (4) bekezdése alapján senkinek nincs alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal vagy közhivatalok betöltéséhez. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy törvény a közhivatal viseléséhez való jogot szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti. (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.)
Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy az Alkotmány 70. § (4) bekezdése a közügyek vitelében való részvétel és a közhivatal viselése, tehát a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.]
Helyi önkormányzat hivatali létszámrendelkezésével összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: "[a]z Alkotmány 70. § (4) bekezdése nem azt mondja ki, hogy az állampolgárnak meghatározott közhivatal viselésére van alanyi joga, a 70/B. § (1)-(2) bekezdése sem azt rögzíti, hogy a dolgozónak valamely konkrét munkakör betöltéséhez van jogosultsága. E szabályok azt az alapjogi követelményt írják elő, hogy közhivatal viselésének, továbbá a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának a jogától - s a betöltött munkakörnek megfelelő bértől - senkit sem szabad megfosztani. Az Alkotmány ezen rendelkezéseiből nem lehet azt a következtetést levonni, hogy az önkormányzat a hivatali - ezen belül a vezető, ügyintéző, ügykezelő és fizikai - alkalmazottak létszámát a körülmények és lehetőségek ésszerű mérlegelése alapján ne határozhatná meg. Éppen ellenkezőleg: az Alkotmány, az Ötv. és a Ktv. a képviselő-testületnek létszámgazdálkodási jogkört biztosított. (638/1997. AB határozat, ABH 1997, 878, 879.)
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is megerősíti a közhivatal viselésével kapcsolatban korábban már kifejtett álláspontját: a közhivatal viselésének törvényi feltételei - ideértve bizonyos korlátozó előírásokat is - önmagukban nem ellentétesek az érintett alapjoggal. A felmentési jogcímek bővítéséről szóló rendelkezésnek lehet olyan hatása, hogy valakinek éppen ennek alapján szüntetik meg a közszolgálati jogviszonyát, de ez nem azt jelenti, hogy az érintettet a jogalkotó egyúttal a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogától is megfosztotta volna.
Az Alkotmánybíróság a kifejtettekre tekintettel a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontja "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrészének az Alkotmány 70. § (6) bekezdésébe ütközését sem állapította meg, és az indítványt e tekintetben is elutasította.
3. Az indítványozó az alapjogi sérelmeken túlmenően hivatkozott az Alkotmány néhány olyan rendelkezésére is, amelyek a Kormány bizonyos feladatait, jogköreit határozzák meg, illetve előírják számára a társadalmi szervezetekkel való együttműködést. Az indítványozó szerint az a szabályozás, amely a Kormánynál alacsonyabb szintre helyezi a létszámcsökkentési jogkört, egyúttal szűkíti a Kormány alkotmányos jogkörét és kiüresíti az ahhoz tartozó jogosítványait és kötelezettségeit.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben azt állapította meg, hogy az Országgyűlés szervezetalakítási szabadsága körébe tartozik a közszolgálati rendszer, mint a közigazgatás személyi-személyzeti struktúrája fő szabályainak kialakítása és módosítása. A létszámcsökkentés szervezeti értelemben vett szabályainak megváltoztatása - amint erre az Indokolás II/1. pontjában már történt utalás - nemcsak a Kormány tagjainak biztosított döntési jogosultságot, hanem ugyanezt a Kormánytól független állami szervek vezetői számára is lehetővé tette.
Mindez azt mutatja, hogy a vizsgált szabályozás egyrészt a Kormány Alkotmányban biztosított jogkörét egyáltalán nem érinti, másrészt - a miniszterek és rajtuk keresztül az alárendelt szervek vonatkozásában - változatlanul érvényesül a Kormány irányító jogköre, ugyanis az Alkotmány 35. § (4) bekezdése feljogosítja a Kormányt az alárendelt szervek törvénybe ütköző döntéseinek megsemmisítésére, illetőleg megváltoztatására.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az állami szervek rendszerében bizonyos hatáskörök telepítését, megosztását az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján elvégezheti, de a célszerűség vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
A vizsgált szövegrész az Alkotmány 36. §-a szerinti rendelkezést sem érinti, vagyis a Kormány társadalmi szervekkel való együttműködési kötelezettségének teljesítését nem befolyásolja, mert ez az előírás a Kormány saját feladatai ellátása körében irányadó. Ha a Kormány feladatköre változik, akkor értelemszerűen nem követelhető meg, hogy a megszűnt vagy a megosztás miatt nem kizárólagosan gyakorolt feladatok körében is eleget tegyen együttműködési kötelezettségének.
A fentiekben foglaltak alapján az Alkotmánybíróság elutasította annak megállapítását, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontjának "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrésze az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a)-c) pontjaiba, (2) bekezdésébe, illetve 36. §-ába ütközik.
4. Az indítványozó kifogásolta a vizsgált szövegrészt abból a szempontból is, hogy az veszélyezteti a jogbiztonságot, mert a szabályozás szintjét indokolatlanul csökkenti, a jogviszonyok stabilitását az érintett köztisztviselők egzisztenciájának váratlan lerontásával megszünteti, továbbá kiüresíti a Ktv. 65. §, 65/A. § és 65/B. § garanciális rendelkezéseit.
A szabályozás szintjével kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontja nem további jogalkotásra vonatkozó felhatalmazó rendelkezést tartalmaz, hanem a közszolgálati jogviszony egyik felmentési jogcímét határozza meg. A rendelkezés egyrészt meghatározott szervek, illetve személyek jogkörébe utal egyedi (nem normatív) döntést a létszámcsökkentés elrendeléséről, másrészt kötelezettséget ír elő ennek végrehajtására. A jogbiztonság alkotmányi követelménye bármiféle szabályozásra vonatkozóan éppen ezért fel sem merül.
A jogviszonyok stabilitásának követelményét az Alkotmánybíróság a következők szerint állapította meg: "[a] jogbiztonság jelenti továbbá - többek között - a szerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, valamint a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztatásának alkotmányos szabályokkal való korlátozását [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.]. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat korábban létrejött szerződéses viszonyokra kiterjedő hatályú jogszabály alkotmányosságát vizsgálva arra mutatott rá azonban, hogy a jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, de nem abszolút követelmény (ABH 1991, 146, 158.). A jog stabilitása nem vonhatja maga után a jogszabályok megváltoztathatatlanságát." (255/B/1995. AB határozat, ABH 2002, 717, 722-723.)
Tekintettel arra, hogy a munkához való alapjog (1. Indokolás II/1.) nem azt jelenti, hogy a köztisztviselőnek valamely konkrét munkakör betöltéséhez van jogosultsága, a jogviszony stabilitása csak az alapjog gyakorlásához kialakított törvényi feltételrendszer körén belül értelmezhető. Ennek megfelelően a közszolgálati jogviszony ugyan relatíve stabil jogviszonynak számít más foglalkoztatásra irányuló jogviszonyokhoz mérve, de ez nem jelent abszolút stabilitást, mert a létrejött jogviszony - a törvényben foglalt feltételek esetén - akár egyoldalú munkáltatói döntéssel is megszüntethető. A jogállami, jogbiztonsági kritériumok, valamint a zárt közszolgálati rendszer elemei abban nyilvánulnak meg, hogy felmentés esetén a köztisztviselőt a törvény alapján viszonylag hosszabb felmentési idő és magasabb összegű végkielégítés illeti meg.
A Ktv. indítványozó által felhívott rendelkezései (65. §, 65/A. § és 65/B. §) a köztisztviselői érdekegyeztetés szabályait tartalmazzák, amelyeket azáltal vél kiüresíteni az indítványozó, hogy a létszámcsökkentéssel kapcsolatos jogkör egy része az érdekegyeztetésben nem érintett személyekhez került.
A Ktv. 65. §-a értelmében az egyeztetés valóban a Kormány, valamint a köztisztviselők országos munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek tárgyalócsoportja részvételével történik. Ennek fórumait határozzák meg a Ktv. 65/A. és 65/B. §-ai, egyúttal megállapítják az egyeztetések tárgyköreit, anélkül, hogy a létszámcsökkentést külön nevesítenék.
Ugyanakkor a Ktv. 17/B. § (2) bekezdése előírja, hogy a közigazgatási szerv a csoportos létszámcsökkentés végrehajtása során köteles a közigazgatási szervnél működő munkavállalói érdek-képviseleti szerv véleményét kikérni.
A Ktv. felhívott rendelkezéseiből az következik, hogy a létszámcsökkentés elrendelését megelőzően a Kormány folytathat egyeztetést az érdek-képviseleti szervekkel, de a kötelező egyeztetésre a létszámcsökkentés végrehajtásakor kerül sor. A végrehajtásra vonatkozó szabályok tehát egységesek, függetlenül attól, hogy a létszámcsökkentést az Országgyűlés, a Kormány, a költségvetési fejezet-gazda vagy a képviselő-testület rendelte el. Az érdekképviseletek jogkörgyakorlása tekintetében ennek megfelelően a jogbiztonságot veszélyeztető változást a vizsgált szövegrész nem eredményezett.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján elutasította annak megállapítását, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontjának "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrésze az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményébe ütközik.
5. Végezetül az indítványozó azt is állította, hogy a létszámcsökkentésre vonatkozó szabályozásnak a jelen eljárásban vizsgált rendelkezése ütközik az Alkotmány 2. § (3) bekezdés szerinti, a hatalom erőszakos megszerzésének tilalmával. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontjának "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrésze nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezéssel, ezért az indítványt elutasította.
III.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az indítványoknak a kormányhatározatokkal kapcsolatos részét vizsgálta.
1. Az indítványozók által konkrétan nevesített kormányhatározatok vizsgálata során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kormh3. 6. pontjának szövege semminemű összefüggésben nincs az indítvány tartalmával. Míg az indítványozó azt kifogásolta, hogy a közhasznú szervezeteknél történő munkavállalás elősegítését célzó program egyfajta kibúvót teremt a Kormány számára kötelezettségei teljesítése alól, addig ténylegesen a támadott rendelkezés a következőket tartalmazza:
"6. Összegezni kell a kistérségi közigazgatás-fejlesztési modellkísérletek általánosítható tapasztalatait, és az eredmények figyelembevételével gondoskodni kell a bevált megoldások széles körben való elterjesztéséről. A rendszerszerű működés megalapozása érdekében szükség szerint további modellkísérleteket kell folytatni."
Az Alkotmánybíróság a Kormh3. 6. pontjára vonatkozó indítványt annak értelmezhetetlenségére tekintettel, érdemi elbírálhatóság hiányában - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 29. § d) pontjára figyelemmel - visszautasította.
2. A támadott kormányhatározatok közül a Kormh1. és a Kormh2. viszont valóban a kormányzati létszámcsökkentéssel kapcsolatos döntéseket tartalmaz.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatának megfelelően mindenekelőtt abban a kérdésben fejti ki álláspontját, hogy az indítvánnyal érintett kormányhatározatok minősíthetők-e az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe tartozó normatív határozatoknak [1. 14/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 126, 130.; 497/B/2002. AB végzés, ABH 2003, 1896, 1897-1898.] A Jat. 46. § (2) bekezdése ugyanis kifejezetten kizárja az állami irányítás egyéb jogi eszközei köréből a Kormány egyedi határozatait.
A Ktv.-nek a határozatok meghozatalakor hatályos 17. § (1) bekezdés a) pontja szerint a közszolgálati jogviszony megszüntetésének egyik - felmentési - jogcíme az volt, ha az Országgyűlés, a Kormány, illetve a helyi önkormányzati képviselő-testület döntése alapján a közigazgatási szerv hivatali szervezetében létszámcsökkentést kell végrehajtani, és emiatt a köztisztviselő további foglalkoztatására nincs lehetőség. A hivatkozott törvényi rendelkezés nem az államigazgatási szervek működési körébe tartozó részletszabályok kialakítására vonatkozik, hanem arra, hogy a Kormány, mint az Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pontja értelmében ezen szervek irányítását végző testület közszolgálati létszámgazdálkodási jogkörében eljárva egyedi döntést hozzon (1. Indokolás II/4.). Az Alkotmánybíróság hatáskörének megállapításához a kormányhatározatok tartalmát megvizsgálta és megállapította, hogy azok konkrét törvényi rendelkezésen alapulnak, és ennek megfelelően egyedi döntésbe foglalt meghatározott mértékű közszolgálati létszámcsökkentést irányoznak elő. Mivel a vizsgált határozatok normatív jellege hiányzik, ezért az alkotmányellenesség vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre [az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja].
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kormh1. és Kormh2. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt annak érdemi vizsgálata nélkül - az Ügyrend 29. § b) pontjára is figyelemmel - visszautasította.
3. Az indítványozó a konkrétan nevesített kormányhatározatokon túlmenően kérte más, nyilvánosságra nem hozott 2003. szeptember 17-én és később keletkezett kormányzati intézkedésre vonatkozóan annak megállapítását, hogy azokhoz joghatály nem fűződik. Az indítvány ebben a körben nem jelölte meg a kifogásolt intézkedéseket sem számozással, sem pedig címmel.
Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Ez az előírás azt is magában foglalja, hogy az indítványozónak meg kell jelölnie azt a konkrét normát, amelyet az Alkotmánynak ugyancsak valamely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tart [440/B/1993. AB végzés, ABH 1993, 910.; 31/2003. (VI. 4.) AB határozat, ABH 2003, 352, 370.]. Az indítvánnyal érintett norma megjelölésének hiánya az elbírálást lehetetlenné teszi. A jelen esetben a konkrét megjelölés híján még az sem állapítható meg, hogy az indítvánnyal támadott "kormányzati intézkedések" mire vonatkoznak, illetőleg normatív tartalmú vagy egyedi döntést magában foglaló határozati formában jelentek-e meg.
Az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét, mint érdemi elbírálásra alkalmatlan indítványt - az Ügyrend 21. §-ára és 29. § d) pontjára is tekintettel - visszautasította.
Budapest, 2004. november 22.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a határozat 1. pontjában foglalt elutasító döntéssel.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. §-a kapcsán korábban már több határozatában is foglalkozott a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117.; 27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281.; 40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint - a 21/1994. (IV. 16.) AB határozat értelmében - a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen.
A munkához való jog nem értelmezhető konkrét munkahelyhez való jogként, de úgy igen, hogy a létrejött munkaviszonynak a törvény védelme alatt kell állnia. Véleményem szerint a 70/B. § magában hordozza a munkavállaló jogát a védelemhez az önkényes munkáltatói döntések ellen. Ebbe beletartozik az a védelem is, amelyet a törvénynek nyújtania kell, ha a munkáltató a munkaviszonyt önkényesen szünteti meg.
Az Országgyűlés 1992-ben a munkával kapcsolatos viszonyok jogi rendezésére három törvényt alkotott. Az így megszülető törvények a munkaviszonyok jogi rendezése tekintetében a régi, egységes Munka Törvénykönyvéhez képest - figyelemmel a társadalomban zajló változásokra - jelentős differenciálódást eredményeztek. A differenciálódás lényege, hogy a magánszférában a munka világában növekedett a szerződéses szabadság mértéke. Elkülönült egyrészt a gazdaságban és az állami, önkormányzati szférában történő alkalmazás jogi rendezése. Másrészt további eltérés jött létre a jogi szabályozásban aszerint, hogy a munkatevékenység végzése során az alkalmazott közhatalmat gyakorló szervezet tagja, vagy sem. A jogi rendezés különbözőségének egyik oka, hogy egészen más a munkáltató helyzete a gazdasági versenyszférában és a költségvetési szférában, ahol mind a munkáltató, mind a köztisztviselő, mind a közalkalmazott (tehát munkáltató és munkavállaló) jogállását elsősorban a költségvetéstől való függés határozza meg.
A törvény akkor nyújtja az Alkotmány 70/B. §-a szerinti védelmet a munkaviszony önkényes megszüntetése ellen, ha a megszüntetési okok az egyéni munkavállalóhoz vagy az alkalmazási körülményekhez, más megfogalmazásban a munkáltató működéséhez kötődnek. Az olyan megszüntetési ok, amely nem hozható összefüggésbe sem az egyéni munkavállalóval, sem a munkáltató működésével, önkényes.
A köztisztviselő mint egyéni munkavállaló és a munkáltatója mint költségvetési szerv működését az jellemzi, hogy nem a piaci viszonyok határozzák meg helyzetüket, hanem alapvetően a költségvetés. A munkáltató működése a jóváhagyott költségvetésétől függ.
2. Az állami költségvetés jóváhagyása az Alkotmány előírása szerint az Országgyűlés jogköre (Alkotmány 19. § (1) bekezdés). Az állami költségvetés "gazdája" az Országgyűlés. A "fejezetek" költségvetési fő számainak kiemelt jelentőségét mutatja, hogy erről az Országgyűlés a költségvetés elfogadásának menetében külön dönt.
A költségvetés gyakorlatilag egy egyéves terv, ami az állam működésére vonatkozik. Szükségszerű, hogy a tartalma a tervezéskor, elfogadáskor rendelkezésre álló adatokhoz, várakozásokhoz igazodik. Az elfogadott költségvetésnek a végrehajtásáért ugyanakkor a Kormány felel [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b), e) pont], és a végrehajtás körében viszonylagos szabadságot élvez.
Az Alkotmány alapján az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) a végrehajtás során a Kormánynak biztosít jogot arra, hogy a költségvetési "fejezetek" között év közben átcsoportosítást hajtson végre - ez a jog sem korlátlan, a "fontosabb" fejezeteket illetően az Országgyűlés magának tartja fenn a jogot a változtatásra.
Egy "fejezet" költségvetésében a személyi kiadások mögött minden egyes esetben létszámkeret is van (kell legyen). A létszámkeretet az Áht. szerint kötelező bemutatni az egyes fejezetek költségvetésének a tervezésekor. Ez a kötelezettség a "fejezetgazdákat" terheli. Ők azok, akik abban a helyzetben vannak, hogy a fejezetükbe tartozó szervek feladatai alapján a szükséges létszámot évről évre megtervezzék. A létszámkeret meghatározására a Kormány jogosult az Áht. 36. § (2) bekezdése alapján, illetve a "fontos" szerveknél - ez jelenleg 6 fejezet (Országgyűlés, Köztársasági Elnökség, Alkotmánybíróság, Országgyűlési Biztosok Hivatala, Állami Számvevőszék, Bíróságok) - gyakorlatilag az Országgyűlés.
Valamely "fejezethez" tartozó létszám vagy a létszám csökkentése és a fejezet költségvetése között szoros, tartalmi összefüggés van. A Ktv. módosítása előtt a létszám csökkentéséről a költségvetés (központi, helyi) meghatározására jogosult szerv (Országgyűlés, Kormány, helyi képviselő-testület) dönthetett, és más szerv - ezen a címen - nem szüntethetett meg felmentéssel közszolgálati jogviszonyt.
3. A Ktv. felmentési szabályaiból az következik, hogy létszámcsökkentésről szóló döntés alapján felmentésre értelemszerűen akkor kerülhet, ha nem jön szóba más felmentési ok.
Ilyen más ok lehet a Ktv. rendelkezései alapján, ha megszűnt a közigazgatási szervnek az a tevékenysége, amelynek körében a köztisztviselőt foglalkoztatták, vagy átszervezés következtében munkaköre feleslegessé vált, vagy a közigazgatási szerv jogutód nélkül megszűnik. Természetes, hogy ebben a három esetben - mivel ezeknél a létszám a feladattal együtt mozog, és a feladat változása váltja ki a felmentésről szóló döntéseket - a "fejezetgazdák" önálló döntéseinek is jelentős szerep jut a saját "fejezetüket" illetően. Ezekben az esetekben megállapítható, hogy a megszüntetési okok az egyéni munkavállalóhoz vagy az alkalmazási körülményekhez, a munkáltató működéséhez kötődnek.
A létszámcsökkentésre alapított felmentési okkal ezzel szemben más a helyzet. Nehezen értelmezhető, hogy létszámcsökkentésről milyen tények alapján, milyen szempontok, megfontolások szerint dönthet elvileg a fejezetgazda (aki adott esetben egybeeshet a munkáltatóval, a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjeként).
Ha nincs előzetes döntés a "szerkezeti változásról" egy adott fejezetnél, ha nem csökken a költségvetési szerv feladata, hatásköre, előirányzata, elvileg nincs - nem lehet - ok létszámcsökkentésre, azaz más megfogalmazásban a létszámkeretet is tartalmazó, az Országgyűlés által jóváhagyott költségvetés megváltoztatására.
A támadott hatályos rendelkezés értelmében a fejezetgazdák szabad és korlátlan döntési jogköre alapján, minden törvényi korlátozás nélkül lehet közszolgálati jogviszonyt megszüntetni. Figyelmet érdemel a döntés "kötetlen" voltával kapcsolatban, hogy a létszámcsökkentés kereteit sem határozza meg a Ktv.: a létszámcsökkentés jelentheti akár egyetlen köztisztviselő felmentését is, de jelenthet csoportos létszámcsökkentést is.
A vizsgált rendelkezés szerinti felmentési indok a költségvetéstől, a közszolgálatban dolgozók létszámáról döntés hozni jogosult Országgyűléstől és a költségvetés végrehajtásért felelős Kormánytól függetlenedik. Alkalmazása lehet rendszeres vagy kivételes, így hivatkozási alapul szolgálhat önkényes munkáltatói intézkedéseknek, kiszolgáltatottá teszi a köztisztviselőket, kiszámíthatatlanná a közszolgálati jogviszonyt. A fejezetgazdákhoz telepített létszámcsökkentési döntés a fentebb kifejtettek értelmében nem kötődik sem az egyéni munkavállalóhoz, sem a munkáltató működéséhez. Ez sérti az Alkotmány 70/B. §-át.
4. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többször értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményét. Ennek során megállapította, hogy: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] Kifejtette továbbá az Alkotmánybíróság, hogy "a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is". [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
A Ktv. preambuluma szerint a társadalom közmegbecsülését élvező, demokratikus közigazgatás feltétele, hogy a közügyeket pártpolitikasemleges, törvényesen működő, korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan köztisztviselők intézzék. A közigazgatási szervek, a közszolgálati jogviszony viszonylagos állandósága, a működés kiszámíthatósága, a stabilitásnak a garanciája az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből is levezethető alkotmányos követelmény.
A jelen esetben a Ktv.-nek a felmentés jogintézményére vonatkozó, vizsgált szabálya nem elégíti ki ezeket a követelményeket, ezzel a Ktv. rendelkezése a jogbiztonságot is sérti. A létszámcsökkentésről szóló országgyűlési vagy kormányzati döntés Önmagában nem vet fel alkotmányossági kérdést, a döntés meghozatalának a módja igen. Az elképzelés megvalósulásának van alkotmányosan elfogadható rendje, a jelenlegi azonban alkotmányellenes. Ezért a Ktv. 17. § (1) bekezdése a) pontjának "a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője" szövegrészét meg kellett volna semmisíteni.
Budapest, 2004. november 22.
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró